- Resumen del documentoReflexiones sobre la situación de los refugiados, un fenómeno complejo en el que hay que contemplar multitud de aspectos, esencialmente la integración de las nuevas familias en cada contexto. Prepararse técnicamente para hacer frente a todo ello es uno de los principales retos a que habrá que enfrentarse.
1. Introducción.
Ciudadanos procedentes principalmente de Siria, Afganistán, Kosovo e Irak, empujados por la persecución y las guerras están llegando a Europa en demandando Asilo (1) . Ante esta situación la respuesta por parte de los distintos Estados ha sido diversa, en algunos casos incluso la de dificultar, impedir y cuando no negar la entrada de estas personas. No así por parte de muchos municipios y ciudadanos europeos y singularmente los españoles que, una vez más han dado muestra de su sensibilidad ante las situaciones límite (2) .
Ha habido declaraciones de municipios de constituirse en "ciudades refugio", "ciudades solidarias" y otras. Se contempla destinar recursos municipales y también abrir un registro de ofertas de los ciudadanos, singularmente la de quienes ofrecen albergar a familias en sus domicilios, viviendas, donativos, etc.
Ciertamente, más allá de la legalidad, la gestión de tantas personas, de culturas diversas, facilitarles alojamientos, manutención, sanidad, escuelas y servicios en general y, además como es previsible durante un largo plazo, precisara de estructuras de las que no se dispone en general y menos en los municipios. Enfrentarse a estos movimientos de personas es sumamente complejo y habrá de contemplar multitud de aspectos, esencialmente la integración de las nuevas familias en cada contexto. Prepararse técnicamente para hacer frente a todo ello es uno de los principales retos a que habrá que enfrentarse.
2. Hay intereses municipales en juego
Situaciones como la actual ponen de manifiesto que pretender como quería la LRSAL (Ley 27/2013 de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local) establecer un numerus clausus de competencias municipales es un error que impediría afrontar, tal y como se ha venido haciendo, casi siempre desde los municipios, nuevas situaciones y realidades. Esta es una nueva situación a la que habrá que dar respuesta, también desde lo municipal. Incluso a los Municipalistas se nos olvida en ocasiones que todo lo que ocurre, siempre ocurre en un término municipal, por lo que de uno u otro modo todo interesa a los municipios y por tanto a sus órganos de gobierno y si eso es así, los municipios pueden y deben legítimamente buscar los instrumentos para ello.
La Constitución fundamentó en los intereses propios la distribución competencial, hay un interés Estatal, un interés autonómico y un interés local, y si bien definió el alcance de los intereses estatales y autonómicos mediante un listado de competencias, no hizo lo mismo con el interés local, remitiéndose en este último caso al legislador.
El legislador concreta a través de las normas aquello que considera que es de interés local, aunque no es libre para hacerlo porque la ley, no puede contradecir el principio constitucional de que los municipios gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, de tal modo que si excluyera del ámbito de la autonomía municipal algún asunto de su interés esta devendría contraria al texto constitucional y por tanto invalida. No es este el lugar ni el momento para abordar este tema que por otra parte ha sido muy debatido, solo quiero dejar patente que la intervención que se reserve a los municipios puede ser más o menos amplia, pero en asuntos en los que claramente hay un interés municipal no se le puede excluir y en este tema lo hay. Hay un interés de los ciudadanos que demandan y que exigen que se atienda esta emergencia y a quienes representan los miembros de los gobiernos locales y hay un interés porque la recepción y estancia se producirá en un término municipal.
La propia exposición de motivos de la ley 7/1985 de 2 de abril RBRL, ya señalaba refiriéndose al reparto de los intereses " se hace imposible marcar unas fronteras nítidas a los intereses cuya tutela respectiva se encomienda a los distintos poderes que destacan así su condición de formar parte de un conjunto institucional de arquitectura compleja en que las partes adquieren sentido en función del todo, pero articulándose entre sí no por principios formales, sino por criterios materiales que tratan de adaptar las competencias a los intereses reales en juego." …… "En efecto, salvo algunas excepciones son raras las materias que en su integridad puedan atribuirse al exclusivo interés de las corporaciones locales; lógicamente también son raras aquellas en las que no exista interés local en juego……."
