I. INTRODUCCIÓN: DE LA LEY 30/1992 A LAS LEYES 39/2015 Y 40/2015
Tras más de veinte años de vigencia de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP) el legislador estatal básico optaba por disociar su contenido en dos norma, aprobando la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común (LPACP) y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP). Se vuelve de este modo a la técnica regulatoria de los años 50, estructurada en torno a dos normas, la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 (LPA) y la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (LRJAE), de 26 de julio de 1957, de una extensa longevidad en el ordenamiento jurídico, aún tras la aprobación del texto constitucional en 1978.
Este sistema dual exige que las Administraciones Públicas (AAPP) en general, y las Entidades locales (EELL) en particular hayan de recurrir a ambas normas para completar el diseño aplicable al funcionamiento y organización de las AAPP en el conjunto de su actuación, con independencia del marco relacional en que se produzcan, ad extra o ad intra.
Más allá del acierto (o la falta de acierto) del legislador en esta disociación normativa, la reforma se justifica por motivos de dispersión normativa y superposición de distintos regímenes jurídicos tomando como referencia distintas normas, entre las que destaca la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio; la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible; la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, o la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado.
Este sistema dual exige que las Administraciones Públicas hayan de recurrir a ambas normas para completar el diseño aplicable al funcionamiento y organización de las AAPP
Y, al lado de este justificación, se ampara en los trabajos de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA), en la búsqueda de una Administración más moderna y eficiente, basada en las claves de la racionalización y la simplificación claramente conectadas con la transformación digital y la implantación de la administración electrónica, incluyendo entre las propuesta de orden normativo en 2014 el impulso de varios proyectos de ley para garantizar una Administración más ágil y eficiente, objetivos perseguidos con esta reforma normativa, como puede concluirse de la Memoria de Análisis de Impacto Normativo.
Tratándose de dos normas en torno a las que se vertebra la organización y funcionamiento de las AAPP a continuación examinaremos los aspectos formales de su incardinación en el ordenamiento jurídico. Además de su ámbito de aplicación, la relevancia del factor temporal, en un doble sentido. Por un lado, la cronología en cuanto a la entrada en vigor de sus prescripciones, marcando distintos tiempos para la eficacia de sus previsiones, y, por otro, su régimen transitorio y derogación, en cuanto al primero, directamente relacionado con las fases de entrada en vigor, el segundo, como respuesta a uno de los principales objetivos enunciados por el legislador en la Exposición de Motivos de la LPACP, acabar con la dispersión normativa.
Entre los principales efectos de la técnica normativa utilizada por el legislador nos encontramos con que además de recibir y aunar los contenidos normativos de la LRJAP y la LAE, se elevan a rango de ley contenidos de naturaleza reglamentaria en materia de administración electrónica, al sumarse las previsiones del Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, cuyas previsiones sólo eran de aplicación, hasta la reforma, a la Administración General del Estado, por lo que no sólo se trata de una elevación de rango legal, sino también del reconocimiento del carácter básico, y, en consecuencia, de la extensión de su ámbito subjetivo, entre otros, a CCAA y EELL.
También se incorporan los desarrollos reglamentarios en materia de responsabilidad patrimonial, el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial y el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora. De hecho, esta amplitud y extensión de contenidos que abarca la LPACP ha sido objeto de críticas en el voto particular formulado al Dictamen del Consejo General del Poder Judicial en cuanto alcanza tintes reglamentarios.
