I. La hora de los mecanismos de prevención, detección y corrección del fraude, la corrupción y los conflictos de intereses en las administraciones públicas ha llegado
La Orden del Ministerio de Hacienda y Función Pública HFP/1030/2021, de 29 de septiembre, por la que se configura el sistema de gestión del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR), publicada en el Boletín Oficial del Estado el pasado 30 de septiembre de 2021 ha sido el pistoletazo de salida para la obligatoriedad del compliance en la administración pública en todos sus niveles, estatal, autonómico y local.
La Orden, en su artículo 1.1, especifica que tiene por objeto configurar y desarrollar un sistema de gestión orientado a «definir, planificar, ejecutar, seguir y controlar los proyectos y subproyectos en los que se descomponen las medidas (reformas/inversiones) previstas en los componentes del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia».
II. Obligaciones de la Orden HFP/1030/2021, de 29 de septiembre, por la que se configura el sistema de gestión del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR)
Las obligaciones marcadas por la Orden HFP/1030/2021, en el ámbito de la prevención, detección y corrección del fraude la corrupción y los conflictos de interés están dirigidas a las entidades que integran el sector público de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, así como el resto de agentes implicados en la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia como perceptores de fondos ya que son los destinatarios y les es de aplicación esta Orden.
Entre las actuaciones a realizar especificadas en esta Orden, destacan las siguientes:
- 1. El principio de gestión y refuerzo de mecanismos para la prevención, detección y corrección del fraude la corrupción y los conflictos de interés ha de estar presente en cualquier actuación relacionada con el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR).
- 2. Las entidades que pretendan gestionar y ejecutar actuaciones del PRTR, deberán disponer de un «Plan de medidas antifraude
- 3. Las medidas proporcionadas contra el fraude estructuradas en torno a los cuatro elementos clave del ciclo antifraude: prevención, detección, corrección y persecución.
El Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (en adelante MRR) y la configuración del Plan, señaló que los procedimientos relacionados con los mismos deben contemplar los requerimientos relativos a la lucha contra el fraude y la corrupción. En armonía con lo dispuesto en la norma europea, el artículo 2 de la Orden HFP/1030/2021, entre los principios de gestión específicos del PRTR, de obligatoria consideración en la planificación y ejecución de los componentes del Plan, dispone:
«d) Refuerzo de mecanismos para la prevención, detección y corrección del fraude la corrupción y los conflictos de interés».
La exigencia de planes antifraude es el reto que esperaban las administraciones públicas en materia de integridad y lucha contra la corrupción
Dentro del quien es quien en la Orden HFP 1030/2021, en el Anexo I «Glosario de términos» se define al órgano gestor como:
«Órgano que en el ámbito de la Entidad ejecutora es responsable de la elaboración, firma y tramitación del Informe de gestión del Proyecto o Subproyecto» A su vez «firmará también los Informes de previsiones y los Certificados de cumplimiento de los hitos y objetivos críticos y no críticos del Proyecto o Subproyecto».
En el ámbito de las Entidades Locales, la Orden especifica que es el Secretario o cargo que desempeñe funciones análogas quien ha de certificar el resultado «que recoja el informe de gestión conforme a la documentación administrativa y contable relativa al Subproyecto ejecutado por las correspondientes áreas o concejalías de la entidad local. Adicionalmente, será responsable de elaborar la planificación operativa y de suministrar la información de previsión, seguimiento y cumplimiento de los distintos elementos del Proyecto o Subproyecto».
En un primer momento podría pensarse que se trata del mero ejercicio de la función de certificación del informe de gestión, que ostenta el FHCN en las entidades locales. Sin embargo, el personal funcionario de la administración local con habilitación de carácter nacional (FHCN), en especial los pertenecientes a la subescala de Secretaría-Intervención, que ejercen sus funciones en pequeñas y medianas entidades locales (en adelante PYMEL) conocen el significado real de esta atribución: la elaboración del informe de gestión.
En los municipios de menos de 5.000 habitantes y en aquellos que no cuenten con personal técnico, recaerá sobre el personal que ejerce las funciones de Secretaría-Intervención, toda la carga de la elaboración del citado informe. La Orden también atribuye a los titulares de la Secretaria, la planificación operativa y de suministro la información de previsión, seguimiento y cumplimiento de los distintos elementos del Proyecto.
