El documento tardará unos segundos en cargarse. Espere, por favor.

El coste del ciclo de vida como criterio de adjudicación del contrato

Javier Sola Teyssiere

Catedrático de Escuela Universitaria de Derecho administrativo

Universidad de Sevilla

Contratación Administrativa Práctica, Nº 151, Sección Reflexiones, Septiembre-Octubre 2017, Editorial Wolters Kluwer

LA LEY 11092/2017

Normativa comentada
Ir a NormaDirectiva 2014/24/UE de 26 Feb. (contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE)
  • TÍTULO II. NORMAS APLICABLES A LOS CONTRATOS PÚBLICOS
Comentarios
Resumen

Una de las novedades de la Directiva 2014/24/UE, de 26 de febrero, sobre contratación pública, estriba en la introducción del coste del ciclo de vida como uno de los posibles medios de determinación de la oferta más ventajosa. En el presente trabajo se lleva a cabo, en primer lugar, una aproximación al concepto y significado del coste del ciclo de vida como instrumento económico-financiero de valoración. En segundo lugar, se examina el tratamiento del coste del ciclo de vida como criterio de adjudicación tanto en la Directiva 2014/24 como en el Proyecto de Ley de Contratos del Sector Público actualmente en tramitación. En tercer lugar, se exponen algunos aspectos concernientes a las reglas metodológicas de aplicación del cálculo del coste del ciclo de vida en la fase de adjudicación, finalizando con una sucinta valoración de las dificultades y ventajas de la implantación de dicho método de valoración.

Palabras clave

Contratación pública verde; coste del ciclo de vida; criterios de adjudicación; Directivas de contratación; Proyecto de Ley de Contratos del Sector Público

I. INTRODUCCIÓN

Las Directivas sobre contratación de 2014 (Directiva 2014/24/UE, de 26 de febrero (LA LEY 4613/2014), sobre contratación pública y que deroga la Directiva 2004/18/CE (LA LEY 4245/2004), Directiva 2014/23/UE, de 26 de febrero (LA LEY 4612/2014), relativa a la adjudicación de contratos de concesión y Directiva 2014/25/UE, de 26 de febrero (LA LEY 4614/2014), relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales y por la que se deroga la Directiva 2004/17/CE (LA LEY 4246/2004)) suponen un espaldarazo a la posibilidad de uso de cláusulas y criterios ambientales en los procedimientos de contratación pública, que se ha venido promoviendo por las autoridades de la Unión Europea desde hace ya bastantes años (1) , con la contribución decisiva de la jurisprudencia del TJUE. Dicho planteamiento supone la utilización de la contratación pública, instrumental y estratégicamente, como una herramienta de apoyo a la realización de los objetivos de la política ambiental de la UE (2) , colaborando con ello al cumplimiento del mandato contenido en el artículo 11 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (LA LEY 6/1957) de integrar las exigencias de protección del medio ambiente en la definición y realización de las políticas y acciones de la Unión.

En esta línea, y más concretamente, se constata en las mencionadas Directivas un impulso al empleo de criterios cualitativos de valoración de las ofertas —entre ellos los medioambientales— en la fase de adjudicación en los procedimientos de contratación pública, como opción preferente a la de utilización del precio como criterio único.

Dicho estímulo, obviamente, tiene su reflejo en el Proyecto de Ley de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo, 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LA LEY 4613/2014) (3) (en adelante PLCSP) y en el Proyecto de Ley sobre procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales por la que se transpone al ordenamiento jurídico español la Directiva 2014/25/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014 (LA LEY 4614/2014) (4) , que se están tramitando al tiempo de escribir estas páginas en el Congreso de los Diputados. Efectivamente, la transposición que los citados Proyectos llevan a cabo en este aspecto incorpora con liberalidad las posibilidades abiertas por las Directivas en relación con la introducción de criterios de carácter ambiental en la contratación pública.

Es importante destacar en este sentido el carácter deliberadamente dispositivo de los preceptos de las Directivas en esta materia dado que, como ha señalado el legislador comunitario, «ante las grandes diferencias existentes entre los distintos sectores y mercados, no sería apropiado imponer a la contratación unos requisitos medioambientales, sociales y de innovación de carácter general y obligatorio» (Considerando 95 de la Directiva 2014/24/UE (LA LEY 4613/2014)).

Las Directivas impulsan el empleo de criterios cualitativos de valoración de las ofertas

Dado el planteamiento voluntario de la modulación medioambiental de la contratación, desde la UE se vienen desarrollando iniciativas encaminadas a facilitar su aplicación a base de estandarizar cláusulas y criterios comunes para la contratación pública verde por parte de los poderes adjudicadores de los distintos Estados miembros, conscientes de que su realización dependerá en gran medida de la voluntad en la toma de decisiones adoptadas al respecto por las autoridades políticas al frente de cada Administración pública. Con este fin la Comisión ha dispuesto un sitio web en el que se han incluido fichas de criterios medioambientales relativos a sectores prioritarios, de uso recomendado voluntario, así como otras herramientas de apoyo a los poderes adjudicadores para que incorporen cláusulas ambientales en sus procedimientos de contratación (5) . Ciertamente, uno de los problemas que dificulta una implantación más extendida de la contratación pública verde radica en la ocasional falta de experiencia o preparación del personal de los órganos responsables de gestionarla, debido a la complejidad técnica de la predefinición y cuantificación de los criterios concretos de aplicación a cada caso. Por otra parte, la normalización pretendida trataría también de allanar las dificultades frecuentemente derivadas de la diversidad de uso de criterios y facilitar la participación de las empresas de distintos países en las convocatorias de contratos, estimulando así la competencia (6) .