Además de recibir y aunar los contenidos normativos de la LRJAP y la LAE, se elevan a rango de ley contenidos de naturaleza reglamentaria
Precisamente en materia de responsabilidad patrimonial y de ejercicio de la potestad sancionadora se observa con nitidez el desdoblamiento entre ambas normas, al contemplar la LRJSP los principios de aplicación en el procedimiento administrativo cuando tenga por objeto alguna de estas materias. La crítica de los órganos consultivos puede subsumirse en la afirmación del Consejo de Estado en su Dictamen 275/2015 cuando señala en relación con la ruptura del tratamiento unitario de organización y funcionamiento, que:
«Tal ruptura, lejos de servir al fin de la clarificación y simplificación que pretende alcanzarse, introduce una notable confusión en el ordenamiento, planteando una serie de inconvenientes que evidencian la rigidez del esquema seguido y su insuficiencia para lograr una adecuada regulación de tales materias»
II. APROXIMACIÓN A LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN
A continuación realizaremos una aproximación a la LPACP, a través de sus puntos cardinales, determinando su concreto ámbito de aplicación, tanto a nivel objetivo como subjetivo, estructura de la norma, y previsiones de impacto en la acervo normativo, tanto en relación con las modificaciones o derogaciones experimentadas por otras normas, así como en relación con su entrada en vigor y el necesario establecimiento de un régimen transitorio de aplicación dado lo nuclear de esta regulación.
1. Ámbito de aplicación
1.1. Ámbito objetivo
La LPACP dispone en su art. 1 que tiene por objeto regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las Administraciones Públicas, así como los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria.
No obstante esa unidad de procedimiento, y simplificación, se permite que mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en la propia LPACP. Aunque reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar.
Esta unidad de procedimiento se entiende sin perjuicio de que los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia
Esta unidad de procedimiento se entiende sin perjuicio de que los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia que no exijan alguno de los trámites previstos en la LPACP o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales, conforme a lo dispuesto en la Disposición Adicional Primera. Y sin perjuicio de los trámites adicionales o distintos ya recogidos en las leyes especiales vigentes, ni a la concreción que, en normas reglamentarias, se haya producido de los órganos competentes, los plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, las formas de iniciación y terminación, la publicación de los actos o los informes a recabar, que mantendrán sus efectos, que no se ven afectados por la LPACP. Así, entre otros casos, señala la vigencia del anexo 2 al que se refiere la disposición adicional vigésima novena de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, que establece una serie de procedimientos que quedan excepcionados de la regla general del silencio administrativo positivo.
1.2. Ámbito subjetivo
La normativa básica en materia de procedimiento administrativo común se aplica, conforme a lo establecido en su art. 2, al conjunto del sector público, que comprenderá:
- a) La Administración General del Estado.
- b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
- c) Las Entidades que integran la Administración Local.
- d) El sector público institucional.
En cuanto a la delimitación de aquellas entidades y organismos que tienen cabida en la noción de sector público institucional se encuentran:
- a) Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas.
- b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas, que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas.
- c) Las Universidades públicas, que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de esta Ley.
Tienen la consideración de Administraciones Públicas la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local, así como los organismos públicos y entidades de derecho público previstos en la letra a) del apartado 2 anterior.
Por su parte, las Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica en el ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o delegadas por una Administración Pública, y supletoriamente por la presente Ley.
2. Estructura de la norma
La LPACP se estructura en 164 artículos, distribuidos en siete Títulos, cinco disposiciones adicionales, cuatro disposiciones transitorias una disposición derogatoria y seis disposiciones finales. En general, y revisando la numeración del articulado podemos decir que el esquema regulatorio mantiene el diseñado por la LRJAP, con las novedades derivadas de la introducción de las regulaciones de carácter más novedoso, como son las resultantes de la integración de la normativa en materia de administración electrónica, en particular en el Título I, entre otras en relación con identificación y firma de los interesados en el procedimiento administrativo, registro electrónico y archivo electrónico, entre otros; la supresión de procedimientos administrativos especiales o la incorporación de un nuevo Título VI «De la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones». Éste se configura como una regulación novedosa en la materia de mejora de la calidad regulatoria, «better regulation» o «smart regulation», perfilando de un modo más completo la iniciática regulación recogida en la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, siguiendo las recomendaciones emitidas por los Organismos Internacionales (1) .
