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La tercera reforma del Régimen Local en España

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La tercera reforma del Régimen Local en España

Guillermo Lago Núñez,

Secretario de Administración Local con habilitación de carácter nacional.

El Consultor de los Ayuntamientos, LA LEY

LA LEY 24/2014

Los antiguos políticos hablaban incesantemente de costumbres y de virtudes: los nuestros solo hablan de comercio y de dinero. (Juan Jacobo Rousseau)

1. Introducción.

En el siglo XXI los Estados se definen a partir de sus ciudades, es el primero en la historia de la humanidad en el que la mayoría de la población mundial reside en núcleos urbanos. Las consideradas ciudades-regiones son los motores económicos y fuentes de la innovación, en ellas se está actuando ante el cambio climático o el desafío tecnológico, vuelven a ser los actores del nuevo modelo energético, constituyen la vanguardia en los modelos de transporte, de reutilización y revalorización de residuos, asumen el liderazgo de los progresos sociales bajo el nuevo estatuto de ciudadanía. Redes de ciudades, de cualquier tamaño, están avanzando en los planos creativos, culturales, educativos, en lo que se denomina «soft power», y en el impulso de los cambios políticos y sociales que se están registrando en la actualidad (igualdad de género, menores, integración, familia).

Ya no importan los Estados, lo relevante son las ciudades (San Petesburgo, Shanghai, Mumbai o Dubai (1) , lo que sucede en sus espacios públicos, desde la Plaza de Tian´anmen hasta la Plaza Tahrir pasando por la Plaza de Taksim o incluso nuestra Puerta del Sol. La importancia de las ciudades es tal que se ha llegado a plantear la posibilidad de un gobierno mundial de alcaldes que actuarían en el marco del Parlamento de una liga global de ciudades (2) .

En España, tras la elaboración de la LrBRL (con la consiguiente refundición de las normas que quedaron vigentes mediante el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril) (3) –y la supresión del Instituto de Estudios de Administración Local– el Estado ha destinado descomunales recursos en la construcción de una estructura territorial autonómica, y se ha desentendido del régimen local (que forma parte de la misma organización territorial del Estado), podríamos decir que «lo ha dejado a su suerte», injertando una estructura basal (la local) en otra artificial (las CCAA), al hacerla dependiente de sus políticas y decisiones en el orden competencial y financiero, y estas CCAA paradójicamente han ejercido un centralismo mayor que el del propio Estado frente a los municipios (que es la administración original, la raíz de todas las demás, la civitas es el primer paso de la civilización) a los que han tratado en mi experiencia con desdén, como si fuera una administración arcaica, prestadora de servicios domésticos, en lugar de instituciones con legitimación democrática directa, cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, pilares estratégicos con visión de globalidad.

Ejemplos de ese desentendimiento es la actual falta de auténticos líderes locales (4) , aquellos que protagonizaron la transición democrática española han quedado, relegados por los partidos políticos, a ser meros gestores que esperan su turno en los pasillos de los despachos autonómicos y estatales, y a actuar, de hecho, como pedigüeños de subvenciones que confería cada administración autonómica (o la estatal), en muchos casos, para prestar los propios servicios que no atendía esa misma administración en educación o sanidad o en justicia, infraestructuras o seguridad en sus pueblos y ciudades, y que eran demandados por los vecinos, para así poder presentar, a la vuelta, unos resultados de su gestión. Y, los concejales de la oposición se han dedicado a lo sumo «a ejercer una fiscalización legalista; el único tema de debate acaba siendo la quisquillosa vigilancia del cumplimiento de la ley, en lugar del genuino control político presentando alternativas y criticando las iniciativas del gobierno (5) ».

Otro ejemplo es el manifiesto olvido del ejecutivo en contar con departamentos específicos, ni siquiera a nivel de Dirección General (6) , prueba de ello la falta de interés, uno más, a la obligatoria constitución del Observatorio urbano, al que se refiere la Disposición Adicional Novena de la LrBRL, para conocer y analizar la evolución de la calidad de vida de las ciudades en las que reside la absoluta mayoría de la población española (7) ; muy expresiva ha sido la falta de representantes locales en la CORA, constituida para informar la reforma del conjunto de la Administración.

Y un ejemplo último, entre los cientos que se podrían plantear, no existe representación local específica en las instituciones que tramitan las leyes salvo la Comisión de Entidades Locales del Senado (8) , lo que conlleva que las normas generales carezcan de rigor cuando regulan la organización de la administración local, como bien ilustra el último caso: la cita a un órgano inexistente del gobierno municipal (artículo 31.4 c) de la Ley 19/2013) o la recurrente mención normativa a las `Corporaciones´ o `Entidades locales´ (equiparándolas así a las entidades privadas, financieras o de otro tipo) –en la propia LRSAL– en lugar de referirse a los Ayuntamientos, Gobierno local o instituciones locales (9) .

En este contexto los técnicos y funcionarios de administración local con habilitación estatal, ahora nacional, hemos asistido mudos (excepto en cuanto al régimen del estatuto jurídico de estos funcionarios en el que el Colegio Oficial de este colectivo ha participado activamente), a la tramitación de una reforma que inicialmente se hizo, y después se iba deshaciendo, por otros agentes, una norma al amparo de una LOEPSF, que pretende una adecuación de una Administración local que, sin necesidad de esta nueva Ley, cerrará 2014 con déficit cero frente al resto de Administraciones Públicas que lo tiene cifrado en su conjunto en el 5,8 por 100 del PIB (10) y que, por el contrario, no se está reformando, ni parece que lo quiera hacer, desde el punto de vista estructural.

El propósito de este trabajo no es efectuar una valoración crítica de la nueva reforma de régimen local (11) , el autor es consciente de las dificultades de un Gobierno, aun con mayoría absoluta, para emprender una reforma de este tipo en un Estado compuesto como el español, lo que hubiera requerido sin duda una revisión global y la modificación de varias leyes orgánicas (electoral, de fuerzas y cuerpos de seguridad etc) e incluso de la propia Constitución (12) . La finalidad del mismo es efectuar una presentación de la Ley, sobre la base del marco legal y antecedentes existentes, con el objeto de entender mejor los cambios que conlleva, y tal vez, para una consecuente interpretación de sus preceptos.

2. Competencia estatal y autonómica en materia de Régimen local.

2.1.- La Autonomía local.

El art. 137 de la Constitución constituye la base de organización territorial del Estado que se establece en Municipios, Provincias y Comunidades Autónomas que gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses, garantizándose constitucionalmente a los municipios conforme a lo dispuesto en los artículos 140, así como la suficiencia financiera para la gestión de sus competencias.

Esta construcción jurídica de la autonomía municipal en España es heredera de la idea schimittiana de la garantía institucional elaborada en la Alemania de Weimar con la que se pretendía defender el ámbito autónomo de actuación municipal frente a la legislación de los Länder tal y como se pronunció la Corte estatal del Reich en la Sentencia de 10/11 de diciembre de 1929 en la que se afirmaba la imposibilidad de supresión o vaciamiento de la autonomía de los municipios por el legislador y se le advertía que no podría limitarla de tal manera que quedase vacía de contenido y llevase por ello una existencia meramente aparente.

La jurisprudencia alemana ha elaborado una serie de técnicas para la defensa de la garantía institucional de la autonomía municipal que tal y como se han descrito (13) son: a) la «técnica del contenido esencial (14) » por la que el legislador no podría en ningún caso afectar al contenido esencial de la autonomía municipal; b) la «técnica de protección del exceso (15) » según la cual la garantía institucional se traduciría en un derecho de rechazo contra todo recorte de la autonomía municipal considerado excesivo, desproporcionado o arbitrario, sin que, necesariamente, su contenido o núcleo esencial tuviese que verse afectado por dicha intervención y c), la «técnica del principio material de distribución de funciones (16) » según la cual el legislador sólo podría privar a los municipios de la gestión de asuntos de marcado carácter local cuando ello viniese exigido por motivos de interés general y no fuese posible asegurar de otro modo el ordenado desarrollo de dicha gestión.

No ha estado exenta de crítica, por una parte de la doctrina, la teoría de la garantía institucional de la autonomía local existiendo una corriente que considera que esta construcción se efectúo para preservar la Provincia pero es insuficiente para explicar el verdadero alcance de la autonomía municipal y, por tanto, carece de una dimensión positiva para exigir una determinada actividad al legislador al no subrayar el carácter de autonomía municipal como autonomía política lo que ha llevado a su definición como un derecho subjetivo o a su consideración como un principio constitucional orientador del ordenamiento cuyo objetivo sería la consecución de máximos (en la linea que en parte recoge la Carta europea de Autonomía local).

La dificultad de articular y delimitar las competencias en el marco de los Estados compuestos presenta una especial incidencia en el caso español en el que no existe una legislación constitucional sobre la autonomía local, lo que sería deseable en aras de su protección (17) , concibiéndose como un derecho de configuración legal (18) lo que ha llevado a su interiorización en el ámbito autonómico (19) junto a su dispersión en la legislación sectorial.

Desde sus comienzos el Tribunal Constitucional en su Sentencia 4/1981, de 2 de febrero (F.J.3) señaló en relación con el concepto de autonomía, lo siguiente:

«La Constitución Española (Arts. 1 y 2) parte de la unidad de la Nación Española que se constituye en Estado social y democrático de Derecho, cuyos poderes emanan del pueblo español en el que reside la soberanía nacional. Esta unidad se traduce así en una organización -el Estado- para todo el territorio nacional. Pero los órganos generales del Estado no ejercen la totalidad del poder público, porque la Constitución prevé, con arreglo a una distribución vertical de poderes, la participación en el ejercicio del poder de entidades territoriales de distinto rango, tal como se expresa en el Art. 137 de la Constitución al decir que `el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses´».

Más adelante el Tribunal Constitucional en la Sentencia Sentencia del Alto Tribunal 32/1981, de 28 de julio (F.J.4) concluye que:

«(.../...) la autonomía local ha de ser entendida como un derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación entre intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias.»