La autoevaluación de los procedimientos, a la entrada en vigor de la Orden, realizadas en el marco del desempeño de la función de control de gestión, se practicará, al menos, una vez cada año de vigencia del Plan. Se atribuye, a los órganos responsables y gestores, esto es, al personal funcionario de la administración local con habilitación de carácter nacional, si no se cuenta con personal especializado. (Artículo 2.4)
El mapa de mecanismos que permitirán el refuerzo de la prevención, detección y corrección del fraude la corrupción y los conflictos de interés ligado a los PRTR, se detalla en el artículo 6.
«Toda entidad, decisora o ejecutora, que participe en la ejecución de las medidas del PRTR deberá disponer de un "Plan de medidas antifraude"» (Artículo 6.1 Orden HFP/1030/2021).
El objetivo es garantizar y declarar que los fondos se han utilizado de conformidad con las normas aplicables, en particular, en lo que se refiere a la prevención, detección y corrección del fraude, la corrupción y los conflictos de intereses.
Como actuaciones obligatorias para los órganos gestores (FHCN), se detalla la evaluación de riesgo de fraude, la cumplimentación de la Declaración de Ausencia de Conflicto de Intereses (DACI) y la disponibilidad de un procedimiento para abordar conflictos de intereses. (Artículo 6.4) Se añade en este ámbito que «La elección de las medidas de prevención y detección se deja a juicio de la entidad que asuma la responsabilidad de gestión, atendiendo a sus características específicas y siempre teniendo en cuenta la necesidad de garantizar una conveniente protección de los intereses de la Unión».
Respecto a la elaboración del «Plan de medidas antifraude», una de las obligaciones más destacadas del sistema de gestión del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR), expone en el artículo 6.5, los requerimientos mínimos a cumplir. Entre ellos cabe destacar dos:
- — El plazo dado para la aprobación por la entidad decisora o ejecutora del plan: 90 días desde la entrada en vigor de la Orden o, en su caso, desde que se tenga conocimiento de la participación en la ejecución del PRTR.
- — Las medidas antifraude se han de estructurar de manera proporcionada y en torno a los cuatro elementos clave del denominado «ciclo antifraude»: prevención, detección, corrección y persecución.
La planificación de las medidas antifraude puede ayudar a la tan ansiada gestión por objetivos en la administración pública
En el artículo de Concepción Campos «Compliance en la gestión de los Fondos NGEU: Claves para la elaboración de los Planes Antifraude» (LA LEY 10018/2021) destaca las actuaciones a realizar ante la detección de un posible fraude o sospecha fundada, por parte de la entidad que gestione PRTR, actuaciones que la Orden especifica en su artículo 6.6.
La elaboración e implantación de planes antifraude permitirá demostrar la capacidad de las administraciones públicas locales en el ámbito de la planificación, control, prevención y lucha contra el fraude y la corrupción.
Un informe más a tener en cuenta entre los detallados en la Orden HFP/1030/2021 es el informe de gestión recogido en el artículo 12. Definido como aquel que «tiene por objeto la formulación del resultado de cada componente en términos de hitos, objetivos e indicadores, así como el volumen de recursos empleados en su consecución».
El informe de gestión se formalizará cada seis meses, en consideración al ciclo de evaluación que se ha previsto en la norma y se incluye dentro del sistema de información de gestión y seguimiento.
En el caso de las Entidades Locales, es el «Secretario o cargo que desempeñe funciones análogas» el encargado de certificar «el resultado que recoja el informe de gestión conforme a la documentación administrativa y contable relativa al Subproyecto ejecutado por las correspondientes áreas o concejalías de la entidad local».
Test de conflicto de interés, prevención del fraude y la corrupción ANEXO II.B.5
Con el objeto de facilitar un análisis de la situación de la organización frente a PRTR, la Orden HFP/1030/2021 contiene una serie de anexos, el de mayor relevancia en el ámbito de la prevención es el Anexo II.B.5, donde se expone esta autoevaluación de diversos aspectos críticos que se han de tener en cuenta.
A partir de preguntas de gran trascendencia y su respuesta sincera, se conocerá la situación en la que se encuentra la estructura de la organización, sus necesidades y permitirá una reflexión previa al diseño de proyectos relacionados con el PRTR.
