I. INTRODUCCIÓN
La actividad urbanizadora en los municipios debe seguir una cadena lógica. Primero se diseña y aprueba el planeamiento. A continuación, se ejecuta. Una ejecución que genera cuantiosos gastos para convertir los terrenos en solares: hay que dotarlos de abastecimiento de agua, suministro eléctrico, acceso rodado, etcétera. Las llamadas cuotas de urbanización son el mecanismo que proporciona la cobertura financiera necesaria.
Las cuotas de urbanización nacen de una concepción moderna del derecho de propiedad, que tiene en el artículo 47 (1) de la C.E., su concreción en el plano urbanístico.
De ello, se deduce que el Estatuto jurídico de la propiedad del suelo impone una serie de derechos y facultades que configuran la delimitación concreta atendiendo, entre otros factores, a la clasificación y categorización del suelo de su titularidad. Es preciso distinguir a los propietarios del suelo en función del tipo de suelo sobre el que recae su propiedad. De forma generalizada en el derecho urbanístico español, hay diferencias pues se trata de una competencia propia de las comunidades autónomas tras la STC 61/1997, existen tres tipos de suelo: urbano, urbanizable y rural.
El legislador estatal, en virtud de su competencia para definir las condiciones básicas del derecho de propiedad (art. 149.1.1ª) sancionó el RDL 2/2008 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo donde prevé cuáles son los propietarios del suelo obligados a contribuir a los gastos de urbanización, que son los propietarios de los suelos rurales. En este punto, resulta necesario hacer una precisión derivada de una sentencia del Tribunal Supremo de casación para la unificación de la doctrina, donde considera conforme a derecho cuotas de urbanización giradas en suelo urbano consolidado, basándose en el criterio establecido por el legislador estatal en el art 12 TRLS. En él regula que para que un suelo se pueda considerar urbano consolidado debe estar efectivamente consolidado por la urbanización conforme a las necesidades materiales o de servicio y de ordenación.
En todo caso la realidad es que, los deberes de urbanizar recaen de forma generalizada, sobre los propietarios de suelo rural, pero no sobre todos. Siguiendo el art 12.2 TRLSE que distingue dos tipos de suelo rural. Por un lado, el que por estar sujeto a protección por ser bienes públicos, por sus valores ambientales, paisajísticos, culturales... y, por lo tanto, excluido de su transformación a la situación de urbanizado. Y por el otro, los suelos que no cuentan con la urbanización ejecutada con los criterios para ser considerados como urbanizados, pero que el instrumento de ordenación o planeamiento correspondiente prevé su posible transformación a urbanizado. Los propietarios de estos suelos son los que deben soportar los deberes legales de urbanización. Es lo que tradicionalmente se ha conocido como el acto de ceder, equidistribuir y urbanizar. Es en esta fase, la de ejecución del planeamiento, donde surgen las cuotas de urbanización. Fase que se inicia tras la aprobación del planeamiento y en la que se trata de conseguir la realización efectiva del modelo territorial fijado por el planeamiento, llevado a la práctica por alguno de los distintos sistemas de actuación. Tradicionalmente (TRLS 1976) los sistemas de actuación aunaban la ejecución material y jurídica del planeamiento, por medio de los sistemas clásicos de compensación y cooperación, al que posteriormente se añadiría el sistema de ejecución forzosa. En el primero los propietarios aportan los terrenos de cesión obligatoria y realizan, a su costa, las obras de urbanización necesarias para la ejecución del plan o programa de actuación. En el sistema de cooperación, los propietarios aportan el suelo de cesión obligatoria, pero las obras de urbanización las ejecuta la administración con cargo a los mismos. Por último en la expropiación, la Administración adquiere la propiedad de toda una unidad de ejecución y posteriormente ejecuta el planeamiento obteniendo los beneficios y soportando las cargas. Sin embargo dicho esquema de aunar ejecución material y jurídica fue roto por la Ley Urbanística de Valencia primero, y luego por otras legislaciones autonómicas que han separado la ejecución material o urbanización, que asume un Agente Urbanizador, de la ejecución jurídica, que asumen los propietarios o la Administración por medio de un proyecto de reparcelación u otros instrumentos similares.
En este artículo nos proponemos analizar la gestión de las cuotas de urbanización en el sistema de cooperación. Un sistema que, en general, no ha sido el preferido para proceder a la urbanización de áreas de reparto; fundamentalmente por la incapacidad económica de los propietarios a la hora de afrontar las cargas de urbanización. Cuando nos enfrentamos en la práctica a la emisión de cuotas de urbanización nos encontramos con una escasa regulación de la materia, poca documentación doctrinal a la que acudir, escasa experiencia práctica y muchas dudas sobre qué se pueden considerar gastos de urbanización, cuál es el contenido de las cuotas, procedimiento de aprobación, etcétera. Este trabajo pretende cubrir siquiera parcialmente las lagunas existentes.
Con este fin, el papel se organiza en tres apartados, además de esta introducción. El primero se va a centrar en la naturaleza y contenido de las cuotas de urbanización. En el segundo se tratan diversos problemas que se plantean en la práctica a la hora de determinar su importe y emitir las correspondientes liquidaciones. En el apartado final, de conclusiones, se discuten las posibles soluciones a los diversos problemas planteados.
II. CONCEPTO Y NATURALEZA JURÍDICA DE LAS CUOTAS DE URBANIZACIÓN
Lo primero que debemos abordar es la naturaleza jurídica de las cuotas. No es una cuestión sencilla. Ha habido una amplia controversia en la doctrina derivada, en gran medida, de su carácter fronterizo entre el derecho urbanístico y el financiero. Existe una primera corriente doctrinal que las ha calificado como cargas, esta calificación se deriva de que la propia normativa urbanística habla de cargas cuando se refiere a los deberes a los que están obligados los propietarios de los terrenos en curso de urbanización. Esta definición es mantenida por López Pellicer (2) , Lliset Borrel (3) y Martín Blanco (4) entre otros. Al contrario Gallego López (5) considera que en las cuotas de urbanización se dan características propias de los tributos, esta calificación, tomaba por base el hecho de que se tratan de ingresos públicos producidos ex lege que están afectados dichos ingresos a la financiación de los gastos de ejecución del planeamiento urbanístico, y sobre todo por su similitud con las contribuciones especiales. La tercera interpretación es la que califica las cuotas urbanísticas como ingresos de derecho público. Desde el punto de vista del derecho tributario, podemos afirmar que estamos ante una prestación patrimonial de carácter público. El elemento determinante es la imposición coactiva de la prestación patrimonial, según el fundamento jurídico tercero, de la sentencia del Tribunal Constitucional núm. 185/1995, de 14 de diciembre, la coactividad es la nota distintiva fundamental del concepto de prestación patrimonial de carácter público. La sentencia se centra en precisar qué encontramos ante prestaciones patrimoniales coactivamente impuestas, cuando:
- 1. La realización del supuesto de hecho resulta de una obligación impuesta al particular por el ente público.
- 2. El bien, la actividad o el servicio requerido sea «objetivamente indispensable para poder satisfacer las necesidades básicas de lo personal o social de los particulares de acuerdo con las circunstancias sociales de cada momento y lugar.
- 3. Los servicios o actividades sean prestados o realizadas por los entes públicos en posición de monopolio de hecho o de derecho.