II. DELIMITACIÓN DEL COSTE DEL CICLO DE VIDA COMO CRITERIO DE ADJUDICACIÓN

1. Delimitación conceptual

Una de las novedades de la Directiva 2014/24/UE (LA LEY 4613/2014) consiste en la inclusión, como uno de los posibles medios de determinación de la oferta económicamente más ventajosa, del criterio del coste del ciclo de vida.

El artículo 67 (LA LEY 4613/2014) de dicha Directiva, a través de una redacción un tanto farragosa, establece lo siguiente:

«La oferta económicamente más ventajosa desde el punto de vista del poder adjudicador se determinará sobre la base del precio o coste, utilizando un planteamiento que atienda a la relación coste-eficacia, como el cálculo del coste del ciclo de vida con arreglo al artículo 68 (LA LEY 4613/2014), y podrá incluir la mejor relación calidad-precio, que se evaluará en función de criterios que incluyan aspectos cualitativos, medioambientales y/o sociales vinculados al objeto del contrato público de que se trate» (7) .

En la lista de definiciones contenida en el artículo 2 (LA LEY 4613/2014) de la Directiva se describe «ciclo de vida» como «todas las fases consecutivas o interrelacionadas, incluidos la investigación y el desarrollo que hayan de llevarse a cabo, la producción, la comercialización y sus condiciones, el transporte, la utilización y el mantenimiento, a lo largo de la existencia de un producto, una obra o la prestación de un servicio, desde la adquisición de materias primas o la generación de recursos hasta la eliminación, el desmantelamiento y el fin de un servicio o de una utilización».

A los efectos de la contratación pública ha de completarse la expresión ciclo de vida añadiéndole la palabra coste. De tal manera que es el coste del ciclo de vida el concepto que en realidad tiene interés a efectos de contratación pública y que, sin embargo, la Directiva no ha incluido en su lista de definiciones. Aunque sí lo utiliza correctamente en el título de su artículo 68 (LA LEY 4613/2014)«Cálculo del coste del ciclo de vida», que es el regula más pormenorizadamente el criterio a examinar.

El PLCSP, por su parte, se limita a integrar en un mismo artículo (Artículo 146. Definición y cálculo del ciclo de vida) la anterior definición en su primer apartado, reproduciendo casi literalmente en el resto los contenidos del artículo 68 de la Directiva (8) .

El coste del ciclo de vida (CCV) es un concepto descriptivo de los costes atendiendo a la secuencia «biográfica» de un objeto o servicio tan amplia que puede comprender aspectos previos a su existencia (la investigación necesaria para su invención, el desarrollo técnico para su diseño y producción industrial), otros ya relacionados con su adquisición (precio, ensayo o pruebas, transporte, instalación) o con su utilización y mantenimiento (formación, consumos, reparaciones, repuestos, actualizaciones) y que alcanza, incluso, a las circunstancias relacionadas con la finalización de su utilización (costes de retirada y eliminación, desguace o inutilización, transformación).

Se trata de un modelo de evaluación que, identificando los distintos elementos generadores de costes a lo largo de la vida de un objeto, permite seleccionar aquellas adquisiciones que resulten más «rentables» en tanto que «conllevan menor consumo de recursos a lo largo de toda su vida útil» (9) . Por ello resulta especialmente apropiado su uso para aquellos contratos en los que el mayor porcentaje de consumo de recursos asociados a los activos no corresponde al valor de adquisición, sino que «obedece a las fases de utilización y mantenimiento de los mismos a lo largo de todos los años de su vida útil» (10) .

Desde el punto de vista estrictamente económico el objetivo básico del CCV es facilitar la decisión de adquisición de un objeto (un bien, una infraestructura, un servicio) de entre varias ofertas del mismo, teniendo en consideración no solo su precio de adquisición, sino también todos los flujos financieros —costes y posibles ingresos— que dicho objeto va a generar en un horizonte temporal determinado. Para su cálculo habrá de tenerse en cuenta, además del precio de compra, todos los costes futuros previstos dentro de dicho horizonte temporal o «ciclo de vida» debidos, por ejemplo, a la instalación, a la formación del personal, al funcionamiento, a los consumos, al mantenimiento, modernización, posibles gastos periódicos asociados, así como los eventuales gastos de eliminación o, por el contrario (en positivo: ingreso) el valor residual o remanente.

No obstante, como a la postre de lo que se trata es de poder comparar distintas opciones y tomar una decisión de contratación en el momento presente, resulta necesario llevar a cabo una actualización de todos los flujos financieros mencionados con el objeto de determinar el valor actual neto del objeto del contrato, para lo que resulta necesario aplicar la correspondiente tasa de descuento a cada uno de los elementos mencionados, según la fecha en la que se prevea que tenga lugar cada pago o cobro. Se trata en suma de calcular el valor actual de los desembolsos netos necesarios futuros, utilizando operaciones matemáticas aplicadas al ámbito financiero.

En principio, la evaluación del ciclo de vida admite distintos acercamientos o metodologías, aunque fundamentalmente se han desarrollado dos. Una más ligada a la valoración de los costes imputados a los impactos ambientales generados por un producto, bien o servicio a lo largo de todas las etapas de su vida, que se conoce generalmente como Análisis del Ciclo de Vida (ACV) (11) . Y otra más vinculada a la valoración puramente económica y financiera que tiene en cuenta los distintos costes e ingresos que genera dicho producto, bien o servicio a lo largo de su existencia, conocida como Coste del Ciclo de Vida (12) . Se tiene la impresión, no obstante, de que este último método ha venido virando desde una concepción estrictamente economicista hacia un desarrollo crecientemente vinculado a las preocupaciones por la sostenibilidad.