Este es claramente uno de esos supuestos, hay un interés estatal y un interés municipal, ambos seguramente de distinta intensidad pero ambos determinados o determinables al menos.
Además aquí los municipios pueden hacerlo mejor y con menos recursos, los municipios están en el territorio y pueden facilitar y coordinar las actuaciones, cuanto menos las materiales, además de poner en valor la iniciativa ciudadana sin sustituirla.
También aquí el papel de las Comunidades Autónomas es esencial, disponen de recursos y están en el territorio.
En demasiadas ocasiones, bajo la premisa de que un asunto afecta a las fronteras a la nacionalidad o al exterior se ha excluido a municipios y Comunidades Autónomas, cuando actualmente ello ya no es asi. Hoy no hay nada que sea ajeno a las otras Administraciones públicas y cada una en su nivel, en su interés, puede aportar algo, por tanto establecer aquí un marco de coordinación institucional en el que estén presentes también los municipios, parece que sería no solo bueno, sino necesario. Con ello ni se ganaran ni se perderán competencias, en cualquier caso se podría ganar eficacia y eficiencia.
3. Derechos Constitucionales y Declaración de Derechos Humanos.
El artículo 13.1 constitución, declara que Los extranjeros gozarán en España de las libertades públicas que garantiza el presente Título en los términos que establezcan los tratados y la ley. El título es el Título I denominado de los derechos y deberes fundamentales que comprende entre otros la dignidad, la igualdad, la vida, la integridad física, la libertad ideológica, la libertad y seguridad, el honor, etc. Derechos que por mandato constitucional se han de interpretar de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos, cuyo artículo 14 declara que "En caso de persecución, toda persona tiene derecho a buscar asilo, y a disfrutar de él, en cualquier país"
4. Algunas notas sobre la regulación del derecho de asilo.
La regulación se encuentra en la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria que incorpora las normas de la Unión Europea entre otras la Directiva 2003/86/CE, del Consejo, de 22 de septiembre, del derecho de reagrupación familiar, en donde se declara expresamente que «la presente Directiva respeta los derechos fundamentales y observa los principios reconocidos en particular por el artículo 8 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea». Con parecida «ratio», la Directiva 2004/83/CE, del Consejo, de 29 de abril, por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como refugiados o personas que necesitan otro tipo de protección internacional y al contenido de la protección concedida, señala que «el Consejo Europeo, en su reunión especial de Tampere de los días 15 y 16 de octubre de 1999, acordó trabajar con vistas a la creación de un sistema europeo común de asilo, basado en la plena y total aplicación de la Convención de Ginebra sobre el Estatuto del Refugiado de 28 de julio de 1951, completada por el Protocolo de Nueva York de 31 de enero de 1967, afirmando de esta manera el principio de no devolución y garantizando que ninguna persona sea repatriada a un país en el que sufra persecución» añadiendo, a renglón seguido, que «la presente Directiva respeta los derechos fundamentales y observa los principios reconocidos en particular, por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. En especial, la presente Directiva tiene por fin garantizar el pleno respeto de la dignidad humana y el derecho de asilo de los solicitantes de asilo y los miembros de su familia acompañantes.
España ratificó en 27 de marzo de 1995 y ha publicado y por tanto es derecho interno aplicable el Convenio de 15 de junio de relativo a las solicitudes de asilo presentadas en los Estados miembros de las Comunidades Europeas, hecho en Dublin el 15 de junio de 1990.
