Percepción y sensaciones locales ante las Leyes 39 y 40/2015

José R. CHAVES

@kontencioso

Magistrado

El Consultor de los Ayuntamientos, Nº 8, Sección Consultas, Quincena del 30 Abr. al 14 May. 2016, Ref. 839/2016, pág. 839, LA LEY

LA LEY 2201/2016

Comentarios
Resumen

Los entes locales constituyen el escalón del estado más próximo al ciudadano y responsable de afrontar con precarios medios los servicios básicos y comunitarios. Sus tranquilas aguas locales se verán sacudidas por las leyes 39/2015 y 40/2015 que resultan ambiciosas en su objetivo (plena administración electrónica y robustecimiento de las potestades públicas de gestión), perentorias en su implantación y complejas en su interpretación. El reto para autoridades locales y funcionarios del ámbito local será colosal y se impone la armonización de criterios y calendario de puesta en marcha de la nueva administración local del siglo XXI. El precio será alto en términos económicos, técnicos, de reconversión de recursos humanos y sobre todo, de adaptación de la ciudadanía a un nuevo modelo de entender las relaciones con su administración local.

ÉRASE UNA VEZ…

1. No se puede concebir el mundo público español sin el ámbito local. Para los ciudadanos es la fuente de servicio público inmediato, donde se manifiesta con mayor intensidad la relación entre electores y elegidos y donde la Administración se siente más próxima a la autogestión. Las administraciones autonómicas son jóvenes y la administración estatal distinta, frente a unos entes locales que evocan lo permanente, próximo y familiar.

Pero el legislador estatal tiene la responsabilidad de asegurar la homogeneidad entre ciudadanos en un doble escalón, como ciudadanos y como vecinos.

2. Los ciudadanos de un mismo Estado soberano tienen legítimo derecho a ostentar un estatuto mínimo común frente al procedimiento administrativo de toma de decisiones; un único lenguaje y un único sendero para hablar con el poder llamado a recibir su solicitud y ofrecer servicios públicos. La respuesta a esta aspiración es la garantía constitucional de un procedimiento administrativo común y de un ropaje de poder público uniforme, que se ampara en el art. 149.18 CE y se ha desarrollado en las recientes Leyes 39/2015 y 40/2015, relativas al Procedimiento administrativo común y al Régimen del Sector Público, respectivamente.

3. Pero además esos ciudadanos se sienten vecinos y aspiran relacionarse con su Administración local bajo unas condiciones mínimas comunes (y distintas de las propias de las administraciones territoriales mayores). Unos mismo régimen jurídico-administrativo ante cualquiera de las más de diez mil entidades locales (solo las municipales exceden las ocho mil). La respuesta al nuevo modelo constitucional fue la vieja Ley de Bases de Régimen Local de 1985 y su parcheado Texto Refundido de 1986.

En el fuego cruzado de normativa estatal y autonómica, se sitúan los entes locales y las autoridades y funcionarios que prestan servicio en los mismos

De forma transversal, como invitado presente sin avisar, la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL), que ha irrumpido con cambios sustanciales a diestra y siniestra de todos los entes locales so pretextos de una crisis económica y las exigencias de la Unión Europea. En esta línea de robustecer el mandoble financiero estatal sobre los entes locales, la reciente STC de 3 de marzo de 2016 ha confirmado la constitucionalidad de la exigencia de un plan económico-financiero que deben ejecutar los entes locales cuando incumplen los objetivos de estabilidad presupuestaria, o deuda pública o la regla de gasto. Como tibia compensación, esa mismas Sentencia constitucional ha considerado inconstitucional la prohibición legislativa de la asunción local de competencias en materia de asistencia social y atención primaria a la salud; y ello por considerar que en materia de estas y otras competencias, habrá de estarse al criterio de la Comunidad Autónoma que lo permita o prohíba, sin que pueda el Estado inmiscuirse en las competencias ajenas.

Como se ve, en ese fuego cruzado de normativa estatal y autonómica, se sitúan los entes locales y como no, las autoridades y funcionarios que prestan servicio en los mismos.

EL CUENTO DE NUNCA ACABAR DE LAS REFORMAS DE LA VIDA LOCAL

4. En la última década los vecinos y las autoridades locales se han visto obligados a lidiar con la normativa que les caía de las necesidades y/o ocurrencias del Estado y las Comunidades Autónomas. El ejemplo vivo de ese zarandeo lo ofreció la legislación sobre contratos del sector público, un auténtico galimatías en que pese a los treinta años de vigencia de las Directivas comunitarias, el legislador no ha acertado a fijar un sistema de contratación simple, ágil y transparente, como el que necesitan los entes locales.