El objetivo del test es obtener una calificación de «riesgo bajo» como garantía para el éxito del proyecto diseñado. Si la autoevaluación no consigue esta calificación, la entidad «debe adoptar medidas orientadas a mejorar los requerimientos que subyacen en las distintas cuestiones que se plantean en los test».
| Pregunta | Grado de cumplimiento |
| 4 | 3 | 2 | 1 |
| 1. ¿Se dispone de un «Plan de medidas antifraude» que le permita a la entidad ejecutora o a la entidad decisora garantizar y declarar que, en su respectivo ámbito de actuación, los fondos correspondientes se han utilizado de conformidad con las normas aplicables, en particular, en lo que se refiere a la prevención, detección y corrección del fraude, la corrupción y los conflictos de intereses? | | | | |
| 2. ¿Se constata la existencia del correspondiente «Plan de medidas antifraude» en todos los niveles de ejecución? | | | | |
| Prevención |
| 3. ¿Dispone de una declaración, al más alto nivel, donde se comprometa a luchar contra el fraude? | | | | |
| 4. ¿Se realiza una autoevaluación que identifique los riesgos específicos, su impacto y la probabilidad de que ocurran y se revisa periódicamente? | | | | |
| 5. ¿Se difunde un código ético y se informa sobre la política de obsequios? | | | | |
| 6. ¿Se imparte formación que promueva la Ética Pública y que facilite la detección del fraude? | | | | |
| 7. ¿Se ha elaborado un procedimiento para tratar los conflictos de intereses? | | | | |
| 8. ¿Se cumplimenta una declaración de ausencia de conflicto de intereses por todos los intervinientes? | | | | |
| Detección |
| 9. ¿Se han definido indicadores de fraude o señales de alerta (banderas rojas) y se han comunicado al personal en posición de detectarlos? | | | | |
| 10. ¿Se utilizan herramientas de prospección de datos o de puntuación de riesgos? | | | | |
| 11. ¿Existe algún cauce para que cualquier interesado pueda presentar denuncias? | | | | |
| 12. ¿Se dispone de alguna Unidad encargada de examinar las denuncias y proponer medidas? | | | | |
| Corrección |
| 13. ¿Se evalúa la incidencia del fraude y se califica como sistémico o puntual? | | | | |
| 14. ¿Se retiran los proyectos o la parte de los mismos afectados por el fraude y financiados o a financiar por el MRR? | | | | |
| Persecución |
| 15. ¿Se comunican los hechos producidos y las medidas adoptadas a la entidad ejecutora, a la entidad decisora o a la Autoridad Responsable, según proceda? | | | | |
| 16. ¿Se denuncian, en los casos oportunos, los hechos punibles a las Autoridades Públicas nacionales o de la Unión Europea o ante la fiscalía y los tribunales competentes? | | | | |
| Subtotal puntos | | | | |
| Puntos totales | |
| Puntos máximos | 64 |
| Puntos relativos (puntos totales/puntos máximos) | |
Nota: 4 equivale al máximo cumplimiento, 1 al mínimo
Los elementos clave del ciclo antifraude: Prevención, detección, corrección y persecución, son el hilo conductor del test a realizar, donde se pregunta se desde la entidad se difunde la existencia de un código ético, si se imparte formación que promueva la ética pública y que facilite la detección del fraude, hasta si existe algún cauce para que cualquier interesado pueda presentar denuncias o se denuncian, en los casos oportunos, los hechos punibles a las Autoridades Públicas nacionales o de la Unión Europea o ante la fiscalía y los tribunales competentes.
El día 17 de diciembre de 2021 es la fecha límite para la transposición de la Directiva (UE) 2019/1937 del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de octubre de 2019 relativa a la protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión [en adelante Directiva (UE) 2019/1937].
En la Directiva se recoge, en su artículo 8, que los Estados miembros velaran por que las entidades jurídicas del sector público establezcan canales y procedimientos de denuncia interna y de seguimiento. Los municipios con una población superior a 10.000 habitantes tienen la obligatoriedad de contar con un canal de denuncias interno donde puedan recibirse las denuncias de sospecha de irregularidades o comportamientos reprochables, así como de fraude y corrupción.
La inclusión, en este test, de la pregunta específica de que si en la entidad se cuenta con un canal o buzón de denuncias interno, siendo una de las obligaciones más importantes de la Directiva (UE) 2019/ 1937, es muy oportuna y de relevancia en aras de la configuración de un sistema de integridad público completo.
