I. MALA SEÑALIZACIÓN DE CALLES O CAMINOS LOCALES QUE CAUSA ACCIDENTES
Una de las primeras competencias contenidas en la Ley de Bases del Régimen Local de 1985 [artículo 25.b)] es precisamente la «ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas». Por su parte, el artículo 7 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, que aprueba el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, atribuye a los Municipios, entre otras competencias, las de ordenación y control del tráfico en las vías urbanas, así como la vigilancia, denuncia y sanción de infracciones en cuanto no estén expresamente atribuidas a otra Administración, la regulación de los usos de las vías públicas, la retirada de vehículos cuando obstaculicen o dificulten la circulación o supongan peligro para ésta, y el cierre de vías urbanas cuando sea necesario.
Hasta hace unos años era poco habitual encontrar sentencias de condena para la Administración por accidentes de tráfico ocasionados únicamente por la mala señalización. El número creciente de vehículos y reclamaciones han hecho que este tipo de pronunciamientos judiciales sean en la actualidad cotidianos, tanto a nivel local como autonómico y estatal.
1. Accidente de circulación por acequia en vía pública carente de señalización y de protección
Existen casos de accidentes de circulación en los que el particular reclama a la Administración los daños que ha sufrido, en general, alegando deficiencias en el estado de la vía o en la señalización. No suele ser muy frecuente en estos casos la concesión de indemnizaciones, pues lo difícil realmente es probar la relación de causalidad entre el estado de la vía y el accidente. En la sentencia que reseñamos a continuación, sin embargo, no se acreditó conducción negligente por parte del accidentado. El Tribunal Supremo estimó el nexo causal entre la falta de señalización y el accidente, y -sobre todo- reconocimiento implícito por la Administración del mal estado de la vía, pues con su actuar (señalizó el cruce después del accidente) vino a reconocer el mal estado de la vía.
Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de octubre de 2003, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6.ª, rec. 535/1999, Ponente: Sieira Míguez, José Manuel (LA LEY JURIS. 10827/2004):
«SEGUNDO. (...) En cuanto a la relación de causalidad entra la inexistencia de señalización y protección en la vía pública en el cruce en que se produjo el accidente y la producción del mismo, la existencia de tal nexo causal le resulta indiscutible a esta Sala y el razonamiento de la Sala de instancia en este punto incontestable, máxime cuando la exigencia de exclusividad en la causación del daño ha sido abandonado de manera absoluta por la jurisprudencia.
La propia Administración con su actuar posterior está admitiendo implícitamente la omisión de medidas de seguridad que estaba obligada a establecer en la vía pública en que se produjo el accidente. El hecho de que con posterioridad al siniestro se proceda a señalizar el cruce y a establecer medidas de protección en el borde de la vía pública colindante con la acequia a la que cae el perjudicado, demuestra que la propia Administración admite la necesidad de tales medidas para la seguridad del tráfico y que la omisión de las mismas implica la creación de una situación de riesgo cuyas consecuencias debe soportar. El motivo, por tanto, también debe ser desestimado.»
Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de febrero de 2003, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6.ª, rec. 9115/1998, Ponente: Lecumberri Martí, Enrique (LA LEY JURIS. 12275/2003):
En esta sentencia se enjuicia el supuesto de otro accidente de circulación. La Sentencia parte de considerar que no existió relación de causalidad entre el estado de la carretera y el daño. El carácter objetivo de la responsabilidad hace que sea el Ayuntamiento quien haya de aportar la prueba de la existencia de dolo o negligencia de la víctima, para romper el nexo de causalidad. No cabe en casación combatir la apreciación de la prueba por el tribunal de instancia, sin aducir infracción de normas de valoración.
«PRIMERO. (...) Sostienen los recurrentes que del examen de los hechos contenidos en la sentencia recurrida no concurre ninguna circunstancia de exención de responsabilidad de la Administración, pues la causa determinante del accidente de circulación se encuentra en el anormal servicio municipal, por el baldeo de uno de los carriles de la vía pública.
Desde luego, los hechos declarados probados en uso de su soberanía por la Sala de instancia son claros, precisos y terminantes, y en modo alguno permiten otra interpretación, dados los límites intrínsecos del recurso de casación.
El carácter objetivo de la responsabilidad de la Administración impone -según declaramos en nuestras sentencias de 18 Feb. 1998, 15 Mar. 1999, 9 Abr., 9 Jul. y 25 Oct. 2002- que la prueba de la concurrencia de acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias demostrativas de la existencia de dolo o negligencia de la víctima para considerar roto el nexo de causalidad corresponde a la Administración, pues no sería objetiva aquella responsabilidad que exigiese demostrar que la Administración que causó el daño procedió con negligencia, ni aquella cuyo reconocimiento estuviera condicionado a probar que quien padeció el perjuicio actuó con prudencia; pero aquí, en el caso que enjuiciamos, se pretende combatir la valoración y consiguiente eficacia de unas pruebas determinadas por el Tribunal de instancia sin aducirse, como hubiese resultado procedente, infracción de las normas de valoración, por cuya razón procede desestimar el citado motivo de impugnación.»
Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de diciembre de 2002, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6.ª, rec. 7466/1998, Ponente: Lecumberri Martí, Enrique (LA LEY JURIS. 671/2003):
En esta Sentencia se analiza un supuesto de accidente de circulación. El TS estima la existencia de nexo causal entre el actuar de la Administración y el daño producido. Si bien el turismo accidentado circulaba a excesiva velocidad, el accidente tuvo lugar en una curva a la salida de una autopista, en la que no había guardarraíles, sin que pueda determinarse hasta qué punto su existencia hubiera impedido el resultado letal. Por tanto, existe concurrencia de culpas (la del conductor, por circular a velocidad excesiva, y la de la Administración, por no colocar guardarraíles tratándose de una autopista), y corresponde a la Administración la prueba de hechos que rompen el nexo causal.
«PRIMERO. (...) La Sala de instancia, a efectos de determinar si existió o no relación de causalidad entre el resultado acaecido y el estado en que se encontraba la carretera, en el fundamento jurídico tercero de su sentencia, después de relatar los datos que como más relevantes figuran en el informe técnico de la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil, llega a la conclusión de que existió una conexión de causa a efecto entre el actuar de la Administración y el daño producido, pues, si bien entiende que, en principio, la causa determinante del accidente fue la excesiva velocidad en que circulaba el turismo, como lo acreditan las huellas de frenado y la manifestación de uno de los ocupantes del vehículo, considera, sin embargo, que, en atención al lugar en donde se produjo el mortal accidente "a la salida de una autopista, en curva muy cerrada y por tanto peligrosa", en donde está suficientemente probada la inexistencia de los guardarraíles; estima que es muy difícil precisar en qué medida los guardarraíles hubiesen impedido el resultado letal y consiguientemente aminora sustancialmente la indemnización reclamada en cinco millones de pesetas, por apreciar una concurrencia de culpas, de la Administración y del conductor.
Disconforme el recurrente con las apreciaciones y consecuencias jurídicas que realiza el Tribunal a quo, aduce al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción de 27 Dic. 1956, modificada por la Ley 10/1992, de 30 Abr. -a la sazón vigente-, un único motivo de casación en el que cuestiona la conculcación de los artículos 106.2 de la Constitución y 139.1 de la Ley 30/1992, de 26 Nov., de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y 40 de la Ley del Régimen Jurídico de la Administración del Estado, por apreciar, en esencia, la sentencia impugnada el nexo causal, siquiera sea debilitado, entre el actuar administrativo y el daño causado.
En efecto.
Sostiene la Abogacía del Estado que del examen de los hechos contenidos en la sentencia recurrida no concurre ninguna circunstancia para que pueda imputarse a la Administración el daño producido, pues la causa determinante del accidente de circulación fue el exceso de velocidad del conductor y, por tanto, existió una clarísima relación de causa a efecto o nexo causal entre la velocidad excesiva de vehículo y siniestro determinante de los daños (...).
El carácter objetivo de la responsabilidad de la Administración del Estado impone -según declaramos en nuestras sentencias de 18 Feb. 1998 (LA LEY JURIS. 4942/1998), 15 Mar. 1999 (LA LEY JURIS. 6722/1999), 9 Abr. (LA LEY JURIS. 4792/2002) y 9 Jul. 2002 (LA LEY JURIS. 1228515/2002)- que la prueba de la concurrencia de acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias demostrativas de la existencia de dolo o negligencia de la víctima para considerar roto el nexo de causalidad corresponde a la Administración, pues no sería objetiva aquella responsabilidad que exigiese demostrar que la Administración que causó el daño procedió con negligencia, ni aquella cuyo reconocimiento estuviera condicionada a probar que quien padeció el perjuicio actuó con prudencia; pero aquí, en el caso que enjuiciamos, se pretende combatir la valoración y consiguiente eficacia de unas pruebas determinadas por el Tribunal sentenciador, sin aducirse, por el contrario, infracción de las normas de valoración, como hubiese resultado procedente, por cuya razón procede desestimar el citado motivo.»
2. El daño moral es personalísimo y sólo puede reclamarse su reparación para un tercero cuando se ostente representación
En este supuesto, el Tribunal Supremo enjuicia la reclamación (derivada de un accidente de tráfico) que realiza el padre del fallecido en accidente por daños morales. La acción ejercida por el padre de la fallecida no da lugar a indemnización a favor de la madre.
Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de diciembre de 2002, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6.ª, rec. 7300/1998, Ponente: Peces Morate, Jesús Ernesto (LA LEY JURIS. 12540/2003):
«PRIMERO. En el único motivo de casación aducido se reprocha a la sentencia recurrida la infracción de lo dispuesto en los artículos 67, 392 y 394 del Código civil y 86 de la Ley de esta Jurisdicción contencioso-administrativa por haber declarado que el recurrente, padre de la fallecida en el accidente de tráfico a consecuencia del que en dicha sentencia se ha declarado la responsabilidad patrimonial de la Administración, carece de legitimación para ejercitar otra acción de resarcimiento por el fallecimiento de su hija que no sea la que ostenta en su personal condición de perjudicado, a pesar de que como miembro de la sociedad conyugal está legitimado para ejercitar acciones en beneficio de dicha sociedad.
El motivo no puede prosperar porque la Sala de instancia le ha reconocido legitimación para el ejercicio de la acción resarcitoria en favor de la sociedad conyugal, dado que ha concedido una indemnización en favor de ésta por la pérdida de ingresos que el fallecimiento de la víctima supuso para la economía familiar integrada por el recurrente y su mujer.
Ha limitado, sin embargo, la indemnización por el perjuicio moral, derivado de la pérdida de la hija, a la cuantía con la que ha considerado resarcible el sufrido sólo por el recurrente y no el que se hubiese causado a su mujer o a otros miembros de la familia, debido a que en el proceso aquél ha actuado exclusivamente en su propio nombre y derecho y no en representación de su mujer ni de otros miembros de la familia, sin que, al así decidir, haya el Tribunal a quo conculcado los preceptos del Código civil invocados en este único motivo de casación porque el daño moral es personalísimo, de modo que sólo puede reclamarse su reparación para un tercero cuando éste confiere su representación para formularla o se ostenta su representación legal, pero el marido ni tenía en este caso la representación conferida por su mujer ni ostenta su representación legal para reclamar la reparación del perjuicio moral sufrido por ella, pero, es más, ni siquiera alegó en el proceso que ejercitaba dicha acción en nombre de su mujer, lo que hubiese permitido a la Sala de instancia requerirle para que subsanase el defecto de no haber acreditado documentalmente dicha representación.
El recurrente en sus escritos de alegaciones presentados en la instancia se refirió siempre a su derecho a ser indemnizado por los perjuicios morales derivados de la muerte de su hija, entre los que la sentencia recurrida incluye también el perjuicio que para él ha supuesto la enfermedad psíquica sufrida por su mujer, pero sin incluir, como es lógico, los de carácter moral derivados para ésta de la pérdida de la hija, al ser personalísimos de ella y haber ejercitado el demandante la acción exclusivamente en su propio nombre y derecho, de manera que la indemnización por los daños morales sólo a él podía ser concedida, como hizo el Tribunal a quo, quedando a salvo las acciones para el resarcimiento de tales daños que pudieran corresponder a los demás perjudicados por el mismo hecho.»
3. Peatón que cruza la vía pública, pero no lo hace por el paso señalizado
Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de diciembre de 2002, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6.ª, rec. 151/2002, Ponente: Puente Prieto, Agustín (LA LEY JURIS. 11198/2003):
En esta Sentencia se analiza un supuesto de reclamación de daños y perjuicios al Ayuntamiento de Huelva por las lesiones sufridas por un peatón al cruzar la vía pública. Se trataba de un peatón que tropezó por estar el pavimento en mal estado; sin embargo, se da la circunstancia de que no cruzó por el paso de peatones que se encontraba señalizado. El recurrente aporta tres sentencias de diferentes Tribunales Superiores de Justicia (en casos de tropiezos por existencia de arenillas y el hueco abierto de una arqueta que sí dieron lugar a indemnización). Sin embargo el Tribunal Supremo determinó la inexistencia de igualdad de hechos e identidad de circunstancias entre la sentencia recurrida y las aportadas como contradictorias. Además cuando se alegue una sentencia, es preciso también acreditar la firmeza de la misma.
«PRIMERO. (...) Exige el artículo 97.1 de la vigente Ley de la Jurisdicción que en el escrito interpositorio de la casación para unificación de doctrina se contenga una relación precisa y circunstanciada de las identidades determinantes de la contradicción alegada entre la sentencia recurrida y las invocadas como contradictorias, así como de la infracción legal que se impute a la Sentencia recurrida. El número 2 del citado precepto dispone que al escrito se acompañará certificación de la sentencia o sentencias alegadas como contradictorias con mención de su firmeza o, en su defecto, copia simple de su texto y justificación documental de haberse solicitado aquélla, en cuyo caso la Sala la reclamará de oficio.
La Sentencia recurrida contiene una expresión de los hechos acreditados en su fundamento de derecho primero; en él se expresa que el 24 Oct. 1996, sobre las 12,30 h, y al cruzar de una acera a otra la calle de Jesús de la Pasión de la localidad de Huelva, la recurrente cayó al suelo como consecuencia de introducir un pie en un agujero, que es descrito por la policía local en su diligencia de inspección ocular obrante en el expediente administrativo, sin que se haya llegado a desmentir en modo alguno, como un pequeño hueco de una profundidad de entre 4 ó 5 cm y una anchura formada por la falta de dos adoquines de 24 por 10 cm situados en el centro de la calzada, cuya deficiencia se encuentra a 80 cm de un paso de peatones que existe en la confluencia, el cual está en perfecto estado, así como que las aceras en el citado paso tienen hecho un rebaje en el bordillo para facilitar el acceso de los peatones.
Afirma a continuación la Sala que "es indubitado que el acto de atravesar la hoy demandante la referida calle de una acera a otra no se efectuó por el aludido paso de cebra allí señalizado, como ella misma viene a reconocer desde un primer momento".
SEGUNDO. Partiendo de estos supuestos de hecho y del marco legal en que se encuadra el excepcional recurso de casación para unificación de doctrina, en el que ha de invocarse la concurrencia de identidades de hechos, fundamentos y pretensiones, pretende la recurrente que se case la Sentencia recurrida; y como fundamento de su pretensión invoca la contradicción en que incurre la misma como con pronunciamientos del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 16 Mar. 1998, de La Rioja de 27 Oct. 1985, de Andalucía de 12 Abr. 1981, del País Vasco del 18 Feb. 1998, así como con las sentencias de esta Sala de 10 Nov. 1994 y 5 Jun. 1997.
La concurrencia de las contradicciones circunstanciadas que exige la ley, en lo que respecta a los hechos, la deduce la recurrente de que en todos los supuestos se trata de accidentes de los peatones o usuarios de la vía debidos al mal estado de conservación de la misma, en supuestos en los que circulan tanto por zonas reservadas para el tráfico de peatones como por otras zonas no peatonales, debiendo ya de destacar que solamente, cuando concurra identidad de hechos y se cumplan el resto de los requisitos formales, entre otros el de la necesaria expresión de la firmeza de las sentencia invocadas como contradictorias, cabe entrar en el examen de la cuestión de fondo sobre la cual se exige un pronunciamiento de esta Sala en orden a la determinación de la doctrina procedente en relación con la cuestión sometida a debate.
Pues bien, del examen de dichos requisitos se deduce ya a priori la inexistencia, reconocida por el recurrente, de la igualdad de hechos, puesto que en el caso resuelto por la Sentencia recurrida es evidente que la determinación de la responsabilidad se pretendía sobre la base de la circunstancia de que, pese a la existencia de un paso debidamente señalizado para atravesar la calzada los peatones en una calle de la localidad de Huelva, la recurrente sufrió un accidente como consecuencia de un obstáculo que se encontraba a 80 cm de dicho paso de peatones, el cual se hallaba en perfecto estado y debidamente señalizado, como recalca la Sentencia recurrida, lo que la recurrente viene a reconocer desde un primer momento por la existencia de un denominado "paso de cebra".
Por otro lado, en la certificación que se aporta por la recurrente de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 16 Mar. 1998, así como en la de La Rioja de 27 Oct. 1985 y de Andalucía de 12 Abr. 1991, no consta, como exige el artículo 97.2 de la Ley de la Jurisdicción, la expresión de la firmeza de dichas Sentencias, lo que, conforme a dicho precepto, es suficiente para rechazar el recurso dado el carácter excepcional de esta casación para unificación de doctrina, reiteradamente resaltado por la jurisprudencia de este Tribunal.
A mayor abundamiento, ha de destacarse que tampoco concurren en dichas sentencias la identidad de circunstancias de hecho con la recurrida puesto que en la de Navarra se afirma que en la calle en que en aquella ocasión se produjo el accidente determinante de la reclamación de daños y perjuicios resuelto por esa Sentencia, los peatones circulaban por la vía pública (calle Chapitela de Pamplona) por la calzada, constituyendo ello un hecho notorio, como afirma la Sentencia recurrida, generalizado y ello antes y después de haber sido cerrada al tráfico dicha vía pública, lo que excluye la identidad de supuestos con la recurrida en que esa práctica, desde luego, no existía; por el contrario, estaba señalizado un paso de cebra dedicado al paso de peatones y del que se aparta la recurrente para sufrir el accidente en un obstáculo que se encontraba a 80 cm de dicho paso de peatones.
Por lo que se refiere a la Sentencia de La Rioja en ella no se concreta si existía dicho paso de peatones, limitándose la Sentencia a aludir a la existencia de una isleta de cemento con un alcorque dedicado a la instalación de plantas o arbolado, cuya exacta ubicación se desconoce y donde se produjo el accidente. Y, por lo que se refiere a la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía invocada por la recurrente, tampoco se conoce si allí existía para atravesar la calzada un paso de peatones debidamente señalizado, habiéndose producido el accidente por pisar en una arqueta, afirmando la Sentencia que constituye un hecho conocido que en los pueblos, como aquél en que ocurrió el accidente, los peatones invaden la calzada atravesándola por cualquier lugar.
TERCERO. Descartada, por tanto, la aplicación de las sentencias citadas en razón, esencialmente, al incumplimiento por la recurrente de la obligación de aportar testimonio de las mismas en que conste su firmeza, aparte de que ya se ha examinado que tampoco está acreditada la concurrencia de circunstancia de hecho determinantes de la identidad exigida por la Ley, resta por enjuiciar la contradicción alegada de la recurrida con la del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 18 Feb. 1998, así como de las que se invocan de la propia Sala del Tribunal Supremo.
