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La transparencia como motor de la innovación pública y base para el gobierno abierto

David Rey Jordán

Responsable Técnico en la Universidad Pablo de Olavide, de Sevilla.

Profesor del Programa de Cooperación del Instituto Nacional de Administraciones Públicas con Iberoamérica.

Profesor del Máster Universitario en Sociedad, Administración y Política de la Universidad Pablo de Olavide, de Sevilla.

Co-fundador de la Asociación Ciudadana OpenKratio.

Actualidad Administrativa, Nº 10, Sección Administración del siglo XXI, Octubre 2016, Editorial LA LEY

LA LEY 7043/2016

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Resumen

La transparencia es uno de los principios fundamentales del gobierno abierto, considerado como el principio más básico y sobre el que se asientan el resto. Se pueden distinguir diferentes tipos de transparencia según la estrategia seguida para compartir la información del sector público. El artículo se centra especialmente en la transparencia colaborativa, cuya finalidad es compartir la información para que sea reutilizada por terceros, y en cómo evaluar el nivel de transparencia para aprovechar su potencial innovador. Por último, se señalan los pasos siguientes para evolucionar hacia un estadio avanzado de participación y rendición de cuentas.

Palabras clave

Gobierno abierto; organizaciones del sector público; innovación pública; acceso a la información; transparencia activa; datos abiertos; reutilización de la información.

1. EL GOBIERNO ABIERTO: DEFINICIÓN Y PERSPECTIVAS.

La idea del gobierno abierto no es nueva, pues apareció por primera vez en el espacio político británico a finales de los años setenta del siglo XX (Ramírez-Alujas, 2011). Sin embargo, ha sido en los últimos años cuando esta idea se ha revitalizado gracias a la expansión de la Red, principalmente Internet, al crear conexiones masivas entre personas, dejando obsoleto el viejo modelo de distribución de la información desde un nodo central (Hauben & Hauben, 1997, Capítulo 1). Surge así la oportunidad de ampliar los espacios de participación ciudadana y de promover la colaboración e innovación social.

El elevado interés por esta corriente a nivel global se ha evidenciado con la fundación en 2011 de la Open Government Partnership (OGP), una alianza internacional creada por gobiernos y organizaciones de la sociedad civil de 8 países (Brasil, Estados Unidos, Filipinas, Indonesia, México, Noruega, Reino Unido y Sudáfrica), y de la que ya forman parte 68 naciones de todo el mundo, entre las que se encuentra España.

El concepto de «gobierno abierto» apela a entablar una constante conversación con la ciudadanía y demás stackholders con el fin de tomar decisiones basadas en sus necesidades y preferencias, facilitando la colaboración en el desarrollo de los servicios públicos (Calderón & Lorenzo, 2010). Se trata de establecer un modelo de gestión de las organizaciones del sector público en el que lo relacional cobra principal protagonismo, situando al ciudadano en el centro, mediante el ejercicio de la transparencia, la participación y la colaboración (Ramírez-Alujas, 2011). Estos principios fueron los definidos en el memorando de transparencia y gobierno abierto dictado por Barack Obama (2009) unos días después de ser proclamado Presidente de los Estados Unidos de América.

Una organización del sector público que asume los principios del gobierno abierto se abre, valga la redundancia, a la ciudadanía, pero también al resto del sector público, a otras organizaciones colaboradoras (tanto privadas como no gubernamentales) y hacia el interior. De acuerdo con Iñaki Ortiz (2008), ex-Director de Innovación y Administración Electrónica del Gobierno Vasco (1) , entre sus rasgos debe destacar la capacidad de escuchar y conversar, el compartir la información y conocimiento, el promover la colaboración de sus miembros internamente y con el exterior, y la puesta en práctica de la experimentación, para lograr así innovaciones que conduzcan hacia una sociedad mejor. Precisamente, la perspectiva de la innovación es uno de los enfoques que más impacto puede proporcionar para generar cambios en el plano práctico.

Según la OECD (2006), el concepto de gobierno abierto ha evolucionado desde una mirada basada en tres dimensiones relevantes que apelan a contar con un sector público transparente, accesible y receptivo –con capacidad de respuesta– a un enfoque donde se le considera como plataforma para resolver cómo las organizaciones del sector público pueden trabajar con la sociedad y los individuos para co-crear valor público (OECD, 2010).

