I. CONSIDERACIONES PREVIAS
El Tribunal Constitucional ha dictado la Sentencia 103/2013, de 25 de abril, a raíz del recurso interpuesto por el Parlamento de Cataluña contra diversos preceptos de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local (LRL), introducidos por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local (LMGL), que ha saltado a los medios de comunicación por la declaración de inconstitucionalidad de la posibilidad de que el Alcalde pudiera designar a miembros que no ostentan la condición de concejales para formar parte de la Junta de Gobierno Local (1) .
No obstante, la STC 103/2013, de 25 de abril, contiene también pronunciamientos sobre la constitucionalidad de aspectos relacionados con el empleo público —al margen de otras cuestiones que no se abordan ahora (2) — que obligan a una reflexión muy crítica, porque consideramos que la doctrina que sienta el Tribunal Constitucional arroja sombras de duda y pone en evidencia que sigue pendiente el análisis profundo sobre cuál es nuestro modelo de empleo público, ya que la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) no parece desplegar los efectos pretendidos.
En concreto, nos referimos a la articulación dada por la LMGL, en los llamados municipios de gran población, a la figura del Concejal Secretario de la Junta de Gobierno Local y al órgano técnico de apoyo; a la Asesoría Jurídica, así como a los otros cargos directivos, como son los Coordinadores generales y los Directores generales, que pasamos a comentar, desde la inmediatez de la publicación de esta sentencia y sin perjuicio de nuevos análisis.
II. LA SECRETARÍA DE LA JUNTA DE GOBIERNO LOCAL Y LA QUIEBRA PROFESIONAL DE LAS FUNCIONES DE FE PÚBLICA Y ASESORAMIENTO JURÍDICO
Hay que recordar, en primer lugar, que el art. 126.4 LRL dispone que en las grandes ciudades la Secretaría de la Junta de Gobierno Local corresponderá a uno de sus miembros que reúna la condición de concejal, designado por el Alcalde, quien redactará las actas de las sesiones y certificará sobre sus acuerdos, y que existirá un órgano de apoyo a la Junta de Gobierno Local y al concejal-secretario de la misma, cuyo titular será nombrado entre funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional (hoy de carácter estatal, tras la entrada en vigor del EBEP), con las siguientes funciones: asistencia al concejal-secretario; remisión de las convocatorias a los miembros de la Junta de Gobierno Local; el archivo y la custodia de las convocatorias, órdenes del día y actas de las reuniones, y velar por la correcta y fiel comunicación de sus acuerdos.
El Parlamento de Cataluña impugna este precepto por considerar que elimina la competencia de desarrollo normativo de esa Comunidad Autónoma y porque vulnera la autonomía local, al estimar que esta materia debe formar parte de la competencia de autoorganización de los municipios de gran población el poder optar por diferenciar o no las funciones de representación política y la de asesoramiento jurídico y fe pública.
Sobre ello, el Tribunal Constitucional considera que la LMGL ha supuesto para los municipios de gran población un cambio definitivo en la concepción tradicional de sus órganos de gobierno, que:
«llevada por la necesidad de agilizar y reforzar la eficacia de la administración municipal, ha diseñado una Junta de Gobierno Local dotada de amplias funciones de naturaleza ejecutiva. A esta modificación responde, sin duda, la separación entre la función de fe pública del órgano colegiado (redacción de actas y certificación de acuerdos) que, en todo caso, debe ser desempeñada por un concejal miembro de la misma, y la función de apoyo técnico que se profesionaliza al reservarse a un funcionario con habilitación de carácter estatal. La imposición de este modelo profesionalizado de asistencia técnica a la Junta de Gobierno forma parte de ese modelo común que, por otra parte, conlleva la determinación de una función de carácter preceptivo y reservada a funcionarios con habilitación de carácter estatal, cuya existencia misma, como consecuencia de su alta cualificación, se considera básica (STC 25/1983 FJ 4), sin que pueda considerarse vulnerada la autonomía local, vulneración que en opinión del Parlamento se produciría siempre y cuando se imponga al municipio la existencia de un determinado órgano. Como hemos señalado también, la competencia para autoorganización municipal no es ilimitada, cuando la existencia preceptiva de un órgano de apoyo técnico a la Junta de Gobierno reservado, además, a funcionarios de habilitación de carácter estatal, no afecta a ese núcleo irreductible necesario para el autogobierno de los intereses municipales.»