Respecto a la primera, baste con decir que en el supuesto enjuiciado por la misma se trataba de un accidente sufrido por el allí recurrente cuando bajaba una vía pública con una elevada pendiente del 10% junto con un carro de compra y que el peatón se sale de las escaleras existentes en la acera para colocarse en dicha calzada, donde existían arenillas que determinaron que resbalara y sufriera el accidente. La Sentencia invocada como contradictoria estima parcialmente el recurso sobre la base de lo dispuesto en el artículo 49 de la Ley de Tráfico, Circulación de vehículos de motor y Seguridad Vial y 121 del Reglamento de Circulación, por entender que, aún habiendo zona peatonal, es posible circular por la calzada si concurren alguno de los supuestos previstos en el artículo 121.2 del Reglamento de Circulación, como es llevar un objeto voluminoso o arrastrar un vehículo que no sea de motor si su circulación estorba a los peatones, circular en cortejo o circular un impedido en silla de ruedas a paso humano y que, por tanto, también le es exigible a la Administración demandada que cumpla el deber de mantener en condiciones de tránsito para los peatones la calzada.
Evidentemente no concurre en este caso la igualdad de circunstancias de hecho con el enjuiciado por la Sentencia recurrida, que tampoco concurre en la Sentencia invocada de esta Sala de 10 Nov. 1994 que se refiere a daños sufridos como consecuencia de que el peatón circulaba paseando por la acera y sufrió el accidente a consecuencia del hueco de una arqueta de alumbrado que carecía de rejilla protectora; y tampoco hay esta identidad de supuestos de hecho con la Sentencia de esta Sala, invocada por la recurrente como contradictoria, de 5 Jun. 1997 ya que se trataba de la circulación de un ciclista en una bicicleta por una carretera, supuesto evidentemente distinto del sometido a la consideración de la Sala en la Sentencia recurrida.»
4. Accidente de circulación dentro de un municipio, pero en travesía de una carretera de titularidad del Gobierno Autónomo
Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears 830/2002, de 15 de octubre, Sala de lo Contencioso-Administrativo, rec. 1226/2000, Ponente: Delfont Maza, Pablo (LA LEY JURIS. 1291908/2002):
Se trata de una reclamación de indemnización por daños y perjuicios ocasionados por accidente de tráfico a Administración distinta de la responsable. Sin embargo, corresponde al Consell Insular la titularidad, administración y gestión de la travesía donde se produjo el accidente, debiendo exigirse la responsabilidad patrimonial a dicha Administración, no al Ayuntamiento.
«PRIMERO. (...) el Letrado D. Mateo C. V., actuando en nombre de D.ª Isabel C. F., madre del fallecido, solicitó a la Administración ahora demandada, Ayuntamiento de Andratx, que reconociese su responsabilidad patrimonial por el accidente y le indemnizase en la cantidad de siete millones de pesetas.
La Alcaldía, mediante Decreto número 1167, de 26 Oct. 2000, sobre la base de que el accidente ocurrió en travesía urbana de la carretera comarcal PMV-103-1, dependiente del Consell Insular de Mallorca, desestimó la iniciación de expediente de responsabilidad.
Agotada de ese modo la vía administrativa e instalada la controversia en esa sede, la Sra. C. solicitó en la demanda que se llamase a juicio al Consell Insular de Mallorca "... en calidad de parte demandada en el presente recurso por su posible responsabilidad...", pero el Consell ni podía resultar perjudicado por el posible éxito de la impugnación del Decreto de la Alcaldía ni al mismo se había realizado siquiera solicitud alguna para que declarase "... su posible responsabilidad...".
Así las cosas, la demanda se sustenta, en síntesis, en que "... el fallecimiento se produjo por causa de una anormal y peligrosa ubicación de un contenedor sobre la vía pública, a pesar de que tal situación de peligro fue observada de forma directa por los Agentes de la Policía Local de Andratx, sin efectuar actuación alguna al respecto, ni siquiera destinada a avisar de la presencia del contenedor a los conductores usuarios de la vía...".
La Administración demandada, Ayuntamiento de Andratx, aun sin invocar causa alguna de las previstas en la Ley 29/98 -artículo 69-, solicita, en primer término, que el recurso se declare inadmisible ante "... la falta de legitimación procesal... por no ser la Administración Pública titular de la vía...", pero olvida que el acto que se somete a la consideración de la Sala, es decir, el Decreto de Alcaldía 1167 de 2000, no es sino resolución dictada por órgano de la Administración demandada que ha agotado la vía administrativa y, en lógica consecuencia, es susceptible de impugnación en esta sede jurisdiccional.
Cumple, pues, la desestimación de la pretensión del Ayuntamiento de Andratx de que el presente recurso contencioso-administrativo sea declarado inadmisible.
SEGUNDO. La sentencia del Tribunal Supremo de 9 May. 1991, como después, entre otras, las de 5 Dic. 1995, 5 Feb. 1996, 19 Jun. 1998 o 20 Feb. 1999, recordaba que: "Una jurisprudencia constante de las Salas de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha venido exigiendo, en aplicación de los artículos 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, 131 de la Ley de Expropiación Forzosa y 133 de su Reglamento, sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración por los daños ocasionados a los particulares como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, establecida hoy en el artículos 106.2 de la Constitución, que para haber lugar a declarar esa responsabilidad es necesario ‘que se acredite y prueba por el que la pretende a) la existencia del daño y perjuicio causado económicamente evaluable e individualizado; b) que el daño o lesión sufrido por el reclamante es consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos ‘en relación directa, inmediata y exclusiva de causa a efecto sin intervención extraña que pudiese interferir alterando al nexo causal , y c) ausencia de fuerza mayor (sentencias de 26 Sep. 1984, 27 Sep. 1985, 17 Dic. 1987 y 21 Jun. y 4 Jul. 1998).
Por tratarse de una responsabilidad objetiva de la Administración es por tanto necesaria la concurrencia de esos elementos precisos que configuran su nacimiento y han de ser probados por quien los alega, a lo que se añade que la reclamación se presentó dentro del año a contar desde la fecha del hecho que la motiva".
TERCERO. Excluido el criterio de la culpa, el concepto de lesión junto con el criterio de la causalidad constituyen el centro neurálgico de la responsabilidad de las Administraciones Públicas.
Por tanto, el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración precisa la existencia de lesión que le sea imputable mediante una relación de causalidad. Pues bien, esa lesión imputable a la Administración lo ha de ser por el funcionamiento "normal o anormal de los servicios públicos", siendo exigible, además que entre el hecho determinante y daño sufrido exista una relación de causalidad.
La concurrencia de causas, el hecho de tercero o la acción de la víctima, no rompen el nexo causal, pero modulan, matizan y pueden dar lugar a una compensación en la indemnización en razón al resultado de la prueba practicada, pudiendo incluso llegar a la exoneración si las causas ajenas a la Administración son las que realmente hubiesen determinado el daño.
CUARTO. La atribución a la Administración del deber de resarcir el daño producido requiere la existencia de una relación de causa a efecto entre el hecho que se imputa a aquélla y dicho daño.
Todo acaecimiento lesivo es el resultado de un complejo de hechos y condiciones. Importa, pues, fijar el hecho o condición relevante para producir el resultado dañoso.
Cuando la concurrencia del daño era de esperar en la esfera del curso normal de los acontecimientos, el resultado es adecuado a la actuación que lo originó, de modo que se encuentra en relación causal con ella y sirve como fundamento del deber de indemnizar.
Por el contrario, cuando el daño no era de esperar, no existe relación causal ni deber de indemnizar.
En consecuencia, la concurrencia de causa adecuada o eficiente, es decir, la causa próxima y verdadera del daño, exige no sólo que se dé un acto o un hecho sin el cual es inconcebible que otro hecho o evento se considere consecuencia o efecto del primero sino que también se requiere la verosimilitud del nexo, es decir, que las circunstancias del caso resulte que entre dicho acto y el evento dañoso exista una adecuación objetiva.
Por tanto, quedan excluidos no sólo los actos absolutamente extraordinarios o los inadecuados o inidóneos sino también los actos indiferentes.
QUINTO. Independientemente de que en el ciclomotor que conducía el Sr. C., pese a tratarse de vehículo autorizado para sólo una persona, viajase también la Sra. G., haciéndolo ambos sin casco, y con independencia incluso de que el ciclomotor circulaba a velocidad excesiva, aspectos todos ellos que, en su caso, tendrían que moderar la posible responsabilidad administrativa en tanto que no hay duda que de todas esas circunstancias, como acertadamente se señala en la sentencia 30/99 antes reseñada, se desprende la concurrencia de culpa del Sr. C., al fin, lo sustancial para el caso es que no solo la titularidad sino que también la administración y la gestión de la vía en que se produjo el accidente, es decir, en lo que importa, su vigilancia y mantenimiento, corresponden al Consell Insular de Mallorca ya que se trata de una travesía, esto es, de tramo de carretera que discurre por el suelo urbano de Andratx.
Por tanto, correspondiendo al Consell Insular de Mallorca la titularidad, administración y gestión de la travesía del caso, como así resulta de lo previsto en los artículos 4 y 5 de la Ley de la Comunidad Autónoma 5/1990, de 24 May., en definitiva, la reclamación de responsabilidad patrimonial tendría que haber sido dirigida por el Letrado de la Sra. C. a esa Administración y no al Ayuntamiento de Andratx, y eso es precisamente lo que se acordaba en el Decreto de Alcaldía contra el que se dirige el presente contencioso.
Puestas así las cosas, quien acaso tenía que autorizar la ocupación de la travesía, y quien tenía que vigilar que no se ocupase sin aquélla y mantenerla expedita, no era sino la Administración titular de la travesía porque únicamente a ella le incumbía por mandato de la Ley la administración y la gestión de la misma, sin que ni siquiera se hubiese comprometido por convenio colaboración alguna al respecto por la Administración aquí demandada.»
II. RESPONSABILIDAD POR CAÍDAS DE PERSONAS EN LA VÍA PÚBLICA
Otra de las competencias atribuidas por la LRBRL a las Corporaciones Locales es la conservación de caminos y vías rurales [artículo 25.d)]. De aquí se puede inferir un genérico deber de conservación y de mantener en buen estado los bienes de dominio público municipal. No resulta tampoco infrecuente reclamar por caídas sufridas en la vía pública, dado el carácter objetivo de la responsabilidad.
1. Caída por incumplimiento del Ayuntamiento de su deber genérico de vigilancia
Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias 253/2003, de 18 de marzo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1.ª, rec. 2995/1998, Ponente: González Rodríguez, José Manuel (LA LEY JURIS. 1459797/2003):
En este asunto se resolvió sobre la procedencia o no de una indemnización por daños y perjuicios ocasionados por caída en la vía pública al pisar una tapa de registro de gas. Se constata el incumplimiento por el Ayuntamiento de su deber de vigilancia exigible para impedir la existencia de obstáculos en la acera pública. La naturaleza netamente objetiva de la responsabilidad patrimonial de la Administración impide a ésta, que actúa en la esfera de sus atribuciones para satisfacer un servicio público, desplazar la misma al contratista, mero ejecutor material, sin perjuicio de la acción de repetición de aquélla contra éste.
«SEGUNDO. En esencia, constituyen los motivos en los que se fundamenta la pretensión indemnizatoria que en el escrito de demanda se contiene los que seguidamente se exponen: 1.°) Concurrencia, en este supuesto, de todos los requisitos exigidos por el artículo 139 de la Ley 30/92 para el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la administración, al incumplir el Ayuntamiento la obligación que le impone el artículo 22.2.d) de la Ley 7/1985; 2.°) Procedencia de la cuantía que, como indemnización de daños y perjuicios, se reclama en virtud de la aplicación del principio de la íntegra restitución patrimonial. (...)
CUARTO. El artículo 106.2 de la Constitución Española establece que "los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos". Del mismo modo el artículo 139.1 de la Ley 30/92, de Régimen Jurídico de las Administraciónes Públicas y del Procedimiento Administrativo Común establece idéntico derecho, dentro del sistema de responsabilidad de todas las administraciones públicas. La responsabilidad patrimonial de la Administración, ha sido configurada en nuestro sistema legal y jurisprudencial, como de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos, debe ser en principio indemnizada, porque como dice en múltiples resoluciones el Tribunal Supremo "de otro modo se produciría un sacrificio individual a favor de una actividad de interés público que debe ser soportada por la comunidad".
Para que concurra la responsabilidad patrimonial de la Administración, se requiere, según el artículo 139 antes citado, que concurran los siguientes requisitos:
A) Un hecho imputable a la Administración, bastando, por tanto, con acreditar que un daño antijurídico se ha producido en el desarrollo de una actividad cuya titularidad corresponde a un ente público.
B) Un daño antijurídico producido, en cuanto detrimento patrimonial injustificado, o lo que es igual, que el que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportar. El perjuicio patrimonial ha de ser real, no basado en meras esperanzas o conjeturas, evaluable económicamente, efectivo e individualizado en relación con una persona o grupo de personas.
C) Relación de causalidad directa y eficaz, entre el hecho que se imputa a la Administración y el daño producido, así lo dice la Ley 30/92, en el artículo 139, cuando señala que la lesión debe ser consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
D) Ausencia de fuerza mayor, como causa extraña a la organización y distinta del Caso Fortuito, supuesto éste que sí impone la obligación de indemnizar. La fuerza mayor entroncaría con la idea de lo extraordinario, catastrófico o desacostumbrado, mientras que el caso fortuito haría referencia a aquellos eventos internos, intrínsecos al funcionamiento de los servicios públicos, producidos por la misma naturaleza, por la misma consistencia de sus elementos, por su mismo desgaste con causa desconocida, correspondiendo en todo caso a la Administración, tal y como reiteradamente señala el Tribunal Supremo, entre otras y por sintetizar las demás, la de 6 Feb. 1996, probar la concurrencia de fuerza mayor, en cuanto de esa forma puede exonerarse de su responsabilidad patrimonial.
En relación con la existencia de una empresa contratista del mantenimiento de las obras de pavimentación de la Avenida de Pumarín, donde se produce el siniestro, el artículo 98 de la Ley de Contratos de las Administraciónes Públicas, 13/95, de 18 May., vigente en el momento de los hechos, dispone:
1. Será obligación del contratista indemnizar todos los daños y perjuicios que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones que requiera la ejecución del contrato.
2. Cuando tales daños y perjuicios hayan sido ocasionados como consecuencia inmediata y directa de una orden de la Administración, será ésta responsable dentro de los límites señalados en las leyes. También será la Administración responsable de los daños que se causen a terceros como consecuencia de los vicios del proyecto elaborado por ella misma en el contrato de obras o en el de suministro de fabricación.
3. Los terceros podrán requerir previamente, dentro del año siguiente a la producción del hecho, al órgano de contratación para que éste, oído el contratista, se pronuncie sobre a cuál de las partes contratantes corresponde la responsabilidad de los daños. El ejercicio de esta facultad interrumpe el plazo de prescripción de la acción civil.
4. La reclamación de aquéllos se formulará, en todo caso, conforme al procedimiento establecido en la legislación aplicable a cada supuesto.
Pues bien, el precepto transcrito reproduce sustancialmente el tenor del artículo 134 del antiguo Reglamento General de Contratación del Estado, aprobado por el Decreto 3410/1975, de 25 Nov., que establece que será de cuenta del contratista indemnizar todos los daños que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones que requiera la ejecución de las obras, y que cuando tales perjuicios hayan sido ocasionados como consecuencia inmediata y directa de una orden de la Administración será ésta responsable dentro de los límites señalados en la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (hoy artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992), así como en los casos de daños que se causen a terceros como consecuencia de vicios de proyecto.
En interpretación de la norma citada, la Jurisprudencia tiene expresado que la naturaleza netamente objetiva de la responsabilidad patrimonial de la Administración impide a ésta, que actúa en la esfera de sus atribuciones para satisfacer un servicio público, desplazar la misma al contratista, mero ejecutor material, sin perjuicio de la acción de repetición de aquélla contra éste (Sentencias de 19 May. 1987 y de 23 Feb. 1995), ya que si bien las obras han sido adjudicadas a una empresa contratista, no puede olvidarse que su responsabilidad sería subjetiva, mientras que la de la Administración es directa y objetiva, todo ello, se insiste, sin que obste a una posible acción de reintegro que la Administración puede formular frente al contratista. Asimismo, la Sentencia de 20 Oct. 1987 (cuya consideración de fondo se corresponde con un obiter dicta de otra de 18 Sep. 1998), proclama que el artículo 134 debe interpretarse necesariamente a la luz de las nuevas concepciones sobre responsabilidad de la Administración, y si bien ésta puede repetir contra el contratista apoyándose en el precepto, esa posibilidad no excluye la responsabilidad directa de la Administración cuando el daño producido sea consecuencia de un actuar ligado a la misma por vínculos contractuales.
Si a lo anteriormente indicado se añaden la obligación que en el artículo 25.2 a) y 1) de la Ley de Régimen Local se establecen para los Ayuntamientos, es claro que, una vez que por la testifical practicada puedan estimarse acreditados los hechos relatados en la demanda, ha de concluirse en la procedencia de imputar al Ayuntamiento de Oviedo la responsabilidad en la concreción de los mismos así como en las consecuencias dañosas que de ellos se derivaron al incumplir el deber de vigilancia exigible para impedir la existencia de obstáculos en la acera pública en horas diurnas en que normalmente transitan por las mismas numerosos viandantes.»
2. Reclamación por caída en unas obras de peatonalización
Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears 128/2003, de 14 de febrero, Sala de lo Contencioso-Administrativo, rec. 592/1999, Ponente: Algora Hernando, Jesús Ignacio (LA LEY JURIS. 1418527/2003):
A diferencia de lo sucedido en la sentencia anterior, en esta ocasión la indemnización por daños y perjuicios ocasionados por caída en la vía pública es procedente. Resulta acreditado que la interesada sufrió las lesiones cuando se realizaban las obras de peatonalización de la calle, que no consta estuviese cerrada, o, existiesen señales indicativas por donde circular los peatones. Procede imputar la responsabilidad patrimonial a la Administración demandada, por recaer sobre ella la vigilancia y conservación de la vía, sin perjuicio de que la misma pueda repercutir sobre la empresa adjudicataria.
«SEGUNDO. La sentencia del Tribunal Supremo de 9 May. 1991, como después, entre otras, las de 5 Dic. 1995, 5 Feb. 1996, 19 Jun. 1998 0 20 Feb. 1999, recordaba que:
"Una jurisprudencia constante de las Salas de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha venido exigiendo, en aplicación de los artículos 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, 131 de la Ley de Expropiación Forzosa y 133 de su Reglamento, sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración por los daños ocasionados a los particulares como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, establecida hoy en el artículo 106.2 de la Constitución, que para haber lugar a declarar esa responsabilidad es necesario ‘que se acredite y pruebe por el que la pretende : a) la existencia del daño y perjuicio causado económicamente evaluable e individualizado; b) que el daño o lesión sufrido por el reclamante es consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos ‘en relación directa, inmediata y exclusiva de causa a efecto sin intervención extraña que pudiese interferir alterando al nexo causal , y c) ausencia de fuerza mayor (sentencias de 26 Sep. 1984, 27 Sep. 1985, 17 Dic. 1987 y 21 Jun. y 4 Jul. 1998).
Por tratarse de una responsabilidad objetiva de la Administración es por tanto necesaria la concurrencia de esos elementos precisos que configuran su nacimiento y han de ser probados por quien los alega, a lo que se añade que la reclamación se presentó dentro del año a contar desde la fecha del hecho que la motiva".