2. Caracterización normativa.

En cualquier caso, esto último es lo que se refleja en la concepción del CCV dispuesta normativamente en la Directiva 2014/24/UE (LA LEY 4613/2014) que, como se verá a continuación, determina claramente una composición mixta económico-ambiental del mismo a efectos de contratación pública. Más concretamente, nos parece que la Directiva diseña un cálculo del CCV inicialmente preponderantemente económico, al que se añade la necesaria valoración de determinados elementos de naturaleza medioambiental y se abre la puerta a los poderes adjudicadores para que puedan insertar en el mismo la posible valoración de otros criterios del mismo carácter ambiental.

Efectivamente, en relación con la fase de adjudicación, tanto la Directiva como el PLCSP mantienen, a primera vista, una consideración preeminentemente económica del coste del ciclo de vida, configurándolo como criterio que podemos calificar como monetario, en el sentido de que su expresión se puede concretar en una cifra dineraria, derivada de la determinación de los costes antes mencionados. En concreto, se le señala como instrumento indicativo apto para la consecución de la mejor proporción coste-eficacia, con lo que aparece vinculado a planteamientos que atienden al rendimiento del objeto, tales como su perdurabilidad y eficiencia, respondiendo a la idea de que un producto de alta calidad y mayor durabilidad puede resultar más rentable que otro más barato que deba ser sustituido en menos tiempo. Se trata de una herramienta útil para la adopción de la decisión de compra más rentable, no obstante ligada a la rentabilidad en el medio/largo plazo en términos de proporción entre utilidades y costes.

La utilización del criterio del coste del ciclo de vida constituye un instrumento vinculado a la contratación verde

Pero esa vinculación meramente económica es sólo parcial, pues no puede dejar de advertirse que la utilización del criterio del coste del ciclo de vida constituye un instrumento asimismo vinculado a la contratación verde, por un doble orden de razones derivadas de la naturaleza de los propios elementos que se deben incluir en su cálculo.

Así, por una parte, el cálculo del coste del ciclo de vida incluye en su estructura de costes el precio de adquisición (puede incluir gastos de instalación o transporte), pero también los costes previstos relativos a:

  • La utilización, tales como los consumos de energía, de agua u otros.
  • El mantenimiento, como las revisiones técnicas, las actualizaciones o modernización, la limpieza, etcétera.
  • Los llamados costes de final de vida, como pueden ser la eliminación, la recogida selectiva o el reciclado.
  • Evidentemente, un menor coste económico de estos factores implica menores consumos, lo que conlleva un correlativo valor de retorno en términos medioambientales y, por ende, una mejora de la sostenibilidad.

De otra parte, dicho cálculo incluirá, en la medida pertinente y según los casos, los costes imputados a externalidades medioambientales vinculadas al objeto durante su ciclo de vida, siempre que su valor monetario pueda determinarse y verificarse. La normativa especifica que dichos costes podrán incluir el coste de las emisiones de gases de efecto invernadero y de otras emisiones contaminantes, así como otros costes de mitigación del cambio climático, debiendo considerarse una lista abierta que admite su desglose en otros subcriterios. Como se puede comprobar se trata de elementos de los costes directamente vinculados a objetivos de mejora medioambiental (13) , cuya valoración habrá de hacerse en base a parámetros dispuestos por el poder adjudicador y, a la postre, como se ha dicho, expresarse en cifras. La inclusión en la valoración de este tipo de criterios permite cualificar medioambientalmente las ofertas, en el entendimiento de que ello añade un plus de valor a las mismas.

Otro aspecto cuya clarificación reviste interés es el de la caracterización del CCV como criterio único o múltiple. Como se dijo al principio, la regulación de los criterios de adjudicación realizada por la Directiva 2014/24/UE (LA LEY 4613/2014) parece indicar una preferencia por el uso de varios criterios, fomentando un mayor protagonismo de los criterios cualitativos en menoscabo del uso de un único criterio basado en el precio (14) . En este sentido, aunque la Directiva mantiene un carácter dispositivo al respecto, lo cierto es que introduce la previsión expresa de que los Estados miembros quedan facultados para limitar la utilización del precio o coste como criterio único de adjudicación, bien prohibiéndolo o bien restringiéndolo a determinados tipos de poderes adjudicadores o de contratos.

El esquema seguido por el PLCSP no solo no prohíbe sino que permite expresamente la utilización de un único criterio. En concreto, el apartado 5 del artículo 145 del PLCSP permite expresamente la utilización de un solo criterio especificando que, en dicho caso, este debe ser el precio más bajo o el menor coste del ciclo de vida. (15)

Así pues, a los efectos del artículo 145.5 del PLCSP, el CCV es considerado como criterio único, en tanto puede ser concretado en una cifra monetaria, siendo por tanto el criterio el de la cifra más baja resultante de cálculo del coste del ciclo de vida. No obstante, el coste del ciclo de vida, en realidad, no está basado en un solo criterio, sino que aglutina varios pues, además de incluir un elemento de coste económico necesario (16) , contiene implícito otros elementos de valoración de la relación calidad-precio en su propio sistema de determinación, como se ha visto.

