I. Introducción
El 18 de marzo de 2018 entró en vigor el Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional (1) .
Ahora es el turno del Real Decreto 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el Régimen Jurídico del Control Interno en las Entidades del Sector Público Local (en adelante, RCI) (2) . El próximo 1 de julio es el día de su entrada en vigor. No obstante hay que tener presente que las auditorías de cuentas se realizarán sobre las cuentas anuales del ejercicio contable que se cierre a partir del 1 de enero de 2019 (3) .
El RCI trae causa de la propia Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL), que modificó los artículos 213 y 218 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), y encomendó al Gobierno regular sobre los procedimientos de control y metodología de aplicación, con el fin de, entre otros objetivos, lograr un control económico-presupuestario más riguroso y reforzar el papel de la función interventora en las Entidades Locales.
Las auditorías de cuentas se realizarán sobre las cuentas anuales del ejercicio contable que se cierre a partir del 1 de enero de 2019
Sin duda alguna, el desarrollo del marco del control interno de las Entidades Locales era una tarea pendiente desde hacía años.
II. Objetivos y novedades
La Memoria de Análisis de Impacto Normativo del RCI señala, entre los objetivos del Real Decreto, los siguientes:
- • Permitir una gestión más eficaz, homogénea y transparente de los órganos de control interno en todo el territorio nacional, dada la importancia de las funciones que desempeñan en las Corporaciones Locales, y su repercusión en el interés general.
- • Cubrir el vacío legal existente en materia de Control Interno en las Entidades que conforman el Sector Público Local.
- • Reforzar el papel y las funciones de los órganos de intervención.
- • Homogeneizar los procedimientos de control asimilándolos a la estructura de control establecida para el Sector Público Estatal.
- • Garantizar una mayor profesionalidad y eficacia en el ejercicio de las funciones control interno.
La propia Memoria indica cuáles son las novedades más destacables que se incluyen en el RCI:
- 1) Se efectúa una descripción detallada y actualizada de las funciones de control interno, especialmente en lo referente al control financiero que incorpora la necesidad de elaborar y adoptar un Plan Anual de Control.
- 2) Se desarrollan las actuaciones de auditoría públicas encaminadas a homogeneizar los procedimientos de control del sector público local.
- 3) En materia de discrepancias se desarrolla el artículo 218.2 del TRLRHL regulando la habilitación del Presidente de la Entidad Local para poder elevar su resolución al órgano de control competente por razón de la materia de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera.
- 4) Asimismo, las Corporaciones Locales podrán formalizar convenios de colaboración con la Intervención General de la Administración del Estado para reforzar la autonomía y eficacia de los órganos de control.
- 5) Se encomienda a las Corporaciones Locales elaborar y aprobar Planes de Acción para corregir las debilidades detectadas en los controles financieros por los órganos de intervención.
- 6) Se regula un Régimen de Control Interno Simplificado para aquellos municipios que por sus dimensiones se estima conveniente simplificar las tareas de control pero sin exonerar el objetivo de estas.
III. Primeras interpretaciones
Son numerosas las dudas suscitadas con ocasión de la aprobación del RCI.
Son numerosas las dudas suscitadas con ocasión de la aprobación del RCI
El Consejo General de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local (COSITAL) formuló consulta al entonces Ministerio de Economía, Industria y Competitividad sobre el régimen de la auditoría de las cuentas anuales en sociedades de capital de titularidad municipal.
Las cuestiones que COSITAL planteó iban referidas a si en la auditoría de cuentas anuales de sociedades mercantiles municipales resulta aplicable el régimen previsto en la legislación mercantil y de auditoría de cuentas cuando dichas sociedades están obligadas a auditar sus cuentas anuales de acuerdo con dicha legislación; o, si por el contrario, en este tipo de sociedades en materia de auditoría de cuentas en todo caso rige el régimen jurídico de control interno regulado en el nuevo RCI.
Recordemos que el RCI viene a desarrollar reglamentariamente las formas de ejercicio del control financiero de la actividad económica-financiera del sector público local, de tal forma que en el artículo 29.3 del RCI se regula, como una de las modalidades de ejercicio del control financiero, la auditoría pública. Y en la letra A) de este artículo se regula la auditoría de cuentas anuales, como una forma de la auditoría pública.
Veamos, a continuación, la contestación que, en fecha 29 de septiembre de 2017, el entonces Ministerio de Economía, Industria y Competitividad hace a COSITAL.