TERCERO. Excluido el criterio de la culpa, el concepto de lesión junto con el criterio de la causalidad constituyen el centro neurálgico de la responsabilidad de las Administraciones Públicas.
Por tanto, el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración precisa la existencia de lesión que le sea imputable mediante una relación de causalidad. Pues bien, esa lesión imputable a la Administración lo ha de ser por el funcionamiento "normal o anormal de los servicios públicos", siendo exigible, además, que entre el hecho determinante y daño sufrido exista una relación de causalidad.
La concurrencia de causas, el hecho de tercero o la acción de la víctima, no rompen el nexo causal, pero modulan, matizan y pueden dar lugar a una compensación en la indemnización en razón al resultado de la prueba practicada, pudiendo incluso llegar a la exoneración si las causas ajenas a la Administración son las que realmente hubiesen determinado el daño.
CUARTO. La atribución a la Administración del deber de resarcir el daño producido requiere la existencia de una relación de causa a efecto entre el hecho que se imputa a aquélla y dicho daño.
Todo acaecimiento lesivo es el resultado de un complejo de hechos y condiciones. Importa, pues, fijar el hecho o condición relevante para producir el resultado dañoso.
Cuando la concurrencia del daño era de esperar en la esfera del curso normal de los acontecimientos, el resultado es adecuado a la actuación que lo originó, de modo que se encuentra en relación causal con ella y sirve como fundamento del deber de indemnizar.
Por el contrario, cuando el daño no era de esperar, no existe relación causal ni deber de indemnizar.
En consecuencia, la concurrencia de causa adecuada o eficiente, es decir, la causa próxima y verdadera del daño, exige no sólo que se dé un acto o un hecho sin el cual es inconcebible que otro hecho o evento se considere consecuencia o efecto del primero sino que también se requiere la verosimilitud del nexo, es decir, que las circunstancias del caso resulte que entre dicho acto y el evento dañoso exista una adecuación objetiva.
Por tanto, quedan excluidos no sólo los actos absolutamente extraordinarios o las inadecuados o inidóneos sino también los actos indiferentes.
QUINTO. Con el punto de partida de que la recurrente sufrió las lesiones cuando se realizaban las obras de peatonización de la calle Mayor de Inca, que no consta estuviese cerrada, o, existiesen señales indicativas por donde circular los peatones, al andar por la misma, y debido al mal estado, fue cuando sufrió la caída, por lo que ante tal estado de cosas debe declararse la responsabilidad patrimonial de la Administración demandada, por recaer sobre ella la vigilancia y conservación de la citada vía, todo ello sin perjuicio de que la misma pueda repercutir sobre la empresa adjudicataria. En efecto, la Administración demandada, sobre la que pesa, como decimos, la obligación de mantener en buen estado de conservación todos los elementos que se integran en el sistema viario de su competencia, tenía que haber evitado la caída que se produjo, bien impidiendo el paso por la citada vía, bien especificando concretamente, y meticulosamente, el paso por la misma, con las correspondientes señales indicativas para. ello; y esto no aparece acreditado que estuviese. (...)»
3. Caída en un paso de peatones por el estado resbaladizo de la pintura
Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña 1334/2002, de 11 de octubre, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1.ª, rec. 2569/1997, Ponente: Gómez Ruiz, José Luis (LA LEY JURIS. 2461/2003):
Se reclama responsabilidad patrimonial de un Ayuntamiento derivada de los daños sufridos por una viandante tras caer en un paso de cebra: improcedencia. Las condiciones antideslizantes de la pintura de paso se ajustaban a las condiciones técnico facultativas establecidas en el contrato de señalización horizontal aprobado por el Ayuntamiento. Sin embargo, la indemnización resulta improcedente, habida cuenta que el día anterior al accidente el pavimento estaba mojado por lluvia fina. Por ello, no es posible deducir certeza la relación causal entre la caída y la actuación administrativa. Es irrelevante que posteriormente, a través de nueva ordenanza municipal, se cambiase la disposición de las líneas de paso o de que se hayan efectuado por el Ayuntamiento ensayos antideslizantes.
«PRIMERO. Acreditado por la testifical, informe de la Guardia Urbana y documentación médica aportada, que los daños físicos cuya indemnización se pretende en el presente procedimiento se produjeron por una caída en el momento en que la recurrente atravesaba un paso cebra de esta ciudad, la cuestión se centra en resolver si ha quedado debidamente establecida la relación de causalidad entre la caída y la actuación administrativa, en este caso concretada por las condiciones antideslizantes de la pintura del paso.
SEGUNDO. Y aunque como ya afirmara la STS de 11 Jun. 1993 (LA LEY JURIS. 7571-5/1993), no se ha de llegar a exigir una prueba concluyente, de difícil consecución en la mayoría de los casos, sí se ha de precisar para su apreciación deducir, conforme a las reglas del criterio racional, un enlace preciso y directo entre uno y otro expresivo de esa dependencia entre ambos. Y hasta donde se ha probado en este procedimiento, las características del paso de cebra en cuestión se ajustaban a las condiciones técnico-facultativas establecidas en el contrato aprobado por el Ayuntamiento de señalización horizontal de junio de 1994, cuyo artículo I.5 preveía un valor de coeficiente de resistencia al deslizamiento, CRD, a la temperatura estándar de 20º medida con el péndulo SRT, no inferior a 0,45 unidades, que un informe técnico elaborado por la aseguradora de la demandada califica según método de referencia de "satisfactorio", sin que por la demandante se haya alegado ni acreditado elemento alguno que desvirtúe tal calificación, y con tal premisa, y habida cuenta de que el día de antes el pavimento estaba mojado por una lluvia fina, no es posible establecer ni deducir con certeza la relación causal, sin que sea obstáculo a ello la puesta en marcha por el Ayuntamiento de unos ensayos antideslizantes, siendo así que en los pliegos de sucesivos contratos, incluido el fechado a noviembre de 2001, no se modifica la citada prescripción técnica; ni tampoco es obstáculo a ello la diferente disposición de las líneas del paso establecida por nueva ordenanza municipal que no altera sustancialmente las consecuencias que se derivan de la mencionada característica antideslizante.»
III. DAÑOS PRODUCIDOS POR EL SERVICIO DE AGUAS POTABLES
Otra de las competencias atribuidas por la LRBRL a las Corporaciones locales es el suministro de agua (artículo 25.2.l). Se trata de una tradicional competencia municipal que hoy se encuentra condicionada por normas estatales, autonómicas y comunitarias. Así, el Real Decreto 1138/1990, de 14 de septiembre, aprueba la Reglamentación Técnico-Sanitaria para el Abastecimiento y Control de la Calidad de las Aguas Potables de Consumo Público; esta norma fue derogada por el Real Decreto 140/2003, de 7 de febrero.
En la práctica, se suelen producir pérdidas en la red de abastecimiento urbano. En ocasiones ello se debe a roturas que acaban produciendo humedades o inundaciones en viviendas colindantes, y que dan lugar a la oportuna reclamación por daños al Ayuntamiento correspondiente.
1. Daños producidos por filtraciones debidas a la rotura de la red municipal de riego. Plazo para interponer y remisión a jurisprudencia anterior sobre la causalidad entre la lesión y el daño indemnizable
Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid 135/2003, de 4 de febrero, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2.ª, rec. 133/1999, Ponente: López de Hontanar Sánchez, Juan Francisco (LA LEY JURIS. 1439253/2003):
En esta sentencia se reclamaba del Ayuntamiento de Madrid indemnización de daños sufridos a consecuencia de la rotura de la red de riego. En la misma se discutió la posible prescripción de la acción: El ejercicio de acciones ante la jurisdicción civil interrumpe el plazo prescriptivo, salvo que sean manifiestamente inadecuadas. Aplicación del principio de la actio nata.El cómputo del plazo para el ejercicio de la responsabilidad patrimonial no puede ejercitarse sino desde el momento en que ello resulta posible por conocerse en sus dimensiones fácticas y jurídicas el alcance de los perjuicios producidos. La Sala estimó la procedencia de la indemnización reclamada.
«SEGUNDO. Se alega por la representación el Ayuntamiento de Madrid la excepción de prescripción de la acción. El artículo 142 apartado 5.° de la Ley 30/1992 de 26 Nov. de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, establece que, en todo caso, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización. La representación de la recurrente entiende que no se ha producido tal prescripción dado que se han producido reclamaciones extrajudiciales y judiciales en el plazo menor de un año. A este respecto ha de señalar que los hechos ocurrieron el 7 Jun. 1995, formulándose una primera reclamación ante el Ayuntamiento de Madrid, que fue resuelta, en sentido negativo (...). Al tiempo la recurrente formuló una demanda ante la jurisdicción civil el 7 Nov. 1995, que fue resuelta definitivamente por la Audiencia Provincial de Madrid, mediante auto de 20 Nov. 1998, en el sentido de declarar la falta de atribuciones de la jurisdicción civil para el conocer de la pretensión formulada. Al tiempo el 12 May. 1998 se volvió a reclamar al Ayuntamiento de Madrid el pago de la indemnización por los daños ocasionados por las filtraciones de agua. La cuestión pues consiste en determinar si el ejercicio de acciones ante la jurisdicción civil interrumpió el plazo prescriptivo. Como señala la Sentencia de la sala Tercera del Tribunal Supremo de 26 May. 1998, haciendo referencia al ejercicio de una acción civil de responsabilidad ejercitada antes de transcurrir el plazo de prescripción de un año establecido para el ejercicio de la acción administrativa de responsabilidad patrimonial, que terminó en una declaración de incompetencia de jurisdicción, seguida de la interposición del recurso contencioso-administrativo, siendo pues un supuesto similar al hoy enjuiciado. Pues bien, el Tribunal Supremo señala que la eficacia interruptiva de esta demanda civil debe asimismo reconocerse en aplicación de la doctrina sentada por la jurisprudencia consistente en que el cómputo del plazo para el ejercicio de la responsabilidad patrimonial no puede ejercitarse sino desde el momento en que ello resulta posible por conocerse en sus dimensiones fácticas y jurídicas el alcance de los perjuicios producidos -que tiene su origen en la aceptación por este Tribunal (sentencias de la Sala Tercera de 19 Sep. 1989, 4 Jul. 1990 y 21 Ene. 1991) del principio de actio nata (nacimiento de la acción) para determinar el origen del cómputo del plazo para ejercitarla, según el cual la acción sólo puede comenzar cuando ello es posible y esta coyuntura se perfecciona cuando se unen los dos elementos del concepto de lesión, es decir, el daño y la comprobación de su ilegitimidad-, de tal suerte que el ejercicio de una acción civil encaminada a exigir dicha responsabilidad, salvo que sea manifiestamente inadecuada, comporta dicha eficacia interruptiva del plazo de prescripción de un año establecido por el artículo 142.5 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común (sentencia de 4 Jul. 1980, dictada bajo el régimen equivalente a la sazón vigente integrado por el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado). Y añade que no es obstáculo a ello a) La doctrina sentada en la sentencia de 9 Jul. 1992, pues en ella se contempla el supuesto en el que la parte, después de haber interpuesto la reclamación administrativa por responsabilidad patrimonial, abandona voluntariamente la vía contencioso-administrativa para acudir a la jurisdicción civil, a pesar de que en la notificación del acto administrativo denegatorio se le indica como procedente el recurso contencioso-administrativo, de donde resulta que se trata de un supuesto de ejercicio de acción manifiestamente inadecuada. La alegación, contenida según la cual el plazo de reclamación sólo se computa a partir de la sentencia en los casos previstos en los artículos 142.4 (anulación de actos administrativos) y 142.6 (exigencia de responsabilidad penal a los funcionarios) de la Ley de Procedimiento Administrativo Común, pues dichos preceptos resultan compatibles con la aplicación de la doctrina del nacimiento de la acción a los demás casos en los que el alcance jurídico de la responsabilidad no puede determinarse hasta la finalización del proceso seguido ante otra jurisdicción. Debe pues en el caso presente reconocerse eficacia interruptiva a la demanda presentada ante la Jurisdicción civil al no constar a este Tribunal que en la notificación del Decreto de 2 Ene. 1996 del Concejal Presidente de la Junta Municipal del Distrito de Chamartín del Ayuntamiento de Madrid se indicara que el único cauce impugnatorio del mismo fuera el recurso contencioso-administrativo, ya que en ese caso si de un supuesto de reclamación ante la jurisdicción civil manifiestamente inidoneo para lograr el resarcimiento del daño. En igual Sentido se pronuncia la Sentencia de la sala Tercera del Tribunal Supremo de 21 Mar. 2002 cuando señala que esta Sala tiene, en efecto, declarado que el principio de la actio nata impide que pueda iniciarse el cómputo del plazo de prescripción mientras no se tiene cabal conocimiento del daño y, en general, de los elementos de orden fáctico y jurídico cuyo conocimiento es necesario para el ejercicio de la acción. La interrupción del plazo de prescripción de un año hoy establecido por el art. 142.5 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común se produce no sólo por la iniciación de un proceso penal que verse sobre la posible comisión de hechos delictivos a los que pueda estar ligada la apreciación de responsabilidad civil dimanante de la infracción penal, sino incluso por la pendencia de una acción civil encaminada a exigir la responsabilidad patrimonial de la Administración, salvo que sea manifiestamente inadecuada. De esta jurisprudencia se deduce que la prescripción se interrumpe en virtud de cualquier reclamación que manifiestamente no aparezca como no idónea o improcedente encaminada a lograr el resarcimiento del daño o perjuicio frente a la Administración responsable, siempre que comporte una manifestación de la voluntad de hacer efectiva la responsabilidad patrimonial de la Administración por alguna de las vías posibles para ello.
TERCERO. Con carácter previo al examen de la cuestión objeto del recurso, procede señalar que, configurada por primera vez en 1954, dentro de la Ley de Expropiación Forzosa, en el artículo 121 y contenida en la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, en los artículos 40 y 41, la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado adquiere relevancia constitucional en los artículos 9 y 106.2 de la Constitución como garantía fundamental de la seguridad jurídica, con entronque en el valor de la justicia, pilar del Estado de Derecho social y democrático (artículo 1 de la Constitución) y se desarrolla en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 (Título X) y en el RD 429/93, de 26 Mar., que aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial.
CUARTO. Como Señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 May. 1998 un examen sucinto de los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, permite concretarlos del siguiente modo:
a) El primero de los elementos es la lesión patrimonial equivalente a daño o perjuicio en la doble modalidad de lucro cesante o daño emergente; b) En segundo lugar, la lesión se define como daño ilegítimo; c) El vínculo entre la lesión y el agente que la produce, es decir, entre el acto dañoso y la Administración, implica una actuación del poder público en uso de potestades públicas; d) Finalmente, la lesión ha de ser real y efectiva, nunca potencial o futura, pues el perjuicio tiene naturaleza exclusiva con posibilidad de ser cifrado en dinero y compensado de manera individualizable, debiéndose dar el necesario nexo causal entre la acción producida y el resultado dañoso ocasionado. Además de estos requisitos, es de tener en cuenta que la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente (así en sentencias de 14 May., 4 Jun., 2 Jul., 27 Sep., 7 Nov. y 19 Nov. 1994, 11 Feb. 1995, al resolver el recurso de casación 1619/92, fundamento jurídico cuarto y 25 Feb. 1995, al resolver el recurso de casación 1538/1992, fundamento jurídico cuarto, así como en posteriores sentencias de 28 Feb. y 1 Abr. 1995) que la responsabilidad patrimonial de la Administración, contemplada por los artículos 106.2 de la Constitución, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 y 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa, se configura como una responsabilidad objetiva o por el resultado en la que es indiferente que la actuación administrativa haya sido normal o anormal, bastando para declararla que como consecuencia directa de aquélla, se haya producido un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado. Esta fundamental característica impone que no sólo no es menester demostrar para exigir aquella responsabilidad que los titulares o gestores de la actividad administrativa que ha generado un daño han actuado con dolo o culpa, sino que ni siquiera es necesario probar que el servicio público se ha desenvuelto de manera anómala, pues los preceptos constitucionales y legales que componen el régimen jurídico aplicable extienden la obligación de indemnizar a los casos de funcionamiento normal de los servicios públicos. Debe, pues, concluirse que para que el daño concreto producido por el funcionamiento del servicio a uno o varios particulares sea antijurídico basta con que el riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social. No existirá entonces deber alguno del perjudicado de soportar el menoscabo y, consiguientemente, la obligación de resarcir el daño o perjuicio causado por la actividad administrativa será a ella imputable. Los anteriores principios permiten constatar el examen de la relación de causalidad inherente a todo caso de responsabilidad extra-contractual, debiendo subrayarse: a) Que entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen aquellas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél; b) No son admisibles, en consecuencia, otras perspectivas tendentes a asociar el nexo de causalidad con el factor eficiente, preponderante, socialmente adecuado o exclusivo para producir el resultado dañoso, puesto que -válidas como son en otros terrenos- irían en éste en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas; c) La consideración de hechos que puedan determinar la ruptura del nexo de causalidad, a su vez, debe reservarse para aquellos que comportan fuerza mayor -única circunstancia admitida por la ley con efecto excluyente-, a los cuales importa añadir la intencionalidad de la víctima en la producción o el padecimiento del daño, o la gravísima negligencia de ésta, siempre que estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportarla; d) El carácter objetivo de la responsabilidad impone que la prueba de la concurrencia de acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias demostrativas de la existencia de dolo o negligencia de la víctima suficiente para considerar roto el nexo de causalidad corresponda a la Administración, pues no sería objetiva aquella responsabilidad que exigiese demostrar que la Administración que causó el daño procedió con negligencia, ni aquella cuyo reconocimiento estuviera condicionado a probar que quien padeció el perjuicio actuó con prudencia; e) Señalan las Sentencias de esta Sala de 26 Feb. y de 2 Abr. 1985 que, para apreciar la responsabilidad objetiva, no se requiere otro requisito que la relación de causalidad entre el acto y el daño, prescindiendo en absoluto de la licitud o ilicitud de la actuación de la Administración autora del daño, siempre que la actuación lícita o ilícita de la Administración se produzca dentro de sus funciones propias; y esta formulación no sólo no desnaturaliza la doctrina de la responsabilidad objetiva de la Administración pública, sino que la fortalece y aclara; pero para poderla aplicar, es necesario que la conducta de la Administración sea la causa del daño; f) En la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 Ene. 1997 (Sala 3.ª) se señala que la responsabilidad patrimonial de la Administración prevista en el citado artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y en la actualidad por el artículo 139.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, es objetiva o por el resultado, como ha declarado la jurisprudencia de esta Sala, recogida, entre otras, en Sentencias de 20 Feb. 1989, 5 Feb. y 20 Abr. 1991, 10 May., 18 Oct., 27 Nov. y 4 Dic. 1993, 14 May., 4 Jun., 2 Jul., 27 Sep., 7 Nov. y 19 Nov. 1994, 11 Feb., 25 de febrero y 1 Abr. 1995 y 5 Feb. 1996, de manera que, aunque en este caso el funcionamiento del servicio público fuese correcto, no hay razón para exonerar a la Administración recurrente de responsabilidad.