En las cuotas de urbanización se dan los tres supuestos, ya que están obligados al pago los propietarios de los terrenos afectados por un Plan Urbanístico aprobado por la Administración. Es objetivamente indispensable la urbanización para que los terrenos se conviertan en solares y puedan ser edificados y usados. Y el monopolio de la aprobación de las cuotas lo tiene la Administración Pública. Esto tiene cabida perfectamente con la doctrina del Tribunal Constitucional, las cuotas de urbanización son una obligación impuesta al particular por el ente público consecuencia de una prestación coactivamente impuesta.
Esta concepción de las cuotas como prestación patrimonial de carácter público es por la que se ha decantado la jurisprudencia, a la cabeza el tribunal constitucional seguido por varios tribunales superiores de justicia, que las ha calificado reiteradamente como ingresos de derecho público de naturaleza parafiscal. También la doctrina ha encontrado en esta última calificación la más adecuada, así Cholbi Cacha (6) entiende plenamente aceptado por la totalidad de la doctrina y la jurisprudencia que cuando nos referimos a las cuotas de urbanización estamos en presencia de ingresos de Derecho público de naturaleza no tributaria. Cuscó Turell (7) considera que las cuotas de urbanización tienen naturaleza mixta de prestación de derecho público y de carga urbanística, con sometimiento al derecho urbanístico y al derecho financiero, no encuadrable de modo exclusivo en la esfera de los tributos. Ello es así en la medida en que las cuotas de urbanización son consideradas como cargas por la normativa urbanística pero también gozan de las características de los tributos, en tanto que son ingresos de derecho público que se producen como consecuencia de obligaciones ex lege establecidas por entes públicos para financiar determinados gastos públicos.
¿Pero en qué se basa el hecho de que los propietarios de suelo tengan que participar en el coste de la urbanización de sus terrenos? La forma de financiación que implican la cuotas de urbanización se funda en el principio de justa distribución de beneficios y cargas que ha informado el ordenamiento urbanístico desde la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1956, principio que se trasladó al art. 5 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de régimen del suelo y valoraciones al disponer: «las leyes (urbanísticas autonómicas) garantizarán en todo caso el reparto de los beneficios y cargas derivados del planeamiento, entre todos los propietarios afectados por cada actuación urbanística, en proporción a las aportaciones». Actualmente recogido en el artículo 8 del Real Decreto Legislativo 2/ 2008, integrándose en el artículo 18 la regulación de las operaciones de distribución de beneficios y cargas.
La finalidad de este principio es evitar que unos propietarios de terrenos en suelo urbano o urbanizable sean tratados injustamente, mientras otros resulten beneficiados en el reparto de aprovechamientos que supone toda ordenación de ciudad a través del planeamiento. Siguiendo a Sánchez Goyanes (8) este principio garantiza que ninguno de los propietarios sufre un trato discriminatorio al final del proceso, esto es, que cada uno recibe lo equivalente a lo que aportó, en proporción a la superficie de su titularidad incorporada al proceso de transformación del suelo.
III. LA GESTIÓN DE LAS CUOTAS DE URBANIZACIÓN. DISTINTOS ASPECTOS
Una vez aclarada la naturaleza de las cuotas de urbanización como prestación de carácter público no tributaria vamos a examinar los distintos aspectos de su gestión, teniendo en cuenta las muchas lagunas que surgen en su tramitación.
1. COSTES DE URBANIZACIÓN
En primer lugar vamos a abordar los costes que se pueden imputar a los propietarios del suelo. Siguiendo lo establecido en el artículo 121 LS 76 y del 153 TRLS92, que tiene análoga redacción, y que han sido desarrollados por los artículo 60 y siguientes del RGU; el montante de las cargas urbanísticas viene impuesto por la Ley en relación con los planes de ordenación, No obstante en ningún caso pueden quebrantar el principio de afección de plusvalías a la urbanización, lo que, a sensu contrario, supone que los gastos de urbanización no pueden ser superiores a aquellas plusvalías, a no ser que se pretenda una confiscación de parte de la propiedad privada.
A fin de precisar qué se entiende por costes de urbanización y qué comprenden, acudimos a los artículos 59, 60 y 61 RGU, que indican que los costes comprenden no solamente las obras, los planes parciales, proyectos de urbanización, compensación o reparcelación, sino también las indemnizaciones por destrucción de bienes incompatibles y además los correspondientes a derechos o cargas que sean incompatibles con la ejecución del planeamiento. Por lo tanto podemos concluir que los costes de urbanización están integrados por dos conceptos: los gastos materiales de ejecución del planeamiento y los gastos de carácter técnico que incluyen costes de redacción de los instrumentos de planeamiento y ejecución, dirección de obra etcétera. Con referencia a los últimos se ha pronunciado la jurisprudencia (9) , pues no ha sido pacífica su aceptación de la inclusión de los mismos dentro del importe a repercutir en las cuotas de urbanización.
Parece claro que los gastos de carácter técnico se pueden incluir como costes de urbanización. Los gastos materiales de ejecución. Son un concepto que se encuentra recogido en cada una de las legislaciones urbanísticas de las Comunidades autónomas, pero de forma generalizada las partidas que deben valorarse en concepto de «gastos de urbanización» dependerán de si el terreno se encuentra incluido en alguna unidad de ejecución o en terreno urbano general:
- • Suelo urbano general (no incluido en ninguna unidad de ejecución). En este caso se tendrán en cuenta los costes para convertir el solar en parcela edificable, ya sea real o la que hipotéticamente correspondiera, en el caso de estar edificado, como establece la Ley del Suelo. Dichos gastos pueden ser: obras de explanación vial, pavimentación y encintado de aceras, también servicios de abastecimiento de agua potable, suministro de energía eléctrica y la evacuación de aguas.
- • Suelo incluido en unidades de ejecución donde los gastos a considerar serán los necesarios para su total urbanización: costes de las obras de urbanización propiamente dichas, que incluye obras de viabilidad (explanación, afirmado, pavimentación, ejecución de aceras y canalizaciones), instalación de los servicios básicos (agua potable, riego, hidrantes contra incendios, evacuación de aguas, distribución y transformación de energía eléctrica, alumbrado público, etc…), por último jardinería y arbolado. Junto con otros costes que son indemnizaciones por los bienes y derechos que deban destruirse o extinguirse (por ejemplo los edificios a demoler y el coste las obras correspondientes, etcétera).
Aún teniendo en cuenta lo anterior, en la práctica se producen determinados gastos sobre los que existe un cierta controversia, en lo que sigue nos referimos a los más relevantes.
1.1. ¿Quién debe sufragar los gastos de instalación de las redes de suministro de energía eléctrica y otros en suelo afectados por procesos de urbanización?
Es un tema polémico por el enfrentamiento entre la normativa urbanística y la legislación sectorial. El quid de la cuestión reside en la conjugación que se haga, en un sentido u otro, de los sectores urbanístico y eléctrico, cuyas normativas han sufrido importantes cambios en los últimos años. El sector urbanístico ha sufrido una accidentada regulación desde 1992, derivada de la inadecuada comprensión y regulación de la distribución de competencias estatales y autonómicas que se plasmaron en la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (LS de 1992) y su reglamento de desarrollo (Real Decreto-ley 5/1996, de 7 de junio) que contenían artículos de carácter básico, de aplicación plena o supletoria. Esta Ley fue declarada inconstitucional por la STC 67/1997, de 20 de marzo, al entender que la cláusula de supletoriedad del artículo 149.3 de la Constitución, no es título competencial específico que habilite por sí mismo al Estado para dictar normas meramente supletorias y con tal grado de detalle en esta materia, y que establecer este tipo de normas al amparo de esta cláusula de supletoriedad era una vulneración del orden constitucional de competencias. Fruto de esta sentencia fue la Ley 6/1998, del Suelo (LS de1998), derogada por la Ley 8/2007, de suelo de 28 de mayo (LS de 2007), actualmente RD legislativo 2/2008.