El CCV, en suma, en cuanto integra 1) los costes de adquisición, 2) los costes relativos a la utilización, mantenimiento y eliminación, y 3) los costes imputados a externalidades ambientales, es un instrumento de valoración multicriterio o, si se prefiere, un criterio de adjudicación combinado que integra elementos monetarios y otros de carácter cualitativo medioambiental, por más que el apartado 5 del artículo 145 del PLCSP lo considere como criterio único. En realidad es un instrumento de valoración económica en el que se insertan elementos medioambientales a los que se les asigna un coste.

3. Aplicación del coste del ciclo de vida como criterio de adjudicación

La utilización del coste del ciclo de vida tiene su campo de utilización más apropiado, aunque no único (17) , en la fase de adjudicación de los contratos. En este sentido, debe observarse que, aunque el concepto de ciclo de vida comprende toda la secuencia en la existencia de un producto o servicio, en la fase de adjudicación, los costes a tener en cuenta deben partir desde el coste de adquisición del objeto ya producido y de ahí en adelante los relativos a instalación, utilización, mantenimiento y eliminación. La valoración de los costes previos a ese punto relacionados con los procesos de producción, resulta más adecuada para la fase de selección, muy especialmente a través de prescripciones técnicas, tal como se ha previsto en el artículo 42.1 de la Directiva 2014/24/UE (LA LEY 4613/2014) y también en el artículo 125.1 del PLCSP.

Se apuesta por el desarrollo de métodos para el cálculo de los costes del ciclo de vida de manera sectorial

En relación con los aspectos instrumentales, cuando un órgano de contratación haya decidido utilizar el CCV en la valoración de las ofertas, debe indicar en los pliegos tanto los datos que deben facilitar los licitadores como el método que se utilizará para determinar aquellos costes del ciclo de vida en base a dichos datos. Se comprenderá que aquí resulta esencial la debida publicidad tanto de los datos a suministrar como del método de cálculo. En este sentido, si se hubiera desarrollado una aplicación o una hoja de cálculo, no debería descartarse su puesta a disposición de los eventuales licitadores a través, por ejemplo, del portal electrónico del poder adjudicador.

Si dicho método incluye una evaluación de costes imputados a externalidades medioambientales, conforme al artículo 68.2 de la Directiva 2014/24/UE (LA LEY 4613/2014), debe además cumplir las condiciones siguientes:

Basarse en criterios verificables objetivamente y que no sean discriminatorios. En particular se precisa que, si dicho método «no se ha establecido para una aplicación repetida o continuada», no debe favorecer o perjudicar indebidamente a determinadas empresas. Con lo que, indirectamente, se está indicando una preferencia por métodos elaborados para una aplicación repetitiva a un número amplio de procedimientos de contratación. Aunque no se descarta el establecimiento de un método individualizado para un procedimiento de contratación en particular (18) .

  • Ser accesible para los interesados.
  • Que las empresas interesadas puedan facilitar los datos exigidos con un esfuerzo razonable.

Las exigencias anteriores expresan claramente ciertas cautelas ante el riesgo de que sea el método lo que empañe el objetivo, dañando la debida transparencia del procedimiento. Dicho de otra manera, que la complejidad y tecnificación que pudiera entrañar el propio método de evaluación de los costes del ciclo de vida produjera como efecto una barrera en cuanto a las posibles empresas concurrentes o incluso pudiera enmascarar alguna práctica discriminatoria.

Y es que, efectivamente, se tiene la sensación de que el método aquí es crucial. Por ello, en los Considerandos de la Directiva 2014/24/UE (LA LEY 4613/2014) se apuesta por el desarrollo de métodos para el cálculo de los costes del ciclo de vida de manera sectorial, centrados en categorías específicas de productos o servicios, fomentando de esta manera la utilización del CCV en la contratación pública como forma de apoyo al crecimiento sostenible y a los objetivos de la Estrategia Europea 2020.

La propia Directiva 2014/24 (LA LEY 4613/2014) dispone la utilización obligatoria de métodos comunes para calcular los costes del ciclo de vida en los casos en que dichos métodos sean aprobados por una norma de la Unión Europea (19) . Y aunque contiene una remisión a las listas al respecto contenidas en el correspondiente Anexo, junto a una habilitación a la Comisión para su actualización adoptando nuevos métodos específicos, lo cierto es que esta no se ha prodigado en dicha labor delegada, por más que se declare que «la definición de métodos comunes para el cálculo de los costes del ciclo de vida ha progresado considerablemente» (Considerando 95 de la Directiva 2014/24 (LA LEY 4613/2014)). De hecho, en el Anexo aludido (Anexo XIII) sólo figura hasta la fecha, salvo error, la Directiva 2009/33/CE, de 23 de abril (LA LEY 8549/2009), del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a la promoción de vehículos de transporte por carretera limpios y energéticamente eficientes (20) .

Esta última Directiva obliga a los poderes adjudicadores a tener en cuenta los impactos energético y medioambiental de la utilización, durante su vida útil, de los vehículos de transporte por carretera que adquieran. Dichos impactos podrán ser tenidos en cuenta bien en las prescripciones técnicas o como criterios de adjudicación. Para este segundo caso la Directiva establece una metodología para el cálculo de los costes de utilización de los vehículos durante su vida útil basada en la cuantificación de los siguientes elementos:

El coste del consumo de energía derivado de la utilización del vehículo durante su vida útil. Para ello se asigna un valor monetario por unidad de energía y se tendrán en cuenta el consumo de unidades de energía por kilómetro, utilizando unos factores de conversión dispuestos en el Anexo que tienen en cuenta el contenido energético de los distintos combustibles (p. ej. gasóleo 36 MJ/litro, gasolina 32 MJ/litro, etc.). Además se establecen los kilometrajes de los distintos tipos de vehículos durante su vida útil a tener en cuenta por defecto (p. ej. turismos 200.000 km, vehículos industriales ligeros 250.000 km, etc.).