QUINTO. En aplicación de tal doctrina y analizados los hechos en virtud de los cuales se solicita la indemnización de los daños supuestamente producidos como consecuencia de actuación administrativa y la respuesta ha de ser positiva pese a las objeciones del Ayuntamiento de Madrid. En el Decreto de 2 Ene. 1996 del Concejal Presidente de la Junta Municipal del Distrito de Chamartín del Ayuntamiento de Madrid se hace referencia a una posible ausencia de responsabilidad por las deficiencias de la impermeabilización del edificio sito en la calle General Dávila núm. 3 de Madrid. Ésta no es razón suficiente para negar la responsabilidad. Y del informe pericial acompañado por la recurrente se deduce que las filtraciones provienen del tendido de las bocas de riego de la acera, delante del edificio en longitud de más de 22 m. Y el Tribunal entiende acreditado dicho extremo en virtud de las fotógrafos que se acompañan a dicho informe donde puede observarse que la zanja del acerado para su reparación se encontraba tan sólo tapada con arena y el solado de la acera no estaba totalmente reparado. Si la filtración proviene del mal estado de una instalación municipal como es la red de riego, es el Ayuntamiento de Madrid el responsable de los daños con independencia de la adecuada impermeabilización del edificio ya que si la rotura no se hubiera producido, los daños tampoco; de donde se deduce una relación causa efecto entre la actuación municipal y el daño producido.»
2. Indemnización por daños y perjuicios ocasionados por inundación de local
Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco 1194/2001, de 7 de diciembre, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª, rec. 2317/1997 (LA LEY JURIS. 1043737/2001):
El TS estima improcedente conceder una indemnización por daños y perjuicios ocasionados por inundación de local. La demanda plantea el reconocimiento de derecho de resarcimiento en relación con una lesión patrimonial sobre la que no se ha decidido en la única actuación administrativa municipal que se sujeta a control jurisdiccional.
«TERCERO. Los motivos de impugnación deducidos en el escrito de demanda no cuestionan la validez jurídica del concreto acuerdo municipal adoptado por la comisión Municipal Permanente en la sesión de 4 Mar. 1997.
La acción jurídica de exigencia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas se corresponde con el ejercicio del derecho conferido por el artículo 106.2 de la constitución para el resarcimiento de toda lesión que sufran las personas físicas o jurídicas, en cualquiera de sus bienes y derechos, como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, salvo en los casos de fuerza mayor.
En el momento en que se formula la reclamación en la vía administrativa, el régimen de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas aparecía regulado en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 Nov., de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y en el Real Decreto 429/1993, de 26 Mar., por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial.
Una nutrida jurisprudencia (reiterada en las SSTS -3.ª- 29 Ene., 10 Feb. y 9 Mar. 1998) ha definido los requisitos de éxito de la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración en torno a las siguientes proposiciones:
a) La acreditación de la realidad del resultado dañoso -"en todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas"-;
b) La antijuridicidad de la lesión producida por no concurrir en la persona afectada el deber jurídico de soportar el perjuicio patrimonial producido;
c) La imputabilidad a la Administración demandada de la actividad causante del daño o perjuicio, entendiéndose la referencia al "funcionamiento de los servicios públicos" como comprensiva de toda clase de actividad pública, tanto en sentido jurídico como material e incluida la actuación por omisión o pasividad; y entendiéndose la fórmula de articulación causal como la apreciación de que el despliegue de poder público haya sido determinante en la producción del efecto lesivo; debiéndose precisar que para la apreciación de esta imputabilidad resulta indiferente el carácter lícito o ilícito de la actuación administrativa que provoca el daño, o la culpa subjetiva de la autoridad o Agente que lo causa.
d) La salvedad exonerante en los supuestos de fuerza mayor; y
e) La sujeción del ejercicio del derecho al requisito temporal de que la reclamación se cause antes del transcurso del año desde el hecho motivador de la responsabilidad.
Por otra parte, el examen del escrito de demanda formulado en este proceso por la dirección letrada de las recurrentes, obliga a apreciar el grave defecto de planteamiento que luce en el mismo, toda vez que, en efecto, tal como se señala por la defensa de la Administración demandada, el fundamento de las pretensiones ejercitadas se sitúa en unos hechos ocurridos el 14 Nov. 1996 que son posteriores a los que definen el objeto de la reclamación formulada en la vía administrativa el 1 Ago. 1996 en relación con los daños producidos el 26 Jul. 1996.
Siendo así que los eventuales daños padecidos el 14 Nov. 1996 no fueron objeto de decisión en la única actuación administrativa (acuerdo municipal de 4 Mar. 1997) que se sujeta a control jurisdiccional en este proceso.
El palmario error en el planteamiento del escrito de demanda abona que se recuerde a la defensa de la parte actora que el proceso contencioso-administrativo ordinario se endereza a la finalidad acogida por el artículo 106 de la Constitución de llevar a cabo el control jurisdiccional sobre la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación pública sujeta al derecho administrativo, así como de su sometimiento a los fines que legalmente la justifican.
Para alcanzar este fin de control de validez jurídica de la actividad administrativa, la Ley Jurisdiccional opta por un proceso de estructura impugnatoria que es coherente con la presunción iuris tantum de validez (artículo 57.1 de la Ley 30/1992, de 26 Nov.) que el ordenamiento jurídico otorga a la actuación administrativa.
Resulta, por ello, propio del actual proceso contencioso-administrativo, no sólo la atribución de la carga de recurrir a quien pone en cuestión la validez de la actuación administrativa sino, también, la exigencia de que en la formulación de los escritos rectores del proceso se cumplimenten determinados requisitos formales. Resulta, asimismo, requerido de la parte recurrente que, al ejercitar el derecho a la articulación del proceso debido, se atenga al sistema de pretensiones que se configura en los artículos 41 y 42 de la Ley Jurisdiccional de 1956 (artículos 31 y siguientes de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 Jul.).
A este efecto, la base indisponible del sistema de pretensiones viene dada por la pretensión anulatoria que sólo puede ser ejercitada en relación con aquella actividad administrativa previamente producida que es identificada en el escrito de interposición del recurso como objeto del control jurisdiccional, o que es formalmente objeto de acumulación o ampliación en la forma procesalmente prevista en los artículos 44 y siguientes de la Ley Jurisdiccional de 1956 (artículos 34 y siguientes de la Ley Jurisdiccional de 1998).
Además de ello, va a corresponder a la parte recurrente la responsabilidad (artículo 69 de la Ley Jurisdiccional de 1956 y artículo 56 de la Ley Jurisdiccional de 1998) de establecer los hechos sustentadores de la impugnación, a cuyo efecto debe asumir la carga de la prueba de los hechos alegados que sean controvertidos; y debe asumir, también, la responsabilidad de alegar sobre los vicios que afecten a aquella presunción de validez atribuida al acto o disposición recurrida. A cuyo efecto, habrá de identificar en el escrito de demanda, mediante el enunciado de motivo o motivos de impugnación, los factores que muestren que el acto o la disposición recurrida incurren en cualquier forma de infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.
Por último, la medida para el control de la validez de la actuación administrativa, de la que depende la viabilidad jurídica de la pretensión anulatoria, ha de ser, por prescripción del artículo 83 de la Ley Jurisdiccional de 1956 (artículo 70.1 de la Ley Jurisdiccional de 1998), la incursión o no de la actuación administrativa recurrida en cualquier forma de infracción del ordenamiento jurídico, incluida la desviación de poder.
Se ofrece como corolario que:
a) La pretensión de anulación ejercitada en el escrito de demanda no se ha fundado en ningún reproche de invalidez jurídica dirigido contra el acuerdo municipal de 4 Mar. 1997 que es la única actuación administrativa enjuiciada en este proceso.
b) No resulta viable el enjuiciamiento de una pretensión de reconocimiento de derecho de resarcimiento que se formula en el escrito de demanda en relación con una lesión patrimonial producida el 14 Nov. 1996 sobre la que no se ha decidido en la única actuación administrativa municipal que se sujeta a control jurisdiccional.»
IV. SENTENCIAS EN MATERIA DE ACCIDENTES EN PLAYAS PÚBLICAS
Antes de explicar algunas de las reclamaciones que nos han surgido en relación con las playas, es preciso referirnos a la Ley estatal 22/1988, de 28 de julio, de Costas, de la cual podemos afirmar que es tal vez la Ley más fuertemente estatalista promulgada en los últimos años, en el sentido en que la misma declara propiedad del estado no sólo toda la zona marítima-terrestre (revocando incluso los títulos de propiedad reconocidos por sentencia firme), sino que además da a la Administración del Estado el grueso de competencias en materia de protección del demanio público marítimo-terrestre (artículos 110 a 113). Para las Comunidades Autónomas que tengan litoral, las mismas tendrán únicamente aquellas competencias asumidas en sus Estatutos de Autonomía. Finalmente, la Ley estatal de costas contiene un artículo 115 en el que se «castiga» a las Administraciones con competencias de muy bajo rango, como son la explotación de los servicios de temporada o el mantenimiento de las playas y lugares públicos de baño en las debidas condiciones de limpieza, higiene y salubridad, así como vigilar la observancia de las normas e instrucciones dictadas por la Administración del estado sobre salvamento y seguridad de las vidas humanas. Estas obligaciones hay que conectarlas con las previstas en los artículos 25 y 28 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local. Esta última mención ha dado lugar a algunas reclamaciones de responsabilidad (por negligencia de las Administraciones Locales) en el caso de ahogamientos producidos en municipios con litoral.
1. Denegación de indemnización por daños y perjuicios ocasionados por accidente en playa que da lugar al fallecimiento de un bañista
Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de abril de 2003, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6.ª, rec. 10862/1998, Ponente: Lecumberri Martí, Enrique (LA LEY JURIS. 1370986/2003):
Como es sabido, los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, tal y como enuncia hoy el artículo 139 de la LRJPAC. En el presente caso el Tribunal Supremo enjuició un supuesto de hecho en el que una persona (concretamente una madre por el fallecimiento de su hijo). El fallecido se tiró de cabeza en plena orilla golpeándose con un banco de arena. La familia reclamó responsabilidad patrimonial a un Ayuntamiento tras producirse el ahogamiento del mismo en la playa. Existía una regulación antigua y de muy bajo rango normativo (una Orden de 1972) que atribuía a los Ayuntamientos determinados deberes de vigilancia respecto de las playas, sin embargo, el TS estimó que no existe relación de causalidad para dar lugar a una indemnización, ya que escapa a la previsión humana cualquier modificación de los fondos marinos que puedan producirse a consecuencia de las mareas.
«TERCERO. Los hechos desencadenantes de la indemnización solicitada derivan de las lesiones sufridas por el joven actor, entonces de dieciocho años, cuando para recoger una pelota que había caído al mar, se tiró al agua de cabeza en plena orilla, golpeándose en el fondo con un banco de arena de los que habitualmente se forman en la playa.
Según hemos declarado, entre otras, en nuestras sentencia de 28 Feb. y 24 Mar. 1998, 13 Mar. 1999, 26 Feb. 223 Jul. y 24 Sep. 2001 y 13 Mar. y 26 Nov. 2002, entre la actuación administrativa y el daño tiene que haber una relación de causalidad, una conexión de causa a efecto, ya que la Administración sólo responde de los daños verdaderamente causados por su propia actividad o por sus servicios, no de los daños imputables a conductas o hechos ajenos a la organización o actividad administrativa.
En atención a los hechos de los que partió el Juzgador de instancia, y en este sentido estuvieron siempre contestes las partes contendientes, no encontramos conexión alguna entre el daño inferido al recurrente y la actividad desarrollada por la Administración municipal para la seguridad humana en los lugares de baño, pues como acertadamente se señala en el fundamento jurídico tercero de la sentencia impugnada la Orden de 31 Jul. 1972 está orientada fundamentalmente a prevenir los peligros que pueda ocasionar el estado de la mar en sí, su oleaje y sus corrientes.
Así, en el artículo 11 de la mencionada orden de 1972, se atribuye a los Ayuntamientos la misión antes expresada acerca de la observancia en los lugares de baño de estas normas generales e instrucciones sobre el mantenimiento del material de salvamento y demás medidas para la vida humana; y en dicha norma, interesa subrayar, según declaramos en nuestra sentencia de 15 Nov. 2002, se alude a la señalización de las playas, según se trate de playas de uso prohibido, peligrosas o libres, estableciendo para las playas de uso prohibido la colocación de banderas de color rojo, de forma rectangular, de 1'5 metros de ancho por 1 m de largo, sobre mástiles que sobresalgan de la tierra como mínimo 3 m, y en todo caso perfectamente visibles desde todos los accesos a la misma -norma 2.1-; y en la misma norma 7.ª3 y 4, se dispone que en las playas de pequeña afluencia el servicio se graduará de acuerdo con la misma, a no ser que por su escasa utilización sea razonable prescindir de él, en cuyo caso, se hará constar expresamente, en el cartel al que se refiere el punto 4, que la playa carece de servicio de auxilio y salvamento; precisando los apartados 1 y 2, para las playas libres de gran y mediana afluencia los servicios de auxilio y salvamento de las que estarán dotadas.
Ninguna de estas normas, y en concreto las específicas exigidas para la playa del Bao, fueron incumplidas como razona la sentencia impugnada por el Ayuntamiento de Vigo, pues naturalmente escapan a la previsión humana cualquier alteración o modificación de los fondos marinos que puedan producirse a consecuencia de las mareas en un litoral de las características del Atlántico.»
2. Improcedente concesión de indemnización por daños y perjuicios ocasionados por fallecimiento por ahogamiento en el mar
Sentencia del Tribunal Supremo de 31 de marzo de 2003, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6.ª, rec. 10006/1998 (LA LEY JURIS. 1391532/2003):
En esta sentencia, el TS da un giro a la jurisprudencia que acabamos de ver y pasa a declarar la falta de legitimación de la Corporación para responder de la indemnización por defecto de competencia. No puede imputarse a la Corporación una responsabilidad extracontractual por prestar un servicio público en una zona de baño cuya competencia corresponde al Estado. La razón última de este cambio hay que buscarla en la promulgación de la Ley de Costas de 1988, que tal vez sea una de las leyes más fuertemente estatales de los últimos años, que estableció de manera categórica la competencia exclusiva del Estado en materia de costas, relegando a un segundo plano a las Administraciones autonómicas y «castigando» de alguna manera a las Corporaciones locales con unas competencias residuales muy limitadas. En el supuesto de hecho enjuiciado en esta Sentencia, el que el Ayuntamiento demandado hubiese cedido un local a los servicios de salvamento de Cruz Roja y el hecho de subvencionar a esta entidad no le hace responsable de la muerte producida.
«PRIMERO. Tal como se estructura por la representación procesal del Ayuntamiento de Puebla de Farnals el presente recurso de casación interpuesto contra la sentencia dictada por la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de fecha veintisiete de abril de mil novecientos noventa y ocho, que íntegramente estimó el recurso contencioso-administrativo deducido por la dirección y representación letrada de doña Gema contra la resolución de la citada Corporación municipal, de fecha cinco de abril de mil novecientos noventa y cinco, que desestimó la reclamación formulada por responsabilidad patrimonial de la Administración, a consecuencia del fallecimiento de un hijo suyo al ahogarse en el mar frente a una playa de su término municipal; (...)
SEGUNDO. (...) El artículo 110 de la vigente Ley de Costas de 28 de julio de 1988 atribuye a la Administración del Estado, en los términos establecidos en la referida Ley, y entre otras, la competencia para dictar disposiciones sobre seguridad en lugares de baño y salvamento marítimo; por otra parte, conforme al artículo 114 de dicha Ley, las Comunidades Autónomas ejercerán las competencias que en el ámbito de la presente Ley tengan atribuidas en virtud de sus respectivos Estatutos, y en lo que se refiere a las competencias municipales, el artículo 115 de la Ley, y en igual sentido el artículo 208 del Reglamento aprobado por el Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, modificado por el Real Decreto 1112/1992, de 18 de diciembre, atribuye a los municipios la vigilancia de la observancia de las normas e instrucciones dictadas por la Administración del Estado sobre salvamento y seguridad de las vidas humanas, añadiendo que ello se hará en los términos previstos por la legislación que dicten las Comunidades Autónomas. (...).
Por otra parte, el artículo 26 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, con carácter imperativo señala los servicios que necesaria y obligatoriamente deberán prestar todos los municipios, y los que además realizarán los que tengan una población superior a cinco mil y a veinte mil habitantes: exigiéndose, para estos últimos, entre otros servicios, la protección civil, que según el artículo 1.2 de la Ley 2/1985, de 21 de enero, de Protección Civil, comprende -apartado e)- "el socorro, rescate y salvamento".
TERCERO. Del examen concordado de los citados preceptos se deduce que independientemente de que el Ayuntamiento de Puebla de Farnals cediera a la Cruz Roja Española el uso de un local para que pudiera prestar un servicio de salvamento y socorro entre los días quince de junio y quince de septiembre de cada año en la playa en que falleció un bañista y que subvencionara a la citada entidad con una determinada cantidad económica, no se le puede imputar, como afirma la sentencia recurrida, que la referida Administración puede asumir una responsabilidad extracontractual por la prestación de un servicio público en una zona de baño cuya competencia corresponde al Estado por no haber transferido hasta el día de hoy a la Comunidad Valenciana los medios materiales y humanos necesarios para la prestación de este servicio público que estatutariamente corresponden, según el artículo 33 de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, a la referida Comunidad -máxime cuando en su padrón municipal de mil novecientos noventa y cuatro, la Corporación municipal tenía un censo de población de cinco mil ciento setenta y un mil habitantes-.»
En el mismo sentido desestimatorio se pronuncia la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6.ª, Sentencia de 31 de Marzo de 2003. Ponente: Lecumberri Martí, Enrique. N.º de recurso: 10006/1998 (LA LEY JURIS. 1391532/2003).
3. Reconocimiento de la responsabilidad por el ahogamiento de un menor de 12 años
Sentencia del Tribunal Supremo de 31 de octubre de 2001, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6.ª, rec. 7597/1997, Ponente: Alvarez-Cienfuegos Suárez, José María (LA LEY JURIS. 8617/2001):
Se estima procedente conceder indemnización por el fallecimiento de una menor en la playa que no fue asistida por el servicio de salvamento del puesto de control de la Cruz Roja. Existe concurrencia de culpas en la producción del resultado lesivo. El hecho de que la víctima menor de doce años fuera acompañada de sus padres y se bañara desprovista de salvavidas sin saber nadar no provoca una ruptura del nexo causal que exonere a la Administración de su correspondiente responsabilidad patrimonial. La Sentencia, además, contiene una doctrina muy elaborada sobre las competencias municipales en materia de playas.