A la hora de definir el concepto de «intereses respectivos», hay que estar a lo que dice el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 37/1981, de 16 de noviembre (F.J. 1) establece lo siguiente:

«El concepto de los 'intereses respectivos' de las Comunidades Autónomas, de los Municipios, de las Provincias, cumple sobre todo la función de orientar al legislador para dotar a estas entidades territoriales de los poderes o competencias precisos para gestionarlos. Es el legislador, sin embargo, el que, dentro del marco de la Constitución determina libremente cuáles son estos intereses, los define y precisa su alcance, atribuyendo a la entidad las competencias que requiere su gestión.»

Y, en su Sentencia 84/1982, de 23 de diciembre (F.J.4):

«Los entes locales (municipios y provincias) tienen autonomía constitucionalmente garantizada para la gestión de sus respectivos intereses (Art. 137 C.E); la determinación de cuales sean esos intereses es obra de la Ley, que les atribuye, en consecuencia, competencias concretas, pero que, en todo caso, debe respetar la autonomía y, como substrato inexcusable de ésta, reconocerles personalidad jurídica.»

La propia noción general de autonomía tiene una multiplicidad de sentidos pero siempre se predica de entes concretos en un contexto jurídico determinado al que habría que atribuir dos aspectos (20) : uno, el que define Santi Romano como la potestad del ente dotado de autonomía de darse un Ordenamiento jurídico entero y propio que se inserta en un ordenamiento jurídico originario a través del reconocimiento por éste de su carácter como tal que incluiría la idea de la gestión de determinados asuntos públicos bajo la propia responsabilidad aspecto que la doctrina alemana ha venido describiendo como la concepción jurídica de la autonomía, y un segundo aspecto , inseparable del anterior que se debe a la aportación de M. S. Giannini que sería la caracterización de la autonomía municipal como verdadera autonomía política, entendida como la capacidad del ente autónomo de orientar y dirigir, política y administrativamente, la comunidad subyacente y que vincula el concepto de autonomía municipal con la idea misma de la democracia y que ha llevado a que se extienda de la mera administración de las entidades locales a su gobierno.

Como se ha dicho (21) al analizar la Sentencia del Tribunal Constitucional 159/2001: «(.../...) partiendo de la dualidad de contenidos de la LRBRL (de un lado, aspecto que se refieren a la autonomía constitucionalmente garantizada y, de otro, aspectos de simple regulación legal de los entes locales), puede afirmarse que el encaje constitucional esencial de la LRBRL se encuentra en los arts. 137, 140 y 141 CE, aunque por razones competenciales (que ahora, hemos de notar, no vienen al caso) también halle fundamento en el título competencia estatal del art. 149.1.18.ª CE, pues «en el esquema constitucional de la distribución territorial de competencias, una de las adjudicadas al Estado con carácter exclusivo tiene por objeto las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y, entre ellas, por tanto, de la local» (STC 385/1993, de 23 de diciembre, FJ 3, con referencia a la STC 214/1989, de 21 de diciembre). Resulta relevante este doble título o fundamento constitucional, por más que resulte contradictorio con la regla general establecida en la jurisprudencia constitucional que niega que puedan buscarse fuera del art. 149 CE, aunque haya admitido excepciones.

El Tribunal Constitucional Federal alemán en la Sentencia «Rastede» de 23 de noviembre de 1988 determino que, dado el carácter democrático de los municipios, solo por motivos de interés general o por la imposibilidad de un ejercicio ordenado de las competencias podría el legislador sustraerles una competencia de marcado carácter local, advirtiendo, ademas, que simples motivos de índole administrativa, económica o de ahorro no justificarían, por sí mismos, un desplazamiento de competencias municipales a instancias superiores, salvo, claro esta, si el ejercicio de la competencia a nivel municipal conllevase un crecimiento desproporcionado de los costes.

2.2.- El carácter bifronte de la regulación local.

El concepto de naturaleza bifronte de la autonomía local viene recogido en la Sentencia 84/1982, de 23 de diciembre, para justificar la licitud por la que el Gobierno puede transferir o delegar materias entre otras, a las entidades locales de Cataluña, a través del artículo 28 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado y subraya la necesaria colaboración de la normativa estatal y autonómica en la configuración legal de la garantía institucional de la autonomía local de forma que correspondería al Estado el establecimiento de lo básico en la materia y a las Comunidades Autónomas su desarrollo. Ante la inexistencia de un título competencial específico del Estado sobre la materia "Régimen Local", éste apoyó su competencia básica en dicha materia en el título competencial general "bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas" que le proporcionaba el artículo 149.1.18º CE cuya aplicación expansiva fue objeto de crítica por la doctrina, así como los títulos competenciales, de los cuales según el TC debe constituir un «reflejo inequívoco» que proporcionan los artículos 137, 140 y 141 CE tal y como refleja la STC 240/2006, de 20 de julio en el conflicto en defensa de la autonomía local promovido por la ciudad de Ceuta.

Como acertadamente se ha escrito (22) : «En materia de régimen local, ni el Estado ni las CCAA pueden tener competencias de ejecución, entre otras razones, porque la ejecución («gestión de sus respectivos intereses» ex art. 137 CE) es la esencia misma del gobierno local. Si las entidades locales son objeto de potestades de ejecución del Estado o de las CCAA, entonces no son autónomas. "Obviamente, Estado y CCAA deben poder articular cauces procedimentales de cooperación y colaboración. Pero no cabe confundir formulas voluntarias de actuación de las entidades locales con técnicas jurídicas de sujeción obligatoria como la coordinación que implica, en ciertos sectores, la subordinación directa de las entidades locales a las actuaciones diseñadas por otras administraciones publicas. La facultad de coordinación sea por parte del Estado o de las CCAA se opone, en principio, al mandato de ejecución preferente -administración de proximidad- y a la autonomía financiera que la Constitución garantiza a las entidades locales. Salvo puntuales excepciones, si existen solidas razones que justifiquen la necesidad de que esa concreta tarea sea asumida por una Administración de base territorial mas amplia, entonces no existirán motivos para justificar la obligación legal de que las entidades locales tengan que verse coordinadas, puesto que su mediación es innecesaria».

2.3.- Autonomía local y control administrativo.

Se ha achacado que el sistema implantado por la LrBRL es cerrado basándose únicamente en la existencia de la existencia de controles de legalidad de carácter específico vinculados a la incidencia de intereses generales en el ejercicio de las competencias locales lo que han llevado en a su judicialización. No obstante estas consideraciones han sido objeto de contestación (23) en el sentido que:

«(.../..) no existe incompatibilidad constitucional para que sobre la actuación municipal desarrollada en el marco de ese núcleo esencial pueda instrumentarse un control de legalidad sin las limitaciones del sistema vigente. El ejemplo alemán puede ser aquí de gran utilidad. La segunda matización alude a la incidencia de intereses supralocales en una parte importante de la actividad municipal que, por esta circunstancia, y a salvo los supuestos de delegación, se manifiesta bajo la forma de competencias propias sobre materias compartidas con otras Administraciones. Pues bien, en pura lógica, el estricto sistema de controles de la LrBRL, pensado para el núcleo duro de la autonomía municipal, debería encontrar, en este caso, una serie de modulaciones que, de alguna forma, habrían de afectar a su rigidez o, si se quiere, a su alcance. Así es muy significativo, en este sentido, la distinción, operada por la jurisprudencia constitucional, respecto de la suspensión administrativa de actos locales, entre su consideración como mecanismo administrativo de control de legalidad sobre el ejercicio de las competencias municipales exclusivas, excluido por la LrBRL, y su consideración como instrumento de defensa de las competencias propias de la Administración autonómica, competencias que serían reflejo de una serie de intereses supramunicipales ( costas, medio ambiente, paisaje, patrimonio histórico, obras públicas).

La incidencia de intereses supramunicipales en la planificación urbanística ha justificado también la intervención autonómica en la aprobación definitiva de los planes, cuyo alcance, incluyendo, incluso, en algunos supuestos, cuestiones de oportunidad, fue descrito pormenorizadamente en la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de julio de 1990, de gran repercusión en toda la jurisprudencia contencioso- administrativa posterior87. Lo que aquí, con todo, se quiere, simplemente, subrayar es que en una materia tan vinculada a los intereses municipales, como el urbanismo, la indiscutible incidencia de intereses cuya gestión constituye el objeto de las competencias de otras Administraciones públicas va a posibilitar el control sobre la aprobación definitiva del planeamiento y, por derivación, va a diseñar, en esta materia, el alcance de la autonomía municipal. El control administrativo no afecta, pues, aquí, al ámbito protegido de la garantía institucional, identificado, como ya nos consta, con los intereses estrictamente municipales, traducidos en competencias reconocibles y relevantes en la ordenación urbanística, como son las fases de aprobación inicial y provisional de los planes. De ese ámbito o núcleo, como reiteradamente ha venido afirmando el Tribunal Constitucional en los últimos tiempos88, no forma parte la aprobación definitiva de los planes por las Comunidades Autónomas, pues, a través de ella, estas gestionan sus propias competencias que, por definición, son manifestación de intereses supramunicipales, esto es, de intereses –como dice la citada Sentencia del Tribunal Supremo (FJ 4o)- que tienen conexión con algún aspecto de un modelo territorial superior. Por ello, en este caso, el control administrativo puede llegar a revestir la forma de control de oportunidad en el que prevalece la apreciación de la Comunidad Autónoma».

3. Las sucesivas reformas de la LrBRL.

3.1.- Los planteamientos de la LrBRL. El punto de partida.