Los maquinistas encargados de mantener la velocidad, dirección y estabilidad de la carga son los funcionarios de habilitación nacional, quienes por su parte han sufrido en sus carnes las veleidades de algunos regidores a los que les interesaban los resultados a cualquier precio y que constituyen uno de los cuerpos burocráticos de mayor prestigio, lealtad institucional y capacidad de resistencia en tiempos marcados por la política burocrática del avestruz, que ha llevado a otros cuerpos de funcionarios de otras administraciones a sobrevivir a fuerza de esconder la cabeza para no enfrentarse al problema o corretear a pastos más cómodos.

5. La piedra de toque de la calidad de los funcionarios de ámbito local y de sus regidores vendrá dada por su capacidad de adaptación a las exigencias de esas leyes siamesas, la Ley 39/2015 y la Ley 40/2015, cuya entrada en vigor el 2 de octubre de 2016 se presenta inevitable, y que son un curioso ejemplo de esquizofrenia jurídica. La Ley 39/2015 se ocupa del Procedimiento Administrativo Común y la Ley 40/2015 del Régimen Jurídico de organización, algo así como si un manual de zoología estudiase al caballo en dos tomos, uno se ocupase de la actividad del cuadrúpedo fuera del establo (paseo, galope y relinchos) y el otro de la anatomía interior (esqueleto, musculación y vísceras). El problema radica en la artificiosa distinción porque tanto caballos como administraciones son percibidos como seres vivos y resulta difícil separar lo que se hace de lo que se es, tanto para estudiarlo como para cabalgar en sus lomos hacia los campos del servicio público.

6. Ello sin olvidar las cicatrices que en la vida local ha dejado la regulación del ámbito competencial estrella municipal, la materia urbanística, donde se combinan los residuos de la supletoriedad de la vieja Ley del Suelo de 1976 con la Ley estatal de 1998, parcheada con el Texto Refundido aprobado por R.D. Legislativo 7/2015 y con las ocurrencias de las leyes autonómicas. En ese mar urbanístico caerán estas nuevas leyes administrativas con su proyección sobre procedimientos tan típicos como intensos en la vida ciudadana como son el otorgamiento de licencias, sanciones urbanísticas, declaraciones de ruina, aprobación de planeamiento, controles de actividad, etc.

7. Finalmente, tampoco podrán los entes locales dejar de mirar bajo la alfombra del tsunami normativo de los últimos tiempos, siendo elocuente que en el año 2015 se aprobaron 48 leyes, 16 leyes orgánicas y 12 decretos-leyes, con 8 textos refundidos de leyes tan cruciales como el Estatuto de los trabajadores (2/2015), el del Empleado Público (5/2015) o la Ley del Suelo y Rehabilitación urbana (7/2015).

LA CENICIENTA

8. Los entes locales se ofrecen como convidados de piedra a la aprobación de unas leyes que no pidieron y que no necesitaban.

No las pidieron porque bastante tenían con gestionar sus exiguos presupuestos ante una población que llamaba a sus puertas con mayor perentoriedad.

Y no las necesitaban porque ya existía la vieja Ley 30/1992, de 26 de noviembre, con sus puntuales modificaciones, con la que estaban familiarizados tanto políticos, como funcionarios y ciudadanos. Además, la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, ya se ocupaba de preparar el advenimiento de la administración electrónica (curiosamente dicha Ley se deroga por la Ley 39/2015 puesto que se limita sustancialmente a reproducir sus previsiones con barnices de perentoriedad).

Pese a la crónica anunciada ministerialmente de la aprobación de esas leyes y que se ha cumplido, parece ser que tanto los entes locales como los autonómicos, no fueron consultados debidamente sobre la oportunidad de las nuevas leyes, y tuvieron que confiar en un parlamento que, con sorprendente celeridad (a la vista de los tiempos de gestación media de otras leyes sentidas como más acuciantes) y con inquietante frivolidad (a la vista del escaso caso efectuado a las objeciones del Consejo de Estado) aprobó las citadas leyes, con la tibia consideración de fijar una vigencia escalonada que básicamente giraba en un año para el bloque general y tres años para la implantación efectiva de la administración electrónica.