«PRIMERO: (...) "el día 18 Jun. 1993 y sobre las 19,15 h se encontraba con sus padres en la Playa de las Teresitas de esta capital, la niña de 12 años de edad, Florentina M. R., que a las trece horas de ese mismo día había iniciado sus vacaciones escolares, y como se dispusiera a tomar un baño en unión de su hermana gemela, se introdujeron en el agua, pero al perder ambas pie en el desnivel existente en la orilla, sufrieron al no saber nadar e ir desprovistas de salvavidas, una inmersión o ahogamiento por tiempo no determinado, siendo rescatadas por un bañista, sin que pudiera recuperarse del accidente, a diferencia de su hermana, la menor Florentina, cuyo padre junto con otros bañistas allí presentes, tras demandar inútilmente urgente auxilio médico, concurrieron hasta el Puesto de Control de la Cruz Roja ubicado en la misma playa, encontrándolo cerrado, lo que determinó la imposibilidad de que la menor de referencia pudiera ser inmediatamente asistida del síndrome padecido como consecuencia del agua ingerida, con los adecuados medios humanos (dos socorristas acuáticos, uno terrestre, un auxiliar de transporte sanitario responsable del botiquín y de la ambulancia y un conductor de esta última) y materiales (embarcación neumática tipo Zodiac motorizada y provista del reglamentario equipo de salvamento, una sala de curas con camilla, lámpara y botiquín, equipo de oxigenoterapia, aspirador de secreciones y una ambulancia equipada para realizar traslados urgentes) de que disponía entonces el expresado puesto de socorro, siendo así que al no haber podido recibir la menor en el mismo lugar del accidente el adecuado tratamiento de profesionales sanitarios para los casos de asfixia por inmersión, ni la asistencia debida con los medios: materiales idóneos, (...), estando la operatividad de los referidos medios en función de los eventos que surjan, encuentra su causación u origen en una conducta omisiva surgida en el funcionamiento anormal de un servicio público, comprensivo de un quehacer de la Administración como acto de gestión pública, incluidas las omisiones puramente materiales o de hecho, al no haber adoptado aquélla las medidas eficaces en orden a la evitación del daño, toda vez que al venir el estado de ahogamiento determinado no sólo por el tiempo en que la persona está sumergida bajo el agua, sino también por el tiempo que se tarda en recuperar o superar dicho estado, era indispensable que en la misma playa hubiera recibido la menor urgente ayuda sanitaria y el suministro de oxígeno, por lo que privada la menor de estos medios por funcionamiento anormal de un servicio público, que gestionaba el Ayuntamiento a través de la Cruz Roja, deviene la obligación de resarcir por parte de la Administración Local demandada en aras del art. 54 de la Ley de Bases de Régimen Local".
Sobre estas premisas, en el fundamento de derecho cuarto, establece la relación de causalidad entre los hechos descritos y la Administración demandada, no apreciando otras concausas con potencialidad suficiente para romper o, al menos, interferir el nexo causal con la lógica incidencia sobre la responsabilidad.
(...) La culpa de la víctima denunciada por la Administración no cobra entidad para romper o interferir el nexo causal, toda vez que al no saberse con exactitud si la infortunada menor se introdujo en el agua, pese a no saber nadar, sola o en compañía de su madre, así como tampoco el tiempo concreto que duró la inmersión de aquélla ni el que medió desde que fue rescatada del mar hasta que ingresó en la Residencia Sanitaria, unido todo ello al desconocimiento sobre la incidencia que hubiera podido tener en la recuperación del estado de la menor, la asistencia facultativa inmediata y el suministro de oxígeno que no recibió en la misma playa y su ulterior traslado en una ambulancia provista de los medios adecuados y de la que tampoco dispuso, convergen una serie de factores reveladores de que la participación de la culpa de la víctima sería en cualquier caso nimia y sin potencialidad para interferir siquiera en relación de causalidad, atenuando o disminuyendo la responsabilidad de la Administración, que se extiende aquí al resarcimiento de la totalidad del daño]."
SEGUNDO. La representación Letrada del Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife, (...) Entiende la corporación municipal que carece de competencias, no siendo aplicable lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley de Costas de 1969, ya que fue derogada por la Ley de 1988. En concreto, entiende que la Ley de Costas, de 28 Jul. 1988, ha tenido su desarrollo reglamentario en el Real Decreto 1471/1989, de 1 Dic., el cual, fue modificado por el Real Decreto 1112/1992, de 18 Sep., por aplicación de las Sentencias del Tribunal Constitucional, 149/1991, de 4 Jul. y 198/1991, de 17 Oct., dicho Reglamento en su artículo 206, apartado 5 establece que: "El servicio público de salvamento de la vida humana en el mar y de la lucha contra la contaminación del medio marino se prestara por la Administración del Estado, a través del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, así como por las restantes Administraciones competentes, de acuerdo con el principio de coordinación, que se instrumentará a través de los planes y programas correspondientes".
Las competencias de las Entidades Municipales aparecen recogidas en la nueva Ley de Costas en el artículo 115 y en los artículos 203 a 215 del Reglamento. De todo ello deduce la defectuosa constitución de la relación jurídico procesal, pues debía de haberse demandado a la Administración Estatal, (...).
Discrepa de la Sala respecto de la asistencia que hubiera podido recibir la víctima, cuando el hecho causante de la lesión fue la introducción de la misma en el mar y no otro. Concluye que la muerte de la niña tuvo por causa eficiente directa e inmediata la propia actividad de la misma, puesto que se metió en el mar con pleno conocimiento de no saber nadar, negligencia que también concurre en el padre al dejarla bañarse sin saber nadar. De ello deduce la Administración recurrente que la negligencia de quienes sufrieron el daño ha provocado la ruptura del nexo causal, sin embargo la Sala de instancia no ha tenido en cuenta la conducta de la víctima para atemperar equitativamente la responsabilidad (...).
CUARTO. Debe examinar la Sala, en primer lugar, la falta de legitimación de la Corporación Municipal denunciada, al amparo del artículo 95.1.º de la Ley de la Jurisdicción, por considerar infringido el artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción, por entender que la Entidad carece de competencias en la materia, por venirle atribuidas a la Administración General del Estado.
Sin embargo, tal alegación no puede ser compartida por la Sala. Efectivamente, el examen conjunto de los artículos 115 de la Ley de Costas, de 28 Jul. 1988, así como los artículos citados del Reglamento, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 Dic., modificado por el Real Decreto 1112/1992, de 18 Dic. y el artículo 25.2, apartados a) y h) de la Ley de Bases del Régimen Local, de 2 Abr. 1985, no permite llegar a la conclusión que sostiene el Ayuntamiento recurrente.
En primer término, el artículo 115 de la Ley de Costas precisa al señalar las competencias municipales, que podrán abarcar en los términos previstos por la Legislación de las Comunidades Autónomas los siguientes extremos: d) "Mantener las playas y lugares públicos de baño en las debidas condiciones de limpieza, higiene y salubridad, así como vigilar la observancia de las normas e instrucciones dictadas por la Administración del Estado sobre salvamento y seguridad de las vidas humanas". Como puede apreciarse, se determina el espacio físico de las playas como el ámbito propio de la actividad municipal en lo que se refiere al "salvamento y seguridad de las vidas humanas". Este concepto, que se reproduce en su literalidad, por el artículo 208.d) del Reglamento no puede confundirse, como parece defender la recurrente, con el expresado en el artículo 206.5 del Reglamento cuando atribuye a la Administración del Estado, a través del Ministerio de Obras Públicas, el servicio público de salvamento de la vida humana en el mar y de la lucha contra la contaminación del medio marino.
El alcance de la expresión "servicio público de salvamento de la vida humana en el mar" tiene su precedente, clarificador a efectos interpretativos, en el apartado 4.º del mismo artículo 206. En él, se determina que corresponde al Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones, el ejercicio de las funciones relativas a la navegación, lucha contra la contaminación y la seguridad y salvamento en el mar, así como las previstas en la Disposición Adicional Octava, de la Ley de Costas y las de ejecución de los Acuerdos y Convenios internacionales en estas materias.
Como puede comprobarse el ámbito competencial, en uno y otro caso, es bien diferente. El antecedente histórico del artículo 115.d) de la vigente Ley de Costas, se encuentra en el artículo 17.2 de la Ley, ya derogada, de 1969. En dicho precepto, con una dicción quizá más expresiva se determina que "también corresponde a los Ayuntamientos vigilar la observancia en los lugares de baños de las normas generales sobre el mantenimiento del material de salvamento y demás medidas para la seguridad de las vidas humanas".
A ello debe añadirse lo ya anticipado sobre las atribuciones competenciales que el artículo 25.2 de la Ley de 2 Abr. 1985, en sus apartados a) y h), atribuyen a los municipios para garantizar la seguridad en los lugares públicos "entre los que se encuentran las playas" y la protección de la seguridad pública. Para concluir la desestimación de este motivo conviene recordar que el Tribunal Constitucional, en sus Sentencias 149/1991 y 198/1991, citadas por la entidad recurrente, al examinar la naturaleza del dominio público marítimo terrestre y su carácter demanial por naturaleza cuya titularidad y defensa corresponde al Estado, no impide que sobre el demanio, y en este caso concreto sobre las playas como partes integrantes del mismo, puedan concurrir una pluralidad de competencias de distintas Administraciones. Siendo título para su ejercicio la previa habilitación legal. Dicho en otros términos, el carácter demanial de las playas no constituye una reserva competencial a favor del Estado en todas y cada una de las competencias que, con base y apoyo físico en las mismas pueden ejercerse (...).
SÉPTIMO. Sobre estas premisas y por lo que a las alegaciones del Ayuntamiento recurrente se refiere, la Jurisprudencia de esta Sala ha precisado de forma reiterada, entre otras, Sentencias de 11 Jul. y 7 Oct. 1995; 10 Ene. 1996; 22 Nov. 1997, 14 Mar. 1998, 13 Mar., 29 Mar., 24 May. y 30 Oct. 1999, y 26 Feb. 2000, que la relación de causalidad por la que se imputa un determina resultado lesivo a la Administración, en los términos previstos en el artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 Nov., es revisable en Casación, con base en los hechos declarados probados por la Sentencia de instancia.
En el presente supuesto, el pormenorizado relato de hechos que realiza con todo detalle la Sentencia de instancia y que aquí hemos de respetar, no permite llegar a la conclusión de imputar la plena responsabilidad del resultado lesivo a la Administración Pública titular del servicio. Efectivamente, a la hora de apreciar la concurrencia de culpas, bien de la víctima o de un tercero, no se puede desconocer el hecho, recogido por la Sentencia de instancia, de que el día 18 Jun. 1993, sobre las 19,15 h, se encontraban en la Playa de las Teresitas en compañía de sus padres, dos hermanas de 12 años de edad, que no sabían nadar y no iban provistas de salvavidas, (...). De ello puede deducirse, según lo anteriormente expuesto sobre el carácter jurídico de la relación de causalidad y su posible revisión en este Recurso de Casación, que en la producción del desafortunado hecho, ha tenido especial relevancia la conducta de la víctima y la omisión de las precauciones debidas por parte de las personas responsables, al tratarse de dos niñas de 12 años, que no sabían nadar y no iban provistas de salvavidas, dicho sea con absoluto respeto para las alegaciones de la parte recurrida.
OCTAVO. Lo anteriormente expuesto no anula, en los términos que pretende la Administración, su responsabilidad, pues con independencia de la hora en que ocurrieron los hechos y el tiempo de inmersión en el agua de la niña fallecida, lo cierto es, como relata la Sentencia de instancia, que no le fueron prestados, en la playa, los servicios de auxilio, debiendo ser trasladada a la Residencia Sanitaria en un vehículo privado. La concurrencia de culpas en la producción del resultado lesivo, sin llegar en el presente caso a provocar la ruptura del nexo causal en los términos apreciados en las Sentencias de 15 Mar. y 27 May. 1999, si debe ser valorada de una forma significativa a la hora de determinar la indemnización, pues la culpa in vigilando y la omisión de precauciones en atención a las circunstancias del caso, Sentencias de 20 Mar., 26 Nov. y 24 Oct. 2000, así lo aconsejan.»
V. RESPONSABILIDAD POR PERJUICIOS SUFRIDOS DURANTE LA CELEBRACIÓN DE FIESTAS POPULARES
1. Responsabilidad en el caso de fiestas con toros y vaquillas
Una de las características más llamativas de las diferentes fiestas locales es la celebración de festejos con toros o vaquillas. Existe incluso a nivel estatal un reglamento taurino que regula todas y cada una de las fases de la fiesta nacional. Evidentemente existe regulación dependiendo del tipo de festejo que se trate (encierro, capea, etc.), que se concreta en una serie de equipos de sanidad, el recorrido delimitado y el acceso a público a partir de cierta edad (excluyéndose al público infantil).
Como veremos en la jurisprudencia sentada en la siguiente sentencia, no se exige que el daño sea consecuencia exclusiva del funcionamiento del servicio público, ni tal exclusividad es esencial para poder apreciar la existencia de nexo causal. La intervención de terceros y la concurrencia de la víctima a la causación del resultado tienen consecuencias para reducir proporcionalmente la indemnización o posibilitar la repetición.
Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de enero de 2003, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6.ª, rec. 8435/1998, Ponente: Sieira Míguez, José Manuel (LA LEY JURIS. 11217/2003):
Indemnización por lesiones sufridas durante encierros con motivo de fiestas patronales. La intervención de terceros y la concurrencia de la víctima a la causación del resultado tienen consecuencias para reducir proporcionalmente la indemnización o posibilitar la repetición.
«PRIMERO. Un único motivo de casación articula el Sr. Abogado del Estado, que incurre en su formulación en el grave defecto de que lo formula de forma estereotipada, (...) y que responde a la teoría general sobre la responsabilidad patrimonial, que por sí sola no sirven en modo alguno para fundamentar un recurso de casación si no se pone en relación con el caso objeto de debate razonando el porqué la sentencia de instancia quiebra los citados principios generales en la materia. Lo hasta aquí dicho es bastante para desestimar el motivo articulado que mas parece responder a un modelo preconstruido que a una crítica razonada de la sentencia recurrida olvidando que ésta es el objeto único del recurso de casación, razón por la que la puesta en relación de los preceptos que se consideran infringidos con el caso concreto resulta indispensable.
No obstante lo dicho, esta Sala se ve en la precisión de resaltar que, una vez mas, el Sr. Abogado del Estado incurre en el error de sostener que la Jurisprudencia de esta Sala exige que el daño sea consecuencia exclusiva del funcionamiento del servicio público estimando que tal exclusividad es esencial para poder apreciar la existencia de nexo causal. Tal afirmación del Sr. Abogado del Estado es errónea e implica el desconocimiento de la Jurisprudencia de esta Sala, que por reiterada resulta innecesaria su cita, tanto sobre intervención de terceros como sobre concurrencia de la víctima a la causación del resultado y sus consecuencias sobre reducción proporcional de la indemnización o posibilidad de repetición en un caso.»
En los mismos términos se pronuncia la sentencia del TS de 20 de marzo de 2003, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, rec. 10950/1998, Sección 6.ª, Ponente: Sieira Míguez, José Manuel (LA LEY JURIS. 1339432/2003).
2. Responsabilidad en caso de festejos con pirotecnia
A) Indemnización por daños y perjuicios ocasionados por explosión en la cabalgata de Reyes Magos.
Otro de los supuestos que comúnmente dan lugar a la exigencia de responsabilidad patrimonial es la celebración de fiestas con pirotecnia, que alcanzan su máxima expresión en el Levante español, con festejos que incluyen el encendido de cohetes y petardos en áreas restringidas.
En la siguiente sentencia la pirotecnia formaba parte del propio espectáculo (cabalgata del día de Reyes). La primera cuestión fundamental que se discute es la intervención de personas extrañas en la causación del daño. Sin embargo, el Tribunal rechaza la doctrina de la relación exclusiva entre la actuación de la Administración y el daño, que se encuentra abandonada desde finales de los años sesenta. En su lugar se aplica la doctrina de la concurrencia en la causación del daño y, en su caso, la oportuna moderación de la responsabilidad imputable a la Administración. Lo que da lugar a la indemnización es la no adopción de medidas de protección en los oídos, lo que propició el resultado lesivo, sin que la conducta de los autores materiales altere el nexo causal que da lugar a la indemnización.
B) Fijada la indemnización, no cabe la revisión de la cuantía salvo que la misma sea arbitraria o absurda.
Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de abril de 2003, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6.ª, rec. 11082/1998, Ponente: Lecumberri Martí, Enrique (LA LEY JURIS. 1391531/2003):
«TERCERO. (...) Recientemente, hemos declarado en nuestra sentencia de tres de abril del presente año, recaída en el recurso de casación número 11.088/1998, contra la sentencia de diecinueve de octubre de mil novecientos noventa de la misma Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, que enjuició otras reclamaciones por responsabilidad patrimonial como consecuencia de la explosión acaecida el cinco de mil novecientos noventa, en la cabalgata de Reyes organizada por el Ayuntamiento de Huetor Santillán, que no cabe revisar en casación la cuantía de la indemnización salvo que resulte arbitraria o absurda o se haya omitido algún concepto indemnizatorio.
En el supuesto que analizamos, la Sala de instancia, después de ponderar las circunstancias concurrentes del caso y los datos consignados en el relato de hechos probados consignados por la Sección Segunda de la Audiencia Provincial de Granada en la sentencia de veintitrés de enero de mil novecientos noventa y cinco, fija, de conformidad con la Ley 30/1995, una indemnización de veintiún millones de pesetas, por las lesiones sufridas, daños morales, estéticos y secuelas psico-estéticas sufridas por causa del accidente y tiempo de curación, pero, en base al informe del perito procesal que no contemplaba los días que permaneció de baja el reclamante no concedió indemnización alguna por esta partida, a pesar de resultar acreditado este dato en el proceso penal, y que tal concepto indemnizatorio está previsto en la tabla V de la mencionada Ley 30/1995, de 8 de noviembre, en cuanto que específicamente señala como compatibles, con las otras indemnizaciones, las correspondientes a los días de baja, con o sin asistencia hospitalaria, cifrando esta última en tres mil pesetas diarias; por lo que procede en este particular, estimar este motivo de casación y fijar una indemnización de tres millones seiscientas mil pesetas -21.636,44 €- a razón de tres mil pesetas diarias -18,03 €- por cada día que estuvo de baja.»
El mismo incidente, respecto de otro recurrente, fue enjuiciado por el Tribunal Supremo en sentencia de 3 de abril de 2003, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6.ª, rec. 11088/1998, Ponente: Sieira Míguez, José Manuel (LA LEY JURIS. 1370780/2003).
C) Lesión en el oído por explosión de cohete durante las fiestas locales.
Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de marzo de 2003, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6.ª, rec. 10950/1998, Ponente: Sieira Míguez, José Manuel (LA LEY JURIS. 1339432/2003):
En esta sentencia se analiza una concurrencia de culpas, que es aquella situación en la que más de un agente causa el daño, y por tanto, más de una persona debe responder, en el tanto por ciento de culpa que fije el tribunal para cada uno. En el supuesto de hecho de este caso, el actuar de la Administración contribuyó a la producción del daño siquiera sea de forma mediata aunque necesaria. La Administración no adoptó las medidas protectoras, conociendo la existencia del riesgo (pirotecnia), por lo que procede su condena, aunque no en el 100% de la culpa, sino con la oportuna moderación jurisprudencial.
«PRIMERO. Articula la Administración recurrente un primer motivo de casación por infracción del artículo 160.2 de la Constitución y 139.1 de la Ley 30/92 y jurisprudencia que dice invocada por la sentencia que se recurre, ya que, afirma, no existe relación directa, exclusiva e inmediata entre el actuar de la Administración y el resultado, sino intervención de elementos extraños, al tiempo que sostiene que la Sala a quo afirma que es cuestión incontrovertida que la acción directa generadora de la situación de peligro en que se produjo el accidente sufrido por el actor fue llevado a cabo por persona o personas no identificadas pero que la hicieron de forma totalmente ajena al actuar administrativo.
El motivo no puede prosperar por cuanto la doctrina de la relación exclusiva entre el actuar de la Administración y el resultado dañoso ha sido abandonado por la jurisprudencia de esta Sala pudiendo remontarnos a las sentencias de 15 Nov. y 8 Mar. 1967 y 29 Ene. y 8 Oct. 1969, siendo suficiente que el actuar de la Administración haya contribuido a la producción del daño siquiera sea de forma mediata aunque sí necesaria.
En estos supuestos de concurrencia de conductas en la causación del daño la solución jurisprudencial es la moderación de la responsabilidad imputable a la Administración en base a la concurrencia de culpas.