Con base en esta argumentación, el Tribunal Constitucional concluye rechazando la inconstitucionalidad del art. 126.4 LRL y de la disposición final primera de la LMGL, en la medida en que lo declaraba básico.
El Tribunal Constitucional pretende inconsistentemente anudar el reforzamiento de las funciones ejecutivas que opera la LMGL en la Junta de Gobierno Local de las grandes ciudades, con la separación de la fe pública del órgano colegiado (atribuida a un concejal) y la función de apoyo técnico (reservada a un funcionario con habilitación de carácter estatal), cuando se trata, como es obvio, de aspectos totalmente distintos.
El modelo profesionalizado que, según el Tribunal Constitucional, y con razón, forma parte del modelo común de las funciones reservadas a los funcionarios con habilitación de carácter estatal, sin embargo le permite disociarlo incomprensiblemente en los municipios de gran población de las funciones típicas de fe pública, como son la redacción de actas y la certificación de acuerdos, que igualmente forman parte de esas funciones reservadas en el modelo común, funciones inherentes a la Administración y que nada tienen que ver con los cargos representativos.
Da la impresión de que se busca frenar la posición del Parlamento catalán, rechazando sus argumentos de vulneración de competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña y de la autonomía local, pero al mismo tiempo el Tribunal Constitucional no es capaz de concluir coherentemente su razonamiento y, en este sentido, debía haber declarado que el modelo profesionalizado de fe pública impide en las entidades locales, sean municipios de gran población o no, que un órgano representativo desempeñe funciones esencialmente propias de la Administración.
La pretendida parlamentarización de las grandes ciudades, que perseguía la reforma llevada a cabo por al LMGL, lo que se apreciaba en la posibilidad de un ejecutivo local que contase incluso con miembros sin la condición de concejal, y que el Tribunal Constitucional considera inconstitucional —nueve años después— sobre el carácter esencialmente democrático de las entidades locales, a diferencia de los ejecutivos estatal y autonómicos, se materializó en la sustracción de competencias administrativas, como es la fe pública, a favor de los cargos representativos, y además tenemos que leer en esta sentencia, asombrados, que se pretendía agilizar y reforzar la eficacia de la administración municipal, con este nuevo diseño de la Junta de Gobierno Local.
Esta doctrina, por otro lado, resulta contradictoria con la que había sentado el propio Tribunal Constitucional en la Sentencia 132/2012, de 19 de junio, en el recurso interpuesto por el Presidente del Gobierno en relación con diversos preceptos de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2000, de 27 de octubre, de Consejos Insulares, en la que declaró la nulidad de la atribución a un consejero del cargo de secretario del consejo ejecutivo, sentando la siguiente doctrina:
«En cuanto a la naturaleza del consejo ejecutivo, interesa recordar que se trata de un órgano colegiado que dirige la actividad administrativa del ente local y lo hace sujeto al control y fiscalización del Pleno, órgano en el que prima el carácter representativo. Dicho lo cual, hemos de añadir ahora que la discrepancia se centra en el ejercicio de unas funciones administrativas —las de secretaría y fe pública— expresamente reservadas por el legislador básico estatal al personal vinculado con la Administración local por una relación estatutaria y más concretamente a los funcionarios con habilitación de carácter estatal. En esta reserva predomina el principio de objetividad de la acción administrativa (art. 103.1 CE), un principio que informa el régimen jurídico de los consejos insulares.
Por lo expuesto, debemos estimar el presente recurso de inconstitucionalidad en cuanto que el art. 15.2 de la Ley de consejos insulares permite que, en relación con la actividad de un órgano ejecutivo, ejerzan funciones de secretaría y fe pública quienes no se hallan vinculados con los consejos insulares por una relación estatutaria y tampoco ostentan la condición de funcionarios con habilitación estatal. En consecuencia, el art. 15.2 es inconstitucional y nulo.»
Resulta inexplicable, a propósito de la Secretaría de la Junta de Gobierno Local, que el Tribunal Constitucional acepte sin más el modelo politizado de la LMGL, porque por encima de la opción del legislador básico está el principio de objetividad de la acción administrativa ordenado por el artículo 103.1 de la Constitución española (CE), que defendió en la STC 132/2012, sobre los Consejos Insulares de las Illes Baleares, y del que se aparta ahora, respecto del régimen de la Junta de Gobierno Local de los municipios de gran población.