Por otro lado, la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, modifica profundamente el régimen jurídico del suministro de electricidad. Pues de un sistema caracterizado por su concepción como un servicio público de titularidad estatal, prestado a través de una sociedad cuyo capital estaba mayoritariamente en manos públicas, pasa a otro en el que rige la libre competencia en cuanto se refiere a la producción y a la comercialización de la energía eléctrica. Estando sujetas a regulación las actividades de transporte y distribución, de acuerdo con un régimen que contempla el acceso generalizado de terceros a las correspondientes redes, y mantiene las potestades administrativas de fijación de su retribución. La nueva regulación no sólo pretende evitar el posible abuso de las posiciones de dominio determinadas por la existencia del principio de una red única, sino que también busca garantizar el suministro, que es un servicio universal que ha de ser prestado de manera que se asegure su continuidad y calidad y al mínimo coste.
La legislación urbanística ha impuesto normalmente a los propietarios de los terrenos el sufragio de los gastos de urbanización, incluyendo entre los mismos los costes de las obras de energía eléctrica y alumbrado público, con independencia del posible derecho de reintegro que pudiera tener de las compañías eléctricas, o de otras compañías de suministros. Podemos definir el derecho de reintegro como «aquel que asiste al propietario de los terrenos, que en cumplimiento de sus deberes urbanísticos, soporta los costes de dotación de infraestructuras eléctricas, a resarcirse de los mismos a cargo de las compañías que prestan el servicio de suministro eléctrico». Así el artículo 59 del Reglamento de Gestión Urbanística (RGU) (10) , en concordancia con lo establecido en el artículo122.1 a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 (TR de 1976) impone esta obligación a los propietarios de los terrenos.
La entrada en vigor de la Ley 6/1998, del Suelo, de 13 de abril, sí que trajo consigo un cambio, puesto que no contemplaba expresamente este derecho de reintegro en sus artículos 14 y 18, por entender que era una submateria, competencia de las Comunidades Autónomas, por lo que únicamente establecía la obligación de los propietarios de los terrenos de costear y ejecutar, en su caso, las obras de urbanización. No obstante esta desaparición, el derecho de reintegro sí fue recogido por algunas Comunidades Autónomas, en un sentido muy similar a lo establecido tradicionalmente en la legislación estatal, existiendo, sin embargo, comunidades que no establecieron nada al respecto. Esta situación produjo numerosas disputas judiciales dado que las empresas suministradoras entendieron que las comunidades autónomas, si no estaba recogido genéricamente tal derecho de reintegro en la legislación estatal, no podían regular por sí mismas tal derecho. Sin embargo, el Tribunal Supremo rechazó esta tesis de las compañías eléctricas considerando que es la Administración Autonómica quien tiene la competencia para regular esta materia.
La mayor parte de los pronunciamientos jurisprudenciales establecían el derecho de reintegro pese a no existir en algunas Comunidades Autónomas normativas urbanísticas, dado que tanto los tribunales como, numerosos autores consideraban vigente el derecho de reintegro del artículo 59 RGU pues de otra forma se producían diferencia injustificables en el territorio español.
Nuevas cuestiones surgen con la entrada en vigor del RD 1955/2000, de 1 de diciembre, en el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica, de desarrollo de la LSE. El RD 1955/2000 cumple este desarrollo reglamentario, concretamente en el capítulo II del título III, abandonando formalmente en la legislación sectorial eléctrica, el criterio de reintegro que obligaba al distribuidor. Salvo en el supuesto concreto de que el terreno ya revista la condición de solar, todos los costes de implantación de nuevas infraestructuras eléctricas corren a cargo del solicitante (del propietario de los terrenos, urbanizador o promotor). Este Real Decreto, conjugado con la LS de 1998, acaba con el derecho de reintegro. La nueva postura jurisprudencial al respecto surgirá en la STS de 25 de noviembre de 2002.
En virtud de esta nueva regulación establecida en el RD 1955/2000 se plantean nuevos interrogantes. El principal: ¿Qué ocurría entonces con el derecho de reintegro recogido en algunas normativas autonómicas? ¿Qué normativa prevalecería, la urbanística autonómica, o la normativa estatal eléctrica y del suelo? En cierta medida se vino a solucionar con la nueva ley del suelo, la 8/2007, hoy RD 2/2008 por el que se aprueba el TRLS. Pues en su artículo 9 regula el contenido del derecho de propiedad del suelo, estableciendo los deberes y cargas del propietario. En la letra c) de este artículo se recoge que corresponde al propietario del suelo: «c) Costear y, en su caso, ejecutar todas las obras de urbanización previstas en la actuación correspondiente, así como las infraestructuras de conexión con las redes generales de servicios y las de ampliación y reforzamiento de las existentes fuera de la actuación que ésta demande por su dimensión y características específicas, sin perjuicio del derecho a reintegrarse de los gastos de instalación de las redes de servicios con cargo a sus empresas prestadoras, en los términos establecidos en la legislación aplicable» (…).
En el artículo 16 vuelve a mencionar el derecho de reintegro, respecto a las actuaciones de transformación urbanística, y establece como obligación del propietario del suelo «c) Costear y, en su caso, ejecutar todas las obras de urbanización previstas en la actuación correspondiente, así como las infraestructuras de conexión con las redes generales de servicios y las de ampliación y reforzamiento de las existentes fuera de la actuación que ésta demande por su dimensión y características específicas, sin perjuicio del derecho a reintegrarse de los gastos de instalación de las redes de servicios con cargo a sus empresas prestadoras, en los términos establecidos en la legislación aplicable. Entre las obras e infraestructuras a que se refiere el párrafo anterior, se entenderán incluidas las de potabilización, suministro y depuración de agua que se requieran conforme a su legislación reguladora y la legislación sobre ordenación territorial y urbanística. Podrá incluir asimismo las infraestructuras de transporte público que se requieran para una movilidad sostenible». No hace el artículo alusión específica a las infraestructuras de suministro eléctrico, pero tampoco las excluye, por lo que debemos considerarlas incluidas dentro de la expresión «conexión a las redes generales de servicios».
Esta nueva regulación de la LS de 2007 solucionaría alguno de los problemas planteados hasta ahora, pero no todos. Así, serían constitucionalmente conformes a derecho todas las normas autonómicas que recogieran el derecho de reintegro, al ser reconocido genéricamente el derecho de reintegro y remitida su aplicación a la normativa sectorial correspondiente, como medida de lege ferenda.
El problema persistiría en aquellas Comunidades Autónomas que no recogieran este derecho ¿debiéramos entender revivido el artículo 122.1 a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, al no contravenir ya la Ley del Suelo actual?