Hemos de seguir la exposición efectuada por L. Parejo Alfonso (24) , dada la relevancia que tuvo el autor en la redacción del proyecto de la LrBRL que impulsó T. de la Cuadra Salcedo, quien ha señalado que los planteamientos que el legislador de 1985 asumió se pueden condensar en las siguientes ideas:

  • a) Asunción, desde el principio, de la posición del legislador básico, a pesar de lo inédito de tal perspectiva, especialmente en una materia estructural. No parece que éste mérito pueda ser regateado a la LrBRL, con entera independencia de su acierto o no en el plano sustantivo.
  • b) Adopción de una nueva perspectiva en la delimitación del régimen local, acotando éste como el ordenamiento institucional de la Administración Local, el marco legal heterónomo definitorio del estatuto subjetivo de los entes locales. Conflictiva en un principio (al punto de formar parte de los motivos de impugnación de la Ley ante el Tribunal Constitucional por algunas Comunidades Autónomas), puede tenerse hoy como cuestión sustancialmente pacífica, incluso por lo que hace referencia a la separación entre régimen local sustantivo y régimen económico-financiero (que no parece haber planteado problema grave alguno; antes al contrario ha permitido y sigue permitiendo el planteamiento del sistema economico-financiero local en el contexto del total de las instancias territoriales del Estado).
  • c) Afirmación (expresa, con razonamiento al respecto en la Exposición de Motivos) del cumplimiento por la Ley de una específica función (en términos de desarrollo de la norma constitucional) en el ordenamiento estatal en su conjunto, transmitente al texto legal de una concreta `consistencia´ frente a cualesquiera otras normas de lógica y objeto distintos; en definitiva, postuladora de la pertenencia de la Ley al bloque de la constitucionalidad en materia de régimen local. Es ésta una idea aún controvertida y anticipadora hasta cierto punto de la teoría del `principio de la función´ que parece irse abriendo paso como nueva regla de ordenación de las relaciones entre normas, pero que el Tribunal Constitucional no desautorizó en modo alguno en su Sentencia 214/1989, de 21 de diciembre, y cuya doctrina posterior ha ido perfilando hasta decantar de modo estricto el contenido del referido `bloque´.
  • d) Concepción de la autonomía y el ordenamiento locales como un sistema único y total, compuesto internamente de dos piezas fundamentales (no excluyentes de otras distintas): Municipio y Provincia, como solución idónea para modernizar o actualizar la Administración local (tradicionalmente basada en el Municipio) sin por ello tener que proceder a una operación de cirugía `racionalizadora´ del mapa jurisdiccional municipal y gracias a la enfatización del papel de `macro-municipio subsidiario´ del escalón provincial o de segundo grado.

    Esta opción, que conduce a la configuración de la Provincia (o su equivalente autonómico) en una `segunda y subsidiaria instancia municipal´ para la `cobertura´ de las insuficiencias de capacidad gestora en los Municipios en términos capaces de evitar la elevación sin más de las correspondientes competencias a la instancia territorial superior y, de ordinario, a la autonómica, fue muy criticada en el momento de su establecimiento. Y, sin embargo es crucial en la construcción de la autonomía local como un todo y conserva al día de hoy plenamente su vigencia, si se tiene en cuenta la persistencia de la improbabilidad de cualquier significativa reforma territorial del escalón municipal, el cual ha continuado más bien fragmentándose. La dificultad principal que presenta, como revela el debate, aún persistente, en torno a la `segunda descentralización´, radica en su no plena aceptación por las Comunidades Autónomas (frente a la cual el escalón provincial ha revelado una notoria capacidad de resistencia).

  • e) Entendimiento de la autonomía local no tanto como un ámbito material de competencias propias y supuestamente plenas, cuanto como una cualidad del poder-ordenamiento locales, extensiva a todas las tareas-competencias al mismo asignadas, con independencia de cuantas y de cómo éstas sean.

3.2.- Análisis de las reformas: desde la Ley de Bases de 1985 hasta el fallido Proyecto de 2006.

La LrBR ha sido objeto de una multitud de modificaciones puntuales (25) y de varios anteproyectos de reforma. Desde el punto de vista estructural o de modelo las más significativas han sido la reforma de 1999 que surge como consecuencia del denominado «Pacto Local» y la reforma de 2003 que pasamos ahora a analizar (26) .

3.2.1.- La reforma de la Ley 11/1999, de 21 de abril.

Tras un proceso que se inició mediante acuerdo de la Asamblea anual de la FEMP de 1993 y concluyó en julio de 1997 (con un abandono explícito de la reforma financiera y competencial inicialmente planteada) la Ley 11/1999 se limitó a favorecer un modelo de gobierno presidencialista con fortalecimiento de la figura del Alcalde, sin establecer un régimen especial para las grandes ciudades. Las novedades más importantes, junto con el acceso especial de las entidades locales al Tribunal Constitucional, mediante una modificación de la LOTC para establecer un procedimiento de conflicto competencial en defensa de la autonomía local, fueron :

  • • El carácter necesario de la Comisión Informativa en todos los Municipios de más de 5.000 habitantes.
  • • La necesaria formación de los grupos políticos en todos los Municipios, que pasan a tener asignación presupuestaria propia.
  • • El fortalecimiento de la figura del Alcalde, que recogerá una parte de las funciones no sólo ejecutivas que antes correspondían al Ayuntamiento Pleno, lo que refuerza todavía más su control sobre el Gobierno municipal.
  • • Una regulación de la moción de censura más restrictiva en la LOREG y con la introducción de la cuestión de confianza.
  • • La pérdida de competencia del Pleno, en base a una supuesta eficacia que sólo es celeridad, se intenta compensar con una definición dual de las sesiones plenarias: una primera parte decisoria y una segunda destinada por completo al control político del equipo de gobierno, que se introduce en el añadido de la letra e) al artículo 46.2 de la Ley 7/1985 con lo que se configuró una parlamentarización de la vida local.

3.2.2.- La reforma introducida por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local.

La Exposición de Motivos de esta segunda reforma destaca que: «hay dos ámbitos en los que la LrBRL se vio rápidamente desbordada por las exigencias de una vida local dinámica y rica, profundamente influida por las importantes transformaciones sociales, económicas y culturales que han venido experimentando los municipios españoles durante las últimas décadas: el modelo orgánico-funcional, lastrado por una percepción corporativista de la política local, y el rígido uniformismo, contemplando a todos o a la mayor parte de los municipios, con independencia de su demografía y complejidad, como organizaciones merecedoras de un tratamiento jurídico uniforme» que se suponía habría resuelto la Ley 11/1999 y, en segundo lugar, que «el régimen local español se ha caracterizado tradicionalmente, como ya se ha destacado, por un excesivo uniformismo, heredero del modelo continental de Administración local en el que se inserta de manera evidente. Esta tendencia ha supuesto que, con la salvedad del denominado régimen de Concejo abierto, propio de los municipios de muy escasa población, haya existido y exista esencialmente un régimen común, que, con escasas singularidades que tienen en cuenta la dimensión demográfica, configura un modelo orgánico-funcional sustancialmente similar para todos los municipios, siendo prácticamente igual para los que apenas superan los 5.000 habitantes como para los que tienen varios cientos de miles e incluso millones».

Se ha indicado (27) que el acuerdo alcanzado entre los dos grandes partidos estatales posibilitó una tramitación demasiado rápida y reducida casi exclusivamente al establecimiento de un detallado régimen orgánico-funcional que implanta los modelos estatales en los entes locales. En cuando al ámbito de aplicación, el nuevo título X de la Ley 7/1985, de Bases del Régimen Local, que aprueba la Ley 57/2003, mantiene el umbral teórico de 250.000 habitantes, pero posibilita su aplicación directa a capitales de Provincia de más de 175.000, y a los Municipios capitales de Comunidad Autónoma y de Provincia, así como a todos los de más de 75.000 habitantes, cuando así lo decidan las Asambleas Legislativas de su Comunidad Autónoma.

Por tanto la nueva Ley no terminó con la uniformidad, y sobre el modelo original que subsiste, se establece otro muy complejo, que implica un esfuerzo presupuestario adicional para hacer frente al coste del personal directivo, que reconoce y generaliza el artículo 130.1 para coordinar y dirigir la Administración Local, en paralelo con lo dispuesto en el artículo 6.2 de la LOFAGE. Sin que lo negativos efectos de la uniformidad se superen por el mero hecho de contar con varios modelos orgánico-funcionales, que tampoco dejan espacio para una decisión local .

Por eso, compartimos la opinión del López García cuando afirma que el régimen organizativo que trae el nuevo título X de la LrBRL destaca por su rigidez. La explicación se ha buscado en la extensión de una Ley sólo de grandes ciudades, que tiene al final una mayor aplicación; también, en una tramitación rápida y con sucesivas enmiendas admitidas sin la necesaria reflexión, que han determinado un texto extenso, rígido y muy exigente, que tanto fija la obligación de crear distritos como la necesidad de asignar un porcentaje mínimo de los recursos presupuestarios de la Corporación o la necesidad de establecer nuevos órganos directivos y de resolución de reclamaciones económicos-administrativas .

De hecho la reforma fue consciente que su insuficiencia por lo que se fija como objetivo último «la elaboración de una nueva Ley de Bases de la Administración Local, que constituya un instrumento adecuado para que nuestros gobiernos locales afronten los complejos retos que les presentan los albores del siglo XXI, que necesitará un tiempo razonable pero no dilatado de reflexión y discusión, nuestros gobiernos locales requieren, de forma inaplazable, la adopción de una serie de reformas tendentes a su racionalización y modernización, que responde a necesidades ineludibles» (Exposición de Motivos, III).

Entre los principales contenidos de la Ley en materia organizativa hay que resaltar:

  • • La parlamentarización del Pleno. Se profundiza en la línea abierta por la Ley de 1999, copia y traslada a las EE.LL. la organización burocrática propia del Estado y de las Comunidades Autónomas. El Pleno como órgano de debate y adopción de las «decisiones estratégicas», sin funciones administrativas ni ejecutivas, junto con la posibilidad de delegar la Presidencia propia del Alcalde en otro Concejal -a imagen de la Presidencia de las Cortes y de las Asambleas de las Comunidades Autónomas-, las funciones administrativas del Pleno pasan con carácter general a la Junta de Gobierno, identifica y confunde la naturaleza democrática del Pleno, único órgano municipal representativo de la «voluntad general», con una pretendida naturaleza parlamentaria, para limitar su competencia a la aprobación de ordenanzas y reglamentos que le presenta la Junta de Gobierno Local que pierde la iniciativa legislativa y queda reducido a órgano de control de la actividad de gobierno.
  • • La desnaturalización de la figura del Alcalde. La Junta de Gobierno Local como órgano gestor y de dirección política. Sustituye a la Comisión de Gobierno y cuenta con amplias funciones de naturaleza ejecutiva. Para los Municipios de régimen especial, se trata de un órgano distinto, con competencias propias, importantes, de dirección, ejecución y administración, que se detraen del Pleno y del Alcalde, que pierden atribuciones a favor de la Junta, que se configura como un «gabinete».
  • • La participación ciudadana. En esta materia la Ley 57/2003 se limita a copiar las instituciones estatales de participación, estableciendo una organización consultiva de corte estatal: a) El Consejo Social de la Ciudad, como órgano consultivo y de iniciativa, integrado por representantes de la «sociedad civil», —las fuerzas vivas de la ciudad— para el informe desde la planificación estratégica hasta los grandes proyectos urbanos. La influencia de los Consejos Económicos y Sociales del Estado y de las CC.AA. es tan clara y evidente, que favorecerá la consolidación de un Consejo ciudadano tomado por los partidos y los sindicatos: es un órgano político más.Y b), la Comisión especial de sugerencias y reclamaciones, como órgano específico pensado para «la defensa de los derechos de los vecinos», que se configura como órgano necesario, pero que tiene la función de un «defensor vecinal», al modo y manera de la figura constitucional del Defensor del Pueblo, pero en el marco de una Comisión informativa plenaria.

