I. LA INNOVACIÓN PÚBLICA
1. ¿Qué es la innovación pública?
Es asombroso cómo en los últimos años el término innovación o innovador se ha añadido indiscriminadamente a todo lo que se mueve sin el más mínimo criterio de conocimiento y ética profesional. Si no eres innovador, no eres nada. No estás en el mapa. No tienes marca personal. Recientemente, conversando con alguien al que considero un gurú en muchos ámbitos del desarrollo organizativo me reconocía que compartía este mismo análisis. «En nuestro sector productivo hay más gente hablando de innovación que haciendo innovación» decía a modo de conclusión. Cierto. Así nos va. Sin embargo, admitamos que esto no nos debe resultar novedoso. ¿Cuántas veces hemos oído hablar a gobiernos y oposición de la necesidad de cambiar el modelo productivo de la sociedad española? Muchas. ¿Cuántas políticas públicas se han lanzado y evaluado para hacer realidad dicho cambio? Pocas.
Sin caer en el desánimo, más bien todo lo contrario, y a modo de introducción, compartamos aquí algunos conocimientos básicos trabajados hace un tiempo junto con medio centenar de funcionarios públicos de distintos orígenes y procedencias en un interesante curso superior de gestión de la innovación impulsado por el Instituto Nacional de Administración Pública.
La innovación pública ocurre cuando transformamos las ideas procedentes de personas en proyectos priorizados que conllevan riesgo y que producen cambios hacia nuevas soluciones, nuevos servicios o nuevos productos cuyo impacto se evalúa siempre en términos de generación de valor público. Esta definición es sencilla y probablemente incompleta pero incluye unos elementos imprescindibles que deben darse para que exista innovación pública: personas, ideas, proyectos con riesgo que producen cambios, cambios con impacto en la generación de valor público. La ausencia de cualquiera de estos elementos garantiza escenarios probablemente positivos pero que no deberían ser calificados como innovación pública.
Figura 1: Elementos de la innovación pública
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Fuente: Elaboración propia. Público y reutilizable con Licencia CC-BY
Se genera valor público, por ejemplo, cuando incorporamos modelos de gestión que aumentan la eficiencia pública, cuando creamos nuevas relaciones con la ciudadanía, cuando conseguimos que un mismo servicio público genere mayor impacto, cuando cambiamos las reglas de juego y de ello se beneficia la ciudadanía, cuando hacemos que las administraciones sean más humanas, más cercanas, más accesibles, más transparentes y más confiables. En definitiva, cuando mejoramos la calidad democrática y con ello mejoramos la percepción social de sus instituciones públicas.
Cuando una organización pública tiene un modelo de gestión o construye un ecosistema organizativo donde este proceso innovador no se da por casualidad sino que existe una estrategia clara para impulsarlo o incentivarlo decimos que nos encontramos ante una organización pública con una cultura innovadora.
La innovación pública no surge por sí sola. Requiere crear espacios y condiciones que impulsen a las personas a utilizar su creatividad y talento en beneficio de los objetivos de la organización pública. No hay innovación sin ideas y no hay ideas sin personas motivadas y con cierto margen de autonomía para ponerlas en marcha. También hay que admitir que no hay innovación sin riesgo ni gestión del cambio. Por ello, la función política y pública que desee convertir las administraciones públicas actuales en organizaciones capaces de legitimarse por su rendimiento y servicio en pleno siglo XXI deben entender bien las implicaciones y correlación existente entre la creatividad de las personas y el riesgo alentado en las organizaciones. Sólo cuando este binomio se entiende y se practica tendremos personas dispuestas a innovar y a arriesgar en su ámbito de influencia. Su trabajo e impulso contagiarán a los equipos de los que forman parte y con el tiempo, la constancia y bastantes dosis de resiliencia veremos cómo emergen organizaciones públicas con cultura innovadora y un sector público abierto y relacional.
Figura 2: Binomio de creatividad y riesgo para la innovación
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Fuente: Elaboración propia. Público y reutilizable con Licencia CC-BY
2. Tipos de innovación
Sin ser exhaustivo pero con la intención de clarificar el alcance de las innovaciones, existe un cierto consenso entre los expertos respecto a las tipologías de innovación existentes:
- • La innovación incremental.
- • La innovación radical.
- • La innovación disruptiva.
Figura 3: Tipos de innovación
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Fuente: Elaboración propia. Público y reutilizable con Licencia CC-BY
La innovación incremental es la más usual y fácil de identificar en nuestras organizaciones públicas. Este tipo de innovación va muy relacionada con los conceptos de mejora continua de procesos y servicios. Innovamos incrementalmente cuando introducimos mejoras organizativas, de diseño, procedimentales, tecnológicas que nos permiten, por ejemplo, reducir tiempos de prestación de servicio, reducir colas de espera, cumplir con los plazos legales en las respuestas administrativas, mejorar la ejecución de los proyectos, mejorar la asignación de los recursos o incluso mejorar la motivación de nuestras personas.