Habría que abogar por un cambio normativo, en este sentido, dejando sin efecto la reforma llevada a cabo por la LMGL (3) , y porque el Tribunal Constitucional abandone la sutileza —entendida en la acepción de la RAE, como dicho o concepto excesivamente agudo y falto de verdad, profundidad o exactitud— con la que razona en la Sentencia 103/2013 sobre lo que constituye el núcleo de funciones públicas reservadas.
III. LA ASESORÍA JURÍDICA
Como sabemos, el art. 129 LRL, declarado básico por la disposición final primera LMGL, crea un nuevo órgano necesario en los municipios de gran población (4) , la Asesoría Jurídica, responsable de la asistencia jurídica al Alcalde, a la Junta de Gobierno local y a los órganos directivos, cuyas funciones comprenden el asesoramiento jurídico y la representación en juicio del Ayuntamiento (5) . Su titular es nombrado y separado por la Junta de Gobierno entre quienes reúnan los requisitos de estar en posesión del título de licenciado en derecho y ostentar la condición de funcionario de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales a los que se exija, para su ingreso, el título de doctor, licenciado, ingeniero, arquitecto o equivalente, o ser funcionarios con habilitación de carácter estatal.
El Letrado del Parlamento de Cataluña recurría el inciso «su titular será nombrado y separado por la Junta de Gobierno local», por considerar que ello vulneraba, a un mismo tiempo, la potestad de autoorganización de la entidad local y la capacidad legislativa autonómica a la que, según el recurrente, correspondería regular este extremo. Según el Tribunal Constitucional, el recurrente no justifica, sin embargo, «por qué considera que excede de lo básico la atribución de esta facultad a la Junta de Gobierno, cuando no llega a la misma conclusión sobre el art. 127.1.i) LRL, que atribuye a la Junta de Gobierno el nombramiento y cese de los titulares de los órganos directivos, a excepción del Secretario General del Pleno cuyo nombramiento y, por tanto cese, corresponde al Presidente del Pleno, de acuerdo con el art. 122.5 LRL». Obsérvese que el Tribunal Constitucional incurre en un error en este punto, ya que el nombramiento y cese no corresponde al Presidente del Pleno —que puede no ser el de la Corporación, cuando ha habido una delegación en este sentido—, sino al Presidente de la Corporación.
El Tribunal Constitucional señala que la regulación de los órganos de gobierno municipal forma parte de la competencia básica del Estado para el desarrollo directo de los arts. 137 y 140 CE y que en la medida en que el gobierno municipal se encomienda a diferentes órganos con muy distinta composición, la distribución entre ellos de las atribuciones municipales constituye un elemento esencial de la definición del funcionamiento democrático municipal, como había declarado en la STC 33/1993, de 1 de febrero, y del modelo de autonomía municipal común por el que ha optado el legislador estatal, y declara que:
«La existencia de la asesoría jurídica como órgano de asistencia al que se ha venido en denominar ‘ejecutivo local’ —Alcalde, Junta de Gobierno y órganos directivos—, responde a ese nuevo modelo municipal que, como señala la Exposición de Motivos de la LMGL, persigue ‘atender a la necesidad de un liderazgo claro y diáfano ante la sociedad, lo que exige ejecutivos con gran capacidad de gestión para actuar rápida y eficazmente’. Fruto de esta concepción, la Junta de Gobierno ha asumido la mayoría de las competencias de ejecución que antes correspondían al Pleno lo que, agravado por la complejidad de la gestión administrativa en los municipios de gran población, justifica tanto la existencia preceptiva de este órgano, como la atribución del nombramiento a la Junta de Gobierno de la que depende y ante la que debe responder, de la misma forma que el asesoramiento legal al Pleno y sus Comisiones se encomienda al Secretario del Pleno que es nombrado por su Presidente. En la medida en que la atribución de esta competencia a la Junta de Gobierno sirve para perfilar ese modelo común organizativo que se considera imprescindible para garantizar una gestión adecuada de los intereses locales en los municipios de especial complejidad, debe descartarse que el art. 129 haya vulnerado las competencias autonómicas de desarrollo legislativo de las bases estatales».
