La reforma, ¿qué reforma?
Al menos durante tres décadas venimos escuchando de forma reiterada que es necesario reformar la Administración. Desde finales de los años setenta se habla de crisis del Estado del Bienestar y de la burocracia como modelo de funcionamiento de las organizaciones públicas. Emergen entonces con fuerza por todo el mundo políticas públicas de reforma sobre la base de nuevos paradigmas como el de la Nueva Gestión Pública (NPM), que adquiere protagonismo en países anglosajones como Reino Unido, Nueva Zelanda, Australia o Canadá.
No así en España donde, más allá de primaveras reformistas como el periodo de Jordi Sevilla como ministro de Administraciones públicas (2004-2007), los sucesivos gobiernos se han mostrado reacios a una reforma de la Administración Pública en profundidad.
Las causas podemos encontrarlas en la misma definición que del verbo reformar nos ofrece el mismísimo Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española. Según éste reformar implica volver a formar o rehacer, lo que traducido un lenguaje más académico equivaldría a un proceso de innovación disruptivo y sistémico en contraposición a conceptos como "mejorar" que se basan en cambios incrementales más sostenidos en el tiempo.
En el caso concreto de la Administración pública, reformar implicaría poner en marcha una revolución cultural, una refundación de los pilares sobre los que se construye el edificio administrativo. Pasar del modelo burocrático del siglo XIX a un modelo post-burocrático del siglo XXI.
Por ello la reforma de la Administración se ha venido considerando por quienes han ostentado responsabilidades como un proceso nada fácil con incertidumbre en el resultado —el éxito es remoto, en tiempo y posibilidades-, y débiles incentivos que no compensan un rendimiento electoral bajo -cuando no nulo.
La reforma, imposible mirar hacia otro lado
Todo proceso de reforma, de innovación sistémica, para no encallar demanda motores de suficiente cilindrada para sobreponerse a los frenos que van apareciendo por el camino.
Analizando el contexto actual es posible encontrar ventanas de oportunidad, abiertas de par en par, que sirvan de catalizadores para acelerar procesos de esta naturaleza.
Por una parte la sociedad, cada vez más formada, compleja e interdependiente, que demanda mejores servicios y una buena Administración. Hoy, más que nunca, el respaldo y la comprensión de la ciudadanía abren una oportunidad política para transformar los viejos modelos de funcionamiento en otros que acerquen lo público los ciudadanos. La legitimidad social para la reforma de la Administración está garantizada.
Por otra la crisis económica y financiera ha deteriorado como nunca el nivel de ingresos públicos para soportar una creciente demanda de intervención pública. Es necesario actuar en el eje de la eficiencia para obtener mejores resultados con menos recursos.
En tercer lugar, la existencia de actores con un poder relativo reforzado (véase la troika) que demandan cambios en fondo y forma, en plazos cortos y tasados.
Por último, existen herramientas para un cambio disruptivo: las nuevas tecnologías ofrecen la oportunidad de grandes transformaciones tanto a nivel interno como externo.
La reforma, el camino elegido por el Gobierno
Ante este panorama el gobierno nacido de las elecciones de noviembre del 2011 incluye en su agenda política una profunda reforma de la Administración.
Durante 2012, se suceden medidas de diferente calado que afectan a las Administraciones públicas, la mayor parte de ellas en clave de recorte, que no de reforma: reducciones (doble dígito) en capítulos de gasto vía nuevos presupuestos o enmienda de los vigentes; supresión de entidades públicas (Plan Reestructuración y Racionalización del Sector Público Empresarial y Fundacional Estatal, ACM 16.03.12); regulación del régimen retributivo de directivos públicos (RD 451/2012 de 5.03.12), congelación de empleo público (LPGE 12 y 13) y otras medidas en materia de retribuciones, de permisos, incompatibilidades, incapacidad temporal (RDL 3/12 y 20/12), etc.
Además, se abordan otras reformas estructurales en el sector público aprobando diversos paquetes legislativos: la ley orgánica de Estabilidad Presupuestaria, la unificación de organismos reguladores (Ley 3/13 de 4.06.13 de Creación de la Comisión Nacional de Mercados y Competencia) – muy discutida, por Bruselas, académicos y agentes económicos afectados- , el drástico cambio en las reglas del juego para el empleo laboral en el sector público (RDL 3/12 y Ley 3/12 de Medidas Urgentes para la Reforma del Mercado Laboral), la esperada y controvertida reforma de la Administración local (todavía en fase de anteproyecto), y la errática- en fondo y forma- ley de Transparencia y Buen Gobierno (aún en trámite parlamentario).
Es en este contexto cuando el pasado 26 de octubre de 2012 se crea la Comisión para la Reforma de la Administración Pública (CORA) cuyo objetivo es elaborar en ocho meses una auditoría de la Administración pública española para abordar medidas que den lugar a una Administración más racional, austera y eficiente.
El informe CORA, luces y sombras
Valorar el informe CORA implica analizar con profundidad el procedimiento seguido para la elaboración del mismo y su resultado conocido.
La constitución y funcionamiento de la Comisión ha seguido las pautas habituales de este tipo de organismos dentro de la Administración General del Estado. El trabajo se ha hecho desde dentro -lo cual es positivo- pero bajo clichés formales y mentales salpicados por la cultura burocrática dominante. No se han querido o no se ha podido dotar al proyecto un enfoque metodológico más innovador, al estilo de otros como el seguido en el caso de la reforma de la Administración catalana.
Con estos mimbres, el cesto en términos de resultado no podía ser muy disruptivo. El trabajo final, un informe (público) de más de 200 páginas y cinco tomos ("secretos") de 2.000 con los detalles de cada medida, es todo un popurrí de iniciativas de diversa enjundia, unas novedosas otras repetidas, unas de calado otras superficiales, unas más sencillas de implantar otras más complejas.
Las más destacadas - por novedosas - la Implantación de un Sistema de Medición de la Eficiencia en las unidades administrativas, que ofrezca resultados de tiempo de tramitación de los expedientes y pueda ser de libre acceso a los ciudadanos; el inicio de un nuevo sistema de presupuestación basado en el modelo de "presupuesto cero" en capítulos 2 y 6; el impulso a la factura electrónica para agilizar pagos y mejorar el control; la centralización de servicios (tesorería, suministros, notificaciones, vehículos, inmuebles, imprenta, TIC, etc.); la ley de Unidad de Mercado cuyo objeto es simplificar trabas administrativas; la elaboración de textos normativos refundidos que sean fácilmente accesibles; o una ley que racionalice el tipo de entes públicos acompañada de criterios para su creación o supresión.
Las más voluntariosas, como la eliminación de duplicidades de las CCAA, ejercicio de buenas intenciones pero fuera del alcance competencial del gobierno central y que demandarán mucha cocina política y no pocas tensiones territoriales.
Las más numerosas y recurrentes, que afectan a simplificación administrativa, reducción de cargas burocráticas, o impulso a la Administración electrónica. Interesantes por necesarias – que lo son y mucho – pero correspondiendo muchas a proyectos iniciados (oficina 060, citas previas, presentación telemática, Manual de Cargas Administrativas) y que ya forman parte de otro plan, el Plan Estratégico de Mejora de la Administración 2012-2015 impulsado por la Dirección general de Modernización Administrativa del Ministerio de Hacienda y AAPP presentado el año pasado.
Las más tímidas -no existen o se mencionan de refilón-, aquellas que deberían ser el núcleo duro de una reforma al afectar al modelo de empleo público y la arquitectura institucional. Difícil encontrar en el Informe medidas que desarrollen el Estatuto Básico del Empleo Público de forma atrevida, ni pistas sobre el Estatuto del Directivo Público Profesional, ni acciones concretas sobre arquitectura institucional que impliquen cambios de calado en la LOFAGE.
En resumen, el Informe CORA describe pues una reforma que se ha quedado en un ambicioso de plan estratégico para la mejora y eficiencia de la Administración. Una batería de medidas cuya consecución supondría (imposible negarlo) un avance interesante en el funcionamiento de la Administración.
Pero teniendo en cuenta que una REFORMA (con mayúsculas), es algo más, mucho más -cambio de modelo (talento frente a procedimiento) y nuevos valores (apertura, innovación, colaboración) – el punto de destino marcado por el Informe no supone algo diferente a la continuidad de un modelo, el burocrático, pero expresado en términos low-cost. Es decir, menos de lo mismo.
Blog: http://www.i-publica.blogspot.com/
Twitter: @oscarcortes
Linkedin: http://es.linkedin.com/in/ocortes