La innovación radical introduce formas de hacer y prestar servicios radicalmente distintas que producen altas dosis de valor público. Estaríamos innovando de forma radical en nuestra actuación administrativa pública si, por ejemplo, entendiéramos que el mejor trámite para la ciudadanía es aquél que no debe realizar. Pongamos un caso en el que nos veremos bien reflejados. Cuando una familia tiene un bebé en un hospital y un profesional del sector certifica dicho nacimiento podemos plantearnos la siguiente cuestión: ¿Qué es obvio que va a ser necesario desde ese mismo momento? ¿Qué va a ocurrir? Es obvio que dicho bebé debe inscribirse en el registro civil para la actualización del libro de familia pero también es muy obvio que necesitará su tarjeta sanitaria, que la madre requerirá la tramitación del permiso de maternidad, que el padre necesitará de igual forma su permiso de paternidad, que el bebé residirá junto a su familia en un hogar y estará empadronado en el mismo, etc. Son sólo algunos ejemplos ante los cuales una administración ágil, coordinada y transversal podría ofrecer algunas soluciones radicalmente innovadoras. El informe CORA de reforma de la administración planteó como mejora la interconexión de los nacimientos y otros acontecimientos vitales con el registro civil pero hay mucho margen adicional de actuación. ¿Existe alguna razón técnica o jurídica que impida hoy en día que esa familia vuelva a casa a cuidar de su bebé con todos esos trámites administrativos vinculados al nacimiento realizados, o al menos iniciados, desde el propio hospital? ¿Cuál sería la percepción de esa familia que observa cómo los trámites van ocurriendo por sí mismos de forma sistemática gracias a que su sector público es capaz de coordinarse y recorrer de forma transversal su oferta de servicios evitando molestias y desplazamientos a múltiples administraciones? Probablemente se resume en una sola palabra: sorpresa. Sorpresa ante una prestación de servicio público radicalmente distinta a la que se conoce.
Por último, tenemos la innovación disruptiva que sin duda es el tipo de innovación más difícil de encontrar en el sector público. No es difícil de entender su rareza en las administraciones públicas si atendemos sobre todo a aquello que la caracteriza de forma inequívoca. La innovación disruptiva es aquella que rompe las reglas de juego previamente establecidas. Hay un antes y después y todo cambia tras la aparición de este tipo de innovación. La telefonía móvil, las líneas áreas de bajo coste, Internet, Whatsapp, Uber y Wikipedia son sólo algunos ejemplos de innovaciones disruptivas que han afectado a nuestras vidas cotidianas y han pulverizado (o lo están haciendo en la actualidad) las costumbres y las reglas de juego que existían previas a su aparición. Sin embargo, admitámoslo, nuestro sector público está excesivamente saturado de reglas y normas, muchas de ellas incumplidas reiteradamente dicho sea de paso. Este inmenso marco normativo nace para garantizar un amplio elenco de derechos y una seguridad jurídica en nuestra sociedad. Entonces, dada la dificultad de enfrentar a las reglas previamente establecidas para modificarlas y adaptarlas a las realidades sociales cambiantes, ¿Descartamos las posibilidades de innovación disruptiva en nuestro sector público? Creo que no deberíamos. Es verdad que hay innovaciones muy difíciles de conseguir por las ortodoxias que enfrentan pero en ocasiones nos encontramos antes escenarios públicos tan paradójicos que sólo un enfoque disruptivo permite resolverlos eficientemente. Pongamos algunos ejemplos:
- • Existen políticas públicas que lanzan ayudas o becas que afectan a miles de niños y niñas de educación primaria. La población objeto de la ayuda está organizada por ciudades y pueblos, por centros, por cursos y edades y hasta incluso por aulas. Sin embargo, las reglas de juego establecidas obvian este escenario organizado y segmentado y obligan a miles de familias a encontrar un hueco en sus agendas laborales y familiares para solicitar por registro de entrada dichas ayudas bien desplazándose en horario laboral a la administración que las ofrece, bien acudiendo a las sedes electrónicas si hay suerte y dicha administración cumple con la normativa vigente en materia de administración electrónica. Sería disruptivo que las familias pudieran cursar el trámite desde los mismos centros a los que se acude diariamente a llevar y recoger a sus hijas e hijos. Sería disruptivo que las oficinas de atención a la ciudadanía aparecieran de forma emergente según necesidades allí donde ya se encuentra la ciudadanía y desaparecieran una vez finalizado el trabajo. Sería disruptivo que las políticas sociales o asistenciales se cruzaran con las políticas educativas para dar soluciones ágiles y desburocratizadas a estos escenarios.
- • Trasladando nuestra mesa de trabajo pública al propio municipio, es sorprendente ver como en algunas sociedades cuando se acaban las clases en un instituto público se ofrece a la sociedad las instalaciones deportivas, culturales y de ocio disponibles en dicho instituto para un disfrute global y responsable. Sería disruptivo observar que las instalaciones educativas públicas tienen distintos usos, destinos y clientes según el horario y días de la semana en contraposición al modelo actual de múltiples infraestructuras públicas con instalaciones similares, cercanas geográficamente y que tienen horarios y usuarios complementarios según la administración competente que las gestiona.
II. LA SIMPLICIDAD ES BELLA Y PERMITE INNOVAR
Siempre consideré un acierto la opinión de la comunidad científica al afirmar que una de las fórmulas más bellas creadas desde el conocimiento del universo era, sin duda, la fórmula en la que Albert Einstein relacionada la Energía (en reposo) con la Masa de un cuerpo a través de un «tipo de cambio» constante y fijo: La Velocidad de la luz.