3. Modificaciones y derogaciones normativas
Como suele ser habitual, la entrada en vigor con carácter definitivo de la LPACP conllevará la derogación expresa de las siguientes disposiciones:
| Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. |
| Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. |
| Los arts. 4 a 7 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible. |
| Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial. |
| Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora. |
| Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo, por el que se regula la presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones ante la Administración General del Estado, la expedición de copias de documentos y devolución de originales y el régimen de las oficinas de registro. |
| Los arts. 2.3, 10, 13, 14, 15, 16, 26, 27, 28, 29.1.a), 29.1.d), 31, 32, 33, 35, 36, 39, 48, 50, los apartados 1, 2 y 4 de la disposición adicional primera, la disposición adicional tercera, la disposición transitoria primera, la disposición transitoria segunda, la disposición transitoria tercera y la disposición transitoria cuarta del Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. |
Con la precisión de que hasta que, de acuerdo con lo dispuesto en la disposición final séptima, produzcan efectos las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico, se mantendrán en vigor los artículos de las normas previstas en las letras a), b) y g) relativos a las materias mencionadas.
No obstante, resulta destacable el hecho de que a pesar de la derogación expresa de la LAE no todas sus prescripciones han sido objeto de incorporación, ni tan siquiera desde una perspectiva global de la conjunción de ambas normas, LPACP y LRJSP, por lo que habrá que realizar una labor de interpretación hermenéutica en materia de administración electrónica y derechos ciudadanos, para garantizar a los operadores jurídicos la definición completa del ordenamiento aplicable.
Por su parte, las Disposiciones finales segunda y tercera recogen una serie de modificaciones normativas, en relación con las siguientes normas:
La primera de ellas derivada de los ajustes en relación con la generalización del sistema de firma electrónica, y la segunda, como consecuencia, de la desaparición de las reclamaciones administrativas previas a la vía laboral, como requisito procesal en el acceso a la jurisdicción.
4. El factor temporal: la entrada en vigor en dos fases
De conformidad con lo establecido en la Disposición Final Séptima LPACP se establece una entrada en vigor de las previsiones normativas en dos tiempos. Fija, en primer lugar, la entrada en vigor al año de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, pero estableciendo al tiempo una reserva respecto a las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico producirán efectos a los dos años de la entrada en vigor de la Ley.
Llama la atención la vacatio legis que se establece y la distinción dentro de la misma de un proceso bifásico para el cumplimiento de las previsiones legales, en atención al objeto material de las mismas
Estos plazos, a diferencia de lo establecido en otras normas se establecen en idénticas condiciones para el conjunto del sector público. Respecto a los plazos en sí mismos considerados, llama la atención la vacatio legis que se establece y la distinción dentro de la misma de un proceso bifásico para el cumplimiento de las previsiones legales, en atención al objeto material de las mismas.
5. La amplitud del régimen transitorio
El amplio régimen transitorio previsto enraíza con los relevantes contenidos de que se ocupa la LPACP, que impactará en numerosos procedimientos en tramitación en el momento de su entrada en vigor, y que, opera de un modo particular sobre varios de los aspectos recogidos en la misma con carácter más novedoso.
De este modo prevé los mecanismos de transitoriedad en torno a los siguientes extremos destacados:
5.1. Procedimientos administrativos. Disposición Transitoria 3.ª
| a) A los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior. |
| b) Los procedimientos de revisión de oficio iniciados después de la entrada en vigor de la presente Ley se sustanciarán por las normas establecidas en ésta. |
| c) Los actos y resoluciones dictados con posterioridad a la entrada en vigor de esta Ley se regirán, en cuanto al régimen de recursos, por las disposiciones de la misma. |
| d) Los actos y resoluciones pendientes de ejecución a la entrada en vigor de esta Ley se regirán para su ejecución por la normativa vigente cuando se dictaron. |
| e) A falta de previsiones expresas establecidas en las correspondientes disposiciones legales y reglamentarias, las cuestiones de Derecho transitorio que se susciten en materia de procedimiento administrativo se resolverán de acuerdo con los principios establecidos en los apartados anteriores. |
5.2. Archivo de documentos. Disposición Transitoria 1.ª
La implantación del archivo electrónico constituye una de las tareas que más dificultades conllevan para su exitosa implantación en el ámbito local, dadas las características de las entidades que lo integran, sin perjuicio de la complejidad de la labor para el conjunto de las AAPP (2) . Para ofrecer un marco organizativo claro la Disposición citada prevé que
- • El archivo de los documentos correspondientes a procedimientos administrativos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la LPACP, se regirán por lo dispuesto en la normativa anterior.