El coste imputado a las emisiones de dioxido de carbono, calculado a base de multiplicar el kilometraje total por las emisiones de CO2 en kilogramos por kilómetro y por el coste por kilogramo al que se le asigna un valor monetario dentro de la horquilla 0,03-0,04 EUR/kg.

Los costes imputados correspondientes a emisiones de óxido nitrosos (NOx), hidrocarburos no metánicos (NMHC) y partículas, calculado asimismo a base de multiplicar el kilometraje total por las emisiones en gramos por kilómetro y por el coste respectivo por gramo a los que se les asigna unos valores monetarios de referencia en el anexo (0,0044 EUR/g para NOx; 0,001 EUR/g para NMHC; y 0,087 EUR/g para las partículas).

Aunque ha de reconocerse que la aplicación generalizada de la Directiva de vehículos limpios ha supuesto un avance en la implantación de medidas medioambientales a través de la contratación pública, puede señalarse a la vez que el modelo que utiliza podría ser mejorado, incluyendo en la valoración costes relevantes como los consumos de fluidos, mantenimientos y otros factores ahora ausentes.

Junto al método de la Directiva anterior, de aplicación obligatoria, se han venido desarrollando herramientas para la aplicación del CCV en la contratación pública por parte de algunas organizaciones y autoridades públicas europeas (21) que, por lo general, presentan bastante complejidad y requieren un cierto nivel de conocimientos técnicos para su utilización. Dicha complejidad deviene de la necesidad técnica de tener en cuenta factores muy variados y, en ocasiones, no fáciles de determinar (22) .

III. REFLEXIÓN FINAL

A la vista de las circunstancias resaltadas se tiene la impresión de que el desarrollo de métodos comunes de cálculo del coste del ciclo de vida, y la simplificación de los mismos, va a ser un factor crucial determinante del éxito o fracaso de la implantación progresiva de dicha herramienta en muchos procedimientos de contratación (23) , para lo que probablemente se haga necesario la composición de equipos interdisciplinares y una labor de formación del personal encargado de su aplicación. Y no parece, de momento, a la vista de los resultados, que las autoridades comunitarias, ni de la mayoría de los Estados miembros estén mostrando un decidido empeño en dicho desarrollo, a diferencia de otros países en los que el uso del CCV en la contratación pública está más implantado (24) .

Al margen de las cuestiones metodológicas, el frecuente mayor coste inicial de las adquisiciones realizadas bajo criterios de sostenibilidad, probablemente seguirá llevando a muchas autoridades a optar por criterios de adjudicación que primen el menor precio atendiendo a razones de disponibilidad presupuestaria o a razones de otro tipo (25) . Naturalmente, corresponde a cada Administración la adopción de este tipo de decisiones que, en la medida de lo posible y desde el punto de vista del asunto que estamos tratando, sería conveniente que se acercaran a un deseable equilibrio entre la promoción de objetivos de protección medioambiental y la necesidad de administrar eficientemente el dinero público. Pero, precisamente, y aunque sea conectando solo con esto último, no debería prescindirse de antemano de valorar una opción como la del CCV que representa una visión a largo plazo que, como vienen señalando diversos documentos y estudios, podría suponer una mejor elección desde el punto de vista coste-eficacia (26) y, en definitiva, desde el punto de vista del interés público (27) .

Por tanto, junto a los problemas indicados, conviene insistir en que la utilización del CCV en la contratación pública puede suponer ventajas. En primer lugar, en tanto es un modelo combinado que incluye la valoración de criterios de rentabilidad económica junto a otros de carácter medioambiental, a través de una sola aplicación. En segundo lugar, en cuanto dicha combinación no es rígida, permitiendo a los órganos de contratación destacar aquellos valores que más les interesen. En tercer lugar, porque al aplicarse a través de fórmulas recogidas en herramientas mecanizadas se puede ganar en objetividad además de contribuir a la eficacia y simplificación en la tramitación de los procedimientos de licitación (28) . Siendo realistas, no obstante, da la sensación de que llevará tiempo inducir un cambio de tendencia en dicha dirección (29) .

(1)

Vid. al respecto M. C. ALONSO GARCÍA, "La consideración de la variable ambiental en la contratación pública en la nueva Directiva europea 2014/24/UE (LA LEY 4613/2014)", La Ley Unión Europea, núm. 26, Mayo 2015, Año III, págs. 1-2, que esboza un resumen evolutivo de las principales iniciativas de las autoridades comunitarias desde 1996 hasta la actualidad. También es interesante el examen de las Comunicaciones interpretativas de la Comisión sobre integración de aspectos ambientales en la contratación pública desde 2001 que realiza M. GÓMEZ RUIZ, Aspectos sociales y medioambientales en la contratación pública, Tesis Doctoral (Dir. M. Zambonino Púlito), 2015, disponible en el repositorio de materiales de docencia e investigación de la Universidad de Cádiz, http://rodin.uca.es/xmlui.

Ver Texto
(2)

Como ha señalado J. J. PERNAS GARCÍA se aprecia claramente la "voluntad política creciente de fomento de la contratación pública como un instrumento de mercado de apoyo a las políticas ambientales y sociales"; "Libre mercado y protección ambiental. De la ordenación administrativa de actividades económicas a la contratación pública verde", en Observatorio de políticas ambientales 2014, (coord. F. LÓPEZ RAMÓN), ed. Thomsom-Aranzadi, 2014, pág. 451.