9. A ello se suma que la puesta en práctica de las leyes cuesta a las arcas públicas y por mucho que la Disp. Adicional Segunda Ley 39/2015 contemple la adhesión voluntaria de los Entes locales a las plataformas y registros de la Administración del Estado, las corporaciones locales se hartan de convertirse en órdenes mendicantes ante un Estado y Comunidad Autónoma que intentan endilgarse respectivamente lo que suene a carga financiera.

Las corporaciones locales se hartan de convertirse en órdenes mendicantes ante un Estado y Comunidad Autónoma que intentan endilgarse respectivamente lo que suene a carga financiera

Es más, fuera del ámbito electrónico, los entes locales tendrán que adaptarse a las nuevas exigencias de procedimiento administrativo, pero no debe olvidarse su posición de viajeros de segunda clase, respecto de Estado y Comunidades Autónomas, ya que los entes locales carecen de la potestad legislativa para atribuir a sus procedimientos el sentido negativo para el caso de transcurso del plazo máximo de resolución sin resolver. En este campo, la nueva Ley 39/2015 no solo mantiene la reserva de ley para el silencio negativo a favor de Estado y Comunidades Autónomas (reserva lógica en la clave de servicio al ciudadano) sino que además las libera de la carga anterior de justificar «imperiosas razones de interés general» para ese efecto desestimatorio de la callada por respuesta.

Y así, los entes locales, desprovistos de potestad legislativa, con dinero o sin él, como la Cenicienta del cuento se verán obligados a hacer las labores que las hermanastras estatal y autonómica les encomiendan, como siempre ha sido.

¿TORTUGAS O LIEBRES?

10. El pistoletazo de salida lo ofreció la publicación del BOE del 1 de octubre de 2015, que permitió el calentamiento al trote de los entes locales, pues la primera meta parcial tendrá lugar el 2 de octubre de 2016. Para entonces los entes locales tendrán que haber hecho múltiples deberes.

En primer lugar, formarse en las nuevas leyes, sus puntos fuertes y débiles, y su alcance e impacto. La formación tendrá que extenderse en un triple frente interior:

  • En primer lugar, los miembros de las corporaciones tienen que saber que tales cambios de régimen de funcionamiento local no son un capricho o moda sino que se deben a la fuerza de una Ley imperativa y ambiciosa. No se toma posesión de un cargo público como concejal o diputado provincial para tomar el bastón de mando o voto sino para comprometerse a cumplir con las normas, y para ello hay que conocerlas previamente.
  • En segundo lugar, los funcionarios de habilitación nacional (secretarios, interventores y tesoreros o asimilados) como cúspides de su respectiva área funcional, y llamados tanto a impulsar su efectiva aplicación como a emitir informes para colmar las lagunas legales o para orientar su sentido.
  • Y en tercer lugar, el común de empleados públicos locales, funcionarios y laborales, con el añadido de la representación sindical o del personal, ya que será innegable el impacto indirecto de tales normas sobre el tejido de personal.

No nos olvidamos del conjunto de los ciudadanos que pese a la presunción tácita en el Código Civil de conocimiento de las normas (art. 6.1 C.C: «La ignorancia de las leyes no excusa de su cumplimiento») serán quienes tendrán que familiarizarse con el nuevo procedimiento y reglas organizativas y mejor será que los propios entes locales les faciliten el conocimiento de sus claves a que las sufran en sus carnes al relacionarse con la administración local.

11. Pero no basta el conocimiento de las leyes. Se hace preciso implantarlas y ahí entra en juego la estrategia institucional de cada ente local en múltiples frentes: rediseñar procedimientos, adaptar puestos de trabajo, redefinir formularios, reconvertir ordenanzas, de cambio de terminología en decretos y reglamentos… En suma, nuevo ropaje administrativo para nuevos tiempos de servicio al ciudadano.

No basta el conocimiento de las leyes. Se hace preciso implantarlas y ahí entra en juego la estrategia institucional de cada ente local

Esa meta no se consigue sin medios y sin liderazgo institucional. Y ambos están en íntima conexión. Los ediles y regidores locales tendrán que afrontar el procedimiento con la seriedad que merece y priorizar la adscripción de fondos y cumplir con el calendario que avanza inexorable. Está en juego no solo la administración local del siglo XXI sino la inevitable comparación entre el nivel de rigor de cada ente local.