- • Siempre que sea posible, los documentos en papel asociados a procedimientos administrativos finalizados antes de la entrada en vigor de la LPACP, deberán digitalizarse de acuerdo con los requisitos establecidos en la normativa reguladora aplicable.
5.3. Archivos, registros y punto de acceso general. Disposición Transitoria 4.ª
Considerando la amplitud del plazo conferido para la entrada en vigor de las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico, esta Disposición prevé que, mientras no transcurra el plazo, las Administraciones Públicas estarán obligadas a mantener los mismos canales, medios o sistemas electrónicos vigentes relativos a dichas materias, que permitan garantizar el derecho de las personas a relacionarse electrónicamente con las Administraciones.
5.4. Procedimientos de responsabilidad patrimonial derivados de la declaración de inconstitucionalidad de una norma o su carácter contrario al Derecho de la Unión Europea. Disposición transitoria 5.ª
Considerando las nuevas prescripciones introducidas en la LRJSP en relación con la responsabilidad del Estado legislador esta Disposición establece que los procedimientos administrativos de responsabilidad patrimonial derivados de la declaración de inconstitucionalidad de una norma o su carácter contrario al Derecho de la Unión Europea iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la LPACP, se resolverán de acuerdo con la normativa vigente en el momento de su iniciación.
5.5. Adaptación normativa. Disposición Final 5.ª
Aunque los aspectos relativos a la adaptación normativa no están previstos específicamente en una disposición de carácter transitorio, sí que recoge un plazo para la ejecución material de obligaciones, al establecer que en el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de la Ley, se deberán adecuar a la misma las normas reguladoras estatales, autonómicas y locales de los distintos procedimientos normativos que sean incompatibles con lo previsto en la LPACP.
Se deberán adecuar las normas reguladoras estatales, autonómicas y locales de los distintos procedimientos normativos que sean incompatibles con lo previsto en la LPACP
Esta previsión adquiere especial importancia en clave no sólo de la nueva regulación de los procedimientos que exigirá la revisión y rediseño de los procesos internos en su manifestación normativa, reglamentaria en el caso de las EELL, sino también porque ante las nuevas exigencias de calidad de la técnica regulatoria será necesario que, en ese proceso de revisión, se reajusten las normas afectadas a los requisitos impuestos por el Título VI de la LPACP, sin perjuicio de las prescripciones propias recogidas en la LRBRL.
Por último la Disposición Transitoria 2.ª contempla en relación con el registro electrónico y archivo electrónico único. Disposición Transitoria 2.ª y específicamente para el ámbito de la Administración General del Estado, mientras no entren en vigor las previsiones relativas al registro electrónico y el archivo electrónico único, se aplicarán las siguientes reglas:
- a) Durante el primer año, tras la entrada en vigor de la Ley, podrán mantenerse los registros y archivos existentes en el momento de la entrada en vigor de esta ley.
- b) Durante el segundo año, tras la entrada en vigor de la Ley, se dispondrá como máximo, de un registro electrónico y un archivo electrónico por cada Ministerio, así como de un registro electrónico por cada Organismo público.
III. APROXIMACIÓN AL RÉGIMEN JURÍDICO DEL SECTOR PÚBLICO
La opción del legislador de disociar el contenido de la LRJAP en dos normas, exige que las AAPP en general, y las EELL en particular hayan de recurrir a la combinación de ambas normas a la LRJSP para el establecimiento de una serie de principios generales y para fijar el marco de relaciones entre las diferentes AAPP, sin perjuicio de que su contenido tenga un mayor recorrido para la AGE, dada la derogación de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado y la incorporación de una regulación específica en su Título I, utilizando una técnica normativa objeto de discusión doctrinal (3) .