Concluye el Tribunal Constitucional que no existe vulneración de la garantía institucional de la autonomía local, en su vertiente de potestad de autoorganización de las entidades locales, ya que la autonomía local «no incluye la facultad de diseñar, sin límite alguno, el modelo de distribución de atribuciones de los órganos de gobierno» y que el legislador básico ha dejado en manos de la Junta de Gobierno, la elección del titular de este órgano directivo: «que solo está condicionada por el cumplimiento de los requisitos exigidos y que no han sido cuestionados por el recurrente.»
Una primera incoherencia en este razonamiento es la que resulta del hecho de que sea la Junta de Gobierno la que nombre y separe al titular de la Asesoría Jurídica, cuando se configura también como un órgano de asistencia al Alcalde, por lo que aplicando lo que dice el Tribunal Constitucional, cuando justifica: «la atribución del nombramiento a la Junta de Gobierno de la que depende y ante la que debe responder, de la misma forma que el asesoramiento legal al Pleno y sus Comisiones se encomienda al Secretario del Pleno que es nombrado por su Presidente», debería ser el propio Alcalde quien ostentase esta competencia.
El intérprete constitucional pierde la perspectiva de que los funcionarios con habilitación de carácter estatal son funcionarios, que han accedido a dicha condición tras la superación de pruebas selectivas, para esas específicas funciones reservadas de fe pública y asesoramiento legal preceptivo, cuya existencia misma, como consecuencia de su alta cualificación, se considera básica (STC 25/1983 FJ 4), mientras que con la Asesoría Jurídica diseñada por la LMGL no sabemos ante qué nos encontramos, porque indicar solo que, para acceder a dicho órgano directivo, debe efectuarse entre, licenciados en Derecho, funcionarios del Subgrupo A1, es un brindis al sol, ya que no se ha acreditado su mérito y capacidad para este puesto.
Resulta tan descarada la reforma de la LMGL, en línea con una politización indeseable del empleo público, que resulta sonrojante en el momento actual tratar de defender, aunque lo haga de puntillas el Tribunal Constitucional, el diseño de la Asesoría Jurídica en los términos en que lo hizo el legislador, con la Ley 57/2003, si no olvidamos que en el ínterin se ha aprobado el EBEP, cuyo art. 13 regula la función directiva profesional, a la que se accede por mérito y capacidad —también en condiciones de igualdad, aunque no se diga expresamente—, en los oportunos procedimientos, a través de pública concurrencia, y es obvio que una Junta de Gobierno tendrá carácter representativo, al obedecer al principio constitucional de elección democrática, pero no se puede olvidar que es igualmente constitucional el acceso a las funciones públicas en condiciones de igualdad, mérito y capacidad, para lograr una Administración objetiva, imparcial, que actúe bajo los parámetros de la eficacia y la eficiencia.
Cuando se está reclamando desde la sociedad el poner cortafuegos a la corrupción en nuestro país, la existencia de órganos cualificados sin cumplir los parámetros constitucionales, solo designados por criterios de mera naturaleza política, como sucede con el nombramiento y separación de la Asesoría Jurídica por la Junta de Gobierno Local, es lamentable y condena al fracaso, salvo que suene la flauta por casualidad, el desempeño de las funciones que le atribuye la LRL.
En el fondo, la Ley 57/2003, así hay que agradecérselo al legislador —entiéndase la ironía—, sigue la tónica iniciada hace años en la erosión de la figura del Secretario, y de los funcionarios con habilitación de carácter estatal, en general, en la que el propio Tribunal Constitucional tiene una parte importante de responsabilidad con su lamentable Sentencia 235/2000, que avaló la provisión excepcional —hoy devenida en el sistema general—, por libre designación, de los puestos de habilitados estatales en los municipios de gran población y en las Diputaciones, Consejos y Cabildos, solo explicable por el sistema de extracción de los magistrados del Tribunal Constitucional, y de la utilización de la libre designación en la designación de sus letrados.
El legislador estatal tiene una nueva oportunidad de reconducir esta situación si se abre al debate parlamentario el Anteproyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, contemplando la necesaria atribución expresa de funciones a la Secretaría, que se consideran imprescindibles para contribuir al sometimiento pleno a la Ley y al Derecho de las entidades locales.