La historia nos enseña que habrá administraciones que como la liebre de la fábula no se tomarán en serio la implantación de la Ley hasta que resulte inminente su vigencia efectiva y quizá para entonces sea tarde. Otras en cambio, serán como la tortuguita que pasito a pasito, lento pero sin pausa, acabarán preparados para dar respuesta en derecho y bajo las exigencias legales.

PINOCHO

12. Las dificultades no son imaginarias. Como siempre el legislador aprueba las leyes con la fuerza de los votos pero dejando en segundo plano el acierto técnico.

Además el legislador frecuentemente utiliza el farol de unos plazos de entrada en vigor escalonados y deslizantes. Amenaza con la entrada en vigor de la norma pero siempre le quedará el oportuno decreto-ley o la modificación legal oculta en una disposición adicional de otra norma, que de forma discreta prorrogue la entrada en vigor si asiste a un incumplimiento masivo o desastroso.

13. En cuanto al fondo, uno de los pilares de la regulación, con más ruido que nueces, es el relativo a los principios normativos a través de ordenanzas y reglamentos locales a los que parece extendérsele la ambiciosa regulación del Título VI (arts. 127-133 Ley 39/2015).

Uno de los pilares de la regulación, con más ruido que nueces, es el relativo a los principios normativos a través de ordenanzas y reglamentos locales

El Estado, a caballo entre el título competencial de las bases del procedimiento administrativo común y el propio de régimen local, opta por atajar el problema de la eficacia local en la fuente, esto es, velando por el acierto en los reglamentos u ordenanzas locales, que al fin y al cabo, son el bloque de normatividad que afecta a todos los vecinos. Un reglamento fallido, como una red de pesca de malla amplia o estropeada, perpetrará daños de difícil remiendo.

14. El problema viene dado porque tales principios están muy bien en el mundo de las ideas (evaluación de impacto normativo, simplificación, participación ciudadana, planificación reguladora anual y pública, etc.) pero como todo principio, si no va acompañado de estándares de exigibilidad o precisión de su intensidad de aplicación, quedará en manos de la mayor o menor voluntad de la fuerza política y/o burocrática de impulso del nuevo reglamento.

El Estado se siente inspirado por el poderío cautivador de la corrientes sajona de la denominada Better Regulation, que ha tenido reflejo doméstico en la Unión Europea en el reciente Acuerdo Interinstitucional «Legislar mejor» de la Comisión, Parlamento y Consejo del 15 de diciembre de 2015, y pretende extenderlo urbi et orbe a toda reglamentación, comenzando por la gestada en los modestos entes locales.

Curiosamente, los principios de eficacia y acierto que el propio Estado impone al ente local regulador con la mano enguantada de una Ley preñada de palabrería postmoderna, los quita con la otra mano descarnada que se reserva la necesidad de supeditar la iniciativa normativa, cuando afecte a ingresos o gastos públicos (o sea, todo, no nos engañemos) a los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

EL FLAUTISTA DE HAMELÍN

15. Los desafíos de las nuevas leyes no son naderías. Baste remitirnos al envite para la implantación de la plena administración electrónica en el plazo de tres años (dos adicionales a la vigencia de la Ley, diferida un año), con sus secuelas de archivos, registros y expedientes electrónicos (que a su vez estarán formados por informes, comunicaciones, notificaciones y actos igualmente electrónicos).

Especialmente acuciante resultará la implantación del expediente electrónico ya que bajo un curioso efecto de vigencia de relatividad einsteniana, la vía administrativa será electrónica en ese dilatado plazo mientras que la vía contencioso-administrativa ya desde enero de 2016 se expresa con lenguaje electrónico en la anunciada «justicia sin papeles».

Lo cierto es que el puente entre procedimiento administrativo y jurisdiccional es el expediente administrativo, por donde transitan en vía administrativa la sangre administrativa local en forma de solicitudes, alegaciones, informes y resoluciones, y sobre el que se prodigarán en vía contencioso-administrativa las diligencias, providencias, autos y sentencias. En suma, resultará urgente unificar la naturaleza del expediente en pos de su formato electrónico universal para facilitar la efectividad de la tutela judicial efectiva. No debe haber expedientes documentales y expedientes virtuales, dependiendo de cada administración y según el procedimiento cuando se trata de afrontar un proceso jurisdiccional unitario y encaminado a la tutela judicial efectiva.