Consecuencia de esta jurisprudencia es la desestimación del motivo por cuanto, en contra de lo que se sostiene en el recurso de casación, lo que la Sala a quo afirma no es que el actuar administrativo sea ajeno a la comisión del daño, muy al contrario sostiene que "fue la conducta de la Administración de no adopción de medidas protectoras de los oídos la que propició el resultado lesivo", sin que la conducta de los agresores materiales se entienda que altera el nexo causal, por cuanto si bien es cierto que éstos fueron los autores de las lesiones del actor, no lo es menos que aquéllas se vieron propiciadas como causa eficiente por la omisión de un mecanismo protector adecuado por parte de la Administración que no adoptó las medidas de protección suficientes pese a ser conocedora de la existencia del riesgo. Lo que la Sala a quo afirma en el párrafo transcrito al inicio de este Fundamento y que la Administración recurrente desconoce, es que la acción generadora del peligro, es decir la agresión de terceros, es completamente ajena al actuar administrativo, pero que a la comisión del daño ha cooperado de forma necesaria la conducta omisiva de la Administración que ha quedado descrita. El motivo en consecuencia debe ser desestimado.»
D) No existe obligación de responder por los daños que ocasiona el contratista.
En el orden jurisdiccional civil se declara la responsabilidad de los contratistas o concesionarios cuando no existe culpa de ningún tipo por parte de la Administración.
En materia de pirotecnia es también muy frecuente contratar a una empresa especializada que «monta» los fuegos artificiales y procede a su ignición controlada. Cuando los cohetes producen lesiones o daños a terceros, la Administración no tiene que responder por los daños ocasionados por los contratistas o concesionarios ya que éstos no se encuentran integrados en la organización administrativa, y por tanto no puede considerarse su actuación como propia de la Administración.
Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de abril de 1998, Sala Primera, de lo Civil, rec. 2722/1994, Ponente: González Poveda, Pedro (LA LEY JURIS. 6075/1998):
El Tribunal declara la responsabilidad del pirotécnico contratado por el Ayuntamiento de Forcarey (Pontevedra) para el lanzamiento de cohetes en los festejos patronales así como falta de relación de causalidad en la conducta imputada al Ayuntamiento, procediendo a una moderación respecto de la responsabilidad solicitada.
«SEGUNDO. El motivo primero del recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Forcarey, amparado en el art. 1692.4 LEC, alega infracción del art. 1902 CC, así como de la jurisprudencia que lo desarrolla, por inexistencia de los elementos de la culpabilidad y de la relación de causalidad. La sentencia recurrida funda la culpa de este recurrente diciendo que "el Ayuntamiento de Forcarey por omitir toda actividad de vigilancia y control del espectáculo de pirotecnia que previamente había autorizado, con infracción de las normas generales de policía sobre protección de personas y particularmente de las referentes a la materia enjuiciada" (OM 20 Oct. 1988, modificada por Orden de 2 Mar. 1989), citando a continuación el art. 15 de dicha Orden.
La Orden de 20 Oct. 1988 regula "la manipulación y uso de artificios en la realización de espectáculos de fuegos artificiales"; el art. 1.1 dispone que la presente Orden será aplicable a la utilización de artificios pirotécnicos en la organización y desarrollo de castillos de fuegos o de otros espectáculos públicos análogos, de fuegos artificiales, estableciendo el art. 1.3 que "no se considerarán comprendidos en el ámbito de la presente Orden los meros lanzamientos de cohetes, la realización de salvas con bombas u otras utilizaciones de artificios pirotécnicos que, por su pequeña entidad, no constituyan espectáculos públicos por sí mismos". En el presente caso es evidente que no se trataba de un espectáculo público de fuegos artificiales, en el sentido de las citadas normas, sino de un lanzamiento de cohetes o de la realización de salvas con bombas, como se pone de manifiesto del importe de los artefactos lanzados, 67.000 ptas. según el documento núm. 4 de los aportados con la demanda y del hecho de no haber sido solicitada autorización del Gobierno Civil como exige el art. 3 de la mencionada Orden que por ello resulta inaplicable al caso, inaplicación que se desprende igualmente de la entidad de las medidas de seguridad que se describen en el art. 15 de la Orden, apropiadas para actuaciones pirotécnicas constitutivas de espectáculos públicos, pero no, por desproporcionadas, para el lanzamiento de cohetes o de bombas en los festejos patronales de un pequeño pueblo. En todo caso, se da una falta de relación de causalidad en la conducta imputada al Ayuntamiento demandado que no venía obligado por la concesión de autorización para la celebración de la fiesta a comprobar el correcto y eficaz ejercicio de su actividad por el pirotécnico contratado por la comisión organizadora de las fiestas, no dependiente ésta del Ayuntamiento, ni a vigilar si todos los artefactos lanzados habían explosionado antes de su caída. Por todo ello procede la estimación de este motivo, lo que determina, sin necesidad de entrar a examinar el segundo, la casación y nulidad de la sentencia recurrida así como la revocación, en cuanto al Ayuntamiento de Forcarey, de la sentencia de primera instancia.
TERCERO. El motivo primero del recurso interpuesto por A. Seguros, S.A., y D. Manuel C. R. se alega, al amparo del art. 1692.4 LEC, infracción del art. 1214 CC en relación con el art. 1902 del mismo Cuerpo legal; se argumenta que la Sala a quo hace recaer sobre el codemandado la prueba de que el artefacto que le estalló al menor no procedía de las fiestas de Presqueiras y que por tanto no fue lanzado por D. Manuel C. R. La Sala a quo llega a la conclusión de que el artefacto recogido por el menor a través, aunque no lo dice expresamente, de una presunción probatoria partiendo de las circunstancias existentes en los autos, por lo que no se puede hablar de una infracción de las reglas del onus probandi; además ha de tenerse en cuenta que fue la parte recurrente la que en sus escritos de contestación introdujo la cuestión relativa a esa pretendida procedencia del artefacto, que hubiera sido recogido por el menor en otro pueblo, en este caso distante de su domicilio 15 km, sin que haya constancia en autos del desplazamiento del lesionado ni de que allí se realizara demostración pirotécnica alguna; correspondía, por tanto, a los codemandados que la alegan la prueba de esa distinta procedencia del artefacto que manipuló el menor. Decae así este primer motivo.
CUARTO. En el motivo segundo de este recurso, por el mismo cauce procesal que el anterior, se alega infracción del art. 1902 CC y de la jurisprudencia que lo interpreta. En primer término se alega la inexistencia del primero de los requisitos que configuran la responsabilidad por culpa extracontractual, como es la culpa del agente; el lanzamiento de artefactos explosivos de pirotecnia ante una concurrencia de personas es una actividad creadora de riesgo tanto para quien los lanza como para quienes la presencian que exige extremar en su ejecución las medidas de diligencia tendentes a evitar accidentes causantes de daños materiales o corporales, lo que no puede desconocer quien, como el demandado D. Manuel C. R., se dedica profesionalmente a tal actividad. Aparte de que en el motivo no se respetan los hechos declarados probados en la instancia, que no han sido eficazmente combatidos en el recurso, la conducta del citado profesional pirotécnico ha de calificarse de negligente ya que no comprobó o no comprobó adecuadamente que todos los artefactos lanzados habían explosionado en el aire y que ninguno de ellos había caído a tierra sin hacerlo, como así ocurrió. Dado que estaba realizando, se repite, una actividad que entraña grave riesgo, venía obligado a adoptar la más extremada diligencia en evitación de situaciones como la que se produjo.
Se alega asimismo, en el motivo, que el menor lesionado intervino en la cadena causal interfiriéndola; ello es cierto y así lo recoge la sentencia de instancia al decir en su cuarto fundamento de Derecho que "hay, desde luego, un concurso de culpa por parte del niño en la guarda y manipulación del artefacto explosivo, cuya peligrosidad no podía desconocer, y en atención a ello y a la facultad de moderar la responsabilidad por culpa o negligencia que el art. 1103 CC concede a los Tribunales (aplicable también, según la jurisprudencia, a la responsabilidad extracontractual), esta Sala considera adecuado fijar en 25.000.000 ptas. la indemnización a satisfacer por los codemandados" dice la S 19 Jul. 1996 que "si bien es doctrina reiterada y notoria de esta Sala, que aquí se mantiene, la de que el uso de la posible moderación de la responsabilidad que establece el art. 1103 CC es facultad propia de los Juzgadores de la instancia, no susceptible de casación, ello se refiere al supuesto en que los mismos hagan uso de tal facultad con criterio ponderado racional lógico, pero no cuando extravasen irracional o desmesuradamente dichos parámetros, ni tampoco en aquellos supuestos en que ni siquiera se planteen la posibilidad de hacer uso de dicha facultad moderadora, cuando la misma viene forzosa y lógicamente impuesta por las especiales circunstancias concurrentes en el caso concreto que se enjuicia". Aplicada por la Sala sentenciadora de instancia la facultad moderadora de la indemnización al amparo del art. 1103 CC al apreciar una concurrencia de culpas, la misma ha actuado correctamente ya que la conducta del menor lesionado no es bastante para destruir el nexo causal existente entre la del demandado y el resultado lesivo acaecido, aunque sí tenga esa eficacia que le da la Sala a quo de moderar la indemnización pertinente. Por todo ello, ha de desestimarse el motivo y, con él, el tercero en que se alega infracción del art. 73 LCS y que se apoya en la, no aceptada, estimación de los dos anteriores.
QUINTO. La estimación del recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Forcarey determina la no imposición de las costas en él causadas, de acuerdo con el art. 1715 LEC; a su vez la desestimación de la demanda frente a esa parte obliga a la condena en las costas de la primera instancia a él correspondiente a los actores, a tenor del art. 523.1 de dicha Ley y sin que proceda especial condena en las costas de la segunda instancia, en virtud de lo establecido en el art. 710 de dicho texto legal.»
E) Los daños los causa una empresa que actuaba bajo las órdenes del Ayuntamiento, pero no cabe eximir a la empresa de los daños y perjuicios causados
Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia 226/2003, de 31 de marzo de 2003, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2.ª, rec. 73/2000, Ponente: Quiñonero Cervantes, Enrique (LA LEY JURIS. 1397975/2003):
El supuesto planteado en esta sentencia es el siguiente: Una empresa contratista de unas obras solicitaba del Ayuntamiento la exención de responsabilidad respecto de una reclamación de responsabilidad patrimonial interpuesta contra dicha empresa. Para el Tribunal esta petición resulta improcedente por la inexistencia de prueba concluyente de que existiese una orden de la Dirección Facultativa, dependiente del Ayuntamiento, al contratista para la apertura de la zona en la que se produjo el accidente.
«PRIMERO. La Cía. A.C.S. demanda al Ayuntamiento de Murcia para que, en relación con el acuerdo de la Comisión de Gobierno de 1 Dic. 1999, se le exima de responsabilidad respecto de la reclamación de responsabilidad patrimonial interpuesto por D.ª Susana. La citada Sra. sufrió un accidente en unas obras que la demandante realizaba. Las circunstancias y detalles del accidente y de las obras las omite la Sala por estar suficientemente detalladas en las actuaciones.
Esencialmente dice la demandante que actuó bajo las órdenes del Ayuntamiento y que por eso abrió al paso de peatones la obra en cuestión, una vez extendida la capa de hormigón fratasado.
SEGUNDO. Reconoce en el Fundamento de Derecho VI, que "era responsable de la señalización de la obra", pero que al ordenar la Administración a través de la Dirección Facultativa la apertura de la zona de obra al tráfico personal... debe ser ella la responsable. Asimismo aduce que el art. 98 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (que en su núm. 1 pone a cargo del contratista los daños y perjuicios que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones que requiera la ejecución del contrato), dice en su art. núm. 2 que, cuando los daños hayan sido consecuencia inmediata y directa de una orden de la Administración, será esta la responsable.
Y es éste el principal argumento de la demandante, al decir que fue la Dirección Facultativa, dependiente del Ayuntamiento, la que ordenó al contratista la apertura de la zona en la que se produjo el accidente. Como se ha visto, la única pretensión del demandante en este litigio es que, en base a lo que manifiesta, se le exima de una eventual responsabilidad, que pudiera exigírsele por la accidentada o, en su caso, por la propia Administración. Es decir, pretende en este litigio, en el que propiamente no se le exige prestación de indemnización alguna, alcanzar, a priori,la aludida exención de responsabilidad. Y para acceder a ello hubiera sido necesario que el extremo que el art. 98.2 de la Ley de Contratos recoge en su supuesto de hecho, estuviese claro y probado. Y no hay prueba concluyente de que existiese esa determinante orden de la Administración de abrir la zona; además de que debe considerarse que la propia demandante hubiera debido, por su propia iniciativa, adoptar una actitud más rigurosa en orden a la prevención de eventuales accidentes. En definitiva, no está clara esa orden de la Administración que hubiese sido "consecuencia inmediata y directa" de los daños sufridos por la afectada. En razón de todo ello la Sala no puede estimar el recurso.»
VI. JURISPRUDENCIA SOBRE RESPONSABILIDAD EN LA REALIZACIÓN DE ACTOS DEPORTIVOS
1. Existencia de nexo causal entre el mal estado de la cancha del polideportivo y la caída causante de las lesiones
Es tarea propia de las Corporaciones Locales [así lo dispone el artículo 25.2.m)] «las actividades o instalaciones culturales, y deportivas». Se trata, en general, de servicios concretos que pueden prestar en todo caso los Ayuntamientos, aunque en algunos casos la posibilidad se convierte en deber, como sucede con las instalaciones deportivas en los municipios de más de 20.000 habitantes [artículo 26.1 c) de la LRBRL]. Sin necesidad de llegar a los 20.000 habitantes, son muchos los Ayuntamientos que poseen instalaciones deportivas. Las demandas sobre responsabilidad patrimonial se producen cuando por un mal estado de las mismas se ocasiona una lesión.
Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de enero de 2003, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, rec. 7903/1998, Sección 6.ª, Ponente: Sieira Míguez, José Manuel (LA LEY JURIS. 11218/2003):
En la siguiente sentencia, se discrepa de la sentencia de primera instancia. El apelante insiste en que las humedades en la cancha deportiva fueron las que determinaron la lesión. En casación, sin embargo, la demanda se desestima por la sencilla razón de que el error en la valoración de la prueba no es motivo autónomo de casación.
«PRIMERO. (...) De la lectura del motivo resulta que la Administración recurrente basa su afirmación de inexistencia de nexo causal en la discrepancia que sostiene sobre la valoración de la prueba que efectúa la Sala a quo y que lleva a ésta a afirmar la existencia de humedades en la pista debidas a los defectos que presentaba el polideportivo municipal. Así se infiere de las manifestaciones que se efectúan a lo largo del motivo en el sentido de que un análisis detenido del informe del Aparejador municipal no permite llegar a las conclusiones fácticas del Tribunal a quo.
Por otra parte la recurrente afirma que el Tribunal de instancia sólo toma en consideración "algunos de los elementos de prueba" "obviando totalmente la existencia de otros puestos de manifiesto por esta parte". Tampoco se ha demostrado, continúa afirmando, dónde se produjo la caída ni cómo y que la afirmación de que la caída se produjo por el mal estado de la cancha sólo lo avalan las declaraciones de varios testigos que incurren en contradicciones.
Tales afirmaciones, a las que podrían unirse otras muchas vertidas a lo largo del desarrollo del motivo, ponen de manifiesto que la discrepancia no es tanto con el juicio de valor sobre la relación de causa efecto entre el mal estado de la chacha y la caída causante de las lesiones sufridas por el recurrente en vía Administrativa, como sobre el presupuesto de hecho que la Sala a quo establece, pero esto constituye una discrepancia en cuanto a la valoración de la prueba que no puede plantearse en casación ya que el error en la valoración de la prueba no es motivo autónomo de casación conforme al artículo 95 de la Ley Jurisdiccional, de tal modo que los hechos afirmados por el Tribunal a quo vinculan a esta Sala salvo que se articule, lo que no acontece, un motivo por infracción del artículo 9.3 de la Constitución en relación con los preceptos que regulan las valoración de determinados medios de prueba, o por falta de motivación, por lo que al no hacerse así el motivo debe ser rechazado, ya que tampoco existen en autos datos que permitan acudir a la técnica de la integración del factum.»
2. No resulta aplicable al orden contencioso-administrativo el baremo de lesiones contenido en la Ley 30/1995
La anteriormente citada sentencia del TS de 23 de enero de 2003 (LA LEY JURIS. 11218/2003), tiene además un segundo fundamento en el que se rechaza la aplicación en el ámbito contencioso-administrativo de la Ley 30/1995, que es la comúnmente usada en el ámbito civil y penal para la valoración de las indemnizaciones producidas por lesiones, y que consiste en una serie de tablas que valoran las lesiones en unas determinadas horquillas de puntos. La valoración final depende del grado de las lesiones, de la edad del lesionado y del carácter impeditivo o no impeditivo de los días de curación. Anualmente, por una Circular de la Dirección General de Seguros se actualizan las cuantías de los puntos. El sistema, en su momento muy criticado, sirvió para de alguna manera objetivar las reclamaciones por lesiones, dada la disparidad jurisprudencial al respecto.
Cuando el daño se produce sobre bienes o derechos patrimoniales del administrado, la determinación del valor del mismo es clara: el que ese bien o derecho tenga en el mercado. Sin embargo, en el caso de los daños personales y morales, su evaluación económica (lo que conocemos como el pretium doloris) es normalmente convencional: existen daños no patrimoniales en los que el sufrimiento que generan puede ser aliviado o eliminado mediante una indemnización; otros bienes, sin embargo, no son evaluables en términos estrictos, por afectar a bienes absolutos, como la vida, o de valoración completamente dependiente de la psicología de cada persona, como la imagen pública; ello, sin embargo, no impide que deban ser indemnizados, por más que su estimación haya de efectuarse con arreglo a criterios siempre opinables.
«SEGUNDO. En el segundo motivo el Ayuntamiento recurrente discrepa de la cuantía indemnizatoria y sostiene que la Sala a quo infringe la disposición adicional 8.ª y anexo de la misma de la Ley 30/95 así como la orden de 5 Mar. 1991 y Resolución de la Dirección General de Seguros de 17 Ene. 1995.
El motivo no puede prosperar por cuanto las citadas disposiciones no tienen carácter vinculante a la hora de fijar las indemnizaciones por responsabilidad Patrimonial de la Administración, sirviendo sólo, de conformidad con el artículo 141 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, como criterio orientador, sin que por otra parte la valoración efectuada resulte arbitraria o absurda ni en ella se omitan o incluyan conceptos inadecuados, únicos supuestos en que conforme a la doctrina constante de esta Sala cabe revisar en casación el quantum de la indemnización fijada en instancia.»
VII. DAÑOS PRODUCIDOS POR VERTEDEROS MUNICIPALES
Un tema siempre polémico (y que suele ser objeto de múltiples recursos judiciales) incluso desde el mismo momento en que la Administración valora los posibles lugares, es el de la instalación de vertederos. Sin irnos al ámbito comarcal o supraprovincial, donde es una Administración superior (provincial o autonómica) la que decide la instalación de un tipo determinado de vertedero, en el ámbito estrictamente municipal dispone el artículo 25.2.h) que el Municipio ejercerá competencias en materia de «tratamiento de residuos». La vieja Ley 42/1975, de 19 de noviembre, de Recogida y Tratamiento de Deshechos y residuos Sólidos Urbanos, modificada por el Real Decreto Legislativo 1163/1986, de 13 de junio, reguló y atribuyó competencias a los Ayuntamientos en materia de eliminación de residuos, establecimiento de vertederos controlados. La Ley de 1975 fue derogada por la actual Ley 10/1998, de 21 de abril, de residuos. Se trata de una normativa modificada por las exigencias del Derecho Comunitario en la materia.