Ver Texto
(3)

El texto del Proyecto se encuentra publicado en el BOCG, Congreso de los Diputados, Serie A, de 2 de diciembre de 2016, no. 2-1. Se han presentado 1.080 enmiendas al mismo, publicadas en el BOCG Congreso de los Diputados, Serie A, de 16 de marzo de 2017.

Ver Texto
(4)

Publicado en el BOCG, Congreso de los Diputados, Serie A, de 2 de diciembre de 2016, no. 3-1.

Ver Texto
(5)

La dirección es http://ec.europa.eu/environment/gpp. Además de las fichas mencionadas en el texto, incluye ejemplos de buenas prácticas desarrolladas por algunos poderes adjudicadores, herramientas prácticas para la implementación criterios medioambientales en la contratación, información sobre la legislación de aplicación, estudios y enlaces de utilidad.

Ver Texto
(6)

Como señala J. J. PERNAS GARCÍA, para la UE es "prioritario que los criterios o cláusulas ambientales desarrolladas por los Estados sean compatibles, para evitar así distorsiones en el mercado y la competencia", lo que "permitiría reducir igualmente las cargas administrativas impuestas a los operadores económicos, especialmente para las pequeñas y medianas empresas"; "Contratación pública verde: hacia una mayor claridad jurídica en el uso estratégico de las compras públicas", en Observatorio de políticas ambientales 2013, (coord. F. LÓPEZ RAMÓN), ed. Thomsom-Aranzadi, 2013, págs. 359-360.

Ver Texto
(7)

Primer párrafo del artículo 67, apartado 2, de la Directiva 2014/24/UE (LA LEY 4613/2014) y, en términos casi idénticos, primer párrafo del artículo 82, apartado 2, de la Directiva 2014/25/UE (LA LEY 4614/2014). Las cursivas son nuestras.

Ver Texto
(8)

Por cierto, el título del artículo debería corregirse para incluir el término coste: "Definición y cálculo del [coste] del ciclo de vida", teniendo en cuenta que lo que ha de calcularse precisamente es el coste del ciclo de vida, conforme al contenido del artículo. Por otra parte, solo se ha presentado una enmienda al artículo 146 del PLCSP, firmada por el Grupo Parlamentario Socialista, que propone como texto del apartado 3: "Los órganos de contratación evaluarán siempre los costes mediante un planteamiento basado en el coste del ciclo de vida..". Dicha obligatoriedad resultaría contraria al carácter opcional con que el planteamiento del coste del ciclo de vida viene recogido en la Directiva (art. 68.2: "Cuando los poderes adjudicadores evalúen los costes mediante un planteamiento basado en el cálculo del coste del ciclo de vida.."), seguido por el texto del Proyecto. Además no es coherente con las enmiendas previas presentadas por el propio Grupo Parlamentario sobre el artículo 145, manteniendo en las mismas la opcionalidad en el uso de criterios de valoración por parte del órgano de contratación. La motivación de la enmienda, por su parte, no aclara gran cosa, resultando desacertada y difícil de entender. Enmienda no 631, BOCG, Congreso de los Diputados, Serie A núm. 2-2, de 16 de marzo de 2017, pág. 497.

Ver Texto
(9)

NAVARRO GALERA, A., ORTUZAR MATURANA, R. I., ALCARAZ QUILES, F. J., "La viabilidad del coste del ciclo de vida para la evaluación económica de inversiones militares", Revista de Contabilidad- Spanish Accounting Review, núm. 19 (2), 2016, pág. 170.

Ver Texto
(10)

Ibidem. Así, por ejemplo, los autores citados ponen de manifiesto que en las inversiones militares, del total de costes acumulados en las distintas fases de su vida útil, "la mayor parte se concentra en las fases de utilización y mantenimiento, que en algunos países alcanzan entre el 72 y el 95% del mencionado total". Por ello también se le presta una atención creciente en el ámbito de las infraestructuras y de la edificación, como se pone de manifiesto en el trabajo de GARCÍA-ERVITI, F., ARMENGOT-PARADINAS, J., RAMÍREZ-PACHECO, G., "El análisis del coste del ciclo de vida como herramienta para la evaluación económica de la edificación sostenible. Estado de la cuestión", Rev. Informes de la Construcción (CSIC), Vol. 67, núm. 537, 2015.

Ver Texto
(11)

LCA por sus siglas en inglés (Lyfe Cycle Assessment), que tiene como documentos marco las normas ISO 14040 y 14044, adoptadas en español por AENOR como UNE-EN ISO 14040 y 14044.

Ver Texto
(12)

LCC por sus siglas en inglés (Lyfe Cycle Costing). Sobre la dualidad de metodologías indicada cfr. GARCÍA-ERVITI, F., ARMENGOT-PARADINAS, J., RAMÍREZ-PACHECO, G., cit., 2015, págs. 3-4.

Ver Texto
(13)

Conviene señalar que en la composición expuesta del coste del ciclo de vida, no están previstos elementos propios de los criterios sociales.

Ver Texto
(14)

En el mismo sentido A. RAMOS PÉREZ-OLIVARES considera que "el precio, aunque relevante, ha ido cediendo terreno a otros parámetros de selección, dado que, en la selección de prestaciones complejas, la determinación de la mejor oferta no suele venir dada fundamentalmente por el precio"; "Novedades en la fase de selección de participantes y adjudicación de los contratos", Rev. Contratación Administrativa Práctica, núm. 143, ed. Wolters Kluwer La Ley, 2016, pág. 13.