Resultará urgente unificar la naturaleza del expediente en pos de su formato electrónico universal para facilitar la efectividad de la tutela judicial efectiva

16. Por otra parte, reviste especial interés la importante previsión en términos imperativos de que las entidades locales «adoptarán las medidas necesarias e incorporarán en sus respectivos ámbitos las tecnologías precias para posibilitar la interconexión de sus redes con el fin de crear una red de comunicaciones que interconecte los sistemas de información de las Administraciones Públicas y permita el intercambio de información y servicios entre las mismas» (art. 155.3 Ley 40/2015).

Con ello se producirá un salto cualitativo brutal en las Administraciones públicas, quebrándose los compartimentos estancos e incrementándose la eficacia administrativa pues la información es poder. Además, la Ley 39/2015 incorpora un amparo jurídico para satisfacer la voracidad inquisitiva de las administraciones locales y que convertirá a los vecinos en comisarios del ente local, cuando afirma en su art. 18.1: «a falta de previsión expresa, facilitarán a la Administración, los informes, inspecciones y otros actos de investigación».

17. Pues bien, ante la anunciada avalancha de medidas electrónicas sobre los entes locales y ante el estrecho reguero de novedades jurídico-procedimentales, cada ente local tendrá que estar preparado y aguzar el ingenio.

Ninguna Administración local es hija única. Infinidad de hermanitos llamados a aplicar una misma Ley, y por eso la posible reacción de las Administraciones locales sea seguir el camino trillado por la administración vecina. Idénticos problemas, idénticas soluciones.

Es legítimo mirar de soslayo las ordenanzas y reglamentos o las medidas de reconversión de procedimientos o empleados públicos, que pueda adoptar otro ente local, pues resultaría soberbio por no decir temerario, que una administración local por sí sola se embarque en diseñar un modelo administrativo ajustado a la Ley y confiar en el acierto pleno. No debe descartarse esta posibilidad pero el Derecho administrativo ha alcanzado tales cotas de dinamismo, complejidad e incertidumbre, que bien está «acertar o equivocarse, pero mejor en compañía».

18. Ahora bien, soslayada la vía solitaria de Juan Palomo, caben tres opciones dentro de la autonomía local que permitirán, dentro de la letra y finalidad legal, optar con cierto margen de libertad en la implantación de la norma.

O bien seguir la inspiración, pautas y recomendaciones de la administración autonómica, pues no olvidemos que algo tendrá que decir al respecto, ya sea por su colaboración en la financiación o ya sea por sus competencias en materia local (espacio reconocido las Comunidades Autónomas sobre el régimen local por la STC 214/1989 que tuvo ocasión de declarar la inconstitucionalidad de la norma estatal interpretativa del sistema de fuentes de las entidades locales).

O bien seguir los criterios, desarrollos o protocolos que pueda sugerir la Administración del Estado, pues al fin y al cabo es el padre del monstruo bicéfalo (leyes 39 y 40/2015) y quizá impulse su viabilidad.

O finalmente, inspirarse en el modelo seguido por el ente local vecino, que pueda resultar más afín en cuanto a dimensión, recursos humanos, presupuesto o color político, de manera que se ofrezcan soluciones unitarias a los problemas comunes. Ello sin olvidar la puerta abierta a las líneas de actuación comunes que puedan sugerirse desde la Federación Española de Municipios y Provincias o asociaciones homólogas de ámbito territorial inferior, por los foros de debate de especialistas en régimen local o por órganos consultivos autonómicos o instancias similares.

LA BELLA DURMIENTE

19. Sobre los derroteros que tome cada ente local en la aplicación de tales leyes, sus consecuencias, errores o demoras, parece que no es cuestión prioritaria para las Administraciones territoriales mayores. No hay razones para pensar que la Administración estatal o autonómica vayan a estar vigilantes y con la escopeta cargada para ejercer requerimientos de anulación o inactividad frente a la entidad local pasiva, morosa o reticente.

Sin embargo, hay que tener presente que las ráfagas pueden proceder de otro frente, pues en nuestro ordenamiento jurídico está institucionalizada la acción frente a la inactividad administrativa (ex. art. 29 LJCA), unido a un silencio positivo pujante en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado (art. 24 Ley 39/2015), puede conducir a problemas judiciales para la entidad local con el negro desenlace de sentencias judiciales estimatorias de los recursos contencioso-administrativos promovidos por particulares.