De interés también es el Anexo III.C Referencia medidas de prevención, detección y corrección del fraude, corrupción y conflicto de intereses, en el que se hace referencia a las posibles medidas a adoptar para garantizar una apropiada protección de los intereses financieros de la Unión, en la ejecución de actuaciones financiadas o a financiar por el Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de febrero de 2021 por el que se establece el MRR.
Entre las referencia a las medidas del Anexo III.C, en primer lugar se distingue el conflicto de interés, una de las temáticas que ha sido protagonista de las recomendaciones de la Agencia de Prevención y Lucha contra el Fraude y la Corrupción de la Comunitat Valenciana (en adelante AVAF), «Reflexiones sobre conflictos de interés: su desconocimiento, la antesala de corrupción» València, diciembre de 2020 https://www.antifraucv.es/wp-content/uploads/2021/03/20201204_Reflexio_general_conflicte_interes_comunicacion.pdf
«La OCDE acoge una definición, con un alto grado de aceptación y usada a nivel internacional para reconocer el fenómeno en las tres situaciones descritas. Así, entiende por:
— Un conflicto de interés real implica un conflicto entre el deber público y los intereses privados de un funcionario público, en el que el funcionario público tiene intereses personales que pueden influir de manera indebida en el desempeño de sus deberes y responsabilidades oficiales.
— Un conflicto de interés aparente existe cuando pareciera que los intereses privados de un funcionario público son susceptibles de sospechas porque puede influir indebidamente en el desempeño de sus funciones, aunque no sea el caso.
— Un conflicto de interés potencial surge cuando un funcionario público tiene intereses privados de naturaleza tal que puedan conducir a un conflicto en caso de que, en un futuro, el funcionario sea implicado o tuviera que participar en responsabilidades oficiales relevantes».
El conflicto de interés es considerado como riesgo potencial de corrupción, por lo que es necesaria su identificación y gestión como herramienta eficaz de prevención. Por este motivo la propia reflexión de la AVAF presenta ejemplos didácticos de posibles situaciones de conflicto de interés en el ámbito del servicio público, como estar atento a la prohibición de participación en tribunales de procesos selectivos del personal, prohibiciones para contratar y causas de abstención en el caso de ostentar cargos con facultades y competencias decisorias.
Los conceptos de fraude y corrupción son esenciales para conocer pormenorizadamente a que se enfrenta la administración española y por esa razón se exponen medidas para minimizar su impacto en el sector público al sujeto a la Orden HFP 1030/2021.
El artículo 3.1 de la Directiva (UE) 2017/1371, sobre la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión (en adelante, Directiva PIF) define fraude como cualquier «acción u omisión intencionada, relativa:
- i. A la utilización o a la presentación de declaraciones o de documentos falsos, inexactos o incompletos, que tengan por efecto la percepción o la retención indebida de fondos procedentes del presupuesto general de las Comunidades Europeas o de los presupuestos administrados por las Comunidades Europeas o por su cuenta.
- ii. Al incumplimiento de una obligación expresa de comunicar una información, que tenga el mismo efecto.
- iii. Al desvío de esos mismos fondos con otros fines distintos de aquellos para los que fueron concedidos en un principio».
Ante la falta de una ley estatal que defina que se considera fraude y corrupción en nuestro país, se puede tomar como referencia las definiciones contenidas en la Ley 2/2021, de 18 de junio, de lucha contra el fraude y la corrupción en Andalucía y protección de la persona denunciante, en cuyo artículo 2 constan las siguientes:
- a) Fraude: aquella actuación intencionada de engaño para obtener ganancias o beneficios ilegítimos, para sí o para terceras personas, mediante el uso o destino ilegal o irregular de fondos o patrimonios públicos.
- b) Corrupción: abuso de poder para obtener ganancias o beneficios ilegítimos, para sí o para terceras personas, mediante el uso o destino ilegal o irregular de fondos o patrimonios públicos; la conculcación de los principios de igualdad, mérito, publicidad, capacidad e idoneidad en la provisión de los puestos de trabajo (…); cualquier otro aprovechamiento irregular, para sí o para terceras personas, derivado de conductas que conlleven conflicto de intereses o el uso, en beneficio privado, de informaciones derivadas de las funciones atribuidas (…)
En «Reflexiones sobre conflictos de interés: su desconocimiento, la antesala de corrupción», la recomendación de la Agencia Valenciana Antifraude ya citada especifica que:
«En el ámbito de la "corrupción penal", el conflicto de interés tiene cabida en "El delito de negociaciones y actividades prohibidas a los funcionarios públicos" (art. 439 CP), que tipifica como actuación delictiva la del funcionario o autoridad que "debiendo intervenir por razón de su cargo en cualquier clase de contrato, asunto, operación o actividad, se aproveche de tal circunstancia para forzar o facilitarse cualquier forma de participación, directa por persona interpuesta, en tales negocios o actuaciones".