A modo de conclusión final podemos indicar que la ejecución de la unidad; en concreto, los proyectos reparcelatorios y de urbanización, convierten las parcelas en solares edificables. Si para ello es preciso desviar, enterrar, etcétera, redes de suministro de energía por establecerlo así el planeamiento, los costes deben ser asumidos en principio por todos los propietarios y después, según disponga la ley de su respectiva comunidad autónoma, tratar de reintegrarse de la compañía eléctrica. Pero si ello no fuera posible, lo que sí debe quedar claro es que no pueden adjudicarse en una reparcelación o compensación parcelas que no sean solares edificables. Si esto sucediese se hace imprescindible modificar el Proyecto de Reparcelación o Compensación. Porque en definitiva, el proyecto de Urbanización presupone una reparcelación correcta en todos los aspectos.
1.2. ¿Qué ocurre cuando no se produce rentabilidad de la unidad donde no existe aprovechamiento tipo?
Como ya hemos señalado anteriormente, el montante de las cargas urbanísticas viene impuesto por ley en relación con los planes de ordenación, pero en ningún caso pueden quebrantar el principio de afección de plusvalías a la urbanización, lo que a sensu contrario, supone que los gastos de urbanización no pueden ser superiores a aquellas plusvalías. Pueden existir motivos de reducción de cargas, distintas del insuficiente aprovechamiento del sector y que se aplican por polígonos de actuación. Esta reducción de cargas no mira tanto a un defecto de aprovechamiento como a un exceso de cargas (calidad de los terrenos, indemnizaciones por derribos, dificultades de urbanización, etcétera). El punto de referencia de la comparación costes-beneficios lo constituyen las actuaciones urbanísticas precedentes, pero no pueden conseguirse las compensaciones si no se demuestra cumplidamente que los beneficios son inferiores a los costes, excluido el valor del suelo. La igualdad supondría la absorción total de la plusvalía y respeto al valor del suelo atribuido al propietario.
Si no existe aprovechamiento tipo juega el principio de igualdad como esencial en el proceso de ejecución del planeamiento. Por lo que se utilizará como aprovechamiento de referencia el de unidades de ejecución análogas (las próximas en el espacio, las más o menos coincidentes en el tiempo, las de análoga tipología edificatoria o uso, etcétera) aunque en realidad lo significativo es la ecuación costes-aprovechamiento. Por tanto, es esta relación la que deberá tenerse en cuenta para identificar las unidades de ejecución análogas. Cuando en una unidad no se mantenga esa ecuación, deberán reducirse dichos costes ya sea disminuyendo las cuotas de urbanización con cargo a los propietarios, sea atribuyéndose la Administración la realización a su cargo de determinadas obras. De esta forma se suple la falta de aprovechamiento tipo como referencia para llevar a cabo el principio de equitativa distribución de beneficios y cargas sustituyéndolo por el aprovechamiento neto de otras unidades de ejecución análogas en sus características.
1.3. ¿Debe el ayuntamiento contribuir al pago del 10% de cesión obligatoria?
Hasta la publicación del TRLS 92 y durante un cierto tiempo se discutió si la obligación de la Administración de contribuir a la urbanización como propietaria del entonces 10% del aprovechamiento medio de cesión obligatoria en suelo urbanizable programado, se limitaba sólo al supuesto de actuarse por el Sistema de Cooperación o era también extensiva al supuesto de actuarse por el Sistema de Compensación. En efecto, el art. 186.2 RGU imponía expresamente a la Administración propietaria del 10% del aprovechamiento medio, la obligación de contribuir en esta proporción a los gastos de urbanización, pero nada se decía en cuanto al Sistema de Compensación. El debate concluyó en los Tribunales, decantándose éstos por la obligación de la Administración de contribuir también cuando se actuaba en compensación (STS 24 de diciembre de 1991).
A partir de la promulgación del TRLS 92 la cuestión no ofrece dudas. La Administración como propietaria debe contribuir en todo caso en la proporción establecida legalmente a los gastos de urbanización. La Administración municipal es un propietario más. Sin embargo hoy en día son las legislaciones autonómicas las que han de decidir esta cuestión. En Comunidades Autónomas como Galicia (11) o Cataluña (12) , donde la cesión obligatoria es del 15% está exento el Ayuntamiento del pago, sin embargo en otras como Madrid (13) o Valencia (14) paga como un propietario más.
2. DEFINICIÓN DEL CONTENIDO DE LAS CUOTAS DE URBANIZACIÓN
El pago al urbanizador, en el caso de cooperación el Ayuntamiento, de los conceptos a los que nos hemos referido en el epígrafe anterior, lo pueden realizan los propietarios de tres formas: mediante la cesión de parte de su aprovechamiento lucrativo con cargo a los terrenos en pago de las obras de urbanización (cesión de terrenos) (15) , en metálico o mediante una fórmula mixta.
La parte que el Ayuntamiento cobra en metálico la debe reclamar a los propietarios mediante la emisión de cuotas de urbanización (artículo 181 L.U.V., artículo 135 de la LOUGA, artículo 124 de la Ley Andaluza etcétera). La regulación que realiza la legislación es escasa. De la lectura detenida de los distintos textos legislativos en las cuotas solo hay conceptos sobre los que no existen dudas y que los propietarios deben abonar al urbanizador, además siempre se reparten proporcionalmente a su aprovechamiento objetivo. Pero existen dos conceptos sobre los que se pueden generan dudas. Se trata del pago de las indemnizaciones por destrucción de bienes y las obras de urbanización preexistentes que resultan útiles, y de las indemnizaciones por las diferencias de adjudicación, esto es, la compensación económica de las diferencias de adjudicación son las cantidades en metálico que deben cobrar o abonar los propietarios cuando se les adjudique un exceso o defecto de aprovechamiento urbanístico. Las parcelas adjudicadas a los propietarios se ubican en manzanas, con unos límites y superficie concretos. Resulta muy difícil que el valor de esta manzana coincida exactamente con la suma de los derechos de los propietarios que deben ubicarse en la misma. Esas pequeñas diferencias de adjudicación deben compensarse económicamente.
A mi entender los dos conceptos antes descritos deben formar parte de las cuotas de urbanización, ya que el contenido de la legislación no deja otra posibilidad. Así traigo a colación el artículo 181.2 y 176.6 LUV, y artículo 127.1 del Reglamento de gestión urbanística (16) .
Aclarado lo anterior las cuotas de urbanización se deberán abonar o percibir en los momentos siguientes:
- • Compensación o indemnización económica de las diferencias de adjudicación: inmediatamente después de la aprobación definitiva del proyecto de reparcelación. Las cantidades compensan económicamente los excesos o defectos en la adjudicación de los derechos urbanísticos de los propietarios, y estos se formalizan con la aprobación definitiva del proyecto de reparcelación.
- • Pago de las obras de urbanización útiles: en la primera cuota de urbanización. El derecho a percibir la indemnización proviene de algo que ya existe cuando se emprende la actuación.
- • Pago a los propietarios de las indemnizaciones: Cuando se demuela el bien o resulte inservible. En el caso de derecho cuando se extingan.
- • Reparto proporcional a todos los propietarios de las indemnizaciones y obras de urbanización útiles: cuando se hayan abonado estas cantidades.