20. No podemos dejar de mencionar el impacto colateral de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, junto a sus homólogas autonómicas, que ya ha entrado en vigor plenamente para los entes locales y que en apretada síntesis sienta el derecho jurídicamente exigible del vecino a obtener prácticamente cualquier información obrante en cualquier expediente seguido en el ente local, sin necesidad de motivarlo, y además pudiendo canalizarse electrónicamente la respuesta; eso sí, el acceso cuando concurren terceros que se opongan a facilitar esa información, pasa por responsabilizar a la administración actuante de la siempre difícil ponderación de los intereses, cuya decisión podrá ser revisable por el Consejo de Transparencia u órgano autonómico equivalente. Ello nos sitúa ante un ente local de cristal, donde los vecinos pueden asomarse a su interior y donde las autoridades deben dar respuestas, sin escudarse en secretos de polichinela, formalidades, negativas de plano o cómodo silencio administrativo.

La transparencia nos sitúa ante un ente local de cristal, donde los vecinos pueden asomarse a su interior y donde las autoridades deben dar respuestas

21. A ello se sumaría la posibilidad de acciones de responsabilidad patrimonial frente a la entidad local, y como no, de la acción de regreso frente a autoridades y funcionarios cuando intervenga dolo, culpa o negligencia grave. Es de esperar que posiblemente esta reliquia de la acción de regreso, se desempolve bajo las pautas marcadas por la nueva Ley y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Así, el art. 36.3 de la Ley 40/2015 impone preceptivamente la instrucción del procedimiento de exigencia de responsabilidad («instruirá») apartándose sutilmente del mandato finalista del viejo art. 145.2 de la Ley 30/1992 («exigirá de oficio»). El Tribunal Constitucional por su parte, a través de la STC 15/2016 desconecta el procedimiento judicial de invalidez de la actuación administrativa del procedimiento seguido para exigencia de responsabilidad al funcionario, sin que éste tenga que ser llamado como codemandado en aquél y sin que surta eficacia de cosa juzgada para el subsiguiente procedimiento de exigencia de responsabilidad patrimonial.

EL GATO CON BOTAS

22. Las Administraciones locales son supervivientes. Supervivientes de la penuria presupuestaria y supervivientes de las veleidades del legislador. Tras la democracia tuvieron que ganarse el derecho a la mayoría de edad a golpe de sentencia del Tribunal Constitucional, con el hito de la STC 2/1981 que derribó todos los controles gubernativos y de oportunidad de la administración estatal u otras instancias sobre los entes locales, con una doctrina que es la clave de bóveda de las relaciones interadministrativas:

«Este poder "para la gestión de sus respectivos intereses" se ejerce —por lo demás— en el marco del Ordenamiento. Es la Ley, en definitiva, la que concreta el principio de autonomía de cada tipo de entes, de acuerdo con la Constitución. Y debe hacerse notar que la misma contempla la necesidad —como una consecuencia del principio de unidad y de la supremacía del interés de la Nación— de que el Estado quede colocado en una posición de superioridad, tal y como establecen diversos preceptos de la Constitución tanto en relación a las Comunidades Autónomas, concebidas como entes dotadas de autonomía cualitativamente superior a la administrativa (arts. 150.3 y 155, entre otros), como a los entes locales (art. 148.1.2°).

Posición de superioridad que permite afirmar —como admiten expresamente los recurrentes y se admite también en el Derecho comparado— que el principio de autonomía es compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de las competencias, si bien entendemos que no se ajusta a tal principio la previsión de controles genéricos e indeterminados que sitúen a las entidades locales en una posición de subordinación o dependencia cuasi jerárquica de la Administración del Estado u otras Entidades territoriales. En todo caso, los controles de carácter puntual habrán de referirse normalmente a supuestos en que el ejercicio de las competencias de la entidad local incidan en intereses generales concurrentes con los propios de la entidad, sean del Municipio, la Provincia, la Comunidad Autónoma o el Estado.»

El efecto inmediato fue la inaplicación de las leyes y reglamentos preconstitucionales que incluían controles de oportunidad del Estado o Comunidades Autónomas sobre entes locales, la supresión de tribunales económico-administrativos o instancias gubernativas de supervisión perentoria de las decisiones locales y se afianzó el agotamiento de la vía administrativa en los muros del propio ente local. Nada de recursos de alzada impropios ante la Administración estatal o autonómica.

Los entes locales, calzadas las botas de la autonomía local, pronto pudieron avanzar leguas en su desarrollo y dejar de ser bonsáis a diseño estatal o autonómico.