Ver Texto
(15)

Conviene añadir que dicha previsión se ve acompañada (apartado 7 del mismo artículo 15) por la disposición de una lista de supuestos contractuales en los que la aplicación de varios criterios resulta imperativa (lista muy similar a la establecida en el artículo 150.3 de la Ley vigente de 2011). Ello debería producir una significativa limitación de las posibilidades de aplicación del precio como criterio único, sin eliminarlo, con lo que el Proyecto parece seguir la tendencia favorable a la utilización de varios criterios que le hemos atribuido a la Directiva.

Ver Texto
(16)

Ha de tenerse presente que, en todo caso, la determinación de la oferta no puede basarse exclusivamente en criterios no relacionados con los costes, debiendo incluir siempre un elemento de coste económico, como se desprende tanto de la Directiva (art. 67.2) como del PLCSP (art. 145.3,b). En este sentido, en el Considerando 90 de la Directiva 2014/24 (LA LEY 4613/2014) se apunta que "debería establecerse explícitamente que la oferta económicamente más ventajosa debería evaluarse sobre la base de la mejor relación calidad-precio, que ha de incluir siempre un elemento de precio o coste". Planteamiento que se reitera en el Considerando 92: "Para determinar cuál es la oferta económicamente más ventajosa, la decisión relativa a la adjudicación del contrato no debe basarse únicamente en criterios no relacionados con los costes. Por ello, los criterios cualitativos deben ir acompañados de un criterio relacionado con los costes" que, a elección del poder adjudicador, podría ser el precio o el coste del ciclo de vida. Conforme al artículo 150.1.II del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (LA LEY 21158/2011) de 2011 entiende G. DOMÉNECH PASCUAL, que "a contrario sensu, cabe entender que no es obligado ponderar el del precio cuando se utilizan varios criterios"; "La valoración de las ofertas en el derecho de los contratos públicos", Revista General de Derecho Administrativo, núm. 30, 2012, págs. 45-46. En el mismo sentido, entiende J. M. CARBONERO GALLARDO, que "cuando se utilice más de un criterio, la Ley no obliga expresamente a que el precio sea uno de ellos; "Los criterios de valoración de las ofertas en la selección del adjudicatario en el procedimiento abierto y restringido. La delimitación de la materia objeto de negociación en el procedimiento negociado", Cuadernos de Derecho Local, núm. 25, 2011, pág. 13. Por su parte J. M. GIMENO FELIÚ considera que aunque no es obligatorio que se incluya el precio cuando se utilicen varios criterios, "resulta difícil imaginar una licitación en el que el factor económico, en mayor o menor medida, no sea relevante"; "La adjudicación de los contratos: la oferta económicamente más ventajosa", Revista Aragonesa de Administración Pública, no extra 10, 2008, pág. 163. En cualquier caso, los tres autores resaltan el parecer de la JCCA al respecto, la cual entiende que dicha posibilidad "debe considerarse excepcional" y debe motivarse en el expediente (Informe JCCA 28/95, de 24 de octubre e Informe 29/98, de 11 de noviembre (LA LEY 6752/1998)).

Ver Texto
(17)

La normativa prevé también su utilización en la fase de selección y, más especialmente, formando parte de las prescripciones técnicas (vid. art. 42.1 (LA LEY 4613/2014) y Considerando 74 de la Directiva 2014/24/UE (LA LEY 4613/2014)).

Ver Texto
(18)

Con lo cual se aprecia una cierta falta de sintonía entre el texto articulado de la Directiva 2014/24 (LA LEY 4613/2014) y lo expuesto en el Considerando 96 de la misma, en el que se puede leer que "los métodos utilizados por los poderes adjudicadores para evaluar los costes atribuidos a factores medioambientales externos deben establecerse previamente de manera objetiva y no discriminatoria y ser accesibles a todas las partes interesadas. Estos métodos pueden establecerse a escala nacional, regional o local; no obstante, para evitar distorsiones de la competencia recurriendo a metodologías ad hoc, deben seguir siendo generales en el sentido de que no deben establecerse de modo específico para un procedimiento particular de contratación pública" (la cursiva es nuestra).

Ver Texto
(19)

El Considerando 96 de la Directiva 2014/24 (LA LEY 4613/2014) incita a la elaboración de "métodos comunes a escala de la Unión para el cálculo de los costes del ciclo de vida correspondientes a categorías específicas de suministros o de servicios", precisando que "cuando dichos métodos comunes se desarrollen, su uso debería hacerse obligatorio".

Ver Texto
(20)

Objeto de transposición en España a través de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (LA LEY 3603/2011) (art. 106 y Disp. adicional 7ª)

Ver Texto
(21)

En el sitio http://ec.europa.eu/environment/gpp/lcc.htm, se describen algunas de estas herramientas, a la vez que se incluyen los correspondientes enlaces a las mismas. Destacaríamos la aplicación desarrollada por el proyecto europeo SMART SPP, especialmente útil para la evaluación de ofertas en licitaciones públicas combinando la evaluación de aspectos económicos y medioambientales, instrumentada a través de un paquete de hojas de cálculo denominado Herramienta de cálculo de costes de ciclo de vida y de evaluación de las emisiones de CO2, a la que se acompaña una útil guía de usuario que facilita su utilización (ambas disponibles en http://www.smart-spp.eu). En el ámbito de la edificación y la construcción es de reseñar el proyecto europeo CILECCTA, del que dan cuenta en su trabajo GARCÍA-ERVITI, F., ARMENGOT-PARADINAS, J., RAMÍREZ-PACHECO, G., cit., 2015 y también DELGADO FERNÁNDEZ, M. R., "El cálculo del coste del ciclo de vida en la contratación administrativa", Rev. Gabilex, núm.7, 2016, págs. 138-139.