El mantenimiento como norma independiente de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, es objeto de explicación en la propia Exposición de Motivos en los siguientes términos:
«Se conserva como texto independiente la Ley del Gobierno, que por regular de forma específica la cabeza del poder ejecutivo de la nación, de naturaleza y funciones eminentemente políticas, debe mantenerse separada de la norma reguladora de la Administración Pública, dirigida por aquél. De acuerdo con este criterio, la presente Ley modifica aquella, con el objeto de extraer aquellas materias que, por ser más propias de la organización y funciones de los miembros del gobierno en cuanto que órganos administrativos, deben regularse en este texto legal».
1. Ámbito de aplicación
Siguiendo la metodología utilizada con la LPACP a continuación realizaremos una aproximación a la LRJSP, a través de sus puntos cardinales, determinando su concreto ámbito de aplicación, tanto a nivel objetivo como subjetivo, estructura de la norma, y previsiones de impacto en la acervo normativo, tanto en relación con las modificaciones o derogaciones experimentadas por otras normas, así como en relación con su entrada en vigor y el necesario establecimiento de un régimen transitorio de aplicación dado lo nuclear de esta regulación.
1.1. Ámbito objetivo
En su art. 1 dispone que tiene por objeto establecer y regular las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, los principios del sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas y de la potestad sancionadora, así como la organización y funcionamiento de la Administración General del Estado y de su sector público institucional para el desarrollo de sus actividades.
1.2. Ámbito Subjetivo
La delimitación del sector público comprenderá, según lo señalado en su art. 2:
- a) La Administración General del Estado.
- b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
- c) Las Entidades que integran la Administración Local.
- d) El sector público institucional.
Por su parte, el sector público institucional se integra por:
- a) Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas.
- b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, en particular a los principios previstos en el art. 3, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas.
- c) Las Universidades públicas que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de la LRJSP.
El ámbito subjetivo de la LRJSP es prácticamente coincidente con el establecido para la LPACP, con la salvedad en relación con las Corporaciones de Derecho Público
Tendrán la consideración de Administraciones Públicas la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local, así como los organismos públicos y entidades de derecho público previstos en la letra a) anterior.
Es decir, prácticamente coincidente con el establecido para la LPACP, con la salvedad en relación con las Corporaciones de Derecho Público.
2. Estructura de la norma
A lo largo de 158 artículos, 22 Disposiciones Adicionales, 4 Disposiciones Transitorias, 1 Disposición Derogatoria Única y 18 Disposiciones Finales, la LRJSP regula los aspectos orgánicos y de funcionamiento del sector público, con relevantes incorporaciones normativas.
Además de los contenidos relativos a los principios de actuación, relaciones interadministrativas e implantación de la administración electrónica, se dota a la figura de los convenios y a la de los consorcios de un régimen jurídico básico que unifique y clarifique su utilización en el conjunto de los ámbitos de la administración, incluida la local. A diferencia de la LPACP, no todos sus preceptos resultarán de aplicación a las EELL, pues el Título I, sustitutivo de la Ley 6/1997, se ocupa en exclusiva de aspectos regulatorios aplicables a la Administración General del Estado.
3. Modificaciones y derogaciones normativas
Además de su propia regulación, la Ley es aprovechada por el legislador, en una técnica que ya se ha convertido en un clásico normativo, como una oportunidad para modificar un sustancial número de normas, que se relacionan a continuación:
| Ley 23/1982, de 16 de junio, reguladora del Patrimonio Nacional. |
| Real Decreto-Ley 12/1995, de 28 de diciembre, sobre medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera. |
| Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. |
| Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones. |
| Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal. |
| Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas. |
| Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. |
| Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria |
| Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre. |
| Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013. |
| Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras. |
En cuanto a la derogación normativa la Disposición Derogatoria Única contempla un amplio número de normas afectadas:
| El art. 87 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. |
| El art. 110 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local aprobado por el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril |
| Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. |
| Los arts. 44, 45 y 46 de la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones. |
| Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos. |
| Los arts. 12, 13, 14 y 15 y disposición adicional sexta de la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa. |
| El art. 6.1.f), la disposición adicional tercera, la disposición transitoria segunda y la disposición transitoria cuarta del Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos. |
| Los arts. 37, 38, 39 y 40 del Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales. |
No obstante, hasta que, de acuerdo con lo previsto en la disposición adicional cuarta, concluya el plazo de adaptación de las agencias existentes en el sector público estatal, se mantendrá en vigor la Ley 28/2006, de 18 de julio.