Figura 4: E=MC2. Albert Einstein
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Fuente: Elaboración propia
Lo sorprendente es que la belleza de tal postulado elaborado por el genio procede básicamente de su propia simplicidad. Energía y Masa relacionadas de forma constante por la Velocidad de la luz. Simplemente brillante… y, por qué no decirlo, muy simple aunque los años nos impidan recordar bien nuestras clases de física y todo el alcance de este postulado científico.
La simplicidad es bella y quizá, sólo quizá, nos permita sorprender a la sociedad con una relación administrativa, normativa y burocrática necesaria pero justa y mínima. Einstein decía que «hay que simplificar las cosas tanto como sea posible, pero no más». Y no le faltaba razón. Todo un visionario. Todo un innovador.
El capítulo 3 de la obra «El procedimiento administrativo local tras la Ley 39/2015» toma este axioma de simplificación como vector para reflexionar sobre los distintos ámbitos de nuestro sector público que nos permita llegar a eliminar cargas administrativas y burocracia para una innovación pública real y con impacto en la generación de valor público hacia la sociedad. Los resultados de esta reflexión se muestran utilizando una de las herramientas más eficaces para ordenar el pensamiento humano: los mapas mentales.
Extraemos en este artículo sólo la raíz y desarrollo gráfico del mapa mental de simplificación e innovación administrativa que abarca cuatro ámbitos de actuación posibles y que se desarrollan en la obra:
- 1. En el ámbito normativo.
- 2. En el ámbito organizativo.
- 3. En el ámbito procedimental.
- 4. En el ámbito de la reducción de cargas administrativas.
Figura 5: Raíz del mapa mental sobre simplificación e innovación administrativa
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Fuente: Elaboración propia con www.mindmeister.com. Público y reutilizable con Licencia CC-BY
Figura 6: Simplificación e innovación en el ámbito normativo
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Figura 7: Simplificación e innovación en el ámbito organizativo
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Figura 8: Simplificación e innovación en el ámbito procedimental
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Figura 9: Simplificación e innovación por reducción de cargas administrativas
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Figura 10: Simplificación e innovación por buenas prácticas comunes al ámbito procedimental y al ámbito de la reducción de cargas administrativas
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Como principio de actuación habitual de este autor, el Mapa de Innovación Administrativa se ofrece de forma abierta y reutilizable con licencia Creative Commons CC-BY para uso y aprovechamiento generalizado. Disponible en: http://bit.ly/MapaInnovacionAdministrativa [Acceso el 15.03.2016]. Convencido de los beneficios de la coproducción de conocimiento público en un entorno de innovación abierta, se ofrece incorporar cualquier aportación o mejora que el lector desee sugerir para el enriquecimiento del mapa, remitiendo un tuit a @FerminCerezo con el hashtag #InnovaciónAdministrativa.
III. OPORTUNIDADES DE INNOVACIÓN INMEDIATAS DESDE LA LEY 39/2015
El cumplimiento de la Ley 39/2015 LPACP ofrece a las administraciones públicas unas posibilidades de victorias rápidas en materia de simplificación e innovación administrativa que pueden enmarcarse dentro del ámbito normativo y del ámbito de la reducción de cargas administrativas hacia la sociedad. Estas oportunidades se incluyen en el mapa mental que acabamos de presentar y que representa el marco global de la simplificación e innovación administrativa.
Sin embargo, para aprovechar dichas oportunidades cada organización pública deberá optar por varias alternativas de proyectos que difieren unas de otras en el nivel de complejidad, cantidad de recursos dedicados y grado de dificultad tecnológica a enfrentar. Por ello, haciendo un ejercicio de lateralidad desde el Principio de Ockham (2) , recomendaremos aquí que ante dos proyectos de innovación que tienen igualdad de condiciones, requisitos y necesidades a satisfacer, el proyecto más simple es el que tiene más probabilidades de alcanzar un éxito sostenible y duradero en el tiempo. Desde esta perspectiva, recomendaremos la utilización de algunos de los servicios electrónicos comunes que se ofrecen hoy en día a las administraciones públicas por parte de la Administración General del Estado y la mayoría de las comunidades autónomas y que, a la vez que garantizan el pleno cumplimiento del marco normativo en materia de administración electrónica, suponen la mejor opción por sencillez entre las opciones posibles.
La siguiente imagen muestra un extracto de tres las oportunidades inmediatas que se incluyen en al capítulo 3 de la obra «El procedimiento administrativo local tras la Ley 39/2015». Estas tres oportunidades nos permitirán iniciar la senda de la reducción de cargas administrativas dentro de una estrategia de simplificación e innovación administrativa en una organización pública.
Figura 11: Oportunidades de innovación desde la Ley 39/2015
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Fuente: Elaboración propia. Público y reutilizable con Licencia CC-BY
1. Innovación 1: La interconexión de los registros de las Administraciones Públicas
1.1. Oportunidad
El art. 16 de la Ley 39/2015 LPACP está dedicado al funcionamiento de los registros. Entre sus apartados recoge las siguientes obligaciones:
«…
Los documentos que los interesados dirijan a los órganos de las Administraciones Públicas podrán presentarse:
- a) En el registro electrónico de la Administración u Organismo al que se dirijan, así como en los restantes registros electrónicos de cualquiera de los sujetos a los que se refiere el art. 2.1.