Como se puede observar, la mayoría de estos conceptos se deben abonar en la primera cuota de urbanización. Tanto en las indemnizaciones por destrucción de bienes o extinción de derechos, como en las indemnizaciones por diferencia de adjudicación, su suma resultará cero. El hecho de que sea una compensación entre el saldo deudor de un propietario y acreedor de otro, no impide que cuando se giren las cuotas de urbanización, los saldos acreedores y deudores de un mismo propietario también se compensen. Se trata de una cantidad neta en la que conviven tanto las retribuciones al urbanizador, como cantidades que no son retribución como las indemnizaciones. Por lo anterior podemos concluir, que el encargado de llevar a cabo la reparcelación deberá compensar las diferencias de adjudicación, abonando en metálico al propietario que tuviera un defecto de adjudicación y cobrando al que percibiera una adjudicación en exceso.
3. PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN
Se distinguen dos situaciones, según sea necesaria o innecesaria la reparcelación:
a) Necesidad de reparcelación
Es el supuesto normal, pues quiere decir que el proyecto para la imposición de las cuotas, con la documentación necesaria (cuenta de liquidación provisional de los costes de urbanización previstos) forma parte de los documentos exigidos para aprobar el proyecto de reparcelación. En cuanto al contenido del proyecto de urbanización habrá que estar a lo que determinen las legislaciones urbanísticas de cada CC.AA., o en su defecto, a lo establecido con carácter supletorio por el TRLS76 y RGU. La reparcelación urbanística es, en síntesis, una técnica distributiva de beneficios y cargas derivados del planeamiento, en una proporción justa para cada propietario, en función de las superficies de sus terrenos, o el valor de las fincas resultantes de la reparcelación, con el ánimo de intentar restablecer la igualdad entre las propiedades reparceladas.
En estos casos el procedimiento es, aprobación inicial por el Alcalde (17) , sin perjuicio de su posible delegación en Junta de Gobierno Local, del proyecto de reparcelación (art. 21.1.j LBRL) (18) , que contenga la cuenta justificativa provisional de los gastos de urbanización a liquidar mediante las cuotas. Exposición al público, en el tablón de anuncios del Ayuntamiento, en el BOP o Diario Oficial de la CC.AA respectiva y, en un diario de información general del ámbito de la provincia o CC.AA uniprovincial, del expediente completo por plazo de un mes, con citación individual y personal a los interesados. Se podrán presentar alegaciones por los interesados, que serán informadas por los servicios competentes. Finaliza el procedimiento con la aprobación definitiva, resolviendo, si las hubiese, las alegaciones.
b) Innecesariedad de reparcelación
Se trata de una excepción a la regla general, y sin perjuicio de los supuestos contemplados en el art. 73 RGU, se hace preciso el cumplimiento de una serie de requisitos para poder proceder a la imposición de las Cuotas de urbanización. Se hace preciso traer a colación la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de marzo de 1990 donde declara una serie de requisitos:
- • Declaración expresa por parte del Ayuntamiento de la innecesariedad de reparcelación, produciendo dicho acuerdo, los efectos de cesión obligatoria y afección real de las fincas al cumplimiento de las cuotas de urbanización (art 188.3 RGU).
- • Que los costes de urbanización se distribuyan entre los propietarios de acuerdo con el aprovechamiento de las respectivas fincas.
- • Que se instruya un expediente en el que exista constancia de los presupuestos y forma en que hayan de realizarse las obras, existencia de licitación, etcétera.
- • Audiencia a los interesados.
Procedería la tramitación del expediente de imposición de las cuotas con las mismas garantías con que se hubiera tramitado el proyecto de reparcelación.
En determinadas legislaciones autonómicas, como es el caso de la legislación gallega (art 135 LOUGA), la legislación catalana que lo prevé en el art. 181.1 del Decreto 305/2006 de Urbanismo de Cataluña, o la Legislación castellano manchega en el artículo 119.4 TRLOTAU, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley, se permite al titular de la ejecución del planeamiento exigir el pago anticipado de las inversiones previstas para los próximos seis meses a los propietarios afectados. Esta previsión tiene su antecedente en el artículo 189 RGU. Las liquidaciones que así se giren se entenderán practicadas con carácter provisional, a reserva de la liquidación definitiva. En esta materia, y en la aprobación de la liquidación provisional de cuotas urbanísticas es preciso que el responsable de la ejecución de la urbanización justifique debidamente ante los propietarios y la Administración actuante las obras a realizar y su importe en los seis meses posteriores. Esta justificación debe validarse por el Ayuntamiento y constar como motivación en el acuerdo de imposición de las mismas con el suficiente detalle, así como la atribución a los propietarios del pago de estas cuotas anticipadas.
4. LA LIQUIDACIÓN
La liquidación es un acto administrativo que determina y concreta una obligación económica, como sabemos las liquidaciones son de dos tipos, provisionales y definitivas.
Las liquidaciones provisionales, se caracterizan porque se pueden rectificar mediante otra liquidación, por la aparición de nuevos elementos. El plazo en el que la administración puede realizarlo tiene un límite temporal: el de la prescripción. Por su parte las definitivas no admiten nueva rectificación mediante nueva liquidación.
Por otro lado conviene distinguir entre actos firmes y aquellos que no lo son. Firmeza que se puede adquirir tanto en vía administrativa como en sede jurisdiccional. Una liquidación es firme cuando no cabe su revisión.
Trasladando estos conceptos a las cuotas de urbanización nos encontramos con que se pueden distinguir entre:
- A) Cuotas provisionales derivadas de la aplicación de las cuentas de liquidación provisional. Y se aprueban con carácter general con el proyecto de reparcelación (19) siendo competencia del alcalde. Los efectos de la reparcelación, que aparecen definidos en los arts. 122 a 130 RD 3288/1978 de gestión urbanística, y que muy bien definen Ricardo Santos Diez y Julio Castelao Rodríguez, (20) pueden dividirse en efectos jurídicos reales y efectos económicos. En relación al primero de ellos y teniendo en cuenta el tema que nos atañe, la aprobación de la reparcelación producirá la afección con carácter real y preferente, de las parcelas al pago del saldo de la cuenta de liquidación del Proyecto de Reparcelación (art 125.1 RGU) con lo que se asegura la liquidez de la operación reparcelatoria. Pero también produce un efecto liquidador pues junto con el proyecto de reparcelación se aprueba la cuenta de liquidación provisional que incluye las cargas y gastos prorrateables producidos con posterioridad a la reparcelación. En atención a la liquidación provisional de los costes de urbanización que consten en el Proyecto de reparcelación y aprobadas las cuotas de urbanización se podrán realizar liquidaciones de cuotas de los gastos producidos o recaudarlos anticipadamente en función de la Comunidad Autónoma que nos encontremos, tal y como explicamos en apartados anteriores. Aprobado el proyecto de reparcelación, el Ayuntamiento, podrá exigir a los propietarios el desembolso de las indemnizaciones sustitutivas de la adjudicación de solares resultantes, cuando la cuantía del derecho del propietario no alcance la cantidad suficiente para la adjudicación de uno o varios solares resultantes como fincas independientes. De todo lo anterior hay que destacar que, en relación con la imposición de cuotas provisionales, hay dos actos relevantes: El acuerdo del órgano competente sobre aprobación de la cuenta de liquidación provisional que puede formar parte de un proyecto competencia de pleno, salvo para las llamadas grandes ciudades. Artículo 127 de la LRBRL, atribuciones de la Junta de Gobierno Local. Y las Resoluciones de la alcaldía, sobre aprobación de imposición de cada una de las cuotas a medida que se van realizando los gastos generales, que se producen en el momento de recaudación de las mismas. Liquidaciones provisionales necesarias para que el urbanizador pueda percibir su retribución o por los gastos previstos para los próximos seis meses. Las liquidaciones provisionales se entenderán a buena cuenta de la definitiva.