Sin embargo, la definición no deja de ser vaga y ambigua. Con la finalidad de concretar qué es y cómo avanzar hacia el gobierno abierto, han surgido diferentes iniciativas, entre las que destacan: «Open Government Standards», «Open Government Guide» y «42 voces sobre gobierno abierto». La primera, bajo la coordinación de Access-Info Europe, se puso en marcha en abril de 2012 con objeto de definir las características que debe tener una política, acción o plataforma para ser considerada dentro del espectro del open government. En sus conclusiones señala que los pilares fundamentales son: transparencia, participación y rendición de cuentas (Access Info Europe, 2013). La segunda ha sido desarrollada por Transparency and Accountability Initiative para apoyar el trabajo impulsado por la Open Government Partnership, describiendo principios, líneas de actuación propuestas a distinto nivel (inicial, intermedio, avanzado e innovador) y multitud de experiencias prácticas desarrolladas por gobiernos y organizaciones de todo el mundo. La última iniciativa mencionada la ha llevado a cabo la Red de Innovación Pública de Cataluña (Xarxa d’Innovació Pública - XIP), conformada principalmente por profesionales del sector público catalán. Su objeto ha sido definir 42 estándares sobre el gobierno abierto en una publicación en la que han participado expertos de todo el mundo con artículos breves y concisos (Xarxa d’Innovació Pública, 2014).

Las perspectivas desde las que se puede definir y analizar el gobierno abierto son muy diversas. Rubistein (2014), coordinadora del Global Open Data Index de la Open Knowlegde Foundation (OKFN), destaca la de la transparencia, como parte de la ética pública (para ayudar a que los ciudadanos y ciudadanas comprendan situaciones complejas, y prevenir la corrupción), la tecnológica (para mejorar la interoperabilidad, aprovechar su potencial y ahorrar al externalizar el desarrollo de aplicaciones y la explotación de datos) y de la administración de las organizaciones gubernamentales (para mejorar la eficiencia y estimular la generación de valor).

2. TRANSPARENCIA PÚBLICA: BASE DEL GOBIERNO ABIERTO.

La transparencia es una cuestión que viene reclamando la sociedad a los gobiernos y organizaciones del sector público de todos los niveles. Según la iniciativa Open Government Standards (Access Info Europe, 2013), transparencia es poner a disposición pública la información sobre las actividades de los órganos públicos, de forma oportuna y adaptada, en formato abierto y sin restricciones de reutilización. Los mecanismos de transparencia tienen que incluir la divulgación de información como respuesta a peticiones provenientes de la ciudadanía y una publicación proactiva por parte de los órganos públicos.

Además, teniendo en cuenta que la transparencia es una forma de compartir la información de las administraciones públicas, se presenta como uno de los factores determinantes del potencial innovador de las organizaciones del sector público, ya que la información recopilada y utilizada por una organización se puede multiplicar cuando se publica en abierto haciéndola disponible para los demás (Daglio, Gerson, & Kitchen, 2015; OECD, 2015). No en vano, al compartir la información de una organización de forma pública, se puede facilitar la identificación de buenas prácticas y de diferentes aspectos de los retos futuros, lo que puede proporcionar ideas innovadoras que puedan adaptarse al contexto particular de cada organización, además de facilitar la cooperación y la búsqueda de soluciones holísticas. Por ello, al hacer que la información y los datos estén plenamente accesibles, garantizando la protección de la privacidad de los individuos, se facilita que surja la innovación en el sector público y que se forjen alianzas innovadoras con otros actores (OECD, 2015, p. 39).

La apertura de las administraciones públicas a la sociedad en general se está viendo facilitada por las nuevas tecnologías, que están proporcionando nuevas posibilidades para compartir la información del sector público. El open government data (OGD), el análisis big data y las oportunidades creadas por las redes sociales y las plataformas web ofrecen tanto nuevas fuentes de información como nuevas vías para compartir la información del sector público y facilitar su reutilización (RPSI, re-use of public sector information), construyendo una relación más fluida y de doble sentido entre la administración y la sociedad. Esta apertura está siendo reforzada por otras prácticas organizativas que, bajo el discurso de la Nueva Gobernanza Pública (Osborne, 2006) o Administración en Red, llevan a innovar en el sector público mediante la co-creación de servicios públicos, al generar presión por mejorar la competitividad y el control de los procesos (Daglio et al., 2015, pp. 12-13; OECD, 2015, p. 40).