- b) En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.
- c) En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero.
- d) En las oficinas de asistencia en materia de registros.
- e) En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.
Los registros electrónicos de todas y cada una de las Administraciones, deberán ser plenamente interoperables, de modo que se garantice su compatibilidad informática e interconexión, así como la transmisión telemática de los asientos registrales y de los documentos que se presenten en cualquiera de los registros.
…»
1.2. Análisis
El nuevo marco normativo tras la Ley 39/2015 (LPACP) da un paso hacia delante y elimina de forma definitiva el requisito de existencia de convenio previo firmado para las administraciones locales obligando a todas las Administraciones Públicas a aceptar la presentación de trámites del ciudadano, sea cual sea su destino competente y estableciendo en su art. 16 la obligatoriedad de interconexión de los registros electrónicos. Sin duda alguna, un reto con una complejidad tecnológica importante.
Este servicio, conocido comúnmente como «Ventanilla Única», ya se presta por bastantes administraciones en una modalidad manual basada en soporte papel y envío físico de la documentación entre las administraciones. La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común, estableció el marco común de relación del ciudadano con las respectivas Administraciones a través de las oficinas de registro. Dentro de dicho marco se permitía la presentación de cualquier escrito, solicitud o comunicación a cualquier Administración Pública en las oficinas de registro pertenecientes al Estado y a las Comunidades Autónomas, y habilitando a las Entidades Locales sólo cuando hubieran firmado convenio en ese sentido, o bien, fueran grandes municipios o Diputaciones Provinciales.
La prestación del servicio de «Ventanilla Única» conlleva un escenario con un coste directo importante de gestión y tramitación en la oficina de registro de la administración que atiende la solicitud. Dicha solicitud debe atenderse, prepararse, ensobrarse y enviarse a la administración destino asumiendo que como mínimo el coste directo del envío según tarifas ordinarias de Correos supondrá 3,5 euros por envío aunque en la práctica un considerable porcentaje de envíos superan esa cantidad.
1.3. Solución
Para dar cumplimiento a este reto organizativo y tecnológico, el Portal de Administración electrónica y el Centro de Transferencia Tecnológica ponen a nuestro alcance las siguientes soluciones tecnológicas reutilizables y complementarias que deben analizarse y tenerse en cuenta en la fase de diseño de nuestras propias estrategias de administración electrónica:
- a) SIR: Sistema de Interconexión de Registros. SIR es una infraestructura básica que permite el intercambio de asientos electrónicos de registro entre las Administraciones Públicas. A través de SIR, este intercambio de información se realiza de forma segura y con conforme al Esquema Nacional de Interoperabilidad y sus normas técnicas. Cada Administración Pública debe garantizar que su solución de registro electrónico, sea propia o adquirida en el mercado, cumple y está certificada en la Norma SICRES 3.0 y permite la interconexión con los registros de otras administraciones a través de SIR. Tal y como se expone en la descripción de la solución, la implantación de SIR permite eliminar el tránsito de papel entre administraciones, aumentando la eficiencia y eliminando los costes de manipulación y remisión del papel, gracias a la generación de copias auténticas electrónicas de la documentación presentada en los asientos de registro.
- b) GEISER: Gestión Integrada de Servicios de Registro. La aplicación GEISER es una solución reutilizable de la AGE para la gestión del registro de entrada/salida de cualquier organismo público. GEISER cuenta con la certificación SICRES 3.0 y permite la digitalización de la documentación presentada de acuerdo con las Normas Técnicas de Interoperabilidad, así como su intercambio con otros organismos integrados en la plataforma SIR.
- c) ORVE: Oficina de Registro Virtual. ORVE es un sencillo servicio electrónico común puesto a disposición de las administraciones públicas para intercambiar asientos registrales con otras administraciones a través de SIR mediante la digitalización de la documentación que presenta el ciudadano en las oficinas de registro y envío electrónico al destino en ese mismo momento. ORVE se ofrece en modo servicio en la nube y su implantación en cualquier administración pública sólo requiere de una conexión a internet, un certificado digital, un escáner estándar y una pequeña auto-formación mediante las guías puestas a disposición junto con la solución tecnológica. La validez jurídica del intercambio se garantiza anotando de forma automática el envío en el Registro Electrónico Común y transmitiendo al destino con el formato y la estructura de datos que exige SIR cumpliendo así estrictamente la norma técnica de interoperabilidad recogida en el modelo de datos para el intercambio de asientos entre las Entidades Registrales.
1.4. Generación de valor
Si las administraciones públicas interconectan sus registros de forma electrónica se genera el siguiente valor público:
- • La ciudadanía tiene la posibilidad de presentar documentación destinada a cualquier organismo público en cualquier registro de cualquier administración teniendo a su disposición más de 20.000 oficinas de registro de las diversas administraciones públicas. Se evitan los costes asociados al envío de documentación y se evitan desplazamientos a los registros presenciales de las administraciones públicas a las que necesita dirigir la documentación que suele ser la opción elegida por la ciudadanía.