- B) Cuotas definitivas, procedentes de la cuenta de liquidación definitiva. Una vez finalizadas las obras de urbanización, se redactará el proyecto de liquidación definitiva, donde se contabilizan todos los costes reales. En base a este proyecto, se calculará la cuenta de liquidación definitiva para cada propietario, y sus correspondientes cuotas definitivas. Corresponderá a la Alcaldía o a la Junta de Gobierno Local, el acuerdo sobre aprobación de la cuenta de liquidación definitiva una vez ejecutado el programa. Este acuerdo desglosará las cuotas de liquidación definitiva correspondientes para cada propietario. Es importante distinguir entre las notificaciones de los acuerdos de aprobación de cuentas y las resoluciones de liquidación de las cuotas. A todas ellas les son aplicables los siguientes contenidos en palabras de la Audiencia Nacional, en sentencia de 10 de octubre de 2002:
«Para el cumplimiento de la finalidad expresada el ordenamiento jurídico impone una obligación de tipo formal, la obligación de notificar, de modo que sólo se entenderá producida en el supuesto de que se realice a través de alguna de las formas habilitantes tipificadas por la Ley. Este carácter de forma habilitante consiste en lo siguiente:
- a) La notificación debe contener el texto íntegro del acto, incluida la motivación, en su caso, incluso si la misma se produce a través de la conocida técnica del "in aliunde".
- b) Debe contener, además, la indicación expresa de si el acto es o no definitivo en vía administrativa.
- c) Debe indicar los recursos que contra el mismo procedan, con expresión correcta del órgano ante el que hubieran de interponerse y del plazo de interposición.
- d) La notificación se practicará por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado y de ella deberá dejarse constancia en el expediente.»
Pero las notificaciones de las resoluciones de liquidación de cuotas dada su naturaleza de prestación patrimonial de carácter público, les debe aplicar las especialidades contenidas en el art. 102 de la LGT.
3 Las liquidaciones deberán ser notificadas a los obligados tributarios en los términos previstos en la sección 3.ª del capítulo II del título III de esta ley.
4 Las liquidaciones se notificarán con expresión de:
4.5 La identificación del obligado tributario.
4.6 Los elementos determinantes de la cuantía de la deuda tributaria.
4.7 La motivación de las mismas cuando no se ajusten a los datos consignados por el obligado tributario o a la aplicación o interpretación de la normativa realizada por el mismo, con expresión de los hechos y elementos esenciales que las originen, así como de los fundamentos de derecho.
4.8 Los medios de impugnación que puedan ser ejercidos, órgano ante el que hayan de presentarse y plazo para su interposición.
4.9 El lugar, plazo y forma en que debe ser satisfecha la deuda tributaria.
4.10 Su carácter de provisional o definitiva.
4.11 Las notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita tener constancia de su recepción por parte del interesado, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado.
La forma de practicar la notificación es la dispuesta con carácter general por la Ley 30/92 LRJPAC con las especialidades establecidas en la Ley Tributaria (como manda el art. 109 de la LGT). La mayor diferencia radica en la notificación por comparecencia, del artículo 112 de la Ley 58/2003.
5. LAS CUOTAS DE URBANIZACIÓN Y EL IVA
Todo lo anterior es válido en la aplicación de la LGT y el TRLRHL, pero ocurre que debemos conjugar estas regulaciones con la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto del Valor Añadido (IVA), pues en el sistema de cooperación el Ayuntamiento actúa como empresario según el artículo 4 de dicha ley (21) .
Hasta hace poco, el artículo 164.1.3 de la Ley del IVA establecía la obligación de los sujetos pasivos del impuesto, la obligación de expedir y entregar factura o documentos equivalentes de sus operaciones. De ahí que valiera la posibilidad de emitir liquidaciones correspondientes a las cuotas de urbanización a satisfacer por los propietarios de los terrenos afectados. Aún así se debía especificar la base liquidable, el IVA, y los importes totales a satisfacer por las cuotas. Sin embargo la actual regulación del artículo 164.1.3 de la Ley del IVA, solo utiliza el término factura, por lo que actualmente las cuotas deben girarse con forma da factura.
De lo expuesto se planea la problemática fiscal derivada de las transmisiones patrimoniales que origina el sistema de cooperación y la repercusión de los gastos de urbanización.
El Ayuntamiento está obligado a repercutir el IVA a los propietarios del polígono, en concepto de compensación de los gastos de urbanización, pues se dan los elementos del hecho imponible de tal impuesto. Además el Ayuntamiento tiene la obligación formal de expedir factura. Varias son las consultas vinculantes de la dirección General de Tributos al respecto. Se transcribe por todas la núm. 343/2005, de 3 marzo.
El artículo 4, apartado uno, de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido (BOE del 29), establece que estarán sujetas al Impuesto las entregas de bienes y prestaciones de servicios realizadas en el ámbito espacial del Impuesto por empresarios o profesionales a título oneroso, con carácter habitual u ocasional, en el desarrollo de su actividad empresarial o profesional, incluso si se efectúan en favor de los propios socios, asociados, miembros o partícipes de las entidades que las realicen. En este sentido, el artículo 5, apartado uno, letra d), de la Ley del Impuesto sobre el Valor Añadido (BOE del 29), otorga la condición de empresario o profesional a efectos de dicho Impuesto a quienes efectúen la urbanización de terrenos o la promoción, construcción o rehabilitación de edificaciones destinadas, en todos los casos, a su venta, adjudicación o cesión por cualquier título, aunque sea ocasionalmente. De acuerdo con este precepto, constituye doctrina reiterada por este Centro Directivo que la realización de obras de urbanización a través del sistema de cooperación atribuye la condición de empresario a la Administración pública que las efectúa, si no tuviera ya antes esta condición por razón de su actividad urbanística. Los propietarios de los terrenos, por su parte, se convertirán en empresarios o profesionales (si, asimismo, no lo fueran previamente) cuando comiencen las obras de urbanización. 2.- El artículo 88, apartado uno, de la Ley del Impuesto sobre el Valor Añadido dispone que los sujetos pasivos deberán repercutir íntegramente el importe del Impuesto sobre aquél para quien se realice la operación gravada, quedando éste obligado a soportarlo siempre que la repercusión se ajuste a lo dispuesto en esta Ley, cualesquiera que fueran las estipulaciones existentes entre ellos. Por su parte, el artículo 88, apartado dos, de la Ley 37/1992, establece que la repercusión del Impuesto deberá efectuarse mediante factura o documento sustitutivo, en las condiciones y con los requisitos que se determinen reglamentariamente. El consultante, por tanto, vendrá obligado a repercutir sobre los destinatarios de las operaciones gravadas (los propietarios de los terrenos) el Impuesto sobre el Valor Añadido con ocasión del cobro de los importes que, para el reparto de costes de urbanización, impute a cada uno de aquéllos. El artículo 164, apartado uno, número 3º, de la Ley 37/1992, establece que sin perjuicio de lo establecido en el Título anterior de dicha Ley, los sujetos pasivos del Impuesto estarán obligados, con los requisitos, límites y condiciones que se determinen reglamentariamente, a: «3º. Expedir y entregar factura de todas sus operaciones, ajustada a lo que se determine reglamentariamente». El desarrollo reglamentario de dicho precepto está contenido en el Reglamento por el que se regulan las obligaciones de facturación, aprobado por el artículo primero del Real Decreto 1496/2003, de 28 de noviembre (BOE del 29). El artículo 2, apartado 1, del citado Reglamento dispone que «de acuerdo con el