En relación con la derogación de preceptos relativos a los consorcios en el ámbito local, LRBRL, TRRL y RSCL, la razón de ser de la misma obedece a la regulación unitaria y básica que la LRJSP incorpora en relación con esta figura, que ya había sido objeto de sucesivas reformas en anteriores iniciativas legislativas como la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local o la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del sector público y otras medidas de reforma administrativa.
4. Entrada en vigor
Conforme a la Disposición Final 19.ª la entrada en vigor de la LRJSP se producirá en los siguientes términos:
- 1. La presente Ley entrará en vigor al año de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado», a excepción del punto cuatro de la disposición final quinta, de modificación de la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal, de los puntos uno a once de la disposición final novena, de modificación del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre y la disposición final decimosegunda, de restitución o compensación a los partidos políticos de bienes y derechos incautados en aplicación de la normativa sobre responsabilidades políticas que entrarán en vigor a los veinte días de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado», y el punto doce de la misma disposición final novena, que lo hará a los seis meses de la citada publicación en el «Boletín Oficial del Estado».
- 2. No obstante, entrarán en vigor el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» la disposición final primera, de modificación de la Ley 23/1982, de 16 de junio, reguladora del Patrimonio Nacional, la disposición final segunda, de modificación del Real Decreto-Ley 12/1995, de 28 de diciembre, sobre medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera, los puntos uno a tres de la disposición final quinta, de modificación de la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal, la disposición final séptima, de modificación de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y la disposición final undécima, de modificación de la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras.
- 3. La disposición final décima de modificación de la disposición adicional décima tercera de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013, entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado», sin perjuicio de que los apartados Uno, primer y segundo párrafo; Dos; Tres, párrafos primero y segundo; Cuatro; Cinco, párrafos primero a cuarto y, Seis, surtirán efectos a partir del 1 de enero de 2013, y de lo dispuesto en el apartado Siete.
Es decir, a los efectos sustanciales que nos interesan para el ámbito local, la LRJSP entrará en vigor al año de su publicación, es decir, octubre de 2016, sin que, a diferencia de la LPACP, contemple entradas en vigor bifásicas en relación con las previsiones establecidas en la misma en relación con la implantación de la administración electrónica. Quizás hubiera sido deseable acompasar las previsiones relativas al archivo electrónico y a las relaciones interadministrativas electrónicas a la íntegra disponibilidad de los elementos que posibiliten su utilización en condiciones óptimas, en los términos previstos en la LPACP, a la luz de los mecanismos previstos en relación con el registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, archivo electrónico único, plataforma de intermediación de datos y punto de acceso general electrónico de la Administración
5. Régimen transitorio
En este caso el régimen transitorio no afecta al ámbito local directamente pues las cuatro Disposiciones transitorias que tiene la LRJSP se ocupan respectivamente de los siguientes contenidos regulatorios: composición y clasificación del sector público institucional, entidades y organismos públicos existentes, procedimientos de elaboración de normas en la Administración General del Estado y régimen transitorio de las modificaciones introducidas en la disposición final novena.
Será necesario garantizar la disposición por las respectivas EELL de las herramientas necesarias para el cumplimiento de las numerosas y complejas obligaciones legales impuestas por la reforma
Únicamente tendrá relevancia práctica directa esta última prescripción que establece que lo dispuesto en la disposición final novena, en relación con la modificación del TRLCSP, será de aplicación a los expedientes de contratación iniciados con posterioridad a la entrada en vigor de dicha disposición. A estos efectos se entenderá que los expedientes de contratación han sido iniciados si se hubiera publicado la correspondiente convocatoria del procedimiento de adjudicación del contrato. En el caso de procedimientos negociados, para determinar el momento de iniciación se tomará en cuenta la fecha de aprobación de los pliegos.