- • Los documentos presentados de manera presencial ante las administraciones públicas son digitalizados devolviendo los originales al interesado.
- • Se garantiza que el asiento registral y los documentos asociados que presentamos en un registro y cuyo destino es otra Administración Pública se remiten de forma electrónica y a través de servicios electrónicos de interconexión de los registros lo que asegura su inmediata recepción en destino y consecuente reducción de plazos para su tramitación.
- • Si la Administración Pública donde se presenta ofrece un servicio de atención y remisión inmediata del asiento registral y sus documentos asociados, se abre la posibilidad para la ciudadanía de llevarse consigo el justificante de entrega en destino.
- • El servicio no conlleva ningún coste directo adicional para la ciudadanía.
- • Las administraciones públicas generan capacidad ya que se ahorran lo costes directos e indirectos de la gestión y envío físico de la documentación que anualmente ascienden a cantidades considerables. Esos esfuerzos y recursos pueden dedicarse a otras necesidades de mayor valor público.
1.5. Alcance actual
Con el objetivo de proporcionar una visión más cuantificada de la generación de valor que esta simplificación y reducción de cargas administrativas conlleva, exponemos algunos datos de fecha septiembre de 2015 facilitados por los responsables técnicos del despliegue en el ámbito estatal de los proyectos de interconexión de registros entre administraciones públicas.
Tabla 1: Estado actual de despliegue del proyecto de interconexión de registrosEvaluación del despliegue de proyectos de interconexión de registros (Septiembre 2015) |
Total de asientos registrales intercambiados | 1.180.997 regs. |
Ahorro de costes acumulado | 3.845.477,53 euros |
Digitalización global del proceso | 89,53% |
Total de entidades locales integradas | 607 entidades |
Total de oficinas integradas | 3.687 oficinas |
% de Ministerios integrados con sus servicios centrales y territoriales | 100% |
Fuente: Dirección de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. SEAP. MINHAP (Septiembre 2015)
2. Innovación 2: La intermediación de datos públicos
2.1. Oportunidad
El art. 28 de la Ley 39/2015 LPACP está dedicado a los documentos aportados por los ciudadanos en el procedimiento administrativo y en su apartado 2 expone textualmente:
«…
Los interesados no estarán obligados a aportar documentos que hayan sido elaborados por cualquier Administración, con independencia de que la presentación de los citados documentos tenga carácter preceptivo o facultativo en el procedimiento de que se trate, siempre que el interesado haya expresado su consentimiento a que sean consultados o recabados dichos documentos. Se presumirá que la consulta u obtención es autorizada por los interesados salvo que conste en el procedimiento su oposición expresa o la ley especial aplicable requiera consentimiento expreso.
…»
2.2. Análisis
Este artículo apuesta una vez más (y no es la primera vez que el marco jurídico lo recoge) por la necesidad de garantizar el derecho de la ciudadanía a no aportar documentos que obran o se generan en la propia Administración entendiendo por Administración en su concepto más amplio y global posible.
Obsérvese el giro que la Ley 39/2015 (LPACP) introduce respecto al consentimiento expreso de la ciudadanía para poder hacer uso desde las administraciones públicas de las plataformas de intermediación de datos y documentos públicos. Donde antes se exigía expresamente el consentimiento firmado por la ciudadanía para poder hacer uso de estos servicios electrónicos, ahora se presupone dicho consentimiento salvo que expresamente se indique lo contrario por parte de la ciudadanía o una ley obligue a la existencia del consentimiento expreso. Un importante avance en la gestión operativa del día a día en las oficinas de atención presencial y en las sedes electrónicas de las administraciones públicas que permitirá un uso más intensivo si cabe de los servicios electrónicos de intermediación.
Sin embargo, sólo un rápido sondeo de las sedes electrónicas de las administraciones públicas nos permite observar que hoy en día la mayoría de los procedimientos siguen exigiendo como documentación requerida para su iniciación documentos y certificados que, o bien tiene la propia administración que lo demanda, o bien se generan por otra administración dentro del ámbito de sus competencias. Es decir, la administración pública sigue actuando bajo un modelo funcional en el que la ciudadanía actúa como «porteadores» de documentación entre las distintas administraciones, e incluso en muchas ocasiones dentro de la misma administración, trasladando documentos entre distintos organismos públicos. Injustificable. Este modelo de funcionamiento, que resulta anacrónico ante el desarrollo tecnológico existente en pleno siglo XXI, ocasiona además un coste social altísimo. El propio manual de simplificación y reducción de cargas administrativas basado en el Modelo de Costes Estándar aprobado por el Ministerio de Hacienda y Administración Pública valora en 30 euros el coste para la ciudadanía o para las empresas por cada desplazamiento a otra administración a recoger un certificado o documento necesario para iniciar un determinado trámite o procedimiento administrativo en otra administración que ya de por sí lleva también asociado su propio coste social (80 euros por presentación de instancia y espera a la resolución de la administración).