Por su parte, el art. 441 CP, prohíbe la realización de actividades profesionales o asesoramiento respecto de asuntos a los que pudiera verse vinculado por razón de su cargo».
Un concepto de interés que también se expone en la Orden HFP 1030/2021, es el de ciclo antifraude, estructurado en cuatro elementos clave, y que las entidades que participen en la ejecución de actuaciones del PRTR deberán tener en cuenta medidas en relación con:
- 1. Prevención.
- 2. Detección.
- 3. Corrección.
- 4. Persecución del fraude y la corrupción.
En mi opinión, dentro del ciclo antifraude, la fase de mayor relevancia y en la que se han de centrar todos los esfuerzos de la administración pública, es la prevención.
La creación de una cultura de rechazo a la corrupción, el fraude, las irregularidades y las conductas reprochables es esencial para acabar con una lacra que ha despilfarrado ingentes cantidades de dinero público y que además de mermar la mejora de los servicios públicos, ha hecho que la ciudadanía desconfíe de las administraciones públicas y sus servicios.
Empleadas y empleados públicos, sociedad civil organizada y ciudadanía en general han de ser los protagonistas de las acciones y experiencias formativas que desde las administraciones públicas se realicen para que impere la cultura de la integridad pública.
Los departamentos de prevención y formación de las oficinas y agencias antifraude, como la Agencia Valenciana Antifraude, en la que ejerzo las funciones de técnica de formación, ostentan la labor del fomento de la integridad y ética pública desde la concienciación, formación y la creación de contenido de valor que guíe los pasos hasta la consecución de un sistema de integridad pública de referencia.
Las medidas de prevención expuestas en la Orden ministerial van desde el desarrollo de una cultura ética, basada en el fomento de valores como la integridad, objetividad, rendición de cuentas y honradez, hasta el establecimiento de un código de conducta que incluya el conflicto de interés, la regulación de los obsequios, el deber de confidencialidad y los canales de denuncia. Siempre teniendo en cuenta el valor de la formación que permita la transferencia de conocimientos.
Sin olvidar que la prevención también ha de trabajarse con la implicación de las autoridades de la organización, con una manifestación de un compromiso firme contra el fraude comunicado con claridad, de manera que suponga una tolerancia cero ante el fraude.
La detección es la segunda de las claves del ciclo antifraude más importantes, que completa a la prevención a través del uso de bases de datos como la Base Nacional de Datos de Subvenciones (BNDS) o el establecimiento de canales de denuncia para informar de posibles riesgos de corrupción.
III. Los retos de las entidades locales ante la Orden HFP/1030/2021
Ante el desafío que supondrá la implantación de las medidas antifraude en las PYMEL, los retos a los que se enfrentan no son baladís y requerirán de un mayor esfuerzo si cabe, en su quehacer diario.
El trabajo del personal funcionario de la administración local con habilitación de carácter nacional en las PYMEL, se verá incrementado con la obligatoriedad de la implantación de mecanismos de prevención, detección, corrección y persecución que conforman el ciclo antifraude.
La planificación se ha manifestado como una herramienta clave para prevenir los riesgos de corrupción en las organizaciones, como ha desarrollado la Agencia Valenciana Antifraude en su recomendación general, de octubre de 2020. https://www.antifraucv.es/wp-content/uploads/2020/11/201103_Recomendacion_planificacion.pdf
«Planificar es vital para permitir una visión estratégica de la misión de servicio público, en la medida en que confiere a toda organización la capacidad de anticiparse a posibles consecuencias derivadas del fraude, la corrupción o circunstancias externas coyunturales (como las recientes crisis), dotándoles asimismo de una mayor capacidad de reacción, posibilitando cumplir su misión de manera ágil y eficiente. Asimismo, el papel de la planificación es clave para facilitar la detección y control de los riesgos de corrupción institucional».