Por lo que se refiere a las definiciones y principios generales la ley establece:
El Objeto de la ley es establecer los términos en que las personas nacionales de países no comunitarios y las apátridas podrán gozar en España de la protección internacional constituida por el derecho de asilo y la protección subsidiaria, así como el contenido de dicha protección internacional. (art 1)
El derecho de asilo El derecho de asilo es la protección dispensada a los nacionales no comunitarios o a los apátridas a quienes se reconozca la condición de refugiado en los términos definidos en el artículo 3 de esta Ley y en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, hecha en Ginebra el 28 de julio de 1951, y su Protocolo, suscrito en Nueva York el 31 de enero de 1967. (art 2)
La condición de refugiado se reconoce a toda persona que, debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas, pertenencia a determinado grupo social, de género u orientación sexual, se encuentra fuera del país de su nacionalidad y no puede o, a causa de dichos temores, no quiere acogerse a la protección de tal país, o al apátrida que, careciendo de nacionalidad y hallándose fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, por los mismos motivos no puede o, a causa de dichos temores, no quiere regresar a él… (art. 3)
Además la ley regula lo que denomina la protección subsidiaria El derecho a la protección subsidiaria es el dispensado a las personas de otros países y a los apátridas que, sin reunir los requisitos para obtener el asilo o ser reconocidas como refugiadas, pero respecto de las cuales se den motivos fundados para creer que si regresasen a su país de origen en el caso de los nacionales o, al de su anterior residencia habitual en el caso de los apátridas, se enfrentarían a un riesgo real de sufrir alguno de los daños graves previstos en el artículo 10 de esta Ley, y que no pueden o, a causa de dicho riesgo, no quieren, acogerse a la protección del país de que se trate, siempre que no concurra alguno de los supuestos mencionados en los artículos 11 y 12 de esta Ley.(art 4)
Se garantizan en ambos casos (l asilo y protección subsidiaria) la no devolución ni expulsión de las personas a quienes se les haya reconocido, así como en la adopción de las medidas contempladas en el artículo 36 de esta Ley y en las normas que lo desarrollen, en la normativa de la Unión Europea y en los Convenios internacionales ratificados por España. (art 5)
El órgano competente para declarar el asilo es el Ministerio del Interior y mientras se resuelve sobre la solicitud en general pueden permanecer en territorio español.
5. Algunas notas sobre la legalidad de la actuación municipal
Antes que nada señalar que pese a todo, más allá de la influencia que las iniciativas ciudadanas y municipales han tenido o tendrán sobre las decisiones adoptadas por el Gobierno y las instituciones Europeas, lo nuevo aquí es la cantidad de personas que van a llegar, además de que estas mayoritariamente llegaran con la posibilidad de obtener el estatuto de refugiado y seguramente después de un reparto por parte de la UE, porque nuestros pueblos ya vienen recibiendo gran cantidad de inmigrantes, con las condiciones para obtener el derecho de asilo o no, a los que se sumaran ahora los nuevos. Será una cuestión de cantidad fundamentalmente.
Para opinar acerca de la legalidad de la actuación municipal en estas notas de urgencia, aparecen varias cuestiones, que examinaré separadamente y se refieren respecto a la entrada en el país; respecto a la declaración de asilo; respecto al destinar recursos o medios para atender a los que llegan al término municipal y respecto a la canalización de los recursos de los ciudadanos.
A) Respecto a la entrada en el país, obviamente las fronteras son competencia del Estado, en esa cuestión los municipios al igual que los ciudadanos pueden manifestar su opinión, pero no disponen de competencia alguna, otra cosa es, que ocurre una vez los inmigrantes ingresan dentro del territorio nacional, ahí si tienen los municipios una larga experiencia, que recientemente ha encontrado respuesta por ejemplo, en la extensión de la asistencia sanitaria a quienes no están en situación legal. Lo mismo ocurre con la prestación de servicios sociales, el trabajo, etc. Estos grupos son todavía más amplios que los que llegarán puesto que se trata en muchos casos de personas que no dispondrían los requisitos establecidos en la ley para obtener la declaración de asilo, pero que están en el término municipal. Por tanto una vez dentro del territorio nacional, refugiados o no, con declaración de asilo o sin ella, los municipios han de atender a esos ciudadanos. Lo vienen haciendo y lo seguirán haciendo. Si vienen más basta incrementar los recursos para ello.
B) Respecto a la declaración de asilo. Ahí nada que decir (3) por los municipios, esta es claramente una competencia del Estado. Una vez declarado el Asilo la ley prevé una serie de derechos que en este caso deberán ser financiados por el propio Estado. A quienes se les deniegue el derecho de asilo, mientras permanezca en territorio español, en un municipio, seguirán el régimen del apartado A) anterior.
C) Respecto a destinar recursos a esta finalidad, es la mismas referida (1) en el apartado A), el problema es la disponibilidad presupuestaria, ya que se trata de gastos que ya se vienen atendiendo conforme al citado apartado y que ahora se incrementan. No obstante aquí quiero detenerme un poco. La Ley 7/1985 de 2 de abril, en la redacción dada por la LRSAL, conforme a la interpretación de algunos –que conforme he tenido ocasión de manifestar no comparto- no ampararía la actuación en esta materia como competencia propia, aunque ofrece para quienes quieran aceptar la falta de competencia, la alternativa de financiar servicios no comprendidos en el listado restrictivo del artículo 25.2, mediante la fórmula del articulo 7.4 (4)
D) Finalmente respecto a la participación ciudadana, ofreciendo domicilios, locales, recursos y ayuda, nada que objetar, aquí los ciudadanos no están sometidos a un régimen competencial. Los ciudadanos no pueden intervenir ni en las fronteras, ni en las declaraciones de asilo, pero mientras una ley no lo prohíba, pueden realizar actividades en apoyo de los refugiados. Esta participación ciudadana, puede permitir canalizar las actividades y las ayudas, incluso las municipales, de un modo mucho más eficiente que los propios municipios. Hay instaladas mucha organizaciones en nuestros pueblos y ciudades.
6. La inmigración no es un problema.
Finalmente quiero hacer una referencia a alguna cuestión que suele pasar inadvertida o es minusvalorada en la inmigración, cualquiera que sea la causa.
La inmigración se ve por algunos como un mal, como un accidente que nos ocurrió a los países que los recibimos y que al atender a los inmigrantes lo hacemos porque somos buenos, caritativos y solidarios. Ambas cuestiones son totalmente falsas.
Si recibimos, si hemos de recibir a los refugiados es porque como se ha señalad o más arriba hay un derecho internacional recogido también en normas internas que nos obliga a ello, con independencia de los sentimientos que eso genere en los ciudadanos. Desde el punto de vista público, se trata de hacer efectivos derechos. Se han reproducido más arriba las normas que obligan a ello.
Desde otro punto de vista, en términos económicos la llegada de inmigrantes supuso en los últimos años un incremento del PIB, que algunos estudios han calculado, El Pais 25 junio de 2007 (5)
Según Josep Oliver catedrático de la UAB España necesitará en 4 o 5 años inmigrantes jóvenes y cualificados para solventar la caída demográfica, pero también para ocupar puestos de trabajo que, paradójicamente, no podrá asumir un importante colectivo de parados españoles con dificultades de empleabilidad por falta de formación (6)
Otro aspecto positivo es el demográfico. En los últimos años el crecimiento demográfico en España ha sido positivo gracias a la inmigración, los españoles no cubrimos ni siquiera lo que se denomina la tasa de reposición. Mantener el crecimiento precisa de nuevos inmigrantes que serán los que con su trabajo y aportaciones a la seguridad social mantendrán el sistema.
Finalmente es un hecho que no todas las personas toman la decisión de abandonarlo todo y salir de su país suelen tener una capacidad superior a la media de emprender y de innovar.