artículo 164.uno.3º de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido, los empresarios o profesionales están obligados a expedir factura y copia de ésta por las entregas de bienes y prestaciones de servicios que realicen en el desarrollo de su actividad, incluidas las no sujetas y las sujetas pero exentas del Impuesto, en los términos establecidos en este Reglamento y sin más excepciones que las previstas en él. Esta obligación incumbe asimismo a los empresarios o profesionales acogidos a los regímenes especiales del Impuesto sobre el Valor Añadido». Por su parte, el artículo 2, apartado 2, letra a), del Reglamento por el que se regulan las obligaciones de facturación, dispone lo siguiente: «2. Deberá expedirse factura y copia de ésta en todo caso en las siguientes operaciones: a) Aquellas en las que el destinatario sea un empresario o profesional que actúe como tal, con independencia del régimen de tributación al que se encuentre acogido el empresario o profesional que realice la operación, así como cualesquiera otras en las que el destinatario así lo exija para el ejercicio de cualquier derecho de naturaleza tributaria». De acuerdo con lo expuesto, el Ayuntamiento consultante estará obligado a expedir factura para los destinatarios de las obras de urbanización por él efectuadas mediante el sistema de cooperación. Dichas facturas deberán reunir los requisitos contenidos en el artículo 6 del Reglamento por el que se regulan las obligaciones de facturación. Finalmente, debe señalarse que el Ayuntamiento consultante podrá deducir el Impuesto sobre el Valor Añadido soportado en la adquisición de los bienes o servicios utilizados en la realización de las mencionadas operaciones de urbanización, es decir, el Impuesto repercutido por la empresa contratista que lleva a cabo la ejecución material de las obras, siempre que concurran los requisitos exigidos por el Capítulo I del Título VIII de la Ley 37/1992. 3.- Lo que comunico a Vd. con efectos vinculantes, conforme a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 89 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.
Por lo que respecta a los anticipos a cuenta de las cuotas de urbanización la DGT (22) ha manifestado que debe tenerse en cuenta que según el artículo 75.Dos de la Ley 37/1992, en las operaciones sujetas a gravamen que originen pagos anticipados anteriores a la realización del hecho imponible, el Impuesto se devengará en el momento del cobro total o parcial del precio por los importes efectivamente percibidos, debiendo el Ayuntamiento emitir factura y repercutir el IVA con motivo de dichos cobros anticipados (23) .
La base imponible del IVA es el importe de los servicios prestados, en este caso, del servicio de urbanización. Pues bien, la base imponible del IVA son las gastos de urbanización, que en la Ley 9/2002 se enumeran en el art. 132.
Las indemnizaciones que se han de pagar a los propietarios por ser privados de bienes y derechos incompatibles con el proceso urbanístico también se consideran gastos de urbanización, salvo que tuviesen el carácter de suplido, art. 78.3.3 Ley 37/1992.
Para cumplir con toda la normativa el documento donde se giren las cuotas debe contener el término factura, no de factura, la base del IVA, y el IVA desglosado, pero no deja de ser un factura con una gran particularidad es que en ella se establece el plazo del RGU de 1 mes para realizar el pago antes del paso a procedimiento de apremio, en el caso de liquidaciones provisionales. Pero lo antes indicado sobre la forma de factura para las liquidaciones provisionales se debe decir también para las definitivas, sólo que en este caso la particular factura debe llevar los plazos de cobro previstos en la LGT.
6. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS CUOTAS
Partiendo del RD Legislativo 2/2004 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales donde en su artículo 2.2 indica:
«Para la cobranza de los tributos y de las cantidades que como ingresos de derecho público, tales como prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias, precios públicos, y multas y sanciones pecuniarias, debe percibir la Hacienda de las entidades locales de conformidad con lo previsto en el apartado anterior, dicha Hacienda ostentará las prerrogativas establecidas legalmente para la Hacienda del Estado, y actuará, en su caso, conforme a los procedimientos administrativos correspondientes.»
Según el artículo 10 del TRLRHL se trata de las prerrogativas correspondientes a los derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública estatal (24) . Por lo tanto en todo aquello no regulado en esta materia por la ley especial, esto es, la legislación urbanística, podemos afirmar que es de aplicación la Ley General Tributaria y el Reglamento General de Recaudación. La principal prerrogativa es que, la naturaleza de prestaciones patrimoniales urbanísticas de carácter público de las cuotas de urbanización, permite al Ayuntamiento solicitar su cobro por vía de apremio, que tendrá por objeto el cobro coactivo de las cuotas de urbanización impagadas. El hecho de que se permita acudir a la vía de apremio para reclamar aquellas cuotas impagadas, no impide que existan otros caminos para su cobro permitidos por la legislación urbanística. Como es la expropiación de los terrenos por incumplimiento de su propietario de las obligaciones inherentes a la ejecución del planeamiento. Otra de las prerrogativas es la derivada del artículo 180.2 RGU, y muy especialmente los artículos 19 y 20 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, que aprueba el Anexo al Reglamento de la Ley Hipotecaria. De ellos se deduce que la aprobación definitiva del proyecto de reparcelación determina la afección real de las parcelas adjudicadas al cumplimiento de las cargas y al pago de los gastos inherentes (...), afección real que tiene el correspondiente reflejo en el Registro de la Propiedad. Esto se deriva de que la reparcelación tiene por objeto la distribución equitativa de los costes entre todos los afectados, se hace preciso garantizar el pago de las cuotas que a cada finca se asigna. La forma de instrumentalizar esta garantía es afectar con carácter real las fincas resultantes al pago de los saldos de la cuenta de liquidación definitiva. La frecuencia con que promotores e inmobiliarias han incumplido con sus obligaciones urbanísticas, con el grave detrimento para los Ayuntamientos, ha forzado una solución ciertamente rigurosa y que no decrece en la medida que las que las obligaciones se van cumpliendo, sino que sólo cede cuando ha sido satisfecha la cuenta de liquidación definitiva referente a la finca de que se trate, o lo que es lo mismo, cuando las cargas referentes a la finca en cuestión se han cumplido en su integridad.
7. NATURALEZA DE LA OBLIGACIÓN NACIDA DE LAS CUOTAS
Una de las consecuencias de la categorización como prestación patrimonial de carácter público de las cuotas de urbanización es su carácter de obligaciones solidarias. Es frecuente que en una reparcelación haya terrenos en régimen de copropiedad, pues bien, hasta la aparición de la Ley 50/1998, se aplicaba el criterio general del Código civil y se consideraban las cuotas como obligaciones mancomunadas, según este criterio y circunscribiéndonos a la mancomunidad pasiva cada deudor sólo puede ser compelido para el cumplimiento de la prestación en la porción que le corresponda. Es decir, si hay dos copropietarios por mitades indivisas y la cuota de urbanización es de 100 la deuda exigible sería de 50 y de 50 a cada uno. Los artículos 1138 y 1139 del Cc establecen esta presunción: que la deuda se divide en tantas partes como deudores. Es más, en caso de insolvencia de alguno de los deudores, esta situación no perjudica a los otros que no aumentaban su responsabilidad por este hecho. Sin embargo, la solidaridad implica que cuando se den una pluralidad de deudores, todos y cada uno de ellos quedan obligados a cumplir íntegramente la obligación cuando el acreedor le intime; es la llamada solidaridad pasiva.