Como se expone en la recomendación de la AVAF «La importancia de la planificación en las organizaciones pivota en cuatro vértices:
- i) Evita el despilfarro (entendido como gastar sin necesidad o justificación dinero público);
- ii) Permite organizar y gestionar del mejor modo posible los recursos públicos en función de las necesidades reales en un medio plazo;
- iii) Posibilita una rendición de cuentas no cosmética, haciendo visible al ojo ciudadano qué planes se pretenden y en qué medida se cumplen;
- iv) Permite tomar medidas conscientes en el marco de la visión estratégica y la inteligencia institucional en cada contexto».
Manifestaciones de la obligatoriedad de la planificación que aparecen en nuestro ordenamiento jurídico son el plan normativo anual, plan de contratación, plan estratégico de subvenciones, planificación de recursos humanos, entre otras.
Los órganos decisores de las entidades locales han de ser conscientes de que, para llevar a cabo el desarrollo de las competencias atribuidas por ley a las PYMEL, así como la ingente cantidad de servicios que desean prestar a la ciudadanía, es necesario dotar de recursos, tanto personales como materiales y financieros, a la organización que dirigen. Solo así, la entidad local será capaz de abordar con éxito la prestación de servicios públicos de calidad, tanto a nivel interno de la administración como hacia la ciudadanía.
Los municipios con mayor población ya deberían de estar dotados de equipos, responsables y departamentos en el ámbito del compliance, que entre sus funciones, habrán de desarrollar la creación de los planes antifraude con mayor rapidez y solvencia si han implantado sistemas de integridad pública en sus organizaciones. A lo que tendrían que añadir la gestión del buzón de denuncias interno.
Son obligaciones costosas de lograr por su complejidad y detalle, pero es la oportunidad perfecta para integrar un sistema antifraude y de integridad pública en las PYMEL.
En las administraciones públicas no se ha llegado a desarrollar la cultura del compliance normativo y no porqué no haya sido destacada su imperiosa implantación por parte de expertas como Concepción Campos Acuña, con numerosos artículos sobre el tema. https://concepcioncampos.org/category/blog/
Aunque en el ámbito de las entidades locales, existe la función de intervención, desarrollada por FHCN, que supone el ejercicio de un seguimiento y control en el ámbito de la contratación pública, subvenciones y demás expedientes administrativos, para las PYMEL, la elaboración de los planes antifraude no se puede considerar una medida complementaria a las ya existentes.
Los planes antifraude han de suponer el primer paso en la creación de un sistema de integridad pública de la organización, la primera piedra en la construcción de la cultura del rechazo al fraude, la corrupción, las irregularidades y las conductas reprochables que están presentes en algunas administraciones públicas.
El plazo de tres meses (que finaliza el 29 de diciembre de 2021) otorgado por la norma para la instauración de los planes antifraude, es insuficiente. Máxime cuando, en la actualidad (último trimestre del año), las entidades locales se encuentran en plena elaboración y aprobación del presupuesto de 2022, un tiempo de duro trabajo para aquellas que afrontan el día a día con menos recursos personales y materiales de los que serían necesarios.
Por la premura instada en la norma, 90 días para un cambio de paradigma en la administración, es decir, la creación y puesta en marcha de un sistema de integridad público en la entidad local, en muchos casos, puede suponer una invitación a la improvisación, la omisión de normas de contratación pública y llegar a desperdiciar recursos públicos.
La ausencia de una estrategia nacional de lucha contra la corrupción y el fraude se ha transformado, con la Orden HFP 1030/2021, en la obligatoriedad para las entidades locales, sea cual sea su tamaño, de aprobación de planes antifraude para la gestión de los fondos europeos.
IV. Cabe preguntarse, ¿con qué asistencia y recursos cuentan las entidades locales para afrontar la elaboración e implantación de planes antifraude?
Las Diputaciones provinciales y sus departamentos de asistencia a municipios cobrarán nuevo protagonismo con los novedosos requerimiento de la Orden publicada el pasado 30 de septiembre. La aparición de nuevas funciones y obligaciones supondrá para estas unidades la creación de nuevas estrategias y acciones. Pero no solo el ámbito provincial habrá de asumir el reto que supone la Orden HFP/1030/2021.
Las oficinas y agencias antifraude de España van a desempeñar un papel fundamental en este ámbito, al estar interno en el ADN de su creación y organización, el fomento de la prevención y la participación en la cultura de la denuncia de las irregularidades en la administración pública.