3.2.3.- El Libro Blanco de la Reforma del Gobierno Local de 2005 y el Borrador de Anteproyecto de Ley de Bases del Gobierno Local.

Señala C. López García, la Ley 57/2003 no entró en los problemas de orden financiero y competencial de los entes locales, omisión que justificará los intentos de «interiorizar» a los entes locales en el proceso de reforma estatutario abierto en Cataluña y asumido en parte por el Gobierno del Estado; y «más que sofocar, tuvo la virtud de avivar la discusión doctrinal en materia de atribución competencial local, pero deja arrinconado el grueso de las reivindicaciones competenciales planteadas en el documento originario del referido pacto local; que se retoman en las propuestas del Libro Blanco de la Reforma del Gobierno Local de 2005, y en el Borrador de Anteproyecto de Ley de Bases del Gobierno Local, que asume el problema competencial de forma clara y expresa, para entender válida su atribución tanto por Ley de bases del Estado como a través de las reformas estatutarias, según figura en el informe de la comisión de expertos que dictamina las alegaciones al Libro Blanco, con la finalidad de superar el rango ordinario de la propia LRBRL e incluir la definición de las competencias locales también en los Estatutos autonómicos. Proceso que integraría definitivamente a la autonomía local en el bloque de constitucionalidad, sin necesidad de requerir una especial posición constitucional de la Ley de Bases Locales, que la doctrina constitucional niega en parte desde la S 159/2001, consolidada por la S 240/2006».

Se abre así la corriente doctrinal por la que se deriva a los Estatutos la configuración de la Autonomía Local, en el sentido propuesto por Font i Llovet: es el Estatuto de autonomía el vehículo normativo más adecuado para garantizar la autonomía local, al ser la única norma capaz de imponerse al mismo tiempo al legislador estatal y al autonómico, la propuesta es asumida por el Informe sobre la Reforma del Estatuto de Cataluña del Instituto de Estudios Autonómicos, de 2003, y es la que figura en el texto de la reforma del Estatuto de autonomía de Cataluña, aprobado por Ley Orgánica 6/2006.

En este periodo se se elaboró el Libro Blanco para la reforma del Gobierno local y el Anteproyecto de Ley Básica del Gobierno y de la Administración Local que reconoce la necesidad de un solo modelo de organización básico, flexible y respetuoso en términos generales con la potestad de autoorganización, para lo que incorpora en el Título VI, Capítulo 1, un régimen orgánico municipal único; con órganos básicos comunes, que debe atemperarse a los distintos niveles de prestación de servicios, según tramos de población que, por su mayor o menor complejidad, reclaman un tratamiento diferente para cumplir los mandatos constitucionales y los principios de la Carta Europea de la Administración Local.

En el Anteproyecto se analizaban las competencias municipales desde una triple perspectiva:

  • • Reconocimiento de una cláusula general de competencia a favor de los municipios, tomando como punto de partida lo dispuesto en los apartados 1 y 2 del artículo 4 de la Carta Europa de Autonomía Local.
  • • Establecimiento de un listado de materias sobre las que se considera que los municipios ostentan competencias para la ordenación y prestación de los servicios básicos locales, listado que, en la práctica, es una refundición de los vigentes 25.2 y 26 de la Ley 7/1985.
  • • Fijación de un elenco de materias respecto de la que, la legislación sectorial estatal y autonómica han de garantizar la intervención municipal mediante la atribución, en su caso, de potestades de planificación, normativa y de gestión.
  • • Sustancial incremento de las competencias, en particular, de las competencias de los municipios. En esta línea, se ha optado porque el Estado, en ejercicio de sus competencias para definir el principio de autonomía local, garantice un ámbito competencial propio a los municipios otorgando al municipio una libertad plena para ejercer su iniciativa siempre que la competencia no esté reservada a otra Administración o que la actividad esté prohibida puede resultar contradictoria con la también cláusula general de competencias recogida en el artículo 149.3 de la Constitución según el cual «la competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado».

Aprobados los Estatutos de autonomía de segunda generación, el Anteproyecto de Ley de Bases del Gobierno Local se guardó un un cajón.

3.3.- Las reforma de las administraciones públicas españolas en un contexto de crisis económica: el Informe CORA.

Desde diciembre de 2011 la reforma de las AAPP emprendida por el Gobierno de la Nación se ha inspirado, según se declara, en los siguientes principios:

  • a) Disciplina presupuestaria y transparencia publica. Como consecuencia de la aplicación de la Ley Orgánica de Estabilidad presupuestaria y sostenibilidad Financiera
  • b) Racionalización del sector público, supresión de órganos y entidades duplicadas, ineficientes o no sostenibles entre cuyas medidas se encuentra la Reforma local.
  • c) Mejora de la eficiencia de las AAPP.
  • d) Administración al servicio de los ciudadanos y de las empresas.

Sobre esta base el 21 de junio de 2013 el Consejo de Ministros adoptó el Acuerdo para la reducción de las cargas administrativas y mejora de la regulación, en cuya elaboración se ha tenido en cuenta el Informe de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas que fue creada en octubre de 2012 y que bajo la denominación «la Reforma para las Administraciones Públicas», pretende un ahorro de 37.700 millones de euros hasta 2015: 22.000 millones procedentes de la racionalización de las estructuras públicas y eliminación de duplicidades (6.000 millones de ahorro para las administraciones públicas, sobre todo para las CCAA y 16.000 millones que los ciudadanos dejarían de gastar gracias a la modernización del sector público), 8.000 millones de euros de la reforma de la administración local y 7.700 millones mediante medidas adicionales de ajuste de empleo.

El documento se estructura en 8 apartados, y parte del análisis del dimensionamiento del sector público español. Puede sintetizarse indicando que aun cuando el incremento del gasto durante el período 2005—2011 fue considerable, 6,8 puntos porcentuales, según datos de la Comisión Europea, España está dentro de los 10 países de la UE con menor gasto público en porcentaje del PIB, un 43,4% (frente al 49,9% de media de la eurozona).

Siguiendo el análisis de las alguna de las medidas de carácter general que propone el Informe CORA sobre las EELL realizado por Montse CARPIO CARRO (28) destaca la Ley de Impulso de la Factura Electrónica y creación del Registro Contable, la reforma de la Ley de Subvenciones y la Ley Orgánica de control de la deuda comercial en el sector público.

Se propone la reforma en la Ley de subvenciones, que pretende además de una mejora en la transparencia y una limitación en la financiación pública de ciertas modalidades del gasto privado, flexibilizar trámites administrativos, eliminar duplicidades entre las CCAA y el Estado así como la interconexión automática de las diferentes bases autonómicas o locales con la Base de Datos Nacional de Subvenciones.

En cuanto al análisis respecto el sector local la Subcomisión de duplicidades administrativas, se refiere a los órganos externos (OCEX), la centralización de la contratación, la plataforma de la contratación del sector público, las juntas de contratación administrativa, las programaciones culturales, el Registro de Prestaciones Sociales Públicas, las PYMES, la certificación de firma electrónica y lucha contra la violencia de género. Se propone que sea el Tribunal de Cuentas el órgano de fiscalización de la Administración Autonómica creando 12 secciones Territoriales permitiendo que las CCAA puedan prescindir de los OCEX y ahorrar en su presupuesto anual.

También que las EELL se adhieran al sistema de contratación centralizada estatal. Sistema que viene establecido en la Ley de Contratos del Sector Público que regula, en el ámbito de la AGE, las centrales de contratación, estableciendo la contratación centralizada de suministros, obras y servicios que se contraten de forma general y con características homogéneas.

La Plataforma de contratación del sector público estatal se interconectará con los servicios de información similares de las CCAA y EELL en la forma que se determine en los convenios y con la Ley de Garantía de Unidad de Mercado pasara a denominarse Plataforma de Contratación del Sector Público.

Debido a la reducción sustancial de la programación cultural el Instituto Nacional de las Artes Escénicas y de la Música propondrá a las Corporaciones locales actividades de su interés a las cuales podrán adherirse mediante un protocolo de colaboración con la FEMP.

Respecto los servicios de certificación de firma electrónica admitidos en las AAPP, el Estado ostenta competencia exclusiva para legislar y aplicar la normativa sobre firma electrónica aunque los distintos entes territoriales, entre ellos las EELL han aprobado sus procedimientos administrativos sobre la admisión o rechazo de los distintos prestadores de servicios de certificación. Con la entrada en vigor del Reglamento sobre identificación electrónica y servicios de confianza para transacciones electrónicas en el mercado interior, se derogaran las disposiciones estatales, autonómicas y locales limitativas de la admisión de certificados electrónicos así como sus procedimientos regulatorios.

Respecto los inmuebles, se pretende que el Sistema de Información para la Gestión Inmobiliaria incluya los datos de las CCAA y EELL así como de sus organismos para hacer un seguimiento conjunto de las bases de datos. Los convenios interadministrativos firmados con las CCAA y EELL representan más de 25% de los fondos. Se propone la aprobación de una norma reguladora que determine el régimen jurídico de los convenios de colaboración y su distinción con otras figuras así como el procedimiento para la tramitación, si conllevan coste económico para la AGE.