Pongamos un ejemplo. Muchas ayudas sociales se otorgan en base a la certificación del nivel de ingresos y propiedades de una unidad familiar. La acreditación de esos ingresos y propiedades de todos los miembros mayores de edad de esa unidad familiar puede venir según escenarios sociales distintos de varios organismos públicos como pueden ser la Agencia Tributaria, la Tesorería General de la Seguridad Social, el Instituto Nacional de la Seguridad Social, el Servicio Público Estatal de Empleo, Catastro, etc. Es decir, la acreditación de ingresos y propiedades de la unidad familiar requiere una combinación importante de desplazamientos de personas a organismos que ocasionan una gran carga administrativa a la sociedad.
2.3. Solución
La solución rápida a este escenario es una apuesta clara por parte de las administraciones públicas en pro de dos vectores de innovación:
a) Eliminar lo que sobra como principio de buena regulación. ¿Cómo hacerlo? Simple, sólo hay que liderar y emprender acciones críticas de simplificación que permitan exigir para el inicio de un procedimiento sólo aquellos datos, documentos y/o certificados que sean absolutamente necesarios, eliminando el resto. El efecto será una simplicidad en los requisitos y una consecuente e importante reducción de cargas asociada. Así se postula expresamente en el pfo. 6 del art. 129 de la Ley 39/2015 LPACP dedicado a los principios de la buena regulación que insta a la eliminación de cargas administrativas como medida de eficiencia con el mismo peso que el resto de principios de buena regulación:
«…
6. En aplicación del principio de eficiencia, la iniciativa normativa debe evitar cargas administrativas innecesarias o accesorias y racionalizar, en su aplicación, la gestión de los recursos públicos.
…»
Figura 12: Principios de buena regulación. Evitar cargas administrativas
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Fuente: Elaboración propia. Público y reutilizable con Licencia CC-BY
b) Incorporar las plataformas de intermediación de datos en la gestión diaria. Las organizaciones públicas deben acudir sin mayor demora a las plataformas públicas de intermediación de datos que están a su disposición, una vez más, desde el catálogo de servicios electrónicos comunes. El servicio de carácter más global y auténtica referencia se conoce como Servicio de Verificación y Consulta de Datos-SVCD Plataforma de intermediación DATOS que ofrece actualmente más de 60 servicios de consulta y verificación de datos de distintas administraciones públicas. Las respuestas de la plataforma son síncronas en casi la totalidad de sus servicios electrónicos por lo que comúnmente se obtienen de forma muy rápida y en cuestión de segundos.
2.4. Generación de valor
Evaluemos el impacto en generación de valor:
- • Ahorro de 5 euros por documento o requisito que se deja de solicitar por innecesario en el inicio de la solicitud.
- • Ahorro de 30 euros por .documento o certificado que supone el desplazamiento a otra administración para su obtención y que se sustituye por el acceso a la plataforma de intermediación de datos.
- • La mejora de la calidad de vida de la ciudadanía.
- • La mejora de la percepción ciudadana sobre la calidad de los servicios públicos.
2.5. Alcance actual
A continuación exponemos con cifras cuantificadas dos casos reales procedentes del ámbito de la administración local que muestran el alcance de la generación de valor mediante intermediación que puede conseguirse con el pleno cumplimiento del art. 28 de la Ley 39/2015 (LPACP) por parte de las Administraciones públicas.
Caso 1: Valor de la innovación por intermediación
El primer caso corresponde a la innovación por uso intensivo de los servicios de la plataforma de intermediación durante el período 2012-2015 en una administración local correspondiente a un municipio de 28.000 habitantes. Este autor, desde sus funciones de Dirección de Área de Organización, Innovación y Calidad, tuvo el placer profesional de liderar proyectos de desburocratización en un entorno de innovación por intermediación, materia aún incipiente en su momento. Entre sus resultados, destacamos la generación de valor que supone evitar 25.514 desplazamientos de la ciudadanía a otras administraciones públicas entre el período 2012-2015 para obtener documentos y certificados que posteriormente aportaban junto con las solicitudes en el inicio de trámites municipales. En su lugar, incorporamos las medidas organizativas y tecnológicas necesarias para que dichos certificados y documentos se obtuvieran en cuestión de segundos por parte de las funcionarias y funcionarios destinados en la oficina de atención ciudadana siempre que la ciudadanía diera consentimiento para ello. Los ahorros en costes que soporta la sociedad ascienden a más de 750.000 euros en cuatro años según las tablas de estimación de ahorros por reducción de cargas administrativas del Ministerio de Hacienda y Administración Pública.
Figura 13: Uso intensivo de servicios de interoperabilidad
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Fuente: Indicadores de gestión. Plan de Actuación Municipal 2011-2015. Ayuntamiento de Catarroja
Caso 2: Valor de la innovación abierta y replicada
El segundo caso corresponde a uno de los efectos que provoca los procesos innovadores en el sector público local y que constituye una verdadera ventaja competitiva de nuestro sector. En entornos sin competencia técnica la innovación atrae, comparte y genera nueva innovación que se despliega como una mancha de aceite entre las administraciones públicas locales. El caso corresponde a los desplazamientos evitados por una veintena de municipios valencianos que trasladaron al seno de sus organizaciones las mismas innovaciones de simplificación y desburocratización en sus procesos administrativos. El valor público generado asciende a 53.235 consultas a los servicios de intermediación (que implican desplazamientos evitados) sólo en el segundo semestre de 2015 lo que supone un ahorro social de más de 1.5 millones de euros en un solo semestre derivados de la eliminación de los costes asociados a los desplazamientos que soporta la ciudadanía o las empresas para obtener los documentos y certificados y que ahora se evitan porque se obtienen directamente mediante las plataformas de intermediación.