Ver Texto
(22)

Para J. C. GÓMEZ GUZMÁN "la contribución del concepto de «costes del ciclo de vida», en la determinación de la oferta más ventajosa basada en criterios que no sean únicamente los no relacionados con los costes, adquiere la necesidad de la utilización masiva de técnicas de auditoría de contrato"; en su artículo "Directiva 2014/24/UE (LA LEY 4613/2014) y auditoría de contratos", publicado en la sección de opinión de la web del Observatorio de Contratación Pública (28/04/2014), pág. 4. En el ámbito de la edificación resulta de interés, en cuanto contiene elementos metodológicos relacionados con el cálculo del coste del ciclo de vida, el Reglamento Delegado (UE) 244/2012 de la Comisión, de 16 de enero de 2012 (LA LEY 4898/2012), que complementa la Directiva 2010/31/UE (LA LEY 12668/2010) del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a la eficiencia energética de los edificios, estableciendo un marco metodológico comparativo para calcular los niveles óptimos de rentabilidad de los requisitos mínimos de eficiencia energética de los edificios y de sus elementos.

Ver Texto
(23)

En relación concreta con las inversiones militares NAVARRO GALERA, A., ORTUZAR MATURANA, R. I., ALCARAZ QUILES, F. J., cit., (2016), pág. 177, insisten en la necesidad de adopción de "procedimientos estandarizados que proporcionen criterios y mecanismos concretos para las estimaciones de costes y su validación" sugiriendo que para ello podría encontrarse un interesante referente en las normativas y técnicas sobre coste del ciclo de vida empleadas en países como Estados Unidos y Canadá. Por nuestra parte señalaremos que la Ley 24/2011, de 1 de agosto (LA LEY 15915/2011), de contratos del sector público en los ámbitos de la defensa y de la seguridad, prevé, entre los posibles criterios de adjudicación a utilizar, el relativo a "los costes a lo largo del ciclo de vida" (art. 32.1), cuyo concepto además define en la disposición adicional primera, sin perjuicio de la inexistencia de un procedimiento normalizado para su aplicación, como denuncian los autores citados. En la misma línea GARCÍA-ERVITI, F., ARMENGOT-PARADINAS, J., RAMÍREZ-PACHECO, G. concluyen su trabajo "El análisis del coste del ciclo de vida como herramienta para la evaluación económica de la edificación sostenible..", cit., 2015, apelando a la necesidad de adaptar el método CCV a las características propias del sector de la construcción y de "construir un modelo propio con la consiguiente creación de bases de datos o sistematización de las que hoy están disponibles y desarrollar las herramientas informáticas precisas o adaptar las existentes en otras latitudes". Asimismo DELGADO FERNÁNDEZ, M. R., cit., 2016, pág. 148, concluye su trabajo reconociendo que la aplicación práctica del CCV presenta problemas que disminuirán a medida que se avance en su conocimiento por parte de los gestores y que "sin duda dicha aplicación experimentará un estímulo importante si se aprueban normas de cálculo generales en el ámbito de toda la UE".

Ver Texto
(24)

En este sentido, por ejemplo, GARCÍA-ERVITI, F., ARMENGOT-PARADINAS, J., RAMÍREZ-PACHECO, G., cit., 2015, pág. 4, destacan que "el análisis CCV se ha ido aplicando a la mayor parte de los procesos de licitación, adjudicación, construcción y gestión de edificios de las distintas administraciones federales de los EEUU, así como en las instituciones gubernamentales de otros países, como Canadá, Australia o Nueva Zelanda".

Ver Texto
(25)

Entre las que no cabe descartar las relacionadas con el afán de promover una visibilidad inmediata de la inversión.

Ver Texto
(26)

En un interesante informe de 2010 del Instituto Internacional para un Desarrollo Sostenible sobre sistemas de contratación pública sostenible, tras identificar a nuestro país entre los que no siguen dichos sistemas, se enfatiza que el CCV y el valor neto actual ayudarán a demostrar que en la contratación pueden resultar la mejor elección coste-eficiencia cuando se atiende al ciclo de vida, conllevando ahorros sustanciales tanto durante la vida útil como la eliminación de los bienes: "If the environmental and social externalities are assigned monitory values and included in purchasing prices, then green goods and services become even more cost-effective"; International Institute for Sustainable Development (IISD), "Procuring Green in the Public Sector: a checklist for getting started", (autora Oshani Perera), 2010, pág. 6; disponible en http://www.iisd.org.

Ver Texto
(27)

Cuya satisfacción es el objetivo subyacente a la contratación. Como ha señalado G. DOMÉNECH PASCUAL, la oferta más ventajosa, a los efectos de la normativa contractual, "es la que maximiza la satisfacción de los intereses públicos gestionados por la Administración contratante, aquella propuesta contractual que mejor y más eficientemente los sirve, que mayor utilidad reporta al conjunto de todos ellos"; en "La valoración de las ofertas en el derecho de los contratos públicos", Revista General de Derecho Administrativo, núm. 30, 2012, pág. 3.

Ver Texto
(28)

Vid. en este sentido, las consideraciones de DELGADO FERNÁNDEZ, M. R., cit., 2016, págs. 140-141.

Ver Texto
(29)

En esta línea, cfr. las reflexiones de DELGADO FERNÁNDEZ, M. R., cit., 2016, págs. 143-144; que considera, finalmente, que "no se podrá abarcar presupuestariamente una generalización de este tipo de criterios", siendo necesario abordarlo por partes.

Ver Texto