Entre las funciones necesarias de la Secretaría, deberían figurar el asesoramiento jurídico no limitado al de carácter preceptivo; la jefatura de los servicios jurídico-administrativos, incluida la asesoría jurídica en los municipios de gran población; la coordinación administrativa; la concreción del alcance de la fe pública no reducida al mero juicio de veracidad, sino también al juicio y control de legalidad y, asimismo, recoger la posibilidad de atribución de funciones distintas o complementarias al Secretario de la Corporación, en línea con lo previsto actualmente ya en el art. 166 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril.
IV. OTROS PUESTOS DIRECTIVOS: COORDINADORES GENERALES Y DIRECTORES GENERALES
El Parlamento de Cataluña recurrió también la disposición final primera LRL, en relación con el art. 130.1.b) LRL, ya que aunque admitía la división entre órganos superiores y directivos fijada por la esta norma básica, consideraba que la regulación era excesivamente minuciosa, lo que vulneraría la competencia del legislador autonómico y la potestad de autoorganización local.
Hay que recordar, en este orden de cosas, que la LMGL introdujo en el nuevo Título X LRL, art. 130, la distribución entre órganos superiores (el Alcalde y los miembros de la Junta de Gobierno Local) y los siguientes órganos directivos: los coordinadores generales de cada área o concejalía, los directores generales u órganos similares que culminen la organización administrativa dentro de cada una de las grandes áreas o concejalías, el titular del órgano de apoyo a la Junta de Gobierno Local y al concejal-secretario de la misma, el titular de la asesoría jurídica, el Secretario general del Pleno, el interventor general municipal, y, en su caso, el titular del órgano de gestión tributaria.
Este mismo art. 130 LRL, en su apartado 2, dispone que tendrán también la consideración de órganos directivos, los titulares de los máximos órganos de dirección de los organismos autónomos y de las entidades públicas empresariales locales, de conformidad con lo establecido en el art. 85 bis, párrafo b) LRL.
La distribución competencial que fija la LRL resulta un tanto caótica, ya que al Pleno le corresponde —art. 123 LRL— la determinación de los niveles esenciales de la organización municipal, entendiendo por tales las grandes áreas de gobierno, los coordinadores generales, dependientes directamente de los miembros de la Junta de Gobierno Local, con funciones de coordinación de las distintas Direcciones Generales u órganos similares integradas en la misma área de gobierno, y de la gestión de los servicios comunes de éstas u otras funciones análogas y las Direcciones Generales u órganos similares que culminen la organización administrativa, sin perjuicio de las atribuciones del Alcalde para determinar el número de cada uno de tales órganos y establecer niveles complementarios inferiores, mientras que a la Junta de Gobierno Local —art. 127 LRL— le corresponde el nombramiento y el cese de los titulares de los órganos directivos de la Administración municipal, sin perjuicio de lo dispuesto en la disposición adicional octava para los funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional.
Según el apartado 3 de este art. 130 LRL, el nombramiento de los coordinadores generales, y de los directores generales deberá efectuarse entre funcionarios de carrera del Estado, de las comunidades autónomas, de las entidades locales o funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional, a los que se exija para su ingreso el título de doctor, licenciado, ingeniero, arquitecto o equivalente, salvo que el Pleno, al determinar los niveles esenciales de la organización municipal, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 123.1 c), permita que, en atención a las características específicas del puesto directivo, su titular no reúna dicha condición de funcionario. En este caso, los nombramientos habrán de efectuarse motivadamente y de acuerdo con criterios de competencia profesional y experiencia en el desempeño de puestos de responsabilidad en la gestión pública o privada.
Finalmente, concluye señalando el art. 130 que los órganos superiores y directivos quedan sometidos al régimen de incompatibilidades establecido en la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones públicas, y en otras normas estatales o autonómicas que resulten de aplicación.
Hay que tener en cuenta que la Junta de Gobierno Local ex art. 127 LRL podrá delegar —además de en los Tenientes de Alcalde, en los demás miembros de la Junta de Gobierno Local, y en su caso, en los demás concejales—, en los coordinadores generales, directores generales u órganos similares, las funciones referidas a la concesión de cualquier tipo de licencia, salvo que la legislación sectorial la atribuya expresamente a otro órgano, el desarrollo de la gestión económica, autorizar y disponer gastos en materia de su competencia, disponer gastos previamente autorizados por el Pleno, ejercer la potestad sancionadora, y la gestión de personal, con excepción de la aprobación de la relación de puestos de trabajo, de las retribuciones del personal, de la oferta de empleo público, de la determinación del número y del régimen del personal eventual y de la separación del servicio de los funcionarios.