IV. OCTUBRE 2016: HERRAMIENTAS DE GARANTÍA PARA LA IMPLANTACIÓN DEL PROCESO
En octubre de 2016 vencerá el primero de los plazos de entrada en vigor de la LPACP, y el único previsto para la LRJSP, por lo que será necesario garantizar la disposición por las respectivas EELL de las herramientas necesarias para el cumplimiento de las numerosas y complejas obligaciones legales impuestas por la reforma, sin perder de vista en el horizonte el plazo de dos años, tras la entrada en vigor de la LPACP, previsto para prescripciones que, en principio, parecen entrañar mayores dificultades y que, por ello, requieren de mayores plazos y de mecanismos de solidaridad.
En cuanto a éstos analizaremos a continuación las plataformas de adhesión recogidas en la Disposición Adicional Segunda de la LPACP y el papel de las Diputaciones Provinciales, como instrumentos de garantía en la implantación de la administración electrónica en el ámbito local (4) .
1. El papel de las plataformas de adhesión del Estado
Las plataformas de adhesión, figura ya probada en otros ámbitos como el Portal de Transparencia en la nube, se recogen en la Disposición Adicional Segunda LPACP no sólo para el ámbito local, sino también en el autonómico y en relación con una serie de materias más complejas desde la perspectiva de su implantación: registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, archivo electrónico único, plataforma de intermediación de datos y punto de acceso general electrónico de la Administración, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales podrán adherirse voluntariamente y a través de medios electrónicos a las plataformas y registros establecidos al efecto por la Administración General del Estado.
Para hacer posible su no adhesión, deberá justificarse por la respectiva Administración su adecuada prestación en términos de eficiencia conforme al art. 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (5) , aspecto que no deja de plantear sensibles cuestiones en relación con la autonomía organizativa de CCAA y EELL, y de abrir interrogantes sobre cómo se procederá a esta justificación.
El continuo debate existente acerca de la pervivencia o no de los actuales modelos de gobierno provincial, podría encontrar en los retos derivados de esta normativa un claro argumento a su favor
Además de los condicionamientos de carácter económico, habrán de añadirse los de orden tecnológico. Es decir, en el caso que una Comunidad Autónoma o una Entidad Local justifique ante el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas que puede prestar el servicio de un modo más eficiente, de acuerdo con los criterios previstos en el párrafo anterior, y opte por mantener su propio registro o plataforma, las citadas Administraciones deberán garantizar que éste cumple con los requisitos del Esquema Nacional de Interoperabilidad, el Esquema Nacional de Seguridad, y sus normas técnicas de desarrollo, de modo que se garantice su compatibilidad informática e interconexión, así como la transmisión telemática de las solicitudes, escritos y comunicaciones que se realicen en sus correspondientes registros y plataformas.
2. Las Diputaciones Provinciales como uno de los ejes de la solución
El continuo debate existente acerca de la pervivencia o no de los actuales modelos de gobierno provincial, podría encontrar en los retos derivados de esta normativa un claro argumento a su favor. La reforma local llevada a cabo por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, atribuía a las Diputaciones Provinciales una competencia instrumental claramente conectada con los objetivos impuestos por esta normativa, la competencia en materia de administración electrónica para los municipios de menos de 20.000 habitantes, que, considerando los datos existentes constituyen la inmensa mayoría de los municipios que conforman la planta local.
Para ello es necesario que por parte de las Diputaciones, se optimicen los recursos personales, materiales y tecnológicos para ofrecer a los municipios de su ámbito territorial plataformas de adhesión y servicios de apoyo y asesoramiento que permitan a los respectivos ayuntamientos estar en condiciones en octubre de 2016 de dar cumplimiento a las obligaciones legalmente exigibles frente a los ciudadanos, y sin perjuicio de la existencia de otras fórmulas colaborativas que triangulen también a las CCAA, como sucede en el caso del Consorcio de Datos Abiertos de Cataluña (AOC), supuesto en el que se conjuga también la colaboración por las entidades asociativas de municipios, en un proyecto multinivel.