23. La otra cara de ese poder inmune a inherencias, es la responsabilidad de su ejercicio por el propio ente local.

Las nuevas Leyes 39 y 40/2015 no intentan desmantelar los entes locales ni osan introducir controles de oportunidad pero acuden a un mecanismo mucho más sutil. El uso extensivo del concepto de normas básicas, exprimiendo al máximo el doble título competencial anclado en el art.149.1.18.ª en materia de «procedimiento administrativo común» y de «régimen local» con la aspiración confesa en el Preámbulo de la citada Ley 39/2015 de «establecer una regulación completa y sistemática de las relaciones `ad extra´ de las Administraciones y los administrados, tanto en lo referente al ejercicio de la potestad de autotutela y en cuya virtud se dictan actos administrativos que inciden directamente en la esfera jurídica de los interesados, como en lo relativo al ejercicio de la potestad reglamentaria y la iniciativa legislativa», aunque a renglón seguido vuelve a dejar asomar su carta comodín cuando afirma que se «ha de complementar con todo lo previsto en la normativa presupuestaria de las Administraciones públicas, destacando especialmente lo previsto en la LO 2/20012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, y la Ley de Presupuestos Generales del Estado».

Las nuevas Leyes no intentan desmantelar los entes locales ni osan introducir controles de oportunidad pero acuden a un mecanismo mucho más sutil: el uso extensivo del concepto de normas básicas

24. Esta vocación expansiva y totalitaria se auto limita en relación a los entes locales con una importante precisión en la Disposición Adicional vigesimoprimera de la Ley 40/2015 al dejar fuera de la normativa básica sobre funcionamiento de órganos colegiados la relativa a los órganos de gobierno locales, manteniendo el estatuto de singularidad propio del gobierno de la nación y del órgano de gobierno autonómico, que ya plasmó la ya vieja Disposición Adicional primera de la Ley 30/1992, si bien ahora se amplía sin restricción ni distingos a cualesquiera órganos de gobierno de los entes locales.

Así y todo, los restantes órganos colegiados locales de gestión, deliberación o decisión, quedarán sujetos a la camisa de fuerza de una normativa de formación de voluntad de órganos colegiados, posiblemente aquejada de una desmedida noción de lo básico pese al freno marcado tempranamente por la STC 50/1989, y cuyo incumplimiento acarreará nada menos que la nulidad de pleno derecho de lo acordado.

25. Por lo demás, tratándose de normas de rango legal y declaradas como básicas en buena parte de sus preceptos, solo le cabe a la administración local cumplir con sus determinaciones. No olvidemos que los entes locales son titulares de la autonomía local pero a diferencia de la autonomía universitaria (ex.art.27.10 CE) no tiene la consideración de derecho fundamental y por tanto no es posible que los entes locales interpongan recursos de amparo para defender su núcleo de autonomía, sin perjuicio de que pueda un juez contencioso-administrativo plantear una cuestión de inconstitucionalidad (en el marco de un proceso contencioso-administrativo abierto), si se aprecia que la normativa administrativa ha invadido competencias autonómicas o resulta lesiva de garantías constitucionales o si el legislador básico se ha excedido.

ALADINO

26. Ha de existir espacio para el optimismo pues las Administraciones locales son veteranas en la relación con el ciudadano, menos frías que las administraciones territoriales mayores, y más deseosas de la sintonía entre vecinos y gobierno local, que es percibido como suyo.

De hecho, no está de más recordar que el concepto primario de una administración, el eje de su actuación, es el expediente administrativo, y la nueva Ley 39/2015 parece rendir tributo al modesto Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de los Entes locales (R.D.2568/1988) al inspirarse en su art. 164 para redactar el art.76 que eleva a rango de ley la definición de expediente, aunque aprovecha para maquillarlo a la baja (art.170.4) y examinarlo en clave electrónica.

27. Por todo ello, hemos de considerar que la Administración local descenderá como Aladino a la cueva, empujado por su avaricioso tío estatal, y que tras la desorientación inicial, posiblemente frotará la lámpara de su autonomía local constitucionalmente garantizada (art.137 CE) y conseguirá sobrevivir y dar respuesta a lo que le imponen las nuevas leyes y a lo que sus ciudadanos necesitan.

Siempre lo ha hecho y también sobrevivirá a las nuevas leyes administrativas.