Se aprobará un marco normativo común que ordene la dispersión y heterogeneidad que existe respecto de la distinta tipología de los organismos públicos estableciendo como mínimo los criterios identificativos de cada ente así como el establecimiento de los controles económicos financieros. Se plantea la regulación, coordinación e integración del Inventario de Entes del Sector Público Estatal y de los Inventarios de entes de los Sectores Autonómico y local. Adicionalmente se propone una reforma en la regulación de los consorcios interadministrativos a incluir en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ya que su actual regulación es insuficiente, todo y que ya se prevé su regulación, en parte, en el actual LRSAL.

De entre las medidas señaladas que ya se han implementado en las AAPP a partir del año 2012, destacan las siguientes:

  • • La aprobación de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF), que tiene por objeto: a) garantizar la sostenibilidad financiera de todas las Administraciones Públicas, b) fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española, y c) reforzar el compromiso de España con la Unión Europea en materia de estabilidad presupuestaria. y para ello, en lo que se refiere al ámbito local se establece la posibilidad de imponer a las Corporaciones Locales medidas de cumplimiento forzoso, o disponer en su caso la disolución de la Corporación Local sin que el Estado asuma ya la responsabilidad de los compromisos de las Comunidades Autónomas, de las Corporaciones Locales y de los entes previstos en la Ley vinculados o dependientes de aquellas, sin perjuicio de las garantías financieras mutuas para la realización conjunta de proyectos específicos.Las Comunidades Autónomas no asumirán ni responderán de los compromisos de las Corporaciones Locales ni de los entes vinculados o dependientes de estas, sin perjuicio de las garantías financieras mutuas para la realización conjunta de proyectos específicos.
  • • La aprobación de la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público que para el ámbito de las Corporaciones locales se establece que el órgano interventor será el encargado de controlar el cumplimiento del período medio de pago, y se prevé un especial control de las Corporaciones Locales comprendidas en el ámbito subjetivo definido en los artículos 111 y 135 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo. Con ello se avanza en el protagonismo de los interventores en el control de la sostenibilidad Local en garantía de los proveedores (29) .
  • • Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Que desarrolla del derecho de acceso a la información pública, los principios generales y de Buen Gobierno, la implantación de portales de transparencia, y el procedimiento, regulación y límites para el acceso a la información así como el régimen sancionador.
  • • La Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el Sector Público. Que propugna un control informatizado y sistematizado de las facturas para favorecer un seguimiento riguroso de la morosidad a través de un indicador, el periodo medio de pagos, que visualizará el volumen de deuda comercial de las Administraciones y permitirá, llegado el caso, aplicar los nuevos mecanismos previstos la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, en la que el control de la deuda comercial forma parte del principio de sostenibilidad financiera.
  • • Y finalmente, la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL) objeto del presente estudio.

4. El Proyecto de racionalización y sostenibilidad de la Administración local.

4.1.- Tramitación del Proyecto.

Una de las particularidades que ha tenido la Ley son las múltiples versiones del Anteproyecto (30) que se han filtrado desde el inicio de su gestación en el mes de febrero de 2012 hasta la versión definitiva de 24 de mayo de 2013, lo que ha dado lugar a un incesante debate y análisis en la web sobre las modificaciones que se iban suscitando en las distintas versiones.

De la tramitación gubernamental lo más destacado han sido los informes que durante el periodo de audiencia han efectuado por las Comunidades Autónomas y las Ciudades de Ceuta y Melilla pero, sobre todo, el completo Dictamen (567/2013) que efectúa el Consejo de Estado el 26 de junio de 2013 (31) , cuyas observaciones han tenido una incidencia sustancial (por ejemplo en la regulación relativa al coste estándar, o el debilitamiento de la autonomía municipal que puede suponer la aplicación del sistema de traslación competencial) al calificar que el Anteproyecto carecía de «una regulación precisa ni acabada y debe por ello ser revisada en conjunto, a fin de que se presente más completa y dotada de mayor claridad y coherencia interna» lo que ha obligado a la modificación del Anteproyecto , que no ha tenido en cuenta la totalidad de observaciones planteadas, antes de su aprobación por el Consejo de Ministros en un nuevo texto, fechado el 2 de agosto de 2013 para su tramitación parlamentaria.

En cuanto a la tramitación en las Cortes Generales, la Mesa de la Cámara acordó el 3 de septiembre de 2013 encomendar su aprobación con competencia legislativa plena, conforme al artículo 148 del Reglamento, a la Comisión de Hacienda y Administraciones Públicas así como publicar en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, estableciendo plazo de enmiendas, por un período de quince días hábiles, que finalizó el 24 de septiembre de 2013. El debate de las enmiendas a la totalidad se produjo en la sesión de 17 de octubre de 2013 (32) , se presentaron 474 enmiendas (33) al articulado que fueron informadas por la Ponencia encargada de redactar el informe sobre el Proyecto el 29 de octubre de 2013, incorporando al texto la enmienda número 426 (34) con las correcciones apuntadas por el Grupo Parlamentario Popular (35) . Finalmente la Comisión de Hacienda y Administraciones Públicas, a la vista del Informe emitido por la Ponencia, con competencia legislativa plena, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 75.2 de la Constitución, aprobó el 4 de noviembre de 2013 el Proyecto de Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (36) acordando su remisión al Senado.

Por su parte en la tramitación ante el Senado se presentaron 447 enmiendas (37) y 7 propuestas de veto que fueron dictaminadas por la Comisión de Entidades locales el 3 de diciembre de 2013 e informadas por la Ponencia el 12 de diciembre incorporándose también las enmiendas presentadas por el Grupo Parlamentario Popular. El dictamen de la Comisión de Entidades locales se produjo el 3 de diciembre admitiéndose a trámite un voto particular que fue defendido en la sesión plenaria núm. 45 y votado en la sesión de 17 de diciembre de 2013 remitiéndose al Congreso de los Diputados para su aprobación definitiva (38) .

Finalmente el Pleno del Congreso de los Diputados, en su sesión del día 19 de diciembre de 2013, aprobó, de conformidad con lo establecido en el artículo 90 de la Constitución, el Proyecto de Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local con el texto que se inserta en el BOCG del Congreso de 27 de diciembre de 2013 (39) .

El lunes 30 de diciembre de 2013 se publica en el BOE con el número 27/2013 la Ley, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.

4.2.- Análisis de las principales reformas.

4.2.1.- La justificación de la reforma.

El Preámbulo de la Ley, su Exposición de Motivos, invoca el artículo 135 de la Constitución que, tras la reforma operada en el año 2011, exige que las Administraciones Públicas adecuen su actuación al principio de estabilidad presupuestaria para imponer, como recuerda la LOEPSF, una necesaria adaptación de la normativa básica reguladora de la Administración local a fin de adecuarla a los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera o eficiencia en el uso de los recursos públicos locales, lo que obliga a modificar ciertos aspectos de la organización y funcionamiento de la Administración local y a mejorar su control económico-financiero.

Los objetivos declarados por la Ley en la Exposición de Motivos son los siguientes:

  • 1. Clarificar las competencias municipales, evitando su solapamiento con las de otras Administraciones bajo la premisa de que a cada Administración debe corresponder una competencia.
  • 2. Racionalizar la estructura organizativa de la Administración local, para lo cual se introducen diversas medidas dirigidas a fortalecer a las Diputaciones Provinciales, que asumirán parte de las competencias hasta ahora prestadas por los Ayuntamientos a fin de lograr economías de escala con unos servicios comunes centralizados y reducir estructuras administrativas que no sean eficientes o sostenibles. La Ley lleva a cabo, además, una reestructuración del sector público local mediante la racionalización de los órganos de gobierno de las entidades instrumentales que lo integran y la ordenación responsable de las retribuciones del personal al servicio de las Corporaciones locales. En particular, se impide la participación o constitución de entidades instrumentales por las entidades locales cuando estén sujetas a un plan económico-financiero o a un plan de ajuste, exigiéndose además el saneamiento de las ya existentes que se encuentran en situación deficitaria y, en última instancia, su disolución. Se prohíbe en todo caso la creación de entidades instrumentales de segundo nivel -unidades controladas por otras que, a su vez, lo estén por las entidades locales-, debiendo disolverse aquellas que existan a la entrada en vigor de la Ley en el plazo previsto en ella.
  • 3. Control económico-presupuestario más riguroso y a tal fin refuerza el papel de la función interventora de las Entidades locales y habilita al Gobierno para dictar las normas sobre los procedimientos de control, metodología de aplicación y criterios de actuación, así como sobre los derechos y deberes en el desarrollo de las funciones públicas necesarias en todas las Corporaciones locales, favoreciendo la aplicación generalizada en el ámbito local de técnicas como la auditoría, en todas sus vertientes. A fin de garantizar la profesionalidad y eficacia de las funciones de control interno, la Ley regula el régimen de los funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional.
  • 4. Favorecer la iniciativa económica privada, evitando intervenciones administrativas desproporcionadas. Para ello se limita el uso de autorizaciones administrativas para iniciar una actividad económica a los supuestos en que su necesidad y proporcionalidad queden debidamente justificadas y se suprimen los monopolios municipales heredados del pasado y que recaen sobre sectores económicos pujantes en la actualidad.

4.2.2.- La estructura de la Ley.