Como se detalla en la Declaración institucional adoptada en la reunión del VIII Encuentro de la Red de Oficinas y Agencias Antifraude, celebrada los días 28 y 29 de septiembre de 2021 en Alicante, en el seno del VI Congreso Internacional de Transparencia, la corrupción es perseguible no solo desde el ámbito penal, sino también desde el ámbito administrativo, sancionador y disciplinario. A tal efecto deben ponerse en valor en el sector público principios como la objetividad, la imparcialidad, la integridad y ética pública, la honestidad, la transparencia y la rendición de cuentas, a la que tendría que añadirse la evaluación de políticas públicas.
Los valores que en la declaración se propugnan no son una novedad en nuestro ordenamiento jurídico. Ya están presentes en los artículos 52 y siguientes del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, tan solo refuerzan la importancia desempeñar con diligencia las tareas que tengan asignadas los empleados público y velar por los intereses generales con arreglo a los principios de objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicación al servicio público, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez, promoción del entorno cultural y medioambiental, y respeto a la igualdad entre mujeres y hombres.
La prevención y la participación en la una cultura de la denuncia son algunos de los objetivo de las oficinas y agencias antifraude.
La Red estatal de Oficinas y Agencias Antifraude está formada por la Oficina Antifrau de Catalunya; la Oficina de Prevención y Lucha contra la Corrupción en las Illes Balears; la Oficina de Transparència i Bones Pràctiques del Ajuntament de Barcelona; la Oficina Municipal contra el Fraude y la Corrupción del Ayuntamiento de Madrid; el Servicio de Prevención de la Corrupción de la Audiencia de Cuentas de Canarias; el Servicio de Prevención de la Corrupción del Consello de Contas de Galicia; la Agència de Transparència de l’Àrea Metropolitana de Barcelona; el Servicio Nacional de Coordinación Antifraude (SNCA); la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación (OIReSCon) y la Agencia Valenciana Antifraude.
La promoción del establecimiento de canales de denuncia «seguros, confidenciales, accesibles y eficaces, a los que dirigir las alertas y denuncias sobre malas praxis y conductas fraudulentas o corruptas», es otra de las medidas de la declaración, que también se manifiesta en la Orden HFP 1030/2021, en el test de conflicto de interés, prevención del fraude y la corrupción del Anexo II.B.5.
A su vez, no se debe olvidar que la Directiva (UE) 2019/1937 del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de octubre de 2019, relativa a la protección de las personas que informan sobre infracciones del Derecho de la Unión, establece la obligatoriedad de implantar canales de denuncia internos en las entidades locales con una población superior a 10.000 habitantes. En el caso de los municipios de menor población recae en el ámbito facultativo de cada Estado miembro.
Por último, la Red de Oficinas y Agencias Antifraude también destaca en su declaración la importancia de «las acciones de formación, difusión y sensibilización a la ciudadanía para consolidar una cultura social de rechazo de la corrupción, mediante una correcta y rigurosa gestión de los fondos y recursos públicos aplicados a la satisfacción de los intereses generales»
Deseo hacer referencia a otros autores que ya han comentado la Orden HFP 1030/2021 como Concepción Campos Acuña (http://concepcioncampos.org/no-habra-fondos-ngeu-para-los-corruptos/), Antonio Arias Rodríguez (https://fiscalizacion.es/2021/10/03/se-generalizan-los-planes-antifraude/), Alvaro G. Molinero (https://reflexionesdeuninterventor.com/2021/10/04/la-gestion-basada-en-hitos-y-objetivos-hacia-un-nuevo-modelo-de-gestion-control/) y Rafael Jiménez Asensio (https://rafaeljimenezasensio.com/2021/10/04/sistema-de-gestion-de-fondos-europeos-por-las-administraciones-publicas-medidas-de-prevencion-y-deteccion-del-fraude-y-de-la-corrupcion/ ).
Jiménez Asensio detalla en su trabajo: «La intención de estas líneas es únicamente poner en valor la trascendencia que tiene para las Administraciones y entidades del sector público ejecutoras de fondos europeos vinculados al PRTR, disponer de un sistema de integridad institucional que refuerce la política de prevención y lucha contra el fraude, la corrupción y los conflictos de intereses».
Sirva este análisis como un primer contacto para las entidades locales en su labor de elaboración y aprobación de planes antifraude y una aproximación a los retos y las obligaciones que tienen por delante.
La confianza de la ciudadanía en las instituciones no ha hecho más que descender en estos últimos años. Seamos el motor del cambio y encarnemos desde la administración pública la revolución de la integridad, la ciudadanía nos lo exige.
La obligatoriedad de la elaboración del plan antifraude pone la relevancia de la integridad pública en la administración pública y refuerza el papel de las oficinas y agencias de prevención y lucha contra la corrupción.
Sirva la Orden del Ministerio de Hacienda y Función Pública HFP/1030/2021, de 29 de septiembre, por la que se configura el sistema de gestión del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) como la oportunidad para iniciar un cambio de paradigma en las entidades locales y el camino hacia un completo sistema de integridad institucional.
V. Anexo
1. Recomendaciones generales elaboradas por la Agencia de Prevención y Lucha contra el Fraude y la Corrupción de la Comunitat Valenciana (AVAF)
Agencia de Prevención y Lucha contra el Fraude y la Corrupción de la Comunitat Valenciana. (2019). Recomendación general Enriquecimiento injusto. www.antifraucv.es/wp-content/uploads/2021/02/Recomendacion_Enriquecimiento_Injusto.pdf
Agencia de Prevención y Lucha contra el Fraude y la Corrupción de la Comunitat Valenciana. (2019). Recomendación PR/1/2019-Cargos electos locales. https://www.antifraucv.es/wp-content/uploads/2021/03/Recomendacion-PR-1-2019-cargos-electos-locales-CS-1.pdf
Agencia de Prevención y Lucha contra el Fraude y la Corrupción de la Comunitat Valenciana. (2020). Reflexiones sobre conflictos de interés: Su desconocimiento, la antesala de la corrupción. http://www.antifraucv.es/wp-content/uploads/2021/03/20201204_Reflexio_general_conflicte_interes_comunicacion.pdf
Agencia de Prevención y Lucha contra el Fraude y la Corrupción de la Comunitat Valenciana. (2020). Recomendación general. Planificación: herramienta clave para prevenir los riesgos de corrupción en las organizaciones. https://www.antifraucv.es/wp-content/uploads/2020/11/201103_Recomendacion_planificacion.pdf
2. Documentos que pueden servir de orientación y ayuda para la definición y puesta en práctica de estas medidas antifraude recogidos en la Orden HFP 1030/2021
a) Evaluación del riesgo de fraude y medidas efectivas y proporcionadas contra el fraude (DG REGIO) EGESIF_14-0021-00; 16/06/2014 (Guidance Note on fraud risk assessment for 2014-2020). Guía desarrollada en aplicación del Artículo 125.4 c) del Reglamento (UE) 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por el que se establecen disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y se deroga el Reglamento (CE) 1083/2006 del Consejo.
https://ec.europa.eu/regional_policy/es/information/publications/guidelines/2014/fraud-risk-assessment-and-effective-and-proportionate-anti-fraud-measures
b) Comunicación de la Comisión (2021/C 121/01) - Orientaciones sobre cómo evitar y gestionar las situaciones de conflicto de intereses con arreglo al Reglamento Financiero.
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX:52021XC0409(01)
c) OLAF Compendium of Anonymised Cases – Structural Actions (Recopilación de casos anónimos: acciones estructurales).
https://ec.europa.eu/sfc/sites/default/files/sfc-files/OLAF-Intern-2011.pdf
d) OLAF practical guide on conflict of interest (guía práctica sobre el conflicto de intereses).
https://ec.europa.eu/sfc/sites/default/files/sfc-files/guide-conflict-of-interests-ES.pdf
e) OLAF practical guide on forged documents (guía práctica sobre la falsificación de documentos).
https://www.interreg-croatia-serbia2014-2020.eu/wp-content/uploads/2019/05/Guide-on-forged-documents.pdf
f) Comunicación 1/2017, de 6 de abril, del Servicio Nacional de Coordinación Antifraude, sobre la forma en la que pueden proceder las personas que tengan conocimiento de hechos que puedan ser constitutivos de fraude o irregularidad en relación con proyectos u operaciones financiados total o parcialmente con cargo a fondos procedentes de la Unión Europea.
https://www.igae.pap.hacienda.gob.es/sitios/igae/es-es/snca/Documents/ComunicacionSNCA06-04-2017Canaldenuncias.pdf