¿Alguien necesita hacer el cálculo a nivel de todo el conjunto de administraciones en todo el estado español para entender el impacto de valor público que conlleva el pleno cumplimiento del art. 28 de la ley 39/2015 LPACP? Seguro que no. ¿Alguien pone en duda que la excesiva burocracia junto con la corrupción son los impuestos socialmente más perjudiciales para las clases más desprotegidas de una sociedad? Seguro que tampoco.
3. Innovación 3: El Gobierno Abierto de las normas
Desde el convencimiento de que una sociedad civil, organizada y no organizada pero siempre corresponsable, tiene la última palabra en la evaluación de las normas respecto a sus principios de buena regulación recogidos en el art. 129 de la Ley 39/2015 LPACP, es justo detenerse y destacar la relevancia de tres artículos de esta ley que, junto con otras buenas prácticas en materia de sostenibilidad de la simplificación en las normas, constituyen para este autor una nueva fuente de innovación social a la que podemos adjudicar el término de Gobierno Abierto de las Normas o, simplemente, Normas Abiertas.
Un modelo avanzado de sociedad permite que su ciudadanía, sus organizaciones y sus agentes sociales puedan conocer, controlar, influir, participar, colaborar, co-solucionar, evaluar, reorientar y mejorar aquellos aspectos públicos que le afectan y le interesan y que vienen regulados por el marco normativo vigente o planificado en cada momento. Esta coproducción del marco normativo desde la propia ciudadanía y sociedad constituye la garantía que permitirá introducir vectores de simplificación y desburocratización desde aquellos que aportan una visión de afectados por dicho marco normativo.
El siguiente cuadro viene a reflejar este nuevo modelo de Nomas Abiertas o Gobierno Abierto de las Normas que debería incluirse en la estrategia pública en los próximos años para el fortalecimiento de la cultura de transparencia, rendición de cuentas y apertura al que estamos llamados todas las instituciones públicas.
Figura 14: El gobierno abierto de las normas o las normas abiertas
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Fuente: Elaboración propia. Público y reutilizable con Licencia CC-BY
Presentado este modelo, hacemos especial mención a los tres artículos mencionados de la Ley 39/2015 (LPACP) cuyo cumplimiento nos permitirá ir acercándonos a esta innovación social en la construcción y mejora del marco normativo vigente:
- • Art. 130. Evaluación normativa y adaptación de la normativa vigente a los principios de buena regulación. Introduce el vector de la colaboración al exigir una evaluación del marco normativo no sólo con respecto a los principios de buena regulación sino también respecto del cumplimiento o no de los objetivos previstos e incluso, respecto a la justificación y cuantificación correcta del coste y las cargas impuestas por la normativa. Sin embargo, una evaluación del marco normativo que no incorpora la voz de la ciudadanía y sociedad a la que se aplica dicho marco normativo sería una evaluación muy débil y sesgada por lo que reafirmamos la necesidad de potenciar una ciudadanía y sociedad corresponsable que proporcione una buena y fehaciente evaluación del marco normativo vigente. (Ver apartado 4)
- • Art. 132. Planificación normativa. Introduce el vector de la transparencia mediante el concepto de Plan Anual Normativo con las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente y hace que dicho Plan esté publicado en el Portal de la Transparencia. Sin duda alguna, una apuesta por aumentar la seguridad jurídica hacia la sociedad ofreciendo una visibilidad a futuro plasmada en la posibilidad de conocer a priori las intenciones normativas venideras.
- • Art. 133. Participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y reglamentos. Introduce el vector de la participación con carácter general mediante el concepto de la Consulta Pública con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento a través del portal web o portal de participación ciudadana con la intención de obtener la opinión de las personas y las organizaciones más representativas y que puedan estar potencialmente afectados por la futura norma. Destacamos asimismo, la relevancia del contenido de dicha consulta que permite opinar, debatir y contrastar aspectos tan relevantes en el momento embrionario de la norma propuesta como:
- a) Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa.
- b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.
- c) Los objetivos de la norma.
- d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.
IV. LA SOSTENIBILIDAD DE LA SIMPLIFICACIÓN Y LA REDUCCIÓN DE CARGAS
Con el objetivo de enriquecer el concepto de Gobierno Abierto de las Normas y aprovechando las capacidades in-prendedoras en las organizaciones públicas que permiten identificar oportunidades del entorno dentro de un contexto de innovación abierta y colaborativa, se propone el análisis de dos innovaciones relacionadas con la mejora de las normas y la sostenibilidad de un marco normativo simple y libre de cargas administrativas innecesarias. Estas dos innovaciones se pueden seguir en algunas interesantes acciones del gobierno británico en los últimos años.