Atendiendo a lo establecido tanto en la normativa reguladora del sector público local como en la normativa mercantil, en relación con la auditoría de las cuentas anuales de sociedades mercantiles municipales, el Ministerio concluye lo siguiente:
- a) Las sociedades mercantiles municipales que tengan la obligación de someter sus cuentas anuales a auditoría, de conformidad con la normativa mercantil o de auditoría de cuentas, estarán sujetas en cuanto a la realización de dicha auditoría al régimen establecido en la Ley 22/2015, de 20 de julio, de Auditoría de Cuentas y su normativa de desarrollo, en todos sus aspectos: normas de auditoría a aplicar, nombramiento de auditor, revocación e inscripción en el registro mercantil, etc., sin ninguna distinción a este respecto de cualquier otra sociedad mercantil, ni siquiera por razón de la titularidad de las acciones o participaciones sociales.
- b) Las sociedades mercantiles municipales que no tengan la obligación de someter sus cuentas anuales a auditoría, de conformidad con la normativa mercantil o de auditoría de cuentas, y que se incluyan en el plan anual de auditoría del órgano de control financiero de la Administración Pública correspondiente, serán realizadas por dicho órgano de control con sujeción a las normas de auditoría del sector público.
- c) Sin perjuicio de lo señalado en las dos letras anteriores, no hay que olvidar que las sociedades mercantiles públicas se encuentran sujetas al control interno y control financiero de su actividad económico-financiera que tienen atribuidos los órganos interventores de las Administraciones Públicas respecto a dichas sociedades y que resultan aplicables en todo caso.
Otra de las dudas suscitadas con ocasión de la aprobación del nuevo RCI ha sido la relativa al modelo de control simplificado regulado en el Título V del RCI. Recordemos que este modelo se puede aplicar a aquellas Entidades Locales que cumplan los requisitos recogidos en la Regla 1 de la Orden HAP/1782/2013, de 20 de septiembre, por la que se aprueba la instrucción del modelo simplificado de contabilidad local, que se reducen básicamente a requisitos de presupuesto y población.
COSITAL elevó consulta a la Intervención General del entonces Ministerio de Hacienda y Función Pública en relación con este Título V.
Veamos, a continuación, la interpretación de la Interventora General del citado Ministerio del pasado 10 de mayo de 2018.
Si cumplen los requisitos de presupuesto y población, potestativamente, podrán aplicar el régimen de control simplificado del Título V del RCI. En este caso, tal y como dispone el artículo 40 del RCI, la función de control financiero no es de aplicación obligatoria, salvo en los supuestos en los que se deban realizar auditoría de cuentas de algún ente o los controles financieros que deriven de obligación legal.
En estos casos, es decir, cuando deba realizar auditorías de cuentas obligatorias, o controles financieros derivados de una obligación legal, deberán elaborar el Plan Anual de Control Financiero, tal y como recoge el artículo 31 del RCI. Sin embargo, dado que los citados controles se van a realizar en base a una obligación legal, no sería necesario incluir un análisis de riesgos, puesto que su inclusión en el Plan deriva de la citada obligación legal, mientras que la realización de un previo análisis de riesgo va encaminado a determinar, en su caso, controles que no tienen carácter obligatorio en base a la normativa.
No obstante, en el caso de que el órgano de control de la Entidad Local, incluso pudiendo acudir al régimen de control simplificado, decida incorporar al Plan Anual de Control Financiero controles de forma voluntaria, es oportuno llevar a cabo un análisis de riesgos, identificando y evaluando los riesgos existentes en la gestión, de tal forma que se pueda conocer qué áreas presentan debilidades que hagan necesario que se sometan a un control financiero.
La decisión de aplicar el régimen simplificado u ordinario de control es una decisión que compete exclusivamente al órgano de control de la Entidad Local
Aclara la Interventora General del Ministerio que la decisión de aplicar el régimen simplificado u ordinario de control es una decisión que compete exclusivamente al órgano de control de la Entidad Local, no teniendo que someterla a aprobación del Presidente ni del Pleno de la Corporación Local.
Las entidades dependientes de las Entidades Locales (consorcios, organismos, sociedades…) estarán sometidas al régimen de control al que esté sometida la Entidad Local de la que dependan, obviamente en las modalidades que, en virtud de su forma jurídica, el RCI establece para ellas.
La posibilidad de utilizar un modelo de control simplificado por una Entidad Local no está condicionada por la aplicación del modelo contable, sino por la inclusión dentro del ámbito de aplicación del citado modelo, independientemente del modelo contable que siga la Entidad Local.
El artículo 13 del RCI recoge, en su apartado 4, que:
«las obligaciones o gastos sometidos a la fiscalización e intervención limitada previa a que se refiere el apartado 2 de este artículo serán objeto de otra plena con posterioridad.
Dichas actuaciones se llevarán a cabo en el marco de las actuaciones del control financiero que se planifiquen en los términos recogidos en el título III de este Reglamento».