El acceso a la información del sector público, su apertura y reutilización son líneas de actuación con las que se pone en práctica el principio de transparencia del gobierno abierto. Con la entrada en vigor de la Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno ( Ley 19/2013 (LA LEY 19656/2013) , 2013) este asunto está de plena actualidad en España, y refuerza el impacto de la Ley sobre reutilización de la información del sector público ( Ley 37/2007 (LA LEY 11474/2007) , 2007). En este sentido, aunque quede aún mucho camino por recorrer, cabe mencionar los avances producidos en España gracias al Proyecto APORTA, que viene fomentando desde el año 2009 una cultura favorable a la apertura de datos públicos, ofreciendo facilidades para que las administraciones acometan dicha apertura e impulsando el mercado de la reutilización de la información pública en España.

La transparencia supone un flujo incremental de información oportuna y confiable que, en el ámbito de lo público, debe permitir evaluar a las instituciones que la aportan y formar opiniones racionales y bien sustentadas a quienes deciden y a quienes participan o son objeto de la decisión (Villoria Mendieta & Cruz-Rubio, 2014).

Atendiendo al origen de la iniciativa de acceso a la información y al modo de interacción, podemos distinguir cuatro estrategias diferentes para compartir la información del sector público o tipos de transparencia: pasiva, activa, focalizada y colaborativa.

La transparencia pasiva (o reactiva) se refiere al derecho ciudadano de acceso a la información pública y parte de la lógica de considerar que, en una democracia, las autoridades deben rendir cuentas a la ciudadanía. Por el contrario, la transparencia activa «se define como la obligación de la administración de presentar información sobre su funcionamiento y quehacer, y que podría ser la expresión de una simple rutina de trabajo administrativo» (Villoria Mendieta & Cruz-Rubio, 2014). Esta información debe publicarse de la forma más detallada y actualizada posible sin que medie solicitud alguna.

Por otro lado, la transparencia focalizada tiene por objeto brindar información concreta para resolver dudas específicas o necesidades de públicos también concretos. Pretende un objetivo específico y explícito, publicando información claramente definida y dirigida a una audiencia concreta. Emplea, para ello, los medios de comunicación más útiles e idóneos para los propósitos establecidos (Guerrero Gutiérrez, 2012). Este modelo se puede combinar tanto con la transparencia pasiva, como con la activa.

Por último, la transparencia colaborativa, se sustenta en un modelo de apertura de datos (open data) caracterizado por la publicación de los datos en crudo, por parte de las administraciones públicas (open government data), y la posibilidad de la ciudadanía a procesarlos para producir nueva información. De esta manera se hace posible que la ciudadanía pueda llevar a cabo su propia evaluación sobre la rendición de cuentas de las administraciones públicas, introduciendo elementos de corresponsabilidad y control ciudadano.

3. EVALUACIÓN DE LA TRANSPARENCIA.

En los últimos años han surgido un buen número de iniciativas para evaluar la transparencia de los gobiernos y organizaciones públicas, estableciendo incluso rankings comparativos. Sin embargo, la práctica totalidad se centran en la transparencia activa, tomando en consideración únicamente la información publicada en los sitios web institucionales, sin entrar a valorar la forma en que se comparte la información. Entre estas iniciativas destaca en España la elaborada por la organización no gubernamental Transparencia Internacional, siendo más recientes y menos conocidas las de Sielocal (transparencia Ayuntamientos), Dyntra y Fundación Compromiso y Transparencia. Incluso ha surgido una iniciativa para acreditar a expertos en evaluación de la transparencia (SIESTRA - Sistema Español de Acreditación de la Transparencia - de ACREDITRA). Cruz y otros (2016) señalan la falta de un criterio homogéneo y algunas de las carencias de este tipo de evaluaciones, proponiendo una metodología para obtener un índice más completo, el Municipal Transperency Index (MTI), puesto en práctica en Portugal por la organización Poder Local.

A nivel internacional el Global Right to Information Rating (RTI) evalúa el grado de desarrollo del derecho de acceso a la información (transparencia pasiva) a nivel nacional, comparando más de 100 países la transparencia, mediante 61 indicadores. España, a pesar de tener una de las leyes de acceso más recientes (Ley 19/2013 (LA LEY 19656/2013)), se sitúa en este índice a un nivel mediocre, por debajo del puesto 70. Ante esta situación, distintos gobiernos regionales y locales están desarrollando marcos normativos más favorables a la transparencia, llevando más allá las obligaciones en esta materia de las instituciones incluidas en su ámbito.

En cuanto a la transparencia colaborativa, son varias las iniciativas internacionales para evaluar su desarrollo, como PSI Scoreboard (EPSI platform), Global Open Data Index (OKFN), Open Data City Census (OKFN y Open Data Barometer (Web Foundation). Todas ellas, establecen criterios que van más allá de las 5 estrellas Open Data, que sólo atiende al estándar tecnológico en el que la información es compartida. Sin embargo, carecen de una consideración importante cuando hablamos de información compartida con la finalidad de que pueda ser utilizada por terceros: su grado de reusabilidad.

Como señala Abella Garcia (2014, p. 583) las organizaciones del sector público no suelen tener la capacidad de extraer todo el valor de los datos que recopilan. Pero, si los datos se publican de forma abierta, es probable que surjan organizaciones de la sociedad civil, empresas, profesionales o ciudadanos que puedan intervenir creando servicios de valor añadido que hagan la información más comprensible y asequible.

Sin embargo, el análisis del impacto general de la publicación de datos es una cuestión técnicamente compleja (Abella García et al., 2014, p. 584). El Instituto para Estudios Económicos de Varsovia ha realizado una aproximación en este sentido, analizando y estimando un impacto de las estrategias de open y big data cifrado en 206 billones de euros en el PIB de los países europeos para el año 2020 (Buchholtz, Bukowski, & Śniegocki, 2014). Por esta razón, es evidente la necesidad estratégica de disponer de métricas que evalúen la transparencia colaborativa que midan la posibilidad de reutilización de la información publicada. Para que la información sea reutilizable debe cumplir al menos las siguientes condiciones: 1) que no existan barreras técnicas a la reutilización; 2) que sea posible un acceso automatizado a la información; 3) que exista un esquema legal que permita su uso; 4) que se conozca la estructura de la información publicada (Abella García et al., 2014, p. 584).

Abella García (2014, pp. 585-586) propone una métrica, denominada Meloda, que en su versión estable considera las siguientes dimensiones:

  • Estándares técnicos o estructura técnica en que se ofrece el dato.
  • Acceso a la información o mecanismo por el cual se hace posible la descarga o conexión con la información.
  • Licencia que se asigna al conjunto de datos (marco legal).
  • Modelo utilizado para publicar la información y la cantidad de veces que es utilizado en otras fuentes de datos.

En la versión más reciente, se añaden dos dimensiones adicionales:

  • Información geolocalizada o forma de especificar la localización a la que se refiere la información.
  • Frecuencia de actualización de la información.

Para la evaluación de la información publicada, Meloda asigna pesos diferenciados a cada uno de los niveles de estas dimensiones y obtiene una puntuación final con la que se determina su rango de reutilización.

Una vez que las organizaciones del sector público hayan avanzado en materia de transparencia colaborativa, superando una primera fase de generación de un portal de datos abiertos, es conveniente ofrecer nuevos servicios de valor añadido, segmentando los intereses de ciudadanía e infomediarios (Subero Munilla, 2014). Debemos tener presente que la mayor parte de la ciudadanía necesita que se le explique la información, por lo que la información compartida a través de los portales de datos abiertos (transparencia colaborativa) debe servir para complementar y mejorar la información publicada en los sitios web con carácter general (transparencia activa), así como la información sobre materias específicas (transparencia focalizada). Claridad y comprensibilidad son dos características claves que debe cumplir la información en aras de la transparencia. Pero también interoperabilidad, de manera que la información sea tratable por máquinas para realizar análisis o desarrollos propios a partir de los datos.

4. MÁS ALLÁ DE LA TRANSPARENCIA: PARTICIPACIÓN Y RENDICIÓN DE CUENTAS.

La transparencia real es la base para dar el siguiente paso hacia el gobierno abierto: la participación. Es necesario habilitar instrumentos para la participación directa de los ciudadanos y ciudadanas, y de los profesionales propios y de otras organizaciones en los asuntos públicos. Los mecanismos a través de los cuales se puede propiciar la participación son muy diversos. Existen ya experiencias en las que se ha conseguido abrir la política y acercarla a la ciudadanía sin necesidad de grandes recursos, poniéndose de manifiesto cómo la voluntad y el compromiso político es lo más importante a la hora de abrir los gobiernos y organizaciones del sector público a la participación. Pero no deja de ser insuficiente si no va acompañado de un desarrollo posterior: planificación y normativa, son elementos indispensables para garantizar la perdurabilidad, profundización y mejora de las iniciativas (Saavedra Jiménez, 2014).

Las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) suponen una oportunidad para desarrollar los instrumentos de participación, aunque sin ser exclusivos. El auge de las TIC, especialmente Internet, ha abaratado los costes para la publicación de información propiciando la aparición de diversas plataformas en las que se producen conversaciones, se vierten opiniones y se adoptan decisiones por multitud de individuos, al mismo tiempo y/o de forma asíncrona. Ello ha supuesto la concepción del nuevo ciudadano en la sociedad-red (Ontañón Carmona, 2013).

El Informe «Democracia Digital y Nuevas Formas de Participación en la Era de Internet» (Democracia Digital Andalucía, 2013), elaborado como propuesta al anteproyecto de Ley Andaluza de Participación Ciudadana, describe veintiún instrumentos de tipo consulta, propuesta, decisión y colaboración a través de los cuales los ciudadanos y ciudadanas puedan participar en la mayor parte de los ámbitos de la gestión pública. Incluye además siete medidas para el fomento de la participación ciudadana. Estas propuestas reconocen la vital importancia de la transparencia para la participación, haciendo especial énfasis en la trascendencia de las vías digitales.

Los instrumentos de consulta deben entenderse en una doble dirección: como potestad de los gobiernos y organizaciones del sector público de consultar a la ciudadanía, y como derecho de los ciudadanos y ciudadanas de monitorizar y consultar a los gobiernos y organizaciones del sector público. El objetivo perseguido en este último caso es la auditoría ciudadana de la actividad pública, cuestión necesaria para la regeneración democrática.

Respecto a los instrumentos de propuesta, el informe distingue entre los no-vinculantes y los vinculantes. Se procura con ellos habilitar medios para la iniciativa ciudadana en la actividad normativa.

En cuanto a los instrumentos de decisión, tienen por objeto introducir elementos de democracia directa a través de consultas vinculantes y votación des-intermediada.

Por último, los instrumentos de colaboración (o co-participación, como se denominan en el informe), están dedicados a la incorporación de la ciudadanía en los procesos desarrollados por las organizaciones del sector público y los gobiernos. Se busca de esta forma la mejora de la eficiencia del sector público contribuyendo los ciudadanos y ciudadanas en la toma de decisiones y la evaluación de políticas.

Pero, además de avanzar en la transparencia efectiva y en los mecanismos de participación ciudadana en la actividad pública, hay otras dos cuestiones que es necesario abordar: la regulación del lobby y la protección de los whistleblowers.

España empieza a dar los primeros pasos hacia una futura regulación del lobby. El avance hacia una mayor transparencia de los grupos de interés es fundamental para poder seguir los procesos de toma de decisiones y para asegurar que, en el ámbito de lo público, éstas persiguen verdaderamente el interés general (Access Info Europe, 2014). El primer organismo español en regular esta actividad ha sido la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) (Noceda, 2016).

La transparencia, como finalidad última, debe permitir seguir la huella de la toma de decisiones, dejándola accesible al escrutinio público. Por ello es interesante que las sedes web de las instituciones públicas incorporen medios para facilitar el acceso a la información y la publicación activa de toda la información relativa al ámbito de gestión, incluyendo: agenda de los cargos públicos, así como de las reuniones entre lobistas y cargos y empleados públicos, documentación enviada por grupos de interés, actas de las reuniones con los documentos presentados o distribuidos en las mismas, y las aportaciones y evaluaciones de las consultas públicas.

El whistleblower es una figura que tiene su origen en los Estados Unidos de América en los años sesenta, cuya traducción al español podría interpretarse como «alertador». Se debe garantizar protección (legal), colaboración (ciudadana) y reconocimiento (público) a las personas y organizaciones que asumen el papel de whistleblower (Gutiérrez Rubí, 2014).

Las sedes web institucionales también deberían incorporar la posibilidad de denunciar, incluso de forma anónima, un mal uso de los recursos públicos, pues es una forma efectiva de detectar y prevenir la corrupción y mejorar el comportamiento ético en la gestión pública.

De lo expuesto anteriormente podemos convenir que el gobierno abierto trata de repensar las organizaciones del sector público para contribuir a su desarrollo, impulsando el paso de las jerarquías a las redes para generar valor público, en conjunto con otros actores sociales y económicos (Ramírez-Alujas, 2011). Esto constituye un estímulo para generar un giro sustantivo, activando el motor superior de la innovación (al ejercer presión de cambio sobre la sociedad y el sector público en su conjunto) (Brugué, Blanco, & Boada, 2013), empoderando a la ciudadanía y al personal de las organizaciones del sector público, ejerciendo la presión necesaria para evolucionar hacia un modelo de gestión pública más abierto, que considera, reconoce y valora la capacidad de crear valor público de forma colaborativa.

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(1)

El Gobierno Vasco fue pionero en España al poner en marcha en el año 2010 las primeras iniciativas de gobierno abierto, como los portales Irekia y Open Data Euskadi, y el primer Plan de Innovación Pública (Ortíz Sánchez, 2011).

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