El artículo 1144 del Cc establece «El acreedor puede dirigirse contra cualquiera de los deudores solidarios o contra todos ellos simultáneamente. Las reclamaciones entabladas contra uno no serán obstáculo para las que posteriormente se dirijan contra los demás, mientras no resulte cobrada la deuda por completo». El cumplimiento de la obligación solidaria extingue la obligación, tal y como se dispone en el artículo 1145 «El pago hecho por uno de los deudores extingue la obligación. El que hizo el pago solo puede reclamar de sus codeudores la parte que a cada uno le corresponda con los intereses. Del anticipo. La falta de cumplimiento por insolvencia del deudor solidario será suplida por sus codeudores, a prorrata de la deuda de cada uno».
Dentro de las relaciones internas de los obligados al pago las consecuencias son muy diferentes: en la obligación mancomunada, si alguno de los codeudores resultara insolvente no estarían los demás obligados a suplir su deuda (artículo 1139 Cc). Por el contrario, la falta de cumplimiento de la obligación por insolvencia del deudor solidario será suplida por sus codeudores, a prorrata de la deuda de cada uno, tal y como se dice en el artículo 1145.3 del Código Civil. Es decir la responsabilidad del deudor solidario (en sus relaciones internas) se limita en principio a la cuota parte que le corresponda; pero puede ampliarse en el caso de que cualquiera de sus codeudores sea insolvente. Llevando estas instituciones al terreno de las cuotas, recordemos que la concatenación de normas que nos lleva a aplicar las del código tributario: el art. 2.2 del TRLHL Real Decreto Legislativo 2/200, con el 10 del mismo texto legal. La consecuencia como ya hemos concluido es la aplicación en aquello no regulado por su legislación específica de las prerrogativas de la Ley General Tributaria y el reglamento General de Recaudación a las cuotas urbanísticas. Y la Ley General Tributaria es meridiana sobre el carácter solidario de sus obligaciones. La regla general es la solidaridad (25) .
Por lo tanto las obligaciones derivadas de la imposición de las cuotas de urbanización son obligaciones solidarias. El último párrafo de este núm. 6 introduce el resultado de una importante creación jurisprudencial en el ámbito de la solidaridad tributaria: la posibilidad de la división de la deuda a instancias del deudor.
«Cuando la Administración sólo conozca la identidad de un titular practicará y notificará las liquidaciones tributarias a nombre del mismo, quien vendrá obligado a satisfacerlas si no solicita su división. A tal efecto, para que proceda la división será indispensable que el solicitante facilite los datos personales y el domicilio de los restantes obligados al pago, así como la proporción en que cada uno de ellos participe en el dominio o derecho trasmitido.»
IV. CONCLUSIONES
Los costes de urbanización que deben abonar los propietarios se detallan en cada una de las legislaciones autonómicas, e incluyen los gastos necesarios para la efectiva urbanización con la dotación de todos los servicios urbanísticos, siempre con el límite de que los gastos de urbanización no pueden ser superiores a las plusvalías que el promotor pueda obtener. Así se puede reducir la contribución de los propietarios al pago de los gastos de urbanización cuando la actuación no sea presumiblemente rentable, por resultar excesivas las cargas en relación con el escaso aprovechamiento previsto para las zonas edificables. Son cargas las cesiones, tanto las dotaciones como las del aprovechamiento que corresponda al municipio, los gastos derivados de la urbanización incluida la retribución al urbanizador, y las indemnizaciones.
Los costes de urbanización se recaudan a través de las cuotas de urbanización, una figura que se califica como una prestación patrimonial de carácter público, ya que se impone al propietario del suelo por la administración derivada de la ejecución del planeamiento mediante la transformación de terrenos en solares. El giro de las cuotas, en el sistema de cooperación, se encuentra a medio camino entre una factura y una liquidación. Ya que por una parte debe indicar número de factura, llevar el importe base y el IVA desglosado y por otra los plazos previstos en la LGT si se trata de la definitiva o el plazo previsto por las legislaciones urbanísticas de cada CC.AA., en su defecto el de un mes del RGU, si son provisionales. Esto es así porque en cooperación la Administración actuante, esto es el Ayuntamiento, es un empresario o profesional a efectos del IVA al efectuar la urbanización de terrenos.
Por último destacar que las cuotas de urbanización están doblemente garantizadas, primero con la afección registral de la finca al pago de la cuota y segundo con la posibilidad de acudir al procedimiento de apremio en caso de impago.
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VI. LEGISLACIÓN
ANDALUCÍA
La Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (BOE no 12, 14-Ene-2003, BOJA no 154, 31-Dic-2002) distingue entre:
ARAGÓN
En la ley 5/1999, vigente hasta el 30 de septiembre de 2009, fecha de entrada en vigor de la Ley 3/2009, de 17 de junio, de Urbanismo de Aragón (BOE Núm. 170, de 15 de julio de 2009),
ASTURIAS
Dentro del Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril(BOE no 131, 31-May-2004, BOPA no 97, 27-Abr-2004) por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo
CANARIAS
Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo(BOC no 60, 15-May-2000) por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias.
CANTABRIA
En la Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria (BOE no 206, 28-Ago-2001, BOC no 128, 4-Jul-2001).
CASTILLA- LA MANCHA
El Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de diciembre de 2004, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística (DOCM no 13, de 19-01-2005, última modificación Ley 2/2009, de 14 de mayo, de Medidas Urgentes en Materia de Vivienda y Suelo, DOCM de 25 de mayo de 2009).
CASTILLA Y LEÓN
Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León (BOE no 134, 5-Jun-1999, BOCyL no 70, 15-55.
CATALUÑA
En el Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de urbanismo (DOGC no 4436, 28-Jul-2005).
EXTREMADURA
La Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura (BOE no 31, 5-Feb-2002, DOE no 1, 3-Ene-2002).
GALICIA
La Ley 9/2002, Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia (BOE no 18, 21-Ene-2003, DOG no 252, 31-Dic-2002).
LA RIOJA
En la Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja (BOE no 123, 24-May-2006, BOLR no 59, 4-May-2006).
MADRID
La Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo, de la Comunidad de Madrid (BOE no 245, 12-Oct-2001, BOCM no 177, 27-Jul-2001).
MURCIA
Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia.
PAIS VASCO
Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo (BOPV núm. 138 de 20 de julio de 2006).
BALEARES
Ley 14/2000, de 21 de diciembre, de Ordenación Territorial (Publicada en el Boletín Oficial de las Islas Baleares de 27 de diciembre de 2000; BOE de 19 de enero de 2001; corr. err., Boletín Oficial de las Islas Baleares de 23 de febrero de 2002; BOE de 2 de abril de 2002).
AGRADECIMIENTOS
Agradezco al profesor Santiago Lago Peñas, Catedrático de Economía Aplicada de la Universidad de Vigo, la labor de dirección y coordinación de este trabajo.