En todo caso, todo municipio de más de 5.000 habitantes debe contar [artículo 26.1.b) LRBRL] con un sistema de tratamiento de residuos.
1. Nexo causal entre la instalación del vertedero municipal y los daños causados en finca particular, con pérdidas de animales y árboles
Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de octubre de 2003, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6.ª, rec. 2291/1999, Ponente: Sieira Míguez, José Manuel (LA LEY JURIS. 10826/2004):
En la siguiente sentencia se reclama de un Ayuntamiento una serie de daños producidos en animales y arbolado propiedad del actor a causa de la instalación del vertedero municipal. El Tribunal confirma la sentencia por haber quedado acreditado en la instancia que los daños son consecuencia del deficiente funcionamiento del vertedero de basuras.
«PRIMERO. (...) Para la determinación de la existencia o no de nexo causal entre la instalación del vertedero de basuras con la muerte de los animales y pérdida de cosecha del recurrente es necesario partir de los hechos que la Sala a quo considera probados y que vinculan a esta Sala, atendida la naturaleza del recurso de casación. No cabe por tanto discutir las valoraciones fácticas efectuadas por el Tribunal de instancia para, sobre la base de una discrepancia valorativa de los hechos, llegar a la conclusión contraria a la que se obtiene en la sentencia recurrida (...).
Sentado lo anterior, del examen de la sentencia de instancia resulta que el Tribunal a quo considera acreditado, así resulta de lo que se afirma en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida, el deficiente funcionamiento del vertedero de basuras y la trascendencia que para el entorno comporta, de lo que se deja, dice la Sala a quo: "suficiente constancia en la documentación aportada al proceso penal que se ha traído a autos", al tiempo que asume la declaración de hechos probados del proceso penal y considera justificada las consecuencias que el funcionamiento del basurero producía sobre la propiedad del recurrente en vía contenciosa, todo ello como consecuencia de que la sentencia penal afirma, y así lo asume también expresamente la Sala de instancia teniendo en cuenta la documentación aportada en el proceso penal que se ha traído a este recurso contencioso, que la instalación del vertedero conlleva el esparcimiento de residuos en las proximidades de la zona des tinada a vertedero (la finca del recurrente se encuentra a unos 120 m de éste), la emisión de humos muy densos por la quema de residuos, la filtración a las aguas subterráneas próximas de sustancias contaminantes, así como "el arrastre de dichas sustancias por el arroyo de flujo estacional en época de lluvias", la muerte de un número no determinado de cabezas de ganado y aves de corral por la ingestión de materia procedente del basurero y otras causas no determinadas relacionadas con el mismo, así como finalmente la imposibilidad de aprovechamiento de los frutos de los árboles situados en las proximidades afectadas por los densos humos emitidos por las quemas periódicas de los residuos depositados.»
2. No procede indemnización por cuanto las molestias que alega el particular son las propias inherentes a un vertedero
«PRIMERO. Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo frente a la resolución dictada con fecha 2 Dic. 1997 por el Ayuntamiento de Palencia por la que se desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial planteada por la ahora recurrente con relación a los daños que derivan del vertedero de residuos sólidos de Valdeseñor y que se producen en la Finca Los Pavos Reales, titularidad de la recurrente.
La recurrente basa su pretensión en que el vertedero de Valdeseñor y la Finca Los Pavos Reales resultan colindantes y esta última resulta afectada por la instalación municipal en atención al impacto visual y paisajístico, la contaminación de residuos procedentes del vertedero, la contaminación atmosférica con malos olores por la autocombustión, así como la contaminación de las aguas de la capa freática a través de filtraciones. Por esta razón presentó el escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial solicitando la adopción de determinadas medidas así como que se le informara, en base a la Ley 38/95, de las medidas adoptadas en la construcción y funcionamiento del vertedero y la determinación de la fecha y plazo en que está previsto el cierre del mismo.
Considera el recurrente que el hecho de que no se haya fijado el importe de la indemnización que solicita en la vía administrativa no es causa suficiente para justificar el rechazo de la reclamación y que el Ayuntamiento demandado no ha cumplido correctamente con los trámites de la reclamación de responsabilidad patrimonial. Igualmente, entiende que el Ayuntamiento debía haber facilitado a la recurrente cuanta información precisaba y que había solicitado al amparo de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 38/95.
Por parte del Ayuntamiento demandado, se opuso a la estimación de la demanda sobre la base de que no sea solicitada por la parte recurrente ninguna clase de indemnización, por lo que no es posible pronunciarse sobre esa cuestión. Considera que el vertedero de Valdeseñor funciona desde el año 1981 y que se ha elaborado un Proyecto para la adaptación del vertedero a la normativa europea y que la inconcreción del suplico de la demanda ocasiona indefensión a la administración demandada y que los daños por los que se reclama son fundamentalmente de tipo estético y subjetivo por lo que no pueden ser indemnizables.
SEGUNDO. El artículo 106.2 de la Constitución garantiza la responsabilidad de los poderes públicos (ya recogida como principio general en el artículo 9.3) al disponer que "los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos".
En estos preceptos de rango constitucional, así como en la normativa de rango legal actualmente aplicable, artículo 139.1 de la Ley 30/1992, de 26 Nov., de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (que reproduce en buena medida la regulación anterior que procedía del artículo 40 de la LRJAE) se recogen los criterios y principios básicos de esta clase de responsabilidad: debe citarse el artículo 139.1 de dicha Ley que establece que: "Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos".
El fundamento de la responsabilidad patrimonial de la Administración actualmente, y sin perjuicio de admitir en algunos supuestos otro fundamento, se considera que si la actuación administrativa tiene por objeto beneficiar, con mayor o menor intensidad a todos los ciudadanos, lo justo es que si con ello se causa algún perjuicio, éste se distribuya también entre todos, de forma que el dato objetivo de la causación de una lesión antijurídica por la actuación de la Administración constituye ahora el fundamento de la responsabilidad de la misma. La responsabilidad, por tanto, surge con el perjuicio que se causa, independientemente de que éste se haya debido a una actuación lícita o ilícita de los poderes públicos y de quién haya sido concretamente su causante.
En cuanto a los requisitos para el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial, la Sentencia de la Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de fecha 17 Oct. 2000 [Rec. 9201/1995 (LA LEY JURIS. 671/2001)] ha enumerado los siguientes:
- Que el particular sufra una lesión en sus bienes o derechos que no tenga obligación de soportar.
- Que aquélla sea real efectiva y susceptible de evaluación económica.
- Que el daño sea imputable a la Administración y se produzca como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, entendidos éstos en el más amplio sentido de actuación, actividad administrativa o gestión pública, en una relación de causa a efecto entre aquel funcionamiento y la lesión, sin que sea debida a casos de fuerza mayor.
TERCERO. Aplicando lo dicho hasta ahora a lo previsto en la reclamación que nos ocupa, hay que tomar en consideración que no puede estimarse la pretensión de la parte recurrente y ello, pues no se ha justificado la existencia de un daño indemnizable por la vía de la responsabilidad patrimonial de la Administración; con el escrito de reclamación se adjuntaron unas fotografías sobre la situación actual de la finca, dichas fotografías sólo muestran las molestias que, innegablemente, acarrea a la finca de la recurrente la colindancia con el vertedero y ello, pues es evidente que dicha colindancia tiene forzosamente que suponer inconvenientes en lo referido a olores, humos o contaminación por residuos procedentes del vertedero; dichos inconvenientes podrán reducirse pero que nunca podrán eliminarse del todo.
Ahora bien, estas molestias no pueden considerarse como daños indemnizables por la vía de la responsabilidad patrimonial de la Administración, sobre todo si no se justifica que sea la conducta de la Administración la causante del daño.
Hay que tomar en consideración, como prueba fundamental en la que la parte recurrente basa su pretensión, que en el apartado 7 del Informe Pericial realizado a instancia de la parte recurrente se describen los Impactos medio ambientales negativos que el vertedero y la escombrera producen en el medio natural:
- Con respecto al suelo se produce contaminación por los lixivados y por los arrastres de papeles y plásticos; es un impacto calificado de moderado.
- En relación con la vegetación se dice que el impacto debía ser nulo, pues la vegetación del lugar es de nulo valor. Ahora bien, se hace referencia a un incendio puntual que se produjo hace años pero que no es relevante, pues, según parece, se indemnizó al propietario.
- Con respecto a la fauna, considera que el vertedero ha atraído a rapaces y cigüeñas y ha ocasionado la desaparición de voladoras (perdiz) respecto a las que, sin embargo, no se ha formulado reclamación por la recurrente.
- La contaminación del aire la considera el Perito como moderada o pequeña, pues sólo se produce cuando se llevan a cabo quemas controladas o cuando se produce la combustión espontánea.
- La contaminación del agua se considera como pequeña, pues ni existen manantiales ni el abastecimiento de la finca procede de manantiales.
- Sólo se considera muy severo el impacto visual dada la situación de la finca en relación con el vertedero.
A continuación, el Perito realiza unas conclusiones que no pueden ser tomadas en consideración por esta Sala ya que carecen por completo de justificación y apoyo alguno; se trata de las conclusiones en relación con la propuesta de que se clausure el vertedero y que se redacte un proyecto de clausura y también fija el Perito la indemnización que procede establecer en este caso sin que para ello ni haya sido autorizado el Perito ni sea ésa su misión.
Pero lo que hay que tomar en consideración es que el Perito no hace mención de que en la construcción del vertedero y escombrera ni en su modo de funcionamiento se haya infringido norma legal ni reglamentaria alguna cuyo cumplimiento hubiera podido evitar la producción de los daños por los que se reclama.
CUARTO. Así pues, de lo expuesto hasta ahora puede deducirse que existen dos razones, básicas, para justificar la improcedencia de la estimación de la presente reclamación: 1. El supuesto daño por el que se reclama no es antijurídico; es decir, deriva de la existencia misma del vertedero y se trata de molestias inherentes a su propio funcionamiento. El Tribunal Supremo, en Sentencia de fecha 3 Oct. 2000, se refiere al elemento de la antijuridicidad y lo hace del siguiente modo: "El ordenamiento, en efecto, establece una responsabilidad de carácter objetivo, puesto que, admitiéndose como presupuesto tanto el funcionamiento anormal como el normal de la actividad administrativa servicio público, en la expresión empleada por la norma no es menester que concurran factores subjetivos de culpabilidad. El título de atribución concurre, así, cuando se aprecia que el sujeto perjudicado no tenía el deber jurídico de soportar el daño (...). Así puede ocurrir, entre otros supuestos, cuando se aprecia que la actividad administrativa genera un riesgo o un sacrificio especial para una persona o un grupo de personas cuyas consecuencias dañosas no deben ser soportadas por los perjudicados, o cuando del ordenamiento se infiere la existencia de un mandato que impone la asunción de las consecuencias perjudiciales o negativas de la actividad realizada por parte de quien la lleva a cabo".
Por tanto, efectivamente, a la recurrente se le producen unas molestias inherentes a la existencia y funcionamiento del vertedero y escombrera, pero ello no es suficiente para que exista responsabilidad patrimonial de la administración y ello, pues dichos daños no derivan del incorrecto funcionamiento de la Administración demandada, sino que son consecuencias que necesariamente se deben producir por el funcionamiento mismo del servicio.
Otra cosa serán las posibles incidencias que en la concesión de la licencia para la apertura del vertedero se debieron tomar en consideración para la obtención de la misma, pero dicha cuestión ni es objeto de este pleito ni lo puede ser dado que el vertedero se abrió en el año 1981.
2. No se ha justificado propiamente la existencia del daño ya que no se ha solicitado ninguna clase de indemnización y lo único que se solicita es que se adopten una serie de medidas (las que se recogen en el suplico de la demanda) respecto de las que no se justifica la base jurídica para su exigencia, por lo que no es posible imponer al Ayuntamiento demandado la aplicación de unas medidas que carecen de apoyo legal ni reglamentario. Ni siquiera en fase de conclusiones se recoge por el demandante la fijación de ninguna cantidad en concepto de indemnización, por lo que difícil resulta entender que se ha producido el daño si no se solicita cantidad para reparar los daños.
QUINTO. En cuanto a la petición de información a que se refiere la parte recurrente y que también ejercitó en el escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial de fecha 2 May. 1996 al amparo de lo dispuesto en la Ley 38/95 (Sobre Derecho a la Información en Materia de Medio Ambiente), hay que tomar en consideración lo previsto en el artículo 4 de dicha ley: "1. Las Administraciones públicas deberán resolver las solicitudes de información sobre el medio ambiente en el plazo máximo de dos meses a partir del día de la fecha en que aquéllas hayan tenido entrada en cualquiera de los registros del órgano administrativo competente. Si venciese este plazo sin que hubiera recaído resolución expresa del órgano competente, la solicitud se entenderá desestimada. 2. Serán motivadas, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, las resoluciones administrativas que denieguen total o parcialmente la información solicitada. 3. Estas resoluciones agotan la vía administrativa".
Por lo tanto, una vez que la parte recurrente presentó su solicitud de información ante el Ayuntamiento de Palencia, y transcurrió el plazo señalado en el artículo 4 de la referida Ley, debía haber tomado la decisión que conviniera a su interés en relación con esa petición de información ya que, como señala dicho precepto, transcurrido el plazo de dos meses debe entenderse desestimada la petición agotando la vía administrativa y pudiendo, por lo tanto, interponer el recurso contencioso una vez que había transcurrido dicho plazo de dos meses.
Como la petición inicial era de fecha 2 May. 1996, la petición de información debió entenderse desestimada con fecha 2 Jul. 1996 y a partir de dicho momento debería haberse computado el plazo para interponer el recurso contencioso si se entendiera que la desestimación de información era contraria a derecho.
SEXTO. Por aplicación de lo establecido en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 1956 (aplicable por razones cronológicas y en virtud de lo dispuesto por la disposición transitoria segunda de la Ley 29/98) no resulta procedente hacer expresa condena en costas a ninguna de las partes que han intervenido en este procedimiento.»
VIII. DAÑOS SUFRIDOS POR LA ACTUACIÓN DE LA POLICÍA LOCAL
Tradicionalmente la Administración local ha ejercido funciones en materia de seguridad pública. Debido al retraso en la aprobación de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (LOFCS), fue la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) la que aportó los primeros elementos de la regulación estatal sobre las policías locales. En la actualidad, el régimen jurídico de las Policías locales hay que buscarlo en la legislación estatal sobre régimen local, la LOFCS y la legislación autonómica de desarrollo de las competencias que las diferentes Comunidades Autónomas han asumido en relación a las Policías locales.
La LRBRL de 1985 señaló en su artículo 25.2 que
«el Municipio ejercerá, en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias:
a) Seguridad en lugares públicos; b) Ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas; (...).»,
actividades enmarcadas dentro del concepto de seguridad pública. Además, la LRBRL atribuye al Alcalde la jefatura de la Policía Municipal y el nombramiento de los funcionarios que porten armas [artículo 21.1.h)], competencia modificada por la Ley 11/1999, de 21 de abril, que en lo sustancial se mantiene en idénticos términos. Por su parte, la disposición final 3.ª de la LRBRL dispuso que el personal de las policías municipales gozaría de un estatuto específico, aprobado reglamentariamente, teniendo en cuenta la LOFCS, estatuto que hay que buscar en los artículos 51 y ss. de la LOFCS.
Estas alusiones se contemplan con las previsiones del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (TRRL), en cuyo artículo 173 se indica que «la Policía local ejercerá sus funciones de acuerdo con lo previsto en el Título V de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad», pero sobre todo destaca el contenido de la disposición transitoria 4.ª, donde se indica que la policía local sólo existirá en municipios con población superior a los 5.000 habitantes, salvo que el Ministerio de Administraciones Públicas autorice su creación en los de censo inferior; y donde no exista, su misión se desempeñará por los llamados auxiliares de la Policía local (Guardas, Vigilantes, Agentes, Alguaciles o análogos). La cifra de 5.000 habitantes fue fijada en su día por el Real Decreto 688/1975, de 21 de marzo. Esta mención resulta de especial importancia para una Comunidad como Castilla-La Mancha, muy extensa y despoblada, con 919 municipios de los cuales tan solo 55 (esto es, el 6%) tienen más de 5.000 habitantes.
Además de ello, los Municipios pueden adoptar reglamentos y ordenanzas para regular materias de su esfera competencial, donde se incluye, por tanto, la Policía local, siempre que no se opongan a lo establecido en las leyes (artículo 55 TRRL).
1. Daños producidos al automóvil de un particular al ser tiroteado el mismo en una persecución de la policía local
Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia 70/2003, de 31 de enero de 2003, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2.ª, rec. 482/2000, Ponente: Moreno Grau, Joaquín (LA LEY JURIS. 1368053/2003):
En esta sentencia se solicitó indemnización por daños y perjuicios ocasionados por actuación policial. El vehículo del actor fue sustraído y utilizado en varios atracos. Posteriormente, el vehículo resultó dañado por varios proyectiles de la Policía Local. Aunque se trata de una lesión patrimonial que el particular no tiene el deber jurídico de soportar, el Tribunal declaró la indemnización improcedente por no acreditar el daño.
«PRIMERO. Son hechos probados que se derivan del expediente, prueba practicada y alegaciones de las partes los siguientes:
El 7 Ago. 1995, por personas cuya identidad se desconoce, le fue sustraído al actor su vehículo de la puerta de su domicilio en Molina de Segura. Este vehículo fue utilizado para la comisión de varios atracos en el Término Municipal de San Pedro del Pinatar, obligando a la Policía Local de esta localidad a hacer uso de sus armas de fuego, lo que provocó que el vehículo resultara dañado por varios proyectiles, generándose gastos por valor de 105.676 ptas. (...).
TERCERO. Señala el TS en sentencia de 11 Feb. 1991 que para el éxito de la acción de responsabilidad, reconocida al más alto nivel normativo en el art. 106.2 CE, se precisa, según constante jurisprudencia: a) la efectiva realidad de un daño evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas; b) que el daño o lesión patrimonial sufrido por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa, inmediata y exclusiva de causa efecto, sin intervenciones extrañas que alteren el nexo causal, y c) que no se haya producido fuerza mayor.
Según reiterada jurisprudencia, la responsabilidad patrimonial de la Administración es objetiva. "Esta fundamental característica impone que no sólo no es menester demostrar para exigir aquella responsabilidad que los titulares o gestores de la actividad administrativa que ha generado un daño han actuado con dolo o culpa, sino que ni siquiera es necesario probar que el servicio público se ha desenvuelto de manera anómala, pues los preceptos constitucionales y legales que componen el régimen jurídico aplicable extienden la obligación de indemnizar a los casos de funcionamiento normal de los servicios públicos.
Debe, pues, concluirse que para que el daño concreto producido por el funcionamiento del servicio a uno o varios particulares sea antijurídico basta con que el riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social. No existirá entonces deber alguno del perjudicado de soportar el menoscabo y, consiguientemente, la obligación de resarcir el daño o perjuicio causado por la actividad administrativa será a ella imputable" (STS de 5 Jun. 1997, Pte. Sr. Xiol).
