I. FUNCIONARIOS DE HABILITACIÓN COMÚN: EL ELEMENTO COMÚN EN UN FRAGMENTADO Y HETEROGÉNEO MAPA LOCAL
Una de las características más marcadas de nuestro ámbito local es la hiperfragmentación del local, con más de 8.100 municipios y con una gran heterogeneidad, municipios a los que deben añadirse las entidades de carácter supramunicipal, en particular las Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos Insulares, pero también las Mancomunidades, Comarcas, Consorcios y otras entidades de carácter asociativo, por lo que resulta difícil encontrar, a nivel organizativo, un denominador común ante la brecha existente entre unos y otros.
Difícil, pero no imposible, pues dicha condición puede predicarse de un cuerpo de funcionarios con una arraigada tradición en el ámbito local y absoluta penetración en las estructuras organizativas de las entidades que integran la administración local: los funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional (FHN).
Presentes en el escenario local desde la Constitución de Cádiz de 1812, este cuerpo de funcionarios locales representa un factor de continuidad en todos los ayuntamientos de España hasta la fecha. Durante estos años el colectivo ha contribuido con su labor no sólo a la modernización de los ayuntamientos españoles, sino también a su democratización, estando presente en los procesos electorales locales desde la aprobación de la Constitución Española y también ha contribuido, a su modernización y a la simplificación de los procedimientos administrativos, en definitiva al acercamiento de la administración al ciudadano, por lo que no es factible que este profundo proceso que se está desarrollando, de regeneración democrática y de transformación de la administración no ocupen un espacio relevante y primordial.
Por ello, a continuación abordaremos el papel que corresponde a los FHN, tanto en la subescala de Secretaría como de Intervención en la implantación de las obligaciones legales en materia de transparencia, e incluso un paso más allá, liderando e impulsando el proyecto organizativo interno que permita la creación de una auténtica cultura de transparencia.
II. LA CONFIGURACIÓN MÁS TRADICIONAL: LAS FUNCIONES LEGALMENTE RESERVADAS
La Disposición Derogatoria única de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración local (LRSAL), deroga la Disposición Adicional Segunda, y la Disposición Transitoria Séptima de la Ley 7/2007, de 14 de abril, por la que se aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público, en la actualidad Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, referidas ambas disposiciones a la regulación del régimen de los funcionarios con habilitación de carácter estatal, ahora funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional (FHN).
De este modo, la LRSAL, introducía nuevamente en la normativa básica sobre régimen local un precepto destinado a regular las funciones reservadas a los funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional. El nuevo art. 92 bis de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL) establece que son funciones públicas necesarias en todas las Corporaciones locales, cuya responsabilidad administrativa está reservada a funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional:
- a) La de Secretaría, comprensiva de la fe pública y el asesoramiento legal preceptivo.
- b) El control y la fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria, y la contabilidad, tesorería y recaudación.
Afirmación que realiza sin perjuicio de las especialidades existentes en los municipios de gran población, para los que se tendrá en cuenta lo dispuesto en el Título X y en los municipios de Madrid y de Barcelona con la regulación contenida en las Leyes 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid y 1/2006, de 13 de marzo, por la que se regula el Régimen Especial del municipio de Barcelona respectivamente.
La atribución de las funciones referidas se realiza a través de la asignación por subescalas diferenciadas, en la actualidad, podemos distinguir entre la subescala de Secretaría, de Intervención-tesorería y de Secretaría-Intervención, con el encaje en la correspondiente categoría, de entrada y superior, en función de las características de los municipios en que se desempeñen los distintos puestos (1) .
Esta previsión normativa de carácter básico ha de completarse con dos normas estatales de carácter reglamentario, el Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional y Real Decreto 1732/1994, de 29 de julio, sobre provisión de puestos de trabajo reservados a funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional, sin perjuicio de las normativas autonómicas en la materia dictadas en el ejercicio de sus competencias estatutarias y del debido desarrollo reglamentario en materia de selección, formación y habilitación, creación, clasificación, supresión y provisión de puestos reservados, así como en lo que afecte a su régimen disciplinario y situaciones administrativas, que, de momento se encuentra en fase de anteproyecto pendiente de su tramitación ministerial.
III. INEXISTENCIA DE ATRIBUCIÓN FORMAL DE FUNCIONES EN MATERIA DE TRANSPARENCIA
Uno de los argumentos que se oponen por los más resistentes a la asunción de responsabilidades por los FHN en materia de transparencia es la ausencia de norma legal alguna que proceda a dicha atribución. Resistentes que podemos encontrar no sólo en propios funcionarios de habilitación, sobre la muy justificada defensa de la necesidad de priorizar las funciones reservadas frente a otras como ésta, ante la escasez de medios y recursos materiales para afrontar todas ellas con la debida diligencia, sino también en otros niveles de organización administrativa, sino también en algunos casos, incluso en miembros de la organización política por las tensiones existentes en un tema objeto de tanta atención mediática.
Efectivamente, tal y como hemos podido comprobar en el apartado anterior, ninguna de las normas que regulan el régimen de los FHN recoge título de atribución formal que permita para asignar en el organigrama municipal funciones relativas a la implantación de la Ley de Transparencia, lo cual no es óbice para asumir dicho rol en la organización, tal y como se exponía en consulta 214/2015, Revista Núm. 5, Sección Consultas, Quincena del 15 al 29 Mar. 2015, LA LEY 205/2015, en relación con la «Asignación de funciones complementarias relacionadas con la implementación de sistemas de administración electrónica».
Esta cuestión debe ser objeto de análisis no sólo sobre la base de la normativa básica en materia de régimen local, o la reguladora del régimen de los FHN, sino que también ha de tomar en consideración lo dispuesto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (LTBG). Sin embargo, y a pesar del carácter básico de la LTBG, no debemos olvidar que la previsión en su art. 21, relativa a la existencia y funciones de las unidades de información, se circunscribe al ámbito de la Administración General del Estado. En el ámbito local, y a reservas de lo que pueda disponer la normativa autonómica en la materia resulta de aplicación la previsión recogida en su apartado 1 y que se limita a imponer la obligación de establecer sistemas para integrar la gestión de solicitudes de información de los ciudadanos en el funcionamiento de su organización interna, desde el respeto a la potestad de autoorganización de los niveles autonómico y local.
Por ello, la Ordenanza Tipo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Reutilización de la FEMP (2) , conocedora de los aspectos organizativos municipales y de las dificultades para la atribución de nuevas responsabilidades, atribuye en su art. 6 a la Secretaría de la Entidad Municipal la dirección y responsabilidad de la unidad responsable de información pública, unidad a la que se le asignan las siguientes funciones:
- a) La coordinación en materia de información para el cumplimiento de las obligaciones establecida en esta Ordenanza, recabando la información necesaria de los órganos competentes del departamento, organismo o entidad.
- b) La tramitación de las solicitudes de acceso a la información, y, en su caso, de las reclamaciones que se interpongan de conformidad con lo previsto en el art. 41.
- c) El asesoramiento a las personas para el ejercicio del derecho de acceso y la asistencia a aquéllas en la búsqueda de la información, sin perjuicio de las funciones que tengan atribuidas otras unidades administrativas.
- d) La inscripción, en su caso, en el Registro de solicitudes de acceso.
- e) Crear y mantener actualizado un catálogo de información pública que obre en poder de la entidad local, con indicaciones claras de dónde puede encontrarse dicha información.
- f) La elaboración de los informes en materia de transparencia administrativa, reutilización y derecho de acceso a la información pública.
- g) La difusión de la información pública creando y manteniendo actualizados enlaces con direcciones electrónicas a través de las cuales pueda accederse a ella.
- h) La adopción de las medidas oportunas para asegurar la paulatina difusión de la información pública y su puesta a disposición de los ciudadanos, de la manera más amplia y sistemática posible.
- i) La adopción de las medidas necesarias para garantizar que la información pública se haga disponible en bases de datos electrónicas a través de redes públicas electrónicas.
- j) Las demás que le atribuya el ordenamiento jurídico y todas las que sean necesarias para asegurar la aplicación de las disposiciones de esta Ordenanza.
Sin perjuicio de que las peculiaridades organizativas de algunas Entidades Locales o entes dependientes, que pueden determinar la atribución de esta responsabilidad a otros órganos de carácter directivo. Aunque a este matiz hemos de añadir el derivado de otra casuística, en relación con la escasa posibilidad de constituir en la mayoría de ayuntamientos unidades específicas de información pública, circunstancia que abunda en la necesidad de enfocar esta materia desde una óptica transversal a toda la organización y que personifican a la perfección los FHN.
Esta obligación podría ponerse en conexión con la previsión recogida en el art. 230 ROF, de existencia preceptiva en la organización administrativa de la entidad una Oficina de Información para canalizar toda la actividad relacionada con la publicidad relativa a los actos y acuerdos de los órganos de gobierno que se refiere el artículo anterior, así como el resto de la información que la misma proporcione, en virtud de lo dispuesto en el art. 69.1 LRBRL, cuando recoge, ya con anterioridad al marco de la transparencia, que las Corporaciones locales facilitarán la más amplia información sobre su actividad y la participación de todos los ciudadanos en la vida local, previsión claramente conectada con el actual marco legal en materia de transparencia, acceso a la información pública y participación ciudadana.
Aunque se trata de una decisión organizativa en el marco de una potestad autónoma de las EELL, la fragmentación de planta local aconseja en clave de racionalización, eficacia y eficiencia la asignación de esta responsabilidad a los FHN, tanto por su elevada cualificación profesional, como por el carácter transversal de sus funciones en el conjunto de la organización, evidentemente con la necesaria dotación de recursos personales y materiales. En aquéllos supuestos en los cuales la dotación de recursos humanos permita la existencia de unidades de información y transparencia, será la relación de puestos de trabajo, como instrumento de ordenación de los efectivos personales al servicio de la Corporación, la herramienta adecuada para establecer la correspondiente dependencia orgánica y funcional de los FHN de esa unidad, en particular, con mayor peso en relación con la Subescala de Secretaría.
IV. LA TRANSPARENCIA COMO ELEMENTO TRANSVERSAL A LA ORGANIZACIÓN
La transparencia es una noción meramente instrumental, pero con una clara connotación en cuanto al adecuado cumplimiento de la legalidad en un doble aspecto. Por un lado, en un aspecto puramente formal, en cuanto al cumplimiento de las previsiones recogidas en la propia LTBG, arts. 6 a 8 en relación con la publicidad activa, pero también las relativas al ejercicio del derecho de acceso a la información pública. Por otro, el aspecto material, la publicidad activa de la información referente al conjunto de la gestión pública, organización y funcionamiento de la Corporación, normativa municipal, contratación, recursos humanos, gestión económico-financiera, constituirá un elemento de fiscalización que permitirá detectar los eventuales incumplimientos en la tramitación interna de los procesos, y, de ese modo, permitirá corregir las distorsiones existentes.
Por ello, que sean los funcionarios encargados de las funciones de control interno, tanto en el ámbito jurídico, como económico-financiero no es sino la secuencia lógica de actuación, dado el carácter transversal también de sus funciones que encaja perfectamente en la definición del perfil necesario para esta asignación. Ya hemos apuntado en estas mismas páginas que este papel además, no ha de circunscribirse al ámbito de la transparencia, sino al conjunto de la gestión pública local, y, en particular, en relación con el proceso de transformación que está experimentando la administración, directamente relacionada con la definitiva implantación de la administración electrónica. En el mismo sentido, debemos afirmar el necesario liderazgo y papel encomendado de impulso a los FHN para la implantación definitiva de la administración electrónica, coordinando y dirigiendo el proceso, como consecuencia de la aprobación de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, cuya máxima novedad radica en la implantación definitiva de la administración electrónica.
Normalización de procesos, interpretación de los preceptos legales para su adecuación al ámbito local, preparación de las guías de tramitación, evaluación y seguimiento de las obligaciones legales, dada su caracterización, así como la conexión con la administración electrónica constituyen sólo algunas de las claves del rol de los FHN.
No debemos olvidar tampoco el papel de las Diputaciones Provinciales y demás entidades supramunicipales, diseñando estrategias conjuntas de implantación, gestión y evaluación, así como ofreciendo a través de los Servicios de asesoramiento a municipios de estas entidades.
V. CONCLUSIÓN: FUNCIONES RESERVADAS Y NUEVAS FUNCIONES, COMPLEMENTARIAS QUE NO INCOMPATIBLES
Partimos de una realidad como es la de que en el ámbito local y con anterioridad a la LTBG existían ya numerosas fuentes de obligaciones en materia de publicidad activa así como un desarrollo amplio del derecho de acceso a la información, dada la cercanía y proximidad que caracterizan al ámbito local, obligaciones de las que, con carácter general, se han venido responsabilizando los habilitados. La publicidad de los acuerdos organizativos de inicio de mandato, encomendados con carácter general al Secretario general, el conocido como cartapaccio municipal, y respecto a los cuales es fundamental la publicidad, son sólo un ejemplo de esta práctica que, sin existir asignación individualizada con base legal se ejerce por los habilitados.
Por tanto, la asunción de responsabilidades en materia de transparencia por los FHN constituye tan sólo un paso más en la evolución natural del colectivo, en la que también debe otorgarse el papel correspondiente en la implantación del nuevo modelo de gestión, basado en la definitiva administración electrónica, como consecuencia de las previsiones normativas LPAC y LRJSP. La presencia generalizada en las EELL de la figura de los FHN los convierte en garantía del control de la legalidad y de la adecuada gestión económico-financiera, así como de la protección de los intereses públicos, así como en colaboradores imprescindibles para el desarrollo de la gestión pública local en el marco del sistema competencial actual.
La posición expuesta se ve avalada por la percepción existente tanto a nivel institucional como del propio colectivo, como se desprende del Borrador de Real Decreto por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional, de 18.12.2015, en cuyo art. 2.3 atribuye a los funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional las funciones necesarias, dentro de su ámbito de actuación, para garantizar el principio de transparencia y los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad económico-financiera
La administración pública y la sociedad no pueden permitirse prescindir de un colectivo tan valioso y de la aportación que su cualificación, legal y profesional, ofrece. Recuperar la confianza ciudadana en el funcionamiento de las instituciones y la legitimidad democrática para la mejor prestación de servicio público, son actuaciones en las cuales los FHN pueden desempeñar un relevante papel en la implantación de la transparencia en las Entidades Locales.
¿Sabías qué?
♦ Criterio 1/2016 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. Reclamación ante el Consejo frente a la desestimación de una solicitud de acceso a la información por silencio
El CTBG, de conformidad con lo dispuesto en el art. 38.2 a) LTBG y art. 8.2 b) del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, ha aprobado un nuevo criterio interpretativo, en relación con la sujeción a plazo de la reclamación prevista en el art. 24 LTBG frente a las resoluciones, expresas o presuntas, en materia de acceso a la información pública, en los supuestos de resolución por silencio, silencio que, en este caso, opera con sentido negativo.
El criterio concluye que
De acuerdo con reiterada doctrina jurisprudencial y con las previsiones normativas contenidas en los arts. 122 y 124 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas relativas a la interposición de recurso de alzada y reposición, respectivamente, respecto de resoluciones presuntas, la presentación de una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno frente a la desestimación de una solicitud de acceso a la información por silencio no estará sujeta a plazo.
Aunque el criterio recoge la referencia a los preceptos de la LRJPAC debe entenderse referida, en la actualidad, a los correspondientes de la LRJPAC sobre cuya interpretación se ha fijado la doctrina constitucional en sentencia de 10 de abril de 2014, conforme a la cual «la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art. 46.1 LJCA».
♦ Fiscalización por el Tribunal de Cuentas de las obligaciones en materia de transparencia
El 3 de febrero el Pleno del Tribunal de Cuentas ha aprobado su Programa de Fiscalizaciones correspondientes al ejercicio 2016, en el que, de un modo destacado, ha establecido la incorporación a sus directrices técnicas la verificación del cumplimiento de las prescripciones de transparencia establecidas por la normativa, que será objeto de especial atención.
Se introduce así un mecanismo adicional en las tareas de control y evaluación en la materia, que, ante la carencia de un régimen sancionador claro, se configura como un elemento positivo en las tareas de implantación de la transparencia, sin perjuicio de las responsabilidades que se pudieran derivar de constatarse un eventual incumplimiento de las obligaciones legales, por el órgano de fiscalización externa.
♦ Tramitación de nuevas normativas autonómicas en materia de transparencia: Asturias y Cantabria
Asturias y Cantabria se encuentran entre las pocas Comunidades Autónomas que carecen de normativa propia en materia de transparencia, situación que se encuentra en trámite de resolución, ante las últimas actuaciones llevadas a cabo por las respectivas administraciones autonómicas.
• Propuesta de proyecto de Ley de Transparencia y Buen Gobierno del Principado de Asturias
Por Resolución de 11 de febrero de 2016, de la Consejería de Presidencia y Participación Ciudadana, se acuerda someter a trámite de información pública la propuesta de proyecto de Ley de Transparencia y Buen Gobierno del Principado de Asturias, por un período de veinte días hábiles, publicada en el Boletín Oficial del Principado de Asturias, n .º 39, de 17.02.2016.
• Inicio de la tramitación del anteproyecto de la Ley de Transparencia
La Comunidad Autónoma de Cantabria ha iniciado el inicio, en próximas fechas, de la tramitación administrativa de una Ley en materia de transparencia, con lo que se va completando el mapa autonómico de la transparencia.
♦ Norma Foral 1/2016, de 17 de febrero, de Transparencia de Bizkaia
Se ha aprobado y publicado la Norma Foral 1/2016, de 17 de febrero, de Transparencia de Bizkaia, que aunque no resulta de aplicación a las EELL, regula tanto las obligaciones en materia de publicidad activa como de publicidad pasiva, así como la vía de las reclamaciones ex Disposición Adicional Cuarta LTBG, que se atribuye a un órgano de nueva creación, la Comisión de Reclamaciones en materia de Transparencia, que se configura como órgano colegiado independiente con autonomía funcional, que se adscribe, a meros efectos presupuestarios y de recursos materiales, al Departamento de Administración Pública y Relaciones Institucionales de la Diputación Foral de Bizkaia y se creará en el plazo de seis meses desde la publicación de la norma. Se recoge también específicamente a la promoción y garantías de la transparencia en la Diputación Foral y en las entidades del sector público foral. Entrará en vigor al cabo de los dos meses tras su publicación.
♦ Ley 1/2016, de 18 de febrero, de Transparencia y Buen Gobierno de Galicia
El 15 de febrero se ha publicado en el Diario Oficial de Galicia, núm., se ha publicado la Ley 1/2016, de 18 de enero de Transparencia y Buen Gobierno de Galicia, cuya entrada en vigor conforme a lo dispuesto en su Disposición Final Quinta se producirá en el plazo de veinte días tras su publicación, sin perjuicio de la existencia de otras obligaciones sujetas a plazo.
A los efectos de las EELL la atribución de la competencia para la resolución de las reclamaciones en materia de acceso a la información pública al órgano de control, Valedor del Pueblo, resultará de aplicación una vez transcurrido dicho plazo de veinte días.
♦ Convenios de colaboración entre las Comunidades Autónomas y el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno
El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha suscrito, conforme a lo dispuesto en la Disposición Adicional Cuarta LTBG nuevos convenios de colaboración con CCAA que han optado por encomendarle la resolución de las reclamaciones presentadas en materia de acceso a la información pública, que afectará no sólo a la Administración Autonómica, sino también a las Entidades Locales de su territorio.
• Comunidad Autónoma de La Rioja
El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno tramitará las reclamaciones que, relacionadas con el derecho a saber, presenten en su territorio y contra resoluciones de sus administraciones autonómica o local los ciudadanos de la Comunidad Autónoma de La Rioja. En cuanto a su ámbito objetivo, afecta a sus 317.053 ciudadanos, al Gobierno autonómico y a los 174 municipios, 28 mancomunidades y 4 entidades locales menores de su territorio.
• Comunidad Autónoma de Cantabria
El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha suscrito Convenio de colaboración con la Comunidad Autónoma de Cantabria para la asunción de la competencia en tramitación y resolución de las reclamaciones de los ciudadanos frente a las resoluciones expresas o presuntas de las solicitudes en materia de acceso a la información El convenio con Cantabria afecta a sus 585.179 ciudadanos y a sus 102 municipios, 22 mancomunidades y 524 entidades locales menores.
♦ El Consejo de Transparencia y la FEMP firman un convenio para avanzar en la implantación del acceso a la información en todas las Entidades Locales
En el marco de las actividades con los distintos agentes de la administración pública y de la sociedad civil, el CTBG ha suscrito con la FEMP, el pasado 15 de febrero, un convenio para para avanzar en la implantación del acceso a la información en todas las Entidades Locales. Conforme a la cláusula primera tiene por objeto la colaboración entre ambas instituciones dirigida a la difusión de la cultura de transparencia y los valores del buen gobierno entre las Entidades y organismos integrantes de la Administración Local en todo el territorio nacional y el personal a su servicio, así como para mejorar el cumplimiento por parte de éstas de las obligaciones establecidas en la norma, la evaluación del mismo y el fomento de su progresión.
♦ Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública. Cataluña
Ya están disponibles las primeras resoluciones del órgano de garantías establecido por la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de Cataluña.
En este caso la labor de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública tiene especial interés para el ámbito local, pues entre sus competencias se encuentra la resolución de la reclamación previa prevista en el art. 24 LTBG contra las resoluciones, expresas o presuntas, dictadas por las EELL en materia de acceso. Como muestra de ello ya se pueden consultar algunas específicas del ámbito local, como la 2/2016, relativa a una solicitud de información urbanística, la 4/2016, en relación con el derecho de acceso a la información de los miembros de la Corporación local o la 36/2016, sobre la aplicación de la causa de inadmisibilidad en relación con tareas de elaboración o reelaboración.
♦ Dictamen de la Agencia Vasca de Protección de Datos sobre publicación de información en cuanto al cumplimiento de la Ley de Transparencia
La Agencia Vasca de Protección de Datos ha emitido el Dictamen CN15-032 sobre la publicación de información por parte de un Ayuntamiento en cumplimiento de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.
En el mismo se aborda puntualmente la situación en relación con las retribuciones de la Corporación, del personal de libre designación y asignaciones recibidas por los diferentes grupos políticos, control de asistencia a sesiones de los órganos colegiados del Ayuntamiento, sueldos y emolumentos percibidos por los corporativos de todos los grupos y relación de sus bienes de relevancia económica, relación del personal laboral y sueldos del personal de determinado centro, y asignaciones económicas percibidas mensualmente por los grupos políticos, entre otros extremos.