La norma proyectada consta además de la exposición de Motivos de las siguientes partes:

  • – Parte dispositiva (dos artículos):
    • • El artículo primero lleva a cabo la modificación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local. Lo integran treinta y ocho apartados en los que se da:
      • – Nueva redacción a veinte artículos: los artículos 2.1; 3.2; 7; 10.3 (al que se añade el apartado 10.4) (al que se añade un segundo párrafo); 13; 16.2 f); 25; 26; 27; 36; 55; 84; 85.2; 85 ter 2; 86; 92; 100.1; 109; 127.1 m (al que se añade una nueva letra n); 130.3; disposición adicional segunda sobre Régimen foral vasco; disposición adicional quinta apartado 3 (al que se añade un nuevo apartado 4); disposición adicional novena y disposición adicional duodécima,
      • – Además, se incorporan once nuevos artículos y una disposición adicional: 24 bis; 32 bis;57 bis; 75 bis; 75 ter; 84 bis); 92 bis; 103 bis; 104 bis; 116 bis; 116 ter; disposición adicional decimosexta.
      • – se suprimen tres artículos y una disposición adicional: el artículo 28; 45; el 85.3 y la disposición adicional novena.
    • • El artículo segundo contiene la modificación del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo. Consta de cinco apartados con el siguiente contenido:
      • – Nueva redacción a los artículos 213 y 218, que regulan el «control interno» y los «informes sobre resolución de discrepancias», respectivamente.
      • – Incorpora un nuevo artículo (193 bis referidos a los Derechos de difícil o imposible recaudación.
      • – Modifica la disposición adicional octava referida al Régimen foral vasco.
      • – Añade una nueva disposición adicional decimoquinta denominada Gestión integrada o coordinada de servicios.
  • – Disposiciones adicionales (diecisiete disposiciones adicionales): la primera de ellas contiene una previsión relativa al régimen aplicable a la Comunidad Autónoma Vasca; la segunda a los regímenes y Haciendas forales; la tercera regula las competencias autonómicas en materia de régimen local; refiriéndose la cuarta a las especialidades de las ciudades de Ceuta y Melilla y la quinta a los regímenes especiales de Madrid y Barcelona; la disposición adicional sexta versa sobre las Comarcas; mientras que la séptima se refiere a la colaboración con las intervenciones locales; la disposición adicional octava se refiere al cumplimiento de obligaciones tributarias respecto de bienes inmuebles de la Seguridad Social transferidos a otras Administraciones Públicas, y la novena y décima a los Convenios sobre ejercicio de competencias y servicios municipales y de colaboración entre el Estado y las Entidades Locales; la disposición adicional undécima sobre compensación de deudas entre Administraciones por asunción de servicios o competencias; la duodécima sobre información de tutela financiera; la decimotercera sobre consorcios constituidos para la prestación de los servicios mínimos; la disposición adicional decimocuarta sobre régimen jurídico especial de determinados consorcios; la disposición adicional decimoquinta sobre asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias relativas a la educación; la decimosexta sobre Cabildos y Consejos insulares, y, la disposición adicional decimoséptima sobre apertura de lugares de culto.
  • – Disposiciones transitorias (once transitorias): la primera sobre asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias relativas a la salud; la disposición transitoria segunda sobre asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias relativas a servicios sociales; la tercera sobre inspección sanitaria; la cuarta sobre la disolución de entidades de ámbito territorial inferior al Municipio; la disposición transitoria quinta sobre las entidades de ámbito territorial inferior al Municipio en Constitución dispone que los núcleos de población que con anterioridad al 1 de enero de 2013 hubieran iniciado un procedimiento para su constitución como entidades de ámbito territorial inferior al municipio, una vez constituidos como tales, tendrán personalidad jurídica y se regirán por la legislación autonómica correspondiente; la disposición transitoria sexta prevé el régimen transitorio para los consorcios; la séptima el régimen transitorio de los funcionarios con habilitación de carácter estatal, refiriéndose la transitoria octava al personal directivo de las Diputaciones, Cabildos y Consejos insulares; la novena define el régimen transitorio aplicable a los Directores Generales de las entidades Locales; la décima, relativa a la limitación del número de personal eventual y cargos públicos con dedicación exclusiva y la undécima, en fin, relativa al plazo de adaptación a la ley de las Mancomunidades.
  • – Disposición derogatoria (una disposición derogatoria), que extiende sus efectos propios a las disposiciones adicional segunda y transitoria séptima de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público.
  • – Disposiciones finales (seis disposiciones finales): La primera de ellas por la que se modifica el apartado segundo del artículo 97 del texto refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril; la segunda por la que de se modifica la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común para incluir una nueva disposición adicional, la vigésima, sobre Régimen jurídico de los Consorcios; la tercera por la que se modifica el apartado 1 del artículo 36 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible; la disposición final cuarta Modificación del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo relativa a requisitos para destinar el Patrimonio Municipal del Suelo a reducir la deuda comercial y financiera del Ayuntamiento; y la disposición final quinta previene que la Ley se dicta al amparo de los títulos competenciales recogidos en los apartados 14 y 18 del artículo 149.1 de la Constitución; por último, la disposición final sexta establece que la Ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

4.2.3.- La modificación de la LrBRL.

Para el análisis de las modificaciones efectuadas en el LrBRL por la LRSAL hemos agrupado las materias siguiendo la acertada sistemática que emplea el Consejo de Estado, que se efectúa en torno a los objetivos de la Ley, sobre la base del texto definitivamente aprobado.

A) Medidas para clarificar las competencias municipales: la reordenación de la cartera de servicios y el régimen de traslacion de competencias.

Sobre el modelo de delimitación de competencias.

La nueva Ley diseña un sistema de determinación de las competencias más estrecho del que se definía hasta ahora en la LrBRL que parte de su clasificación en distintas categorías (artículo 7 LrBRL, en la redacción que prevé el art.1.Tres de la LRSAL): las competencias propias, que se ejercen en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad «atendiendo siempre a la debida coordinación y ejecución con las demás Administraciones Públicas», pudiendo ser reconocidas únicamente por ley; y las delegadas por el Estado o las Comunidades Autónomas, que se ejercen en los términos establecidos en la disposición o acuerdo de delegación (regulado en el artículo 27) que preverán técnicas de dirección y control de oportunidad y eficiencia (40) .

El alcance de las competencias propias queda establecido con carácter básico en el artículo 25 LrBRL (según redacción del artículo 1.8 LRSAL) en el que la Ley introduce diversas modificaciones respecto de la redacción vigente. En particular, se elimina en el apartado 1 el sintagma "toda clase" al aludir a las actividades y servicios que pueden promover los Ayuntamientos. Por otro lado, en el listado contenido en el apartado 2 en relación con las materias respecto de las cuales pueden asumir competencias los Municipios, se suprimen algunas de ellas (la conservación de caminos y vías rurales, la defensa de los consumidores y usuarios, la programación de la enseñanza o la participación en la gestión de la atención primaria de la salud, entre otras) y se modifican las expresiones o términos empleados para identificar los ámbitos a los que se extienden determinadas competencias (así, en materia de urbanismo se habla de "planeamiento" y no de "ordenación"; la expresión "pavimentación de vías públicas" se sustituye por "infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad"; y en lugar de incluirse la "seguridad en lugares públicos", se habla de "policía local", entre otros ejemplos), dotándose a otras de nuevo contenido (en medio ambiente, por ejemplo, se incluye la protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica; mientras que en el ámbito de los servicios sociales se pasa de la genérica "prestación de servicios sociales y la promoción y reinserción social" a "la evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social"). Al margen de lo anterior, el precepto exige que la ley que atribuya la competencia se acompañe de una memoria económica y prevea la dotación de los recursos necesarios para asegurar la suficiencia financiera de las entidades locales, estableciendo con precisión el servicio o actividad local de que se trate y evitando duplicidades administrativas.

Por lo que se refiere a las competencias delegadas, se encuentran reguladas en el artículo 27, (art. 1.10 de LRSAL) que exige que la delegación sea acorde con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y que no se realice por un plazo inferior a 5 años, debiendo determinar, entre otros extremos que ya se encontraban recogidos en la LrBRL, el control de eficiencia que se reserve la Administración delegante. Se exige asimismo que la delegación se acompañe de una memoria económica que valore el impacto que puede conllevar en el gasto de otras Administraciones Públicas y de la financiación necesaria, siendo nula la delegación que se efectúe sin la existencia de la correspondiente dotación presupuestaria. Finalmente, se enuncian, sin ánimo exhaustivo, las competencias estatales y autonómicas susceptibles de delegación (41) . El régimen de delegación de competencias se completa con las previsiones contenidas en el nuevo artículo 57 bis, a cuyo tenor las entidades locales solo podrán aceptar delegaciones de competencias o suscribir convenios de colaboración con las Comunidades Autónomas cuando, en caso de que contengan obligaciones financieras que se concreten en compromisos de pago a cargo de estas, se incluya una cláusula de garantía del cumplimiento de tales compromisos, autorizando a la Administración General del Estado a practicar retenciones en las transferencias que les correspondan por aplicación de su sistema de financiación (42) .

Junto a ambas categorías, el anteproyecto menciona las llamadas "competencias impropias" (nuevo artículo 7.4 de la LrBRL), identificándolas como aquellas que no son propias ni delegadas y estableciendo que solo podrán ejercerse cuando no se ponga en riesgo financiero la realización de las competencias propias, no haya duplicidades con las competencias autonómicas y se garantice la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias o actividades económicas con arreglo al principio de eficacia y al resto de requerimientos previstos en la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, regulación que se completaba con la contenida en la disposición transitoria novena del Anteproyecto de Ley ("evaluación de las competencias impropias ejercidas por los Municipios") que aunque es citada en el Preámbulo ha desaparecido del texto normativo . Así pues, aun cuando se suprime el artículo 28 (art. 1.11 de la LRSAL), en el que se reconoce a los Municipios la posibilidad de realizar actividades complementarias de las propias de otras Administraciones públicas (en particular, en los ámbitos de la educación, la cultura, la promoción de la mujer, la vivienda, la sanidad y la protección del medio ambiente), los Municipios podrán seguir desplegando su actividad en ámbitos distintos de los definidos en los artículos 25 y 27 si bien tal posibilidad se condiciona al cumplimiento de los requisitos previstos en el nuevo artículo 7.4.