Figura 15: Cutting Red Tape & One-In One-Out
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Fuente: Iniciativa «Cutting Red Tape» y «Better regulation» del Gobierno del Reino Unido
1. Iniciativa innovadora 1: Cutting Red Tape
La política pública «Cutting Red Tape» del gobierno británico es un programa que permite al sector empresarial y económico aportar al gobierno británico cómo puede reducir las barreras burocráticas para el crecimiento o la productividad de sectores económicos como la construcción, la energía, la recogida de residuos, la sanidad, el cuidado de mayores, la lucha contra la corrupción y el blanqueo de capitales o la minería entre muchos otros. Incluso la sociedad puede sugerir a través de esta iniciativa qué sector o sectores deberían ser revisados en el futuro. Este programa tiene como objetivo eliminar la burocracia innecesaria, la legislación que ha devenido obsoleta con el paso del tiempo o cuya implementación es confusa para la sociedad. Estamos ante una interesante estrategia para poner en práctica fórmulas de colaboración social que redundan en un marco normativo simple, con sentido común, aplicable y que respete los principios de una buena legislación.
Recomendamos para un aprendizaje de la materia un análisis de los sucesivos procesos de revisión y apertura así como las contribuciones que se reciben en la plataforma «Cutting Red Tape». Disponible en https://cutting-red-tape.cabinetoffice.gov.uk/
2. Iniciativa innovadora 2: One-In One-Out
La segunda de las iniciativas a destacar, es la práctica legislativa del gobierno británico dentro del marco de «Better Regulation» que hace sostenible la cantidad de carga administrativa introducida en la sociedad impidiendo que ésta se vea incrementada con el paso del tiempo. Se trata del principio conocido como «One-In One-Out» que fue introducido el 1 de septiembre de 2010 y aplicado a las nuevas normas a partir del 1 de enero de 2011. Este principio evita que cualquier departamento gubernamental introduzca una nueva regulación que imponga un coste directo neto adicional sobre la actividad económica o las organizaciones del tercer sector sin que ese mismo departamento encuentre unos ahorros o reducciones de carga mediante la eliminación o modificación de otra normativa cuya cuantificación suponga un coste equivalente a la que se introduce. Toda una garantía de política pública orientada a la reducción de cargas administrativas que con el tiempo ha ido evolucionando a criterios de mayor exigencia. Actualmente se aplica el principio de «One in–Two Out» que opera de un modo similar a la anterior con la singularidad de que la carga administrativa que se retira debe ser el doble de la que se introduce.
Las cifras de evaluación de esta política pública son muy relevantes. Siguiendo las validaciones del organismo independiente bajo el nombre Comité de Política Regulatoria (Regulatory Policy Committee) desde su inicio en 2011 hasta julio de 2015 se han introducido 119 normas regulatorias con nueva carga administrativa y se han retirado 214 normas reguladoras de las ya existentes con un impacto de reducción del coste anual acumulado a empresas y organizaciones del tercer sector de 2.200 millones de libras.
Para mayor profundidad de análisis y alcance puede consultarse el manual de aplicación de este principio de simplificación y desburocratización dentro del marco «Better Regulation». Disponible en https://www.gov.uk/government/publications.
Este principio fue introducido ya en el ordenamiento jurídico español en la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internacionalización, donde en su art. 37 de simplificación de cargas administrativas decía textualmente:
«Las Administraciones Públicas que en el ejercicio de sus respectivas competencias creen nuevas cargas administrativas para las empresas eliminarán al menos una carga existente de coste equivalente.»
Sin embargo, su aplicación (incluso me atrevería a afirmar que su mera existencia) ha pasado prácticamente desapercibida en la praxis de las administraciones públicas españolas lo que nos lleva una vez más a reflexionar sobre la necesidad de tomarse en serio una evaluación eficiente y profesional de las normas que se producen respecto a factores como su cumplimiento, quiénes tienen el rol y la responsabilidad en la función pública de velar por dicho cumplimiento, sus impactos que ocasiona y la consecución de los objetivos perseguidos. No hubiera estado de más que el nuevo marco normativo del procedimiento administrativo común y el régimen jurídico de las administraciones públicas hubiera sido más atrevido reafirmando expresamente este compromiso de sostenibilidad y desburocratización del marco regulatorio. Las abstractas menciones sobre la obligación de realizar una evaluación del cumplimiento de los principios de buena regulación no son suficientes para garantizar el principio de simplificación en nuestras administraciones públicas ya que no incluyen ni efectos ni consecuencias expresas de su incumplimiento.
V. LA GENERACIÓN DE VALOR PÚBLICO
Recordemos que no existe innovación si no generamos impacto y llegamos con nuestros proyectos a la generación de valor público. Por ello, a modo de conclusión, recogemos en la siguiente imagen las categorías de generación de valor que subyacen detrás de la simplificación e innovación administrativa tratada en este artículo.
Figura 16: Generación de valor. Categorías de análisis
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Fuente: Elaboración propia. Público y reutilizable con Licencia CC-BY
No podemos zanjar este artículo y los conceptos incluidos sin hacer una llamada a la función pública para animarla a coger el testigo y emprender proyectos que permitan una transformación de la administración local. ¿Podemos imaginarnos una administración local que de forma natural aplique estas medidas de simplificación e innovación administrativa en el ámbito de la elaboración y revisión de sus reglamentos, sus ordenanzas y su catálogo de procedimientos administrativos publicado en la sede electrónica? Sin duda estaríamos ante una administración con una cultura innovadora en el ADN de sus empleados públicos y en consecuencia en su propio ADN.