Pues bien, la LMGL introduce en los municipios de gran población un modelo directivo de pura politización (6) , sin más requerimiento para su nombramiento que el tener la condición de funcionario del subgrupo Al e incluso abre la puerta a que «en atención a las características específicas» no reúna dicha condición de funcionario y eso que la Exposición de Motivos de la LMGL señalaba que perseguía «atender a la necesidad de un liderazgo claro y diáfano ante la sociedad, lo que exige ejecutivos con gran capacidad de gestión para actuar rápida y eficazmente», y nos podemos preguntar por qué lo llaman así cuando quieren decir cortesanos dóciles, a cuyas voluntades comprar, a pesar de que la coordinación general o la dirección general que desempeñen no se articulen sobre la base constitucional de una Administración imparcial y de unos empleados seleccionados con respeto a la igualdad de oportunidades y al mérito y a la capacidad.
Desde estas premisas, veamos cómo aborda el Tribunal Constitucional la alegación del Parlamento, que, como ya dijimos, por lo único que protestaba era por la minuciosidad de esta regulación, lo que es cierto, pero no en cambio por el diseño de la función directiva politizada, de los municipios de gran población, con lo que sí que parece que estaba de acuerdo.
Dice el Tribunal Constitucional que en la relación de órganos directivos se incluyen los titulares de distintos órganos, en primer lugar, aquellos que tienen encomendada una función directiva de ejecución de programas —coordinadores generales y directores generales u órganos equivalentes—. En segundo lugar, los titulares de órganos con una función material concreta —el titular de la Asesoría jurídica—, o a los que se encomienda la gestión centralizada de funciones públicas, como es el caso del titular del órgano de gestión tributaria, que asume las funciones públicas que atribuye al municipio la legislación tributaria. Finalmente, una última categoría de directivos que, por tener atribuidas funciones públicas preceptivas cuya responsabilidad está reservada a funcionarios con habilitación de carácter estatal, forman parte del sistema de empleo público, pues acceden al puesto por los sistemas legales de provisión de puestos de trabajo, conforme a lo establecido en la disposición adicional octava de la LRL y la disposición final primera del EBEP (quiere decir la disposición adicional 2.ª). Estos son el Secretario del Pleno, el titular del órgano de apoyo a la Junta de Gobierno local y al Concejal-secretario y el Interventor general municipal. Esta relación de directivos se completa, en el art. 130.2 LRL, con los titulares de los máximos órganos de dirección de organismos autónomos locales y entidades empresariales, precepto éste que, sin embargo, no ha sido recurrido.
Para resolver la cuestión planteada, el Tribunal Constitucional reseña la alegación del Abogado del Estado, defendiendo la consideración de determinados cargos como órganos directivos, en cuanto exige estar en posesión de requisitos específicos y conlleva la aplicación de la legislación sobre incompatibilidades del personal al servicio de las administraciones públicas, que obedece a los objetivos de servir con objetividad al interés público y a la imparcialidad en el ejercicio de las funciones públicas que consagra el art. 103 CE y, por tanto, forma parte de la competencia estatal básica, y recuerda que, con posterioridad a la interposición de este recurso, la disposición adicional 9.5 del Real Decreto legislativo 2/2008, que aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo (7) , ha venido a añadir una disposición adicional decimoquinta a la LRL.
Esta disposición adicional 15.ª LRL contempla la aplicación de las limitaciones al ejercicio de actividades privadas del art. 8 de la ley 5/2006, de 10 de abril, de Regulación de los Conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración General del Estado, en los mismos términos previstos para los Concejales y el Alcalde, para quienes ejerzan funciones de gestión o ejecución de carácter superior, ajustándose a las directrices generales fijadas por el órgano de gobierno de la corporación, adoptando al efecto las decisiones oportunas y disponiendo para ello de autonomía dentro de esas directrices generales.
Ambas regulaciones, según el Tribunal Constitucional, «pretenden garantizar la imparcialidad y objetividad en el ejercicio de las funciones que se encomiendan a los órganos directivos, por lo que sirven al objetivo perseguido por la legislación básica, en cuanto al establecimiento de un régimen común que incide, además, en la igualdad de tratamiento de los administrados».
El Tribunal Constitucional podría, desde estas premisas, y también desde el art. 13 del EBEP, del que se ha olvidado, y en el que fija el marco básico sobre la función directiva profesional, haber considerado contraria al ordenamiento jurídico y derogada tácitamente por el EBEP la previsión sobre los órganos directivos de los municipios de gran población, y haberse remitido al modelo general, cosa que no hace, ya que, a continuación, desarrolla, en su lugar, una serie de argumentos confusos y de difícil justificación.
En este sentido, el Tribunal Constitucional apela a la exigencia de determinados requisitos de formación y experiencia en la función pública «que, sin duda, responde a la finalidad de mejorar la eficacia de la gestión administrativa, garantizando un nivel mínimo de profesionalización de los nombrados», y se olvida el intérprete de la Constitución que si obedeciese a esa finalidad de mejora de la eficacia de la gestión administrativa el modelo de directivos debería ser el propio de la Administración imparcial, eficaz y eficiente, porque no se entiende eso de «un nivel mínimo de profesionalización de los nombrados», que le llevan a declarar que el precepto impugnado admite una interpretación conforme con las competencias autonómicas, «en la medida en que se limita a relacionar, dentro de los órganos directivos, los titulares de órganos que pertenecen a la organización básica de los municipios de gran población, (y) no impide a las Leyes autonómicas que completen, dentro de su competencia para regular la organización complementaria, este elenco de órganos directivos.»
Sobre esta pormenorización de la LMGL, en cuanto a los órganos directivos de los municipios de gran población, el Parlamento de Cataluña considera que la regulación de los niveles esenciales, en cuanto se refiere a los coordinadores generales a los que define y también a los Directores Generales u órganos equivalentes, llega a una definición excesivamente detallada, por lo que habría que eliminar el inciso que comienza «entendiendo por tales» hasta «órganos similares que culminan la organización administrativa».
En este sentido, el art. 123.1.c) LRL dispone que tendrán naturaleza orgánica: «la determinación de los niveles esenciales de la organización municipal, entendiendo por tales las grandes áreas de gobierno, los coordinadores generales, dependientes directamente de los miembros de la Junta de Gobierno Local, con funciones de coordinación de las distintas Direcciones Generales u órganos similares integradas en la misma área de gobierno, y de la gestión de los servicios comunes de éstas u otras funciones análogas y las Direcciones Generales u órganos similares que culminen la organización administrativa, sin perjuicio de las atribuciones del Alcalde para determinar el número de cada uno de tales órganos y establecer niveles complementarios inferiores».
A este respecto, el Tribunal Constitucional declara que el precepto impugnado se limita a reservar al reglamento orgánico la definición de los niveles de la organización municipal, que el legislador básico ha considerado esenciales para garantizar la eficacia de la administración municipal en los municipios de gran población: «Es decir, un primer nivel distribuido por áreas materiales de actividad con competencias de coordinación y un segundo de nivel inmediatamente inferior que culmine la organización administrativa. La reserva al reglamento orgánico, en cuanto exige un quórum especial para su aprobación, forma parte de la competencia estatal básica, pues afecta al proceso mismo de formación de la voluntad del Pleno. Por otra parte, la definición de estos niveles organizativos sirve a un objetivo de interés general y no elimina la competencia normativa de las Comunidades Autónomas, pues la atribución al Alcalde de la facultad de crear órganos organizativos complementarios, que este mismo artículo reconoce, debe realizarse en el marco de lo establecido por la legislación autonómica de desarrollo», lo que le lleva al Tribunal Constitucional a rechazar la inconstitucionalidad art. 123. 1 c) LBRL y de la disposición final primera en lo que a este se refiere.
Se ha perdido una oportunidad, como vemos, para reajustar a los parámetros de la igualdad de oportunidades, y del mérito y la capacidad, el empleo directivo de las entidades locales, con lo que el efecto de contaminación al resto de los empleados locales está servido. Las funciones públicas que ejercen los directivos locales de las grandes ciudades siguen girando en torno a la confianza política y no en torno a la confianza de la sociedad, erigidas como instrumento de colocación partidaria y de manejo cortoplacista de la Administración local.
V. CONCLUSIONES
El oscense Queral y Formigales (8) , a finales del siglo XIX, decía que: «el caciquismo, con toda su cohorte de vergüenzas e infamias, es un fenómeno tan natural como la caída del granizo, como la salida del sol o como el dolor de muelas, por esto ha existido siempre, desde que desaparecieron otras formas de dependencia y de explotación humanas.»