Más allá de esta triple clasificación de las competencias municipales, el nuevo modelo competencial de las entidades locales que define la Ley ha suprimido la noción clave del «coste estándar» al que se refería la nueva redacción de artículo 26 en el Anteproyecto para la prestación de los servicios municipales mínimos detallados en el artículo 26 de la LrBRL y se ha introducido como medida de transparencia la obligación de determinar el «coste efectivo» de los servicios que prestan las Entidades Locales, (al que se refiere los artículos 26.2, al señalarse como parámetro de referencia para determinar si los servicios municipales se pueden asumir o no, y 116 ter) de acuerdo con criterios comunes, y se dispone su remisión al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas para su publicación, esta medida -según recoge la Exposición de motivos de la Ley- se considera un paso fundamental en la mejora de la información disponible, eliminando asimetrías, para la toma de decisiones de los ciudadanos y de la Administración, y contribuirá de forma permanente al aumento de la eficiencia ya que «con la publicación agregada de la información de todos los costes efectivos de los servicios prestados por todas las Entidades Locales el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas contribuye a garantizar el cumplimiento del principio de eficiencia de conformidad con el artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera». Pero también sirve como

A estos efectos dice el art, 116 ter:

  • 1. Todas las Entidades Locales calcularán antes del día 1 de noviembre de cada año el coste efectivo de los servicios que prestan, partiendo de los datos contenidos en la liquidación del presupuesto general y, en su caso, de las cuentas anuales aprobadas de las entidades vinculadas o dependientes, correspondiente al ejercicio inmediato anterior.
  • 2. El cálculo del coste efectivo de los servicios tendrá en cuenta los costes reales directos e indirectos de los servicios conforme a los datos de ejecución de gastos mencionados en el apartado anterior: Por Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas se desarrollarán estos criterios de cálculo.
  • 3. Todas las Entidades Locales comunicarán los costes efectivos de cada uno de los servicios al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas para su publicación.

Sobre la traslación de competencias a las Diputaciones Provinciales.

El Consejo de Estado formuló observaciones al Anteproyecto en esta materia en el sentido de que la garantía institucional prevista en el artículo 140 de la Constitución puede verse cuestionada como consecuencia del eventual vaciamiento competencial de los Municipios con población inferior a 20.000 habitantes y por el hecho de que sus competencias pasen a una entidad de representación indirecta como es la Diputación, lo que ha significado una modulación del texto estableciendo su carácter facultativo al exigir «la conformidad de los municipios afectados» (art. 26.2) para que las Diputaciones Provinciales, previa Resolución del Ministerio acuerden la prestación directa o la implantación de fórmulas de gestión compartidas de los servicios que serán reversibles en el momento que se acredite por el municipio un coste efectivo menor.

En consonancia con esta atribución la Ley ha modificado el art. 36 de la LrBRL para atribuir a las Diputaciones Provinciales «o entidad equivalente» las competencias de coordinación centradas en los municipios de menos de 20.000 habitantes.

B) Medidas para racionalizar la estructura organizativa de la Administración local: reestructuración y redimensionamiento del sector público local.

Racionalización de la estructura organizativa.

Además de las medidas de fortalecimiento de las Diputaciones derivadas de las traslación de competencias a la que nos hemos referido en el apartado anterior, la Ley procede a una reestructuración del sector público estableciendo previsiones en cuanto a la creación o supresión de municipios, al régimen aplicable al régimen de las mancomunidades y entidades locales de ámbito inferior así como a un redimensionamiento del sector público local en los siguientes apartados:

  • • Se suprime la condición de entidades locales a las entidades de ámbito territorial inferior al municipal, instituidas o reconocidas por las Comunidades Autónomas, conforme al artículo 45 de la LrBRL (supresión del anterior art. 3.2.a) LrBRL).
  • • Se exige un número de al menos 5.000 habitantes y siempre que los municipios sean financieramente sostenibles para la creación de nuevos municipios (art. 13.2 LrBRL).
  • • Se aplican incentivos para la fusión de municipios no pudiendo segregarse el municipio resultante de la fusión hasta transcurridos diez años desde la adopción del Convenio (43) (art. 13.2 LrBRL).
  • • Se establece un plazo de seis meses (hasta el 30 de junio de 2014) para que las Mancomunidades de municipios adapten sus estatutos al artículo 44 de la LrBRL (que fue redactado por el apartado 1 del artículo primero de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local) al objeto de no incurrir en causa de resolución (DT 11ª LRSAL).
  • • Se mantiene la personalidad jurídica de las entidades de ámbito inferior al municipio existentes con anterioridad a la entrada en vigor de la ley (o que hubieran iniciado su procedimiento de constitución antes del 1 de enero de 2013, DT 5ª), si bien antes del 31 de diciembre de 2014 deberán presentar sus cuentas antes los organismos competentes para no incurrir en causa de disolución.
  • • Se establece unas limitaciones y cumplimiento de obligaciones sujetas a plazos para la regularización de las organismos, entidades, sociedades, consorcios, fundaciones, unidades y demás entes que estén adscritos, vinculados o sean dependientes, a efectos del Sistema Europeo de Cuentas, a cualquiera de las Entidades Locales (44) .
  • • Se efectúa una ampliación de las competencias de la Junta de Gobierno Local al objeto de «m). Designar a los representantes municipales en los órganos colegiados de gobierno o administración de los entes, fundaciones o sociedades, sea cual sea su naturaleza, en los que el Ayuntamiento sea partícipe».
  • • Se amplia las competencia de la Junta de gobierno Local para el supuesto que el Pleno no no alcanzara, en una primera votación, la mayoría necesaria para la adopción de acuerdos prevista en esta Ley, la Junta de Gobierno Local tendrá competencia para aprobar: a) El presupuesto del ejercicio inmediato siguiente, siempre que previamente exista un presupuesto prorrogado. b) Los planes económico-financieros, los planes de reequilibrio y los planes de ajuste a los que se refiere la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril y, c) Los planes de saneamiento de la Corporación Local o los planes de reducción de deudas d) La entrada de la Corporación Local en los mecanismos extraordinarios de financiación vigentes a los que se refiere la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, y, en particular, el acceso a las medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez previstas en el Real Decreto-ley 8/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes contra la morosidad de las administraciones públicas y de apoyo a Entidades Locales con problemas financieros. (Disposición Adicional 16ª LrBRL)

Regulación de las retribuciones de los miembros de las Corporaciones Locales y de su personal.

Por otro lado la Ley acomete una limitación del sueldo máximo que podrán recibir los miembros de las Corporaciones locales, fijando su artíuclo 75 bis como criterios la población y el sueldo que perciben los Secretarios de Estado. Y se limita también en función de la población el número de cargos representativos que podrán ejercer sus funciones en régimen de dedicación exclusiva mediante la introducción del artículo 75 ter.

Por lo que respecta al personal al servicio de las entidades locales y entidades de ellas dependientes, la Ley establece condiciones directas para el personal directivo de Diputaciones, Cabildos y Consejos insulares (art. 32 bis) y para el personal eventual de las Entidades Locales (104 bis, en función de la población) y modifica el artículo 92 (que fue derogado por la Ley 7/2007, de 12 de abril, e incluye un nuevo artículo 103 bis referido a la Masa Salarial del personal laboral. En todo caso se dispone que las Leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado podrán establecer un límite máximo y mínimo por todos los conceptos retributivos que puedan percibir en función del grupo profesional de los funcionarios públicos o equivalente del personal laboral, así como de otros factores que se puedan determinar en los Presupuestos.

La ley plantea un refuerzo de la independencia y control estatal de los funcionarios con habilitación de carácter nacional y pretende fortalecer la independencia respecto de los entes locales y su control por la Administración del Estado de este tipo de funcionarios, que son los responsables de las labores de intervención, (aunque también secretaría y tesorería) a los que se les ha atribuido un papel determinante, en la linea de la redacción inicial del Real Decreto Ley 4/2012, de 24 de febrero que convirtió a los interventores locales en órganos con capacidades resolutorias al atribuirles el reconocimiento de obligaciones de pago y propuesta directa al pleno de los planes de ajuste necesarios, y, también, en las medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez para el pago a los proveedores.

En consecuencia ha dado una nueva redacción al artículo 92 LrBRL que había sido derogada por la Ley 7/2007, de 12 de abril (y la introducción de un nuevo artículo 92 bis) recuperando la competencia estatal para la aprobación de la oferta de empleo público, selección, formación y habilitación de estos funcionarios, que se hará a través del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (el concurso, de ámbito estatal, será el sistema normal de provisión de puestos de trabajo). Y, en segundo lugar, se establece la regulación básica de su régimen disciplinario, ahora remitido a la legislación autonómica, y el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas asume la potestad sancionadora en los casos de las infracciones más graves, tipificadas en la normativa básica estatal. A las Comunidades Autónomas se les atribuye la imposición de sanciones de suspensión de funciones y destitución por faltas graves distintas a las previstas en la normativa básica estatal, y al órgano correspondiente de la Corporación Local únicamente se le reconoce la posibilidad de imponer sanciones por faltas leves.

C) Medidas para favorecer la iniciativa económica privada: imitación de la intervención administrativa local y supresión de monopolios.

Se pretende evitar que los municipios sometan a licencia u otro medio de control preventivo el ejercicio de actividades autorizándose únicamente respecto de las siguientes actividades según la nueva redacción del artículo 84 bis:

  • a) Cuando esté justificado por razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente en el lugar concreto donde se realiza la actividad, y estas razones no puedan salvaguardarse mediante la presentación de una declaración responsable o de una comunicación.
  • b) Cuando por la escasez de recursos naturales, la utilización de dominio público, la existencia de inequívocos impedimentos técnicos o en función de la existencia de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas, el número de operadores económicos del mercado sea limitado.

2. Las instalaciones o infraestructuras físicas para el ejercicio de actividades económicas solo se someterán a un régimen de autorización cuando lo establezca una Ley que defina sus requisitos esenciales y las mismas sean susceptibles de generar daños sobre el medioambiente y el entorno urbano, la seguridad o la salud públicas y el patrimonio histórico y resulte proporcionado. La evaluación de este riesgo se determinará en función de las características de las instalaciones, entre las que estarán las siguientes:

  • a) La potencia eléctrica o energética de la instalación.
  • b) La capacidad o aforo de la instalación.
  • c) La contaminación acústica.
  • d) La composición de las aguas residuales que emita la instalación y su capacidad de depuración.
  • e) La existencia de materiales inflamables o contaminantes.
  • f) Las instalaciones que afecten a bienes declarados integrantes del patrimonio histórico.

3. En caso de existencia de licencias o autorizaciones concurrentes entre una Entidad Local y otra Administración, la Entidad Local deberá motivar expresamente en la justificación de la necesidad de la autorización o licencia el interés general concreto que se pretende proteger y que éste no se encuentra ya cubierto mediante otra autorización ya existente.