Vemos pues como las actuaciones que se vayan a llevar a cabo con posterioridad al ejercicio de la función interventora en régimen de requisitos básicos, tendrán, en todo caso, la consideración de control financiero y su planificación responderá a un análisis de riesgos.
Así, la inclusión de este control dentro del marco de las actuaciones del control financiero que recoge el artículo 13 citado y dado que el artículo 40 del RCI exime a las Entidades Locales que apliquen el modelo simplificado de la obligación de aplicar la función de control financiero, podemos concluir que estas podrán establecer la función interventora en régimen de requisitos básicos sin necesidad de llevar a cabo un control financiero posterior.
Como ya hemos comentado, en un modelo de control de régimen simplificado el Plan Anual de Control Financiero debe elaborarse cuando existan entes que deban ser sometidos a auditoría de cuentas, tal y como recoge el artículo 29.3.A) del RCI y cuando exista una obligación legal de llevar a cabo determinadas actuaciones de control.
La posibilidad de utilizar un modelo de control simplificado por una Entidad Local no está condicionada por la aplicación del modelo contable
Señala la Interventora General del Ministerio que son actuaciones de control financiero establecidas por normas legales que deben realizarse anualmente con carácter obligatorio:
Añade la Interventora General que tanto la elaboración del Plan Anual de Control Financiero, como la selección de controles sobre la base de un análisis de riesgos y su inclusión en el Plan Anual de Control Financiero es una competencia exclusiva del órgano de control no debiendo someterlo a aprobación del Presidente ni del Pleno de la Corporación.
Tal y como establece el artículo 31.4 del RCI, una vez elaborado el Plan Anual de Control Financiero se remite al Pleno a efectos informativos.
Únicamente, a efectos del modelo de control, deben ser objeto de aprobación por el Pleno:
- • La decisión de aplicar el régimen de fiscalización previa de requisitos básicos en materia de gastos (artículo 13.1 del RCI).
- • La decisión de sustituir la fiscalización previa de derechos e ingresos por la toma de razón en contabilidad (artículo 9.1 del RCI).
- • Los extremos adicionales a los establecidos en el Acuerdo de Consejo de Ministros de función interventora en régimen de requisitos básicos (artículo 13.2 c del RCI).
La selección de controles sobre la base de un análisis de riesgos y su inclusión en el Plan Anual de Control Financiero es una competencia exclusiva del órgano de control
Otra de las inquietudes en relación con la entrada en vigor del nuevo RCI, en relación con el régimen de fiscalización e intervención limitada previa de requisitos básicos, es si se va a modificar el Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de mayo de 2008 que aprueba los requisitos esenciales para cada tipo de expediente, para adaptarlo sobre todo a los cambios en materia contractual. Teniendo en cuenta el reciente cambio de Gobierno, parece que tendremos que esperar.
Otro tema que preocupa y mucho al colectivo de habilitados nacionales es, sin duda alguna, el de las actuaciones de comprobación material de la inversión. Existe práctica unanimidad en valorar como inalcanzables las actuaciones contenidas en la Disposición Adicional Tercera de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen a nuestro ordenamiento las Directivas Comunitarias 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP), mucho más amplias que las que recoge el RCI.
Recordemos que conforme al apartado tercero de la Disposición Adicional Tercera de la LCSP:
«El órgano interventor asistirá a la recepción material de todos los contratos, excepto los contratos menores, en ejercicio de la función de fiscalización material de las inversiones que exige el artículo 214.2.d) del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. Podrá estar asistido en la recepción por un técnico especializado en el objeto del contrato, que deberá ser diferente del director de obra y del responsable del contrato. Los servicios de asistencia de las Diputaciones Provinciales asistirán a los pequeños Municipios a estos efectos y los demás previstos en la Ley».
En COSITALNETWORK se está trabajando para incorporar a su portal una Instrucción que determine las actuaciones de comprobación material de la inversión que se pueden asumir en cada Corporación (4) .
Otro tema interesante del nuevo RCI es que se regula, por primera vez, la colaboración de los auditores privados en el control interno de las Entidades Locales. Para la ejecución de las funciones de control financiero, en la modalidad de auditoría pública a propuesta del órgano interventor y en caso de insuficiencia de medios, mediante los oportunos Convenios o contratos, podrán colaborar con las Entidades Locales otros órganos públicos o firmas privadas de auditoría (5) .
En relación con esta materia, el Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los artículos 2.1), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas y a tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, aprobó en sesión de 29 de octubre de 2009 el Informe de Fiscalización de los contratos de asistencia técnica para la realización de Auditorías en las Entidades Locales, ejercicios 2004, 2005 y 2006, y acordó su elevación a las Cortes Generales, para su tramitación parlamentaria y su remisión a los Plenos de las Corporaciones Locales, según lo prevenido en el artículo 28.4 de la Ley de Funcionamiento (6) .
El Tribunal de Cuentas advirtió en este Informe que tan solo a instancia del propio Interventor, como responsable de los servicios y titular de las competencias de control interno, procede iniciar un expediente de contratación con este objeto. Sostiene que a la Alcaldía le competen las funciones propias de un órgano de contratación, entre otras las de acordar la iniciación del expediente de contratación cuando este se encuentra suficientemente justificado con el fin de atender una necesidad pública, e incluso la de apreciar la concurrencia de esta necesidad pública, pero ello no le faculta para sustituir, por su sola voluntad, las competencias legalmente atribuidas a los funcionarios de habilitación nacional y que la ley, por esa condición, expresamente a ellos les ha reservado. En definitiva, a la Alcaldía compete apreciar la necesidad de la elaboración de esos informes y a la Intervención, en su caso, si puede o no dar satisfacción con sus medios a ese requerimiento. Por otra parte, también recalcó el Tribunal de Cuentas el sometimiento a las Normas de Auditoría del Sector Público.
Como indica Juan Javier González Rodríguez, la regulación de la colaboración de los auditores privados en el control interno de las Entidades Locales «se centra en una específica modalidad de control interno, la auditoría pública, que supone un ámbito más restringido al uso que se le ha podido dar hasta la fecha a la contratación de auditores privados. La mayoría de los contratos analizados en el Informe del Tribunal de Cuentas (9 de los 11), por ejemplo, no serían reconducibles a esta concreta modalidad de ejercicio del control interno, por lo que será necesario valorar si esta nueva regulación implica realmente una restricción a la contratación de auditores privados por parte de las Entidades Locales» (7) .
Interesante es conocer que la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su sesión del día 24 de abril de 2018, a la vista del informe remitido por ese Alto Tribunal acerca del informe de fiscalización sobre los acuerdos y resoluciones contrarios a reparos formulados por los Interventores locales y las anomalías detectadas en materia de ingresos, así como sobre los acuerdos adoptados con omisión del trámite de fiscalización previa, ejercicios 2014 y 2015, en coordinación con los órganos de control externo de las Comunidades Autónomas, ha instado al Gobierno a (8) :
- — Establecer las medidas necesarias para asegurar una adecuada dotación de efectivos suficientes en los órganos de control interno de las Entidades Locales.
- — Dotar a los órganos de control interno de las Entidades Locales de garantías de independencia y efectivos suficientes para que puedan realizar adecuadamente la función interventora y el control financiero.
- — Que las medidas que se pongan en marcha con respecto a la mejora del control interno de las Administraciones Públicas, se acuerden con las mismas y que, sobre todo, no merme en este caso la autonomía local.
- — Para que lleve a cabo de forma coordinada con las entidades públicas, la oportuna divulgación, información y capacitación de los órganos y personal que pertenezcan a los mismos, con respecto a los trámites de expedientes en los que repercuta la puesta en marcha del nuevo RCI.
IV. Conclusiones
Una de las medidas dirigidas a las Administraciones Públicas contenidas en el Informe CORA (9) era que se fortaleciesen los órganos de control interno.
El mandato recogido en el artículo 213 del TRLRHL, prevé cubrir un vacío legal
La LRSAL fijó, entre sus objetivos, el de garantizar un control financiero y presupuestario más riguroso en las Entidades Locales.
Conforme al artículo 213 del TRLRHL, en su redacción dada por la LRSAL:
«Se ejercerán en las Entidades Locales con la extensión y efectos que se determina en los artículos siguientes las funciones de control interno respecto de su gestión económica, de los organismos autónomos y de las sociedades mercantiles de ellas dependientes, en sus modalidades de función interventora, función de control financiero, incluida la auditoría de cuentas de las entidades que se determinen reglamentariamente, y función de control de la eficacia.
A propuesta del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, el Gobierno establecerá las normas sobre los procedimientos de control, metodología de aplicación, criterios de actuación, derechos y deberes del personal controlador y destinatarios de los informes de control, que se deberán seguir en el desarrollo de las funciones de control indicadas en el apartado anterior.
(…)».
Conforme se indica en el propio RCI, el mandato recogido en el artículo 213 del TRLRHL, prevé cubrir un vacío legal y hacer posible la aplicación generalizada de técnicas, como la auditoría en sus diversas vertientes, a las Entidades Locales en términos homogéneos a los desarrollados en otros ámbitos del sector público.
El último barómetro del CIS (10) sitúa la corrupción como el segundo problema que más preocupa a los españoles (11) . ¿Conseguirá el nuevo RCI ser un antídoto contra la corrupción?