Hoy en día, el caciquismo se ha adaptado bajo nuevas apariencias a nuestra sociedad y, como ya hemos dicho en otra ocasión, hay que ser conscientes de que el estatuto de los servidores públicos es actualmente el campo de batalla en el que se enfrentan los valores constitucionales de la igualdad, mérito y capacidad, con otros propios del Antiguo Régimen, es decir, los del clientelismo, la endogamia, las castas y las prebendas, que da como resultado la instrumentalización de los aparatos administrativos y, en consecuencia, que las estructuras administrativas aparezcan como un mero botín al servicio de la fuerza gobernante.
Esta nueva apariencia caciquil, se viste con pretendidos ropajes de modernidad, como cuando la Exposición de Motivos de la LMGL, señala sin pudor que se persigue «atender a la necesidad de un liderazgo claro y diáfano ante la sociedad, lo que exige ejecutivos con gran capacidad de gestión para actuar rápida y eficazmente», pero se calla sobre el estatuto jurídico de los directivos, su acceso, su carrera, su régimen de responsabilidades…
El acceso a los cargos representativos por los mecanismos democráticos garantizados por la Constitución española parece constituirse en patente de corso para un control asfixiante del empleo público local, y la demoledora verdad es que el sistema de la confianza política goza de una envidiable salud en nuestro país, mientras que los principios de igualdad, capacidad y mérito, se muestran como incómodos restos cadavéricos. No existe, se diga lo que se diga, un auténtico mecanismo de carrera administrativa, objetivo, de expectativas de progreso profesional de los funcionarios de carrera, sino el recurso a la provisión de puestos de trabajo por el mero reclutamiento político, clientelista y de lealtades inconfesables.
Resulta indignante que se siga cayendo en los mismos errores, en medio de una crisis económica sin precedentes, que está condenando las ilusiones de una generación de jóvenes que buscan infructuosamente desarrollar su proyecto profesional en la Administración local, y que no seamos conscientes de que no cabrá una modernización en serio de las entidades locales, si no se ponen los mecanismos oportunos para seleccionar a los más capacitados y dotados con la necesaria imparcialidad e independencia, y por ello no se comprende el contenido de la Sentencia 103/2013.
La solución en los municipios de gran población, de aceptar la separación de funciones propias de la fe pública entre un cargo electo local y un funcionario con habilitación de carácter estatal, rompiendo con el modelo común del resto de entidades locales de asignación de estas funciones reservadas a la Escala de funcionarios con habilitación de carácter estatal, es rechazable. Dichas funciones, basadas en la predominancia del principio de objetividad de la acción administrativa consagrada en el art. 103 CE, quiebran en las grandes ciudades con el extravagante resultado de que es un concejal de la Junta de Gobierno Local el que redacta las actas y certifica de sus acuerdos.
Igualmente, es rechazable, aunque lo haya aceptado el Tribunal Constitucional, la configuración de una Asesoría Jurídica, politizada y dependiente en su nombramiento y permanencia de la confianza política de la Junta de Gobierno Local, con cometidos propios de la Secretaría del Ayuntamiento, a la que se va laminando en sus funciones, por si no fuera bastante con la provisión generalizada mediante libre designación y no por concurso en las entidades locales de mayor población.
Asimismo, la imparcialidad eficaz y eficiente en el ejercicio de las funciones públicas se muestran desactivadas, y con ello destruida la igualdad de tratamiento de los administrados, con el modelo de órganos directivos de los municipios de gran población, de claro perfil politizado, en la que quien accede a ellos no ha acreditado las necesarias habilidades directivas en pruebas competitivas, sino la afinidad a la autoridad que lo nombra y puede cesarlo.
Ante este panorama, que se muestra algo más sombrío tras la STC 103/2013 —no sabemos que se dirá en la sentencia que pende todavía sobre la LMGL—, resulta imprescindible una reforma constitucional para que se profundice en el cumplimiento de la igualdad de oportunidades y en el mérito y la capacidad en el acceso y en la provisión de puestos de trabajo, y un cambio en la legislación de régimen local, para arrinconar definitivamente los nuevos caciquismos de las entidades locales, aunque parece que no está en las agendas políticas y, como en el teatro del absurdo, acabaremos esperando a Godot.