El artículo 85.2 LrBRL dispone que los servicios públicos de competencia local podrán gestionarse directa o indirectamente, debiendo siempre optarse por la forma de gestión más sostenible y eficiente. En relación con la gestión directa, se permite llevarla a cabo a través de entidades públicas empresariales locales y de sociedades mercantiles locales cuyo capital social sea de titularidad pública, si bien se exige para poder hacer uso de ambas modalidades que se acredite en la memoria justificativa elaborada al efecto que son más sostenibles y eficientes que la gestión directa por la propia entidad local o por un organismo autónomo local, debiendo recabarse además un informe del interventor local en el que se valoren la sostenibilidad financiera y eficiencia de las propuestas planteadas. Por lo que se refiere a la gestión indirecta, el anteproyecto remite a las modalidades previstas para el contrato de gestión de servicios públicos en la Ley de Contratos del Sector Público, cuyo texto refundido fue aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 noviembre a resultas de lo que vaya a pasar una vez se efectúe la transposición de la nueva directiva europea que excluye esta materia de la contratación pública.

El artículo 86 de la LrBRL se posibilita a las entidades locales ejercer la iniciativa pública para el desarrollo de actividades económicas siempre que garanticen el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera en el ejercicio de sus competencias y que se justifique que no genera riesgo para la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal debiendo contener un análisis del mercado, relativo a la oferta y a la demanda existente, a la rentabilidad y a los posibles efectos de la actividad local sobre la concurrencia empresarial.; se declara la reserva a favor de las entidades locales de determinadas actividades o servicios esenciales, como son el abastecimiento (añadiendo «domiciliario») y la depuración de aguas, la recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos y el transporte público de viajeros de conformidad con lo previsto en la legislación sectorial aplicable (45) , correspondiendo al Pleno de la Corporación la aprobación de los correspondientes expedientes, sin perjuicio de la aprobación definitiva por la Comunidad Autónoma. En su último apartado, el cuarto, el nuevo precepto reconoce a la Administración del Estado la facultad de impugnar los actos y acuerdos previstos en este artículo cuando incumplan la legislación presupuestaria y sostenibilidad financiera.

4.2.4.- La modificación del TRLHL.

Uno de los propósitos declarados de la Ley es el reforzamiento del control financiero y presupuestario de las Corporaciones locales se lleva a cabo mediante la modificación el texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, pero también de la regulación de alguno de los aspectos recogidos en la modificación de la LrBRL como son los siguientes:

  • a) Recoger entre los principios de relación recogidos en el artículo 2.1 de la LrBRL los de proximidad, eficacia y eficiencia, y con estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
  • b) Refleja que en el ámbito de las relaciones reciprocas interadministrativas el impacto que sus actuaciones, en materia presupuestaria y financiera, pudieran provocar en el resto de Administraciones Públicas (art. 55, c) LrBRL).
  • c) Incorpora cláusulas de garantía de pago en los Convenios de colaboración que se ejerciten con las comunidades autónomas y los que sean susceptibles de prórroga (57 bis.3 LrBRL).
  • d) Exigir para la prestación de servicios mediante entidades públicas empresariales y sociedad mercantil una memoria justificativa elaborada al efecto que resultan más sostenibles y eficientes que las formas dispuestas en las letras gestión por la propia entidad o la creación de organismo autónomo para lo que se deberán tener en cuenta los criterios de rentabilidad económica y recuperación de la inversión. Además, deberá constar en el expediente la memoria justificativa del asesoramiento recibido que se elevará al Pleno para su aprobación en donde se incluirán los informes sobre el coste del servicio, así como, el apoyo técnico recibido, que deberán ser publicitados. A estos efectos, se recabará informe del interventor local quien valorará la sostenibilidad financiera de las propuestas planteadas, de conformidad con lo previsto en el artículo 4 de la LOEPSF.
  • e) La regulación del régimen aplicable a los funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional a través de la modificación del artículo 92 de la LrBRL y de la introducción de un nuevo artículo 92 bis, recuperando muchas de las previsiones que contenía este texto legal en su redacción originaria, con la correspondiente derogación de las previsiones relativas a los funcionarios con habilitación de carácter estatal contenidas en las disposiciones adicional segunda y transitoria séptima de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del estatuto básico del empleado público.
  • f) Establece la compensación de deudas vencidas, líquidas y exigibles como forma de extinción de deudas entre el Estado, las CCAA, la Seguridad Social y cualesquiera entidad de derecho público (art. 109 LrBRL).
  • g) Se recogen disposiciones relativas al contenido y seguimiento del plan económico-financiero (art. 116 bis LrBRL).
  • h) La posibilidad de que la Junta Local de Gobierno adopte excepcionalmente el acuerdos plenarios en caso de que no se obtenga la mayoría necesaria en el pleno para la aprobación de: a) El presupuesto del ejercicio inmediato siguiente, siempre que previamente exista un presupuesto prorrogado. b) Los planes económico-financieros, los planes de reequilibrio y los planes de ajuste a los que se refiere la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril y, c) Los planes de saneamiento de la Corporación Local o los planes de reducción de deudas d) La entrada de la Corporación Local en los mecanismos extraordinarios de financiación vigentes a los que se refiere la LOEPSF (Disposición Adicional 16ª LrBRL).

Centrados en los apartados que son objeto de modificación en el TRLHL el artículo 213 aborda la regulación del control interno al que deberá someterse la gestión económica de las entidades locales y de los organismos autónomos y sociedades mercantiles que dependan de ellas en sus modalidades de función interventora, función de control financiero, incluida la auditoría de cuentas de las entidades que se determinen reglamentariamente, y función de control de la eficacia.. De conformidad con este precepto, corresponde al Gobierno establecer, a propuesta del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, las normas sobre los procedimientos de control, metodología de aplicación, criterios de actuación, derechos y deberes del personal controlador y destinatarios de los informes de control, debiendo remitir los órganos interventores de las entidades locales a la Intervención General de Administración del Estado (IGAE) un informe anual en el que se resuman los resultados de los controles desarrollados en cada ejercicio.

Por su parte el artículo 218, se refiere a los "informes sobre resolución de discrepancias". La modificación de este precepto consiste en la adición de nuevos contenidos que, en primer término, completan el régimen de tramitación en la Corporación Local de ese género de informes. Así, el precepto establece que "el órgano interventor elevará informe al Pleno de todas las resoluciones adoptadas por el Presidente de la Entidad Local contrarias a los reparos efectuados, así como un resumen de las principales anomalías detectadas en materia de ingresos", señalando a continuación, de conformidad con la jurisprudencia constitucional que veda los controles de oportunidad sobre los entes locales, que tal informe "atenderá únicamente a aspectos y cometidos propios del ejercicio de la función fiscalizadora, sin incluir cuestiones de oportunidad o conveniencia de las actuaciones que fiscalice". Añade este precepto que dicho informe constituirá un punto independiente en el orden del día de la correspondiente sesión plenaria y que "la Corporación Local, a través de su Presidente, podrá presentar en el Pleno informe justificativo de su actuación".

Se añaden además dos nuevos apartados a este artículo 218, uno de carácter facultativo para el Presidente de la Corporación y, otro imperativo para el Interventor, en los siguientes términos:

«2. Sin perjuicio de lo anterior, cuando existan discrepancias, el Presidente de la Entidad Local podrá elevar su resolución al órgano de control competente por razón de la materia de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera.

3. El órgano interventor remitirá anualmente al Tribunal de Cuentas todas las resoluciones y acuerdos adoptados por el Presidente de la Entidad Local y por el Pleno de la Corporación contrarios a los reparos formulados, así como un resumen de las principales anomalías detectadas en materia de ingresos. A la citada documentación deberá acompañar, en su caso, los informes justificativos presentados por la Corporación local.»

La incorporación del nuevo artículo 193 bis referidos a los Derechos de difícil o imposible recaudación tiene por objeto sujetar a un mayor control los criterios determinantes de los derechos de difícil o imposible recaudación fijando unos límites mínimos debiendo minorarse en un 100 por ciento a partir del sexto ejercicio anterior.

4.2.5.- Las disposiciones adicionales.

Las disposiciones adicionales carecen de un contenido sistemático, se mantiene básicamente el Régimen foral de los territorios históricos, la Comunidad Autónoma Vasca y la Comunidad Navarra mediante la Disposición adicional octava, primera y segunda respectivamente. Se incentiva la gestión integrada y coordinada de servicios cuando se acredite en un informe que el acuerdo de dos o más municipios para la gestión integrada de todos los servicios municipales que sean coincidentes conlleva un ahorro de al menos el 10% respecto el coste efectivo total en el que incurría cada municipio por separado.

Por su parte la disposición adicional tercera hace extensiva la aplicación de la LRSAL a todas las comunidades autónomas (con alguna particularidad con relación a las CCAA con un sistema institucional propio y la Comunidad Autónoma de Aragón) «sin perjuicio de sus competencias exclusivas en materia de régimen local asumidas en sus Estatutos de Autonomía, en el marco de la normativa básica estatal y con estricta sujeción a los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera y racionalización de las estructuras administrativas» siendo éste uno de los principales «caballos de batalla» de la Reforma.

Las Disposiciones Adicionales Cuarta, quinta, y sexta se refieren a las especialidades de las Ciudades de Ceuta y Melilla, así como al régimen especial de Madrid y Barcelona y organización comarcal respectivamente,y la Disposición adicional decimosexta a los Cabildos y Consejos insulares.

Por su parte la Disposición adicional séptima prevé previo Convenio con la Entidad local, la colaboración de la IGAE a realización de actuaciones de apoyo encaminadas a reforzar la autonomía y eficacia de los órganos responsables del control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera, contable y presupuestaria en el ámbito de las Entidades Locales.

La Disposición adicional novena regula el régimen jurídico de los Convenios de colaboración que el Estado celebre con las Entidades Locales para la obtención y mantenimiento de la información que debe suministrarles para la aplicación de los tributos locales, (normalmente suscritos con la Dirección General de Catastro) señalando que no comportarán la transferencia de medios materiales ni personