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Licencias urbanísticas

Bullejos Calvo, Carlos

Ortega Martín, Eduardo

Enciclopedia de Administración Local

LA LEY 3069/2008

La licencia urbanística es un acto administrativo de autorización mediante el cual la Administración urbanística realiza un control reglado de legalidad sobre las obras o usos de suelo o cualquier acto de transformación urbanística solicitado por el promotor de las mismas, con carácter previo a su realización. Por ello, destacan en su configuración y naturaleza los siguientes caracteres: necesidad, acto de control preventivo y de legalidad, carácter reglado y real, derivándose de este último su transmisibilidad.

Véase también
Ir a ConceptoGestión y ejecución urbanística
Ir a ConceptoSistemas de actuación urbanística
Normativa comentada
Ir a NormaL 39/2015, de 1 Oct. (procedimiento administrativo común de las administraciones públicas)
Ir a NormaL 27/2013 de 27 Dic. (racionalización y sostenibilidad de la Administración Local)
Ir a NormaL 12/2012 de 26 Dic. (medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios)
Ir a NormaL 17/2009 de 23 Nov. (libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio)
Ir a NormaL 14/2007 de 26 Nov. CA Andalucía (Patrimonio Histórico)
Ir a NormaL 15/2001 de 14 Dic. CA Extremadura (suelo y ordenación territorial)
Ir a NormaL 9/2001 de 17 Jul. CA Madrid (suelo)
Ir a NormaL 38/1999 de 5 Nov. (ordenación de la edificación)
Ir a NormaL 7/1985 de 2 Abr. (bases del Régimen Local)
  • TÍTULO II. El Municipio
    • CAPÍTULO II. Organización
      • Artículo 21.
Ir a NormaRDLeg 7/2015 de 30 Oct. (texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana)
Ir a NormaD Leg. 1/2010 de 18 May. CA Castilla-La Mancha (aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística)
Ir a NormaRD 2187/1978 de 23 Jun. (Regl. de Disciplina Urbanística)
  • REGLAMENTO DE DISCIPLINA URBANISTICA PARA EL DESARROLLO DE LA LEY SOBRE REGIMEN DEL SUELO Y ORDENACION URBANA
    • TITULO PRIMERO. Intervención de la edificación y uso del suelo
      • CAPITULO PRIMERO. De las licencias
        • SECCION 1.ª. Actos sujetos; competencia y procedimiento
Urbanismo y vivienda

Concepto, naturaleza y características

Características

a) Carácter necesario u obligado.

b) Control preventivo: La licencia debe ser solicitada con carácter previo a la realización de las obras o implantación o modificación de usos urbanísticos, para que la Administración verifique su ajuste a la legalidad urbanística (legislación y planeamiento), y no sólo esto, sino que además deberá obtenerse la autorización administrativa correspondiente. Como expresa el artículo 11.3 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (LA LEY 16530/2015), todo acto de edificación requerirá del acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo, según la legislación de ordenación territorial y urbanística. Su denegación deberá ser motivada.

c) Control de legalidad: Las licencias se otorgarán usando como parámetro la legalidad urbanística, conformada por la legislación estatal que resulte de aplicación, la normativa sobre ordenación territorial y urbanística de la Comunidad Autónoma, cumplimiento de la normativa sectorial que corresponda, y el planeamiento territorial y urbanístico aprobado por la Comunidad Autónoma y vigente en el Municipio.

d) Carácter reglado: Relacionado con lo anterior, se desprende otra caracterización jurídica de relevancia en las licencias urbanísticas, y es su carácter reglado. La concesión o denegación de las licencias urbanísticas supone el ejercicio de una potestad de carácter reglado, por la cual se controla si la actuación solicitada por el promotor se ajusta o no a la legalidad urbanística.

e) Carácter real y transmisibilidad: Puede calificarse la licencia como real, en la medida en que su objeto es controlar la licitud de una actividad urbanística solicitada sin que se tengan en consideración las circunstancias personales del solicitante, ya que las mismas se otorgan salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero y no alteran las situaciones jurídicas privadas entre el solicitante y el resto de personas que puedan resultar titulares de derechos o intereses de cualquier índole civil (artículos 10 (LA LEY 18/1955) y 12 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (LA LEY 18/1955)), lo que conlleva, a su vez, la posibilidad de transmisibilidad de la misma (artículo 13 del señalado Reglamento).

Actos sujetos a licencia

Actuaciones promovidas por particulares

Para la definición de los actos sujetos a licencia, puede servirnos de referencia el artículo 1 del Reglamento de Disciplina Urbanística, aprobado por Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio (LA LEY 1177/1978), cuyo contenido ha sido extrapolado a la práctica totalidad de la legislación urbanística autonómica, con sus distintas variantes. De conformidad con dicho precepto, están sujetos a licencia:

  • Las parcelaciones urbanas.
  • Las obras de nueva planta.
  • La modificación de estructura, aspecto exterior o de la disposición interior de las edificaciones existentes.
  • La primera utilización de los edificios y la modificación del uso de los mismos.
  • Los usos y obras de carácter provisional.
  • Las instalaciones subterráneas.
  • La demolición de construcciones, salvo declaración de ruina inminente.
  • Las obras de instalación de servicios públicos.
  • Los movimientos de tierra, tales como desmontes, excavaciones y terraplenado.
  • La corta de árboles integrada en una masa de terrenos con plan de ordenación.
  • La colocación de carteles de propaganda visibles desde la vía pública.
  • Los demás actos que señalen los planes, normas u ordenanzas.

Es oportuno hacer notar aquí que la licencia, como modalidad de intervención administrativa típica se encuentra en pleno proceso de debate y revisión.

En primer lugar sucede porque son diversas las normas que prefieren otras modalidades de menor potencia intervencionista, como la "comunicación previa" o la "declaración responsable" en lugar de exigir directamente la obtención de licencia. Así, artículo 69 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre (LA LEY 15010/2015). En tal precepto se regulan aquellas "declaración responsable" y "comunicación".

Pero otras normas, dando un paso más decidido adelante, han suprimido directamente el deber de obtención de previa licencia para actividades, algo que era típico del derecho urbanístico (pensemos en una licencia local de actividad o de sustitución en aquella actividad). Esto último ha sucedido por ejemplo con el artículo 84 bis de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (LA LEY 847/1985), cuya redacción actual viene determinada por lo previsto en el número veinte del artículo primero de la Ley 27/2013, 27 diciembre (LA LEY 21274/2013), de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, y a tenor del cual, con carácter general, el ejercicio de actividades no se someterá a la obtención de licencia u otro medio de control preventivo.

No obstante, podrá exigirse una licencia u otro medio de control preventivo respecto a aquellas actividades económicas:

  • a) Cuando esté justificado por razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente en el lugar concreto donde se realiza la actividad, y estas razones no puedan salvaguardarse mediante la presentación de una declaración responsable o de una comunicación.
  • b) Cuando por la escasez de recursos naturales, la utilización de dominio público, la existencia de inequívocos impedimentos técnicos o en función de la existencia de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas, el número de operadores económicos del mercado sea limitado.

Según el artículo 3 de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre (LA LEY 21908/2012), para el inicio y desarrollo de actividades comerciales minoristas y determinados servicios no podrá exigirse por parte de las administraciones o entidades del sector público la obtención de licencia previa de instalaciones, de funcionamiento o de actividad, ni otras de clase similar o análogas que sujeten a previa autorización el ejercicio de la actividad comercial a desarrollar o la posibilidad misma de la apertura del establecimiento correspondiente. Tampoco están sujetos a licencia los cambios de titularidad de las actividades comerciales y de servicios (algo hasta entonces siempre exigible). Y en fin, no será tampoco exigible licencia o autorización previa para la realización de las obras ligadas al acondicionamiento de los locales para desempeñar la actividad comercial cuando no requieran de la redacción de un proyecto de obra de conformidad con la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación. Las obras, por tanto, que no requieran de proyecto conforme a esta última Ley, tampoco precisan de licencia.

Actuaciones promovidas por las Administraciones Públicas

El sometimiento a previa licencia resulta de aplicación a todos los promotores de los actos urbanísticos, ya sean particulares o entidades públicas. Ello que puede ser considerado como un principio general, consagrado en la legislación urbanística, admite excepciones procedentes de la legislación sectorial, en orden a la no exigencia de licencia urbanística para determinadas actuaciones en que, por concurrir motivaciones de interés general, así lo establezca expresamente el ordenamiento jurídico, sin perjuicio de que se prevea el sistema jurídico de armonización entre la realización de la obra o actividad de interés general, y el cumplimiento de la legalidad urbanística.

La Disposición Adicional décima del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2015, dispone que cuando la Administración General del Estado o sus Organismos Públicos promuevan actos sujetos a intervención municipal previa y razones de urgencia o excepcional interés público lo exijan, el Ministro competente por razón de la materia podrá acordar la remisión al Ayuntamiento correspondiente del proyecto de que se trate, para que en el plazo de un mes notifique la conformidad o disconformidad del mismo con el planeamiento urbanístico en vigor. En caso de disconformidad, el expediente se remitirá por el Departamento interesado al Ministro de Vivienda, quien lo elevará al Consejo de Ministros, previo informe del órgano competente de la Comunidad Autónoma, que se deberá emitir en el plazo de un mes. El Consejo de Ministros decidirá si procede ejecutar el proyecto, y en este caso, ordenará la iniciación del procedimiento de alteración de la ordenación urbanística que proceda, conforme a la tramitación establecida en la legislación reguladora.

En lo que respecta al Derecho urbanístico de las Comunidades Autónomas, la anterior apreciación ha sido igualmente reflejada, por lo que se ha sentado como principio general que los actos de construcción o edificación e implantación de usos urbanísticos promovidos por las Administraciones Públicas están sujetos al deber de obtención de licencia urbanística municipal, salvo determinadas obras en las que el control preventivo municipal se sustituye por otro sistema de verificación del cumplimiento de la legalidad urbanística.

Tipología

Actividades sujetas a comunicación previa: las «licencias» comunicadas

Como se ha hecho mención anterior (dejando constancia de la situación de crisis del concepto), ha sido tradicional en nuestro Derecho Público someter los actos de realización de obras y usos urbanísticos a previa licencia, lo que conllevaba el despliegue por parte de la Administración municipal de los informes técnico y jurídico para la comprobación de la adecuación de lo solicitado a la legalidad urbanística, y si se produce su ajuste, culmina la actividad de intervención administrativa en el otorgamiento de licencia, mediante resolución expresa. Sin embargo, viene aconteciendo en los últimos años por parte de las Ordenanzas municipales, con respaldo en los textos legales autonómicos sobre actividad urbanística, que dicho control previo se modalice a través de una atemperación, consistente en que el particular promotor de las obras o actividad urbanística únicamente tiene que comunicar las mismas a la Administración municipal, sin necesidad de obtener una autorización expresa por parte de la Administración.

Lo cierto es que esta técnica jurídica de comunicaciones previas con reserva de oposición, como la ha denominado algún autor, obtuvo un primer respaldo de la normativa básica estatal sobre régimen jurídico de las Administraciones Públicas. El artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LA LEY 15010/2015) señala que la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que fuese su forma de iniciación, exceptuando de dicha obligación, los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la Administración. Este artículo prestaba ya cierta cobertura jurídica a la introducción de la técnica que estudiamos en los distintos ámbitos del Derecho administrativo. Fruto de ello fue la implantación en determinadas normas, instrumentos de ordenación urbanística y ordenanzas municipales, de la posibilidad de realizar algunos actos de uso del suelo y la edificación sin necesidad de obtener un pronunciamiento expreso de la Administración a través de la licencia urbanística (o, en su caso, el silencio positivo por el transcurso del plazo de resolución y notificación, sin haber tenido respuesta por parte de la Administración).

En el ámbito de los actos de autorización administrativos y, dentro de ellos -como ejemplo visible- las licencias urbanísticas, se ha producido una considerable reforma por efecto de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre (LA LEY 20597/2009), sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que transpuso al Derecho español la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre (LA LEY 12580/2006).

En esta misma línea la Ley 25/2009 (LA LEY 23130/2009) dio nueva redacción al artículo 84 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LA LEY 847/1985), introduciendo la "comunicación previa" y la "declaración responsable" como mecanismos ordinarios de intervención en el ámbito local, junto a las licencias (o más bien en sustitución de éstas).

Estas licencias quedan sujetas, respecto de las actividades de servicios, a los principios incorporados por la misma Ley 17/2009 (LA LEY 20597/2009), que entre otras cosas implican la introducción de nuevas formas de control de la actividad más eficaces, pero menos gravosas para ciudadanos y empresas.

Otras normas han suprimido directamente el deber de obtención de previa licencia para actividades, algo que era típico del derecho urbanístico (pensemos en una licencia local de actividad o de sustitución en aquella actividad).

Esto último ha sucedido por ejemplo con el artículo 84 bis de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (LA LEY 847/1985), que fue introducido por el apartado uno del artículo 41 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (LA LEY 3603/2011).

Pero el mayor grado de abandono de la intervención administrativa a través de las licencias (y por tanto de liberalización o desregulación del sector) lo encontramos en la Ley 12/2012, de 26 de diciembre (LA LEY 21908/2012), de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios, que regula la comúnmente llamada "licencia exprés".

En definitiva, uno de los principios subyacentes de la nueva regulación es precisamente que debe ser empleado, de todos los posibles, el modo de intervención menos gravoso; de modo que, en lo que ahora nos interesa, siempre que se satisfagan adecuadamente los intereses generales, será oportuno acudir a la comunicación previa o declaración responsable antes de exigir una verdadera licencia.

Además el artículo 8 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (LA LEY 18/1955) (que en buena medida regulaba la obligatoriedad de las intervenciones administrativas de control) ha sido derogado por el Real Decreto 2009/2009, de 23 de diciembre (LA LEY 23745/2009), por ser -según expresa mención de su exposición de motivos- "manifiestamente incompatible" con la nueva redacción de la Ley 7/1985, de 2 de abril (LA LEY 847/1985), así como con el contenido y principios de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre (LA LEY 20597/2009).

Estas comunicaciones previas y declaraciones responsables han de tener un juego especial en el futuro (aunque naturalmente supeditado a lo que las leyes urbanísticas autonómicas dispongan).

Y en fin, su más diáfana recepción se contiene en el nuevo artículo 69.4 de esta Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015), en el que se regula la declaración responsable y la comunicación.

Entre las Comunidades Autónomas que han establecido esta técnica de actos urbanísticos comunicados, pueden citarse las siguientes:

Licencias de obras

Es tradicional en nuestro sistema urbanístico la distinción, dentro de las licencias de obras, entre obras mayores y menores.

Una de las diferencias esenciales entre obras mayores y menores viene constituida, generalmente, por la necesidad de proyecto técnico en las primeras y su innecesariedad en las segundas.

Atendiendo a la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (LA LEY 4217/1999) y la doctrina jurisprudencial, son actos constructivos considerados de obra mayor los siguientes: obras de construcción de nueva planta; obras de implantación de instalaciones de nueva planta; las obras de ampliación de construcciones e instalaciones; las obras de demolición de construcciones e instalaciones; las obras de modificación, rehabilitación o reforma de construcciones e instalaciones que afecten a su estructura o aspecto exterior.

Las obras menores son aquellas de sencilla técnica y de escasa entidad constructiva y económica, y por tanto, no precisan de proyecto técnico, tales como la reparación y sustitución de solados, retejados, colocación y reparación de canalones y bajadas interiores, pintura exterior, sustitución de carpinterías exteriores e interiores.

Licencias de usos y actividades

Están sujetos a la obtención de licencia de usos y actividades, sin perjuicio de las demás autorizaciones que sean procedentes con arreglo a la legislación sectorial aplicable (autorizaciones ambientales, sanitarias, industriales, comerciales, de espectáculos públicos y actividades recreativas), la primera utilización y ocupación de los edificios e instalaciones en general, y la modificación del uso de las construcciones, edificaciones e instalaciones.

Por otra parte en tiempos recientes se han sucedido una serie de reformas legislativas que han hecho desaparecer el deber de obtención de previa licencia para la realización de determinadas actividades comerciales minoristas y de servicios. Del mismo modo, han desaparecido, en aquellos supuestos de actividades comerciales y de servicios, los deberes de obtención de previa licencia para los cambios de titularidad en la actividad o para la realización de obras (por ejemplo de adaptación de locales) que no precisen, por sí mismas, de proyecto de obra según la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.

El cambio se inició con el artículo 84 bis de la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local (LA LEY 847/1985), en la redacción recibida por el apartado uno del artículo 41 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (LA LEY 3603/2011). Pero sobre todo interesa ahora la Ley 12/2012, de 26 de diciembre (LA LEY 21908/2012), de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios.

En el anexo de dicha Ley se describen las actividades comerciales y de servicios para las cuales ha desaparecido el deber de obtención de previa licencia.

De todas formas es importante tener en cuenta que esa exclusión de las licencias no juega cuando la actividad de que se trate precise de autorización ambiental integrada o unificada (o similares), o licencia de actividades clasificadas (o similares) por tratarse, en este último caso, de algunas insalubres, molestas, nocivas o peligrosas].

Competencia

La legislación urbanística de las Comunidades Autónomas atribuye la competencia para la tramitación de las licencias urbanísticas a los Municipios, como ya antes hacía la legislación estatal sobre ordenación urbana.

En lo que respecta al órgano competente, el artículo 21.1.q) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LA LEY 847/1985) indica que el otorgamiento de las licencias, salvo que las leyes sectoriales lo atribuyan expresamente al Pleno o a la Junta de Gobierno Local, le corresponde al Alcalde (permitiéndose su delegación, de conformidad con el artículo 21.3 de dicho texto legal).

Dicha regla general se excepciona en los Municipios de gran población, cuyo régimen organizativo especial contenido en el Título X de dicha Ley residencia en la Junta de Gobierno Local la atribución de otorgamiento de licencias [artículo 127.1.e) de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local (LA LEY 847/1985)], siendo delegable, igual que ocurre en los Municipios de régimen común u ordinario.

Dichas reglas básicas competenciales y de reparto de atribuciones orgánicas viene siendo respetado por la legislación de las Comunidades Autónomas.

Procedimiento

Iniciación

El procedimiento de concesión de las licencias urbanísticas, debe necesariamente ser iniciado a instancia de persona interesada (artículo 54 de la Ley Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas).

Ahora bien, la documentación a acompañar a la solicitud variará en extremo dependiendo del tipo de acto constructivo, actividad o uso urbanístico a desarrollar. A continuación exponemos la documentación técnica de mayor relevancia que debe surtir efectos en los procedimientos de concesión de licencias urbanísticas:

Proyecto básico y de ejecución

La solicitud de licencia ha de presentarse acompañada del proyecto técnico que describa las obras a realizar si la solicitud se refiere a la ejecución de obras e instalaciones (artículo 9.1.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (LA LEY 18/1955)). Ello no obstante, en aplicación de la Ley de Ordenación de la Edificación (LA LEY 4217/1999) y la doctrina jurisprudencial, y como se ha referido anteriormente, las obras menores no precisan de proyecto técnico, sin perjuicio de que la normativa autonómica o municipal exija la documentación que justifiquen las obras a realizar y, en su caso, el presupuesto de las mismas.

El proyecto básico constituye la fase de trabajo en la que se definen de modo preciso las características generales de la obra mediante la adopción y justificación de soluciones concretas. Su contenido es suficiente para solicitar, y una vez obtenido el preceptivo visado colegial, la licencia municipal u otras autorizaciones administrativas, pero insuficiente para llevar a cabo la construcción.

El proyecto de ejecución es la fase del trabajo que desarrolla el proyecto básico, con la determinación completa de detalles y especificaciones de todos los materiales, elementos, sistemas constructivos y equipos que puede llevarse a cabo, en su totalidad, antes del comienzo de la obra o, parcialmente, antes y durante la ejecución de la misma. Su contenido reglamentario es suficiente para obtener el visado colegial necesario para iniciar las obras.

El artículo 4 de la Ley de Ordenación de la Edificación (LA LEY 4217/1999) dispone que el proyecto sea el conjunto de documentos mediante los cuales se definen y determinan las exigencias técnicas de las obras a las que resulta de aplicación dicha Ley.

Estudio de seguridad y salud en las obras de construcción

Su exigencia viene determinada por el Real Decreto 1627/1997 (LA LEY 3604/1997). Dicho estudio, en su modalidad ordinaria o básica, debe formar parte del proyecto de ejecución de la obra o, en su caso, del proyecto de obra, ser coherente con el mismo y recoger las medidas preventivas adecuadas a los riesgos que conlleve la realización de la obra.

Proyectos complementarios

El proyecto de ejecución es desarrollado y completado habitualmente mediante proyectos parciales u otros documentos técnicos sobre tecnologías específicas o instalaciones del edificio (artículo 4.2 de la Ley de Ordenación de la Edificación (LA LEY 4217/1999)). Entre estos proyectos parciales y complementarios cabe destacar el proyecto de protección contra incendios, y el proyecto de infraestructuras comunes de acceso a los servicios de telecomunicación (ICT).

Más recientemente, la legislación sectorial y autonómica ha establecido nuevas exigencias que deberán integrar la documentación técnica aportada por el interesado en la solicitud de licencia urbanística. Por destacar un caso significativo, puede citarse que el artículo 4 del Real Decreto 105/2008, de 1 de febrero (LA LEY 989/2008), por el que se regula la producción y gestión de los residuos de construcción y demolición, determina que el productor de residuos de construcción y demolición deberá incluir en el proyecto de ejecución de las obras mayores un estudio de gestión de residuos de construcción y demolición. Dicha exigencia ya venía siendo aplicada con similar contenido en alguna Comunidad Autónoma (Aragón). También la normativa de protección del patrimonio histórico autonómica ha implantado la necesidad de confección de un proyecto de conservación (es el caso del artículo 21 de la Ley 14/2007, de 26 de noviembre (LA LEY 12669/2007), del Patrimonio Histórico de Andalucía).

Dada la amplia casuística que puede ofrecer la legislación sectorial aplicable en lo que respecta a las exigencias técnicas y documentales, resulta de especial importancia la labor de clarificación que pueden adoptar en esta materia las Ordenanzas municipales sobre tramitación de licencias.

Instrucción: informes técnico y jurídico

Una vez registrada la solicitud de licencia, acompañada de la documentación técnica de la que hemos dado sucinta cuenta, tiene lugar la instrucción del procedimiento, con arreglo a las disposiciones generales de los procedimientos que contempla el Título IV de la Ley 39/2015, de 1 de octubre (LA LEY 15010/2015), del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Púbicas, ocupando un lugar destacado en la legislación urbanística los informes técnico y jurídico.

Terminación

Resolución expresa

Terminada la instrucción del procedimiento se emitirá la correspondiente propuesta de resolución y se elevará el expediente al órgano competente para su resolución. La denegación de licencia exige su motivación [artículo 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre (LA LEY 15010/2015) y 11.3 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (LA LEY 16530/2015)].

El plazo para la resolución y notificación de la resolución varía en su plasmación en la normativa autonómica urbanística. Con anterioridad, el artículo 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (LA LEY 18/1955) determinaba que las obras mayores debían tramitarse en dos meses, y las menores en un mes.

Silencio

La cuestión del silencio en las licencias urbanísticas ha sido una cuestión que ha generado un profundo debate doctrinal y jurisprudencial. Baste decir que la mayor parte de la legislación urbanística autonómica determina que si transcurre el plazo de resolución y notificación determinado legalmente y, la Administración no resuelve, ello deriva en un acto presunto de concesión de licencia, de conformidad con la teoría general del silencio a instancia de parte contemplada en el artículo 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre (LA LEY 15010/2015). No obstante, la doctrina había destacado la vigencia del artículo 242.6 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (LA LEY 1921/1992), que disponía que En ningún caso se entenderá adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la legislación o del planeamiento urbanístico.

El Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (LA LEY 16530/2015) ha mantenido la vigencia de dicha norma en el artículo 11, que resulta del siguiente tenor: Todo acto de edificación requerirá del acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo, según la legislación de ordenación territorial y urbanística. Su denegación deberá ser motivada.

En ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística.

No obstante lo anterior, el apartado 4º del mismo art. 11 determina, a renglón seguido, que deberán ser expresos, con silencio administrativo negativo, los actos que autoricen:

  • a) Movimientos de tierras, explanaciones, parcelaciones, segregaciones u otros actos de división de fincas en cualquier clase de suelo, cuando no formen parte de un proyecto de reparcelación.
  • b) Las obras de edificación, construcción e implantación de instalaciones de nueva planta.
  • c) La ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, ya sean provisionales o permanentes.
  • d) La tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva en terrenos incorporados a procesos de transformación urbanística y, en todo caso, cuando dicha tala se derive de la legislación de protección del domino público.

Apartado, el citado, que, en su mayor parte habría sido, en todo caso, declarado inconstitucional por Sentencia TC (Pleno) 143/2017, de 14 de diciembre (LA LEY 188720/2017) («B.O.E.» 17 enero 2018).

Interrelación de autorizaciones y licencias sobre obras y usos urbanísticos y actividades

Como se desprende del régimen jurídico de las licencias, puede ocurrir que la pretensión de realizar un acto constructivo o implantar una actividad o uso por un particular, exija, de la aplicación de la normativa sectorial, una pluralidad de controles urbanísticos y de otra índole.

Ello demanda la necesidad de determinar una interrelación de la normativa urbanística con la normativa sectorial en cada caso aplicable.

En este punto hemos de ratificar, sin embargo, que por imperativo de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre (LA LEY 21908/2012), de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios, ha desaparecido el deber de obtención de previa licencia para una amplia gama de actividades comerciales y de servicios, y también de las de obras para el acondicionamiento de locales en los que tales actividades iban a ser desarrolladas.

Por citar ejemplos de entrecruzamientos materiales, pueden señalarse los siguientes: autorizaciones ambientales, autorizaciones de usos constructivos excepcionales en suelo no urbanizable, autorizaciones de actividad comerciales o industriales, licencias derivadas de la normativa de espectáculos públicos y actividades recreativas, autorizaciones sanitarias, etc.

Consciente de dicho problema, alguna Comunidad Autónoma ha tomado medidas normativas al respecto, como ha sido el caso de los artículos 163 del Decreto Legislativo 1/2010, de 18/05/2010 (LA LEY 10441/2010), por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha y artículo 178 de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre (LA LEY 205/2002), del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura, que disponen que la licencia urbanística llevará implícito el otorgamiento de las restantes licencias o autorizaciones municipales, integrándose el procedimiento previsto para éstas en el procedimiento de otorgamiento de licencia urbanística.

Recuerde que…

  • Las legislaciones autonómicas han ido reduciendo los supuestos de exigencia de licencia al introducir como títulos habilitantes en materia urbanística las comunicaciones previas y declaraciones responsables.
  • Las licencias de obras tienden a subdividirse, en el ámbito autonómico, en licencias de obra mayor y menor según que las obras a que se refieran requieran o no de la presentación de un proyecto técnico para su ejecución.
  • Las licencias de actividad y uso han sido substituidas también, en muchas Comunidades y para muchos tipo de actividades, por comunicaciones previas y/o declaraciones responsables.
  • La competencia para la resolución de los procedimientos de concesión de licencias corresponde a los ayuntamientos y, dentro de éstos, al Alcalde, siendo la misma, en todo caso, una competencia delegable.
  • En el procedimiento para su concesión además es común la exigencia de un informe técnico y otro jurídico previos a la concesión o denegación, debiendo de ser ésta motivada.