Específicamente, en relación con la responsabilidad patrimonial derivada de la actuación policial, de la jurisprudencia del Tribunal Supremo (Sentencias de 22 Abr. 1994, 1 Jul. 1995, 21 Nov. 1995, 7 Oct. 1995 y 17 Abr. 2001) se puede llegar a la conclusión de que será imputable el resultado a la actuación administrativa en dos supuestos:
a) Cuando el sujeto que sufre la lesión patrimonial no haya intervenido en los hechos desencadenantes de la actuación policial, pues, en caso contrario, tiene el deber jurídico de soportar el daño.
b) Aun habiendo intervenido, el daño causado es antijurídico cuando la respuesta o reacción de las Fuerzas de Orden Público es desproporcionada en medios y modos, atendidas las circunstancias.
CUARTO. A la vista de la prueba practicada y de los hechos incontrovertidamente aceptados, nos encontramos ante un caso de funcionamiento normal de la Administración que ha generado a un administrado una lesión patrimonial al haber sufrido en sus bienes un daño que no tiene el deber jurídico de soportar.
No es necesario entrar a valorar si hubo exceso en la actuación policial ya que el titular del vehículo dañado es completamente ajeno a los hechos que la provocaron.
QUINTO. La pretensión de la actora, pese a lo razonado anteriormente y lo manifiestamente infundado de los motivos formales opuestos por la Administración, va a decaer en el punto más simple: la acreditación del daño.
La factura aportada ha sido impugnada expresa y razonadamente por la demandada. Esto obligaba a la actora a desplegar actividad probatoria para intentar probar la realidad de los daños y de su reparación. No propone prueba en este sentido.»
IX. SERVICIOS FUNERARIOS MUNICIPALES
Otra de las competencias tradicionalmente municipales es la de «cementerios y servicios funerarios» [artículo 25.2.j) LRBRL]. Además de las competencias a las que alude el artículo 42 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, sobre control sanitario de los cementerios y servicios funerarios, el reglamento de Policía Mortuoria, aprobado por Decreto 2263/1974, de 20 de julio, regula las condiciones e instalaciones que debe tener todo cementerio y fija la obligación de que haya una empresa funeraria privada o municipal en poblaciones de más de 10.000 habitantes. Por su parte, la Ley 49/1978, de 3 de noviembre, de Enterramientos en Cementerios Municipales, establece e impone a los Ayuntamientos normas sobre la no discriminación en dichos cementerios.
La anterior obligación de contar con una empresa funeraria, pública o privada, hizo que muchos Ayuntamientos otorgasen este servicio a una empresa determinada. El panorama cambió tras la aprobación del Real Decreto Ley 7/1996, de 7 junio, que liberalizó la realización de esos servicios, que pasaron a ser prestados en régimen de libre concurrencia, previa autorización municipal reglada.
1. Liberalización de los servicios funerarios. Perder la situación de monopolio no da lugar a indemnización
Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de mayo de 2002, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6.ª, rec. 504/1998, Ponente: Peces Morate, Jesús Ernesto (LA LEY JURIS. 1136280/2002):
El TS confirma la denegación de indemnización por daños causados por la entrada en vigor del Real Decreto Ley 7/1996. Por acuerdo del Ayuntamiento, anteriormente existía una situación de monopolio en la prestación del servicio. Pasa a ser una actividad económica libre, sujeta sólo a previa autorización municipal reglada, por lo que la nueva regulación no tiene contenido expropiatorio. Falta el requisito de antijuridicidad del daño para la existencia de responsabilidad patrimonial.
«PRIMERO. La representación procesal de la entidad demandante pretende la anulación, por ser contrario a derecho, del acuerdo del Consejo de Ministros de 24 Jul. 1998, que desestimó la solicitud de indemnización formulada por dicha entidad, la cual tenía concedida en régimen de monopolio la prestación de los servicios mortuorios en el municipio de L'Hospitalet de Llobregat (Barcelona), basándose tal reclamación en que el artículo 22 del Real Decreto Ley 7/1996, de 7 Jun., liberalizó, sin contraprestación alguna ni haber permitido un período de adaptación, la realización de esos servicios previa autorización municipal reglada, habiéndose modificado también por el artículo 23 de ese mismo Real Decreto Ley el apartado 3 del artículo 86 de la Ley 7/1985, de 2 Abr., reguladora de las Bases de Régimen Local mediante la supresión de la mención "servicios mortuorios", contenida en este precepto.
SEGUNDO. Se ha acreditado mediante los documentos aportados al proceso por la actora y los que obran en el expediente administrativo que el 16 Nov. 1987 el Ayuntamiento de L'Hospitalet de Llobregat suscribió con la entidad Funeraria de L'Hospitalet, S.A., un contrato de concesión del servicio público funerario en régimen de monopolio por un período de treinta y cinco años, prorrogable hasta cincuenta años, sin que, hasta la fecha, dicho Ayuntamiento haya aprobado Ordenanza alguna que establezca los requisitos objetivos para la prestación de tales servicios en el municipio de L'Hospitalet de Llobregat, en el que continúa prestándolos, sin la cláusula de monopolio contenida en el contrato concesional, la entidad demandante.
TERCERO. El representante procesal de la empresa demandante sostiene que, en contra de lo declarado en el acuerdo impugnado, ésta tiene derecho a una indemnización por haber sido expropiada mediante el Real Decreto Ley 7/1996 de la facultad de realizar con carácter exclusivo el servicio mortuorio en el municipio de L'Hospitalet de Llobregat, lo que, al ser posible la concurrencia de otras empresas en la prestación de esos servicios, causa perjuicios a la economía de la entidad demandante, que procede indemnizar en la cuantía que se determine en ejecución de sentencia sin necesidad de ajustarse al procedimiento contemplado en el ordenamiento expropiatorio.
CUARTO. Examinaremos, en primer lugar, si el nuevo régimen establecido por el Real Decreto Ley 7/1996, de 7 Jul., tiene o no contenido expropiatorio para quienes por concesión municipal prestaban en régimen de monopolio el servicio mortuorio conforme a lo dispuesto por el modificado artículo 86.3 de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases de Régimen Local.
Como hemos declarado en nuestras Sentencias de 3, 13, 20 y 27 Abr. 2002, la reserva que este precepto establecía en favor de las entidades locales en cuanto al servicio mortuorio, desaparecida por disposición expresa del artículo 23 del indicado Real Decreto Ley 7/1996, permitía prestarse o no dicho servicio en régimen de monopolio, dependiendo siempre de la decisión del Pleno de la Corporación Municipal, como se regulaba en el párrafo segundo de ese mismo apartado, de modo que la situación monopolística de los servicios funerarios en favor de la demandante no venía impuesta por ley sino originada por un acuerdo municipal, aunque evidentemente constituía un régimen autorizado legalmente para la prestación de tales servicios.
Hemos puesto de relieve este dato porque la situación de monopolio, permitida por la ley con anterioridad a la norma liberalizadora, había sido creada por acuerdo del Ayuntamiento de L'Hospitalet de Llobregat, quien, en lugar de prestar el servicio en régimen de concurrencia, consideró más conveniente u oportuno hacerlo en régimen de monopolio, sistema que, junto con la reserva en favor de las entidades locales, el citado Real Decreto Ley ha derogado, sometiendo meramente tal actividad económica al régimen de previa autorización municipal, dado que el artículo 25.2 j) de la propia Ley de Bases de Régimen Local atribuye competencias a los Municipios, con sujeción a la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en materia de cementerios y servicios funerarios.
Nos encontramos, pues, con un cambio de carácter general en el sistema de prestación de los servicios funerarios, que, de ser una actividad reservada a las entidades locales, se ha transformado en una actividad económica libre, sujeta sólo a previa autorización municipal reglada, de modo que la nueva regulación legal carece de contenido expropiatorio por constituir una norma general de obligado cumplimiento, lo cual, aunque repercuta de forma desigual respecto de quienes prestaban los servicios funerarios a la sociedad, no supone una privación singular de derechos o intereses patrimoniales legítimos, como esta Sala declaró, entre otras, en sus Sentencias de 24 May. 1997 (recurso 392/95, fundamento jurídico séptimo) y 18 Oct. del mismo año (recurso 223/95, fundamento jurídico octavo), siguiendo la doctrina recogida en la Sentencia núm. 227 de 29 Nov. 1988 (fundamento jurídico undécimo) del Tribunal Constitucional, en la que se expresa que las medidas legales de delimitación o regulación general del contenido de un derecho, sin privar singularmente del mismo a sus titulares, aunque impliquen una reforma restrictiva de derechos individuales o la limitación de algunas de sus facultades, no dan por sí solas derecho a una compensación indemnizatoria, sino que, al establecer con carácter general una nueva configuración legal de los derechos, es ésta procedente teniendo en cuenta las exigencias del interés general.
En este caso, el legislador ha regulado de forma diferente la prestación de los servicios funerarios pero no ha privado a quienes los prestaban de su derecho a continuar haciéndolo, si bien ajustándose a un régimen de libre competencia, con lo que sólo ha limitado el modo de hacerlo por considerar la concurrencia en su prestación, previa autorización municipal reglada, más útil o conveniente para la economía.
QUINTO. Se alega también por la demandante que su pretensión está amparada por lo establecido en los artículos 168 c) y 170, apartado 4, de la Ley 13/1995, de 18 May., de Contratos de las Administraciones Públicas, que contemplan la indemnizabilidad por la supresión del servicio, de manera que, aunque el Real Decreto Ley 7/1996 no haya previsto la indemnización en favor de las empresas afectadas por su aplicación, tampoco lo prohíbe puesto que viene establecido en los aludidos preceptos vigentes en materia de contratación de las Administraciones Públicas.
Aun aceptando que por los aludidos preceptos reguladores de la responsabilidad de la Administración contratante, que en este caso fue el Ayuntamiento de L'Hospitalet de Llobregat, pudiera atribuirse también responsabilidad, de acuerdo con los artículos 139.3 y 140 de la Ley 30/1992, a la Administración del Estado, como consecuencia de la promulgación del Real Decreto Ley 7/1996 determinante del cambio de las condiciones del contrato, dada la actuación conjunta de ambas Administraciones en la sustitución del régimen de monopolio por el de libre concurrencia, falta, sin embargo, el requisito de la antijuridicidad del daño, pues, como ha declarado el Tribunal Constitucional en sus Sentencias 37/1987, 170/1989, 41 y 42/1990 y recordado esta Sala del Tribunal Supremo en Sentencia de 31 Oct. 1992 (fundamento jurídico sexto), no existe aquélla ni derecho a indemnización cuando, en el ejercicio de las potestades innovadoras del ordenamiento jurídico o de las facultades autoorganizativas de los servicios públicos, se realiza una modificación en la regulación o en la configuración de un régimen jurídico anterior o se reestructuran sus sistemas de gestión, que es lo ocurrido en este caso, por lo que la entidad demandante tiene el deber jurídico de soportar las consecuencias del cambio legislativo, que impide la prestación de los servicios funerarios en régimen de monopolio.»
Sobre el tema de la liberalización de servicios funerarios, volveremos a referirnos cuando veamos la responsabilidad del Estado legislador, pues otras empresas que hasta entonces también habían ostentado el monopolio de los servicios funararios decidieron presentar una reclamación exigiendo responsabilidad del Estado legislador.
X. CAZA
La caza es una competencia transferida unánimemente a las Comunidades Autónomas y asumida en los Estatutos de éstas (artículo 148.1.11). En el panorama legislativo ello ha dado lugar a la promulgación de diferentes leyes autonómicas que han ido desplazando a la vieja Ley estatal de Caza de 1970. Tan sólo hemos encontrado una sentencia sobre caza, en la que el Ayuntamiento había concedido un aprovechamiento cinegético de titularidad municipal.
1. Indemnización por daños y perjuicios a causa de lesión del derecho al disfrute cinegético
Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2003, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7.ª, rec. 7073/1998, Ponente: Goded Miranda, Manuel (LA LEY JURIS. 13318/2003)
En esta Sentencia la reclamación de responsabilidad patrimonial la efectúa un particular al Ayuntamiento por el hecho de no haber podido disfrutar de un aprovechamiento cinegético que tenía concedido como adjudicatario. Estamos ante un supuesto de contrato administrativo en el que la Administración va a resultar condenada por no haber cumplido con los requisitos del Reglamento de Contratación y no haber exigido la fianza definitiva, paso previo a la finalización del contrato. El particular, no pudiendo ejecutar el contrato, optó por la reclamación de responsabilidad de la Administración.
«PRIMERO. Por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de El Redal de 19 Dic. 1996 se decidió desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por D. Carlos Jesús, en la que pedía ser indemnizado por los daños y perjuicios sufridos por habérsele privado indebidamente de su derecho a la utilización por plazo de cinco años de los puestos de paso de paloma (...).
SEGUNDO. (...) La incongruencia de la sentencia se concibe como un desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formularon sus pretensiones, concediendo más o menos, o cosa distinta de lo pedido [cfr. sentencia del Tribunal Constitucional 88/1992 (LA LEY JURIS. 55873-JF/0000)].
En el caso enjuiciado no cabe duda de que la parte actora planteaba un problema de responsabilidad patrimonial de la Administración municipal por su actuación, afirmando que la referida actuación había privado ilegítimamente al señor Carlos Jesús del derecho al disfrute cinegético nacido del acuerdo plenario de 11 Sep. 1995 (véase fundamento de derecho octavo de la demanda). La sentencia de instancia decidió sobre esta pretensión, rechazando expresamente la idea de que se tratase de un supuesto de ejecución de la sentencia de 20 Oct. 1993 por sustitución, al expresar que con el acuerdo municipal de 11 Sep. 1995 concluyó la ejecución de la sentencia recaída en el recurso 330/90 (fundamento de derecho tercero). En consecuencia, no se produjo vicio de incongruencia alguno y el motivo debe ser desestimado.
TERCERO. El segundo motivo de casación, acogido al número 4.º del artículo 95.1 de la LJ, cita como vulnerados los artículos 45 y 46 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales, poniendo de manifiesto que el adjudicatario, para poder tener derecho al disfrute cinegético, debió haber cumplido previamente la obligación de prestar fianza definitiva, abonar el precio anual de la adjudicación conforme viene estipulado en el pliego de condiciones y cumplir los requisitos imprescindibles, fundamentalmente obtener la licencia de la Dirección General de Montes y Conservación de la Naturaleza.
Para que al adjudicatario, D. Carlos Jesús, pudiese exigírsele el cumplimiento de estos requisitos previos para que tuviese derecho a la indemnización que la sentencia de instancia le concede, sería imprescindible que el Ayuntamiento hubiese realizado una conducta dirigida a la formalización del contrato. El artículo 46.1 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales (Decreto de 9 Ene. 1953) exige imperativamente que, efectuada la adjudicación, se requiera al contratista para que en el plazo que se señala presente el documento que acredite haber constituido la garantía definitiva, así como, según el apartado 2 de este mismo precepto, se cite al interesado para que, el día y hora que se le indique, concurra a formalizar el contrato. La sentencia de instancia expresa que el Ayuntamiento no verificó requerimiento alguno para la prestación de fianza, ni citó al interesado para la formalización del contrato, añadiendo que no tenía sentido que se prestara garantía alguna (y lo mismo debe decirse respecto a los demás requisitos a que se alude en el presente motivo de casación) ante la indefinición del propio Ayuntamiento sobre cómo ejecutar el contrato, que resultaba imposible en su riguroso ámbito temporal. Señala en este sentido que del proceso se desprende inequívocamente que el Ayuntamiento no ofreció en ningún momento al que resultó titular de los puestos por los años 1990-1994 una solución alternativa que compensara bien en especie, bien en metálico, la imposibilidad física de disfrute de los años ya fenecidos; y consta que tampoco acogió las ofertas alternativas que el interesado le hizo en el escrito presentado el 12 Mar. 1996 (cf. fundamento de derecho séptimo). En consecuencia, ante la indefinición del Ayuntamiento sobre cómo ejecutar el contrato y no habiendo cumplido las obligaciones de requerir la prestación de fianza y fijar fecha para la formalización del contrato, no puede ampararse la Corporación municipal en un supuesto incumplimiento por el adjudicatario de unos requisitos que no se le dio ocasión de cumplir para eludir su obligación de indemnizar. La sentencia no ha infringido los artículos 45 y 46 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales, sino que los ha interpretado rectamente, por lo que el motivo debe ser desestimado.
CUARTO. El tercer motivo de casación, fundado igualmente en el artículo 95.1.4.º de la LJ, alega infracción por omisión de los artículos 66 y 92 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales, afirmando que el contratista no presentó declaración de resolución del contrato, limitándose a plantear una serie de alternativas ilegales, por lo que no se dio cumplimiento a lo prevenido en el citado artículo 66, ni, a juicio del Ayuntamiento recurrente, concurrían los requisitos exigidos por el artículo 92 para que fuese procedente el resarcimiento de daños y perjuicios.
No apreciamos que la sentencia de instancia haya vulnerado por inaplicación el artículo 66 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales. El adjudicatario, conforme a dicho precepto, podía optar, en caso de incumplimiento de sus obligaciones por parte de la Corporación municipal, por exigir el cumplimiento o declarar la resolución del contrato. Sin embargo, ante la patente imposibilidad de que D. Carlos Jesús pudiese ejercer el derecho de caza en años ya transcurridos, el adjudicatario, tomando en cuenta la indefinición del Ayuntamiento sobre cómo ejecutar la adjudicación, extremo al que ya hemos aludido, optó legítimamente por exigir de la Corporación municipal la consiguiente responsabilidad patrimonial, de acuerdo con lo prevenido en el artículo 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 Nov., del Procedimiento Administrativo Común, al producirse los requisitos necesarios para ello. En consecuencia, ni ha habido infracción del artículo 66 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales, ni era aplicable el artículo 92, por serlo el artículo 139 de la Ley 30/1992. El motivo debe ser desestimado.
QUINTO. El cuarto motivo de casación (artículo 95.1.4.º de la LJ) alega infracción por aplicación indebida de los artículos 139 y 141 de la Ley 30/1992 y 106.2 de la Constitución. El Ayuntamiento recurrente entiende que para la exigencia de responsabilidad patrimonial a la Administración municipal se requiere la lesión de bienes o derechos del reclamante, que esta lesión sea consecuencia directa o inmediata de la actuación administrativa y la efectiva realidad del daño o perjuicio, que debe ser evaluable económicamente e individualizado. Las razones por las que el Ayuntamiento de El Redal considera que no se cumplen estos requisitos se centran en el incumplimiento por el adjudicatario de la obligación de prestar fianza y de los demás deberes exigidos por la subasta, como el de obtener la licencia de la Dirección General de Montes y Conservación de la Naturaleza, incumplimientos que impiden, en opinión de la parte recurrente en casación, que exista lesión resarcible o daño efectivo, y determinan que se haya perdido el derecho al disfrute cinegético por la propia conducta omisiva del adjudicatario.
Estos argumentos resultan rechazados de conformidad con lo expresado al respecto al examinar el segundo motivo de casación. Como allí exponíamos la actuación del Ayuntamiento no puede estar justificada por el supuesto incumplimiento por el adjudicatario de unos requisitos que no se le dio ocasión de llevar a efecto.
Existe en el caso que abordamos una efectiva lesión del derecho al disfrute cinegético que nació para el adjudicatario del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 11 Sep. 1995. Dicha lesión es consecuencia directa, en una relación de causa a efecto, de la actuación del Ayuntamiento de El Redal, que en ningún momento dio satisfacción al derecho del adjudicatario, como razona y justifica la sentencia de instancia en el fundamento de derecho séptimo, al que ya hemos aludido y que debemos ratificar. Finalmente el onio de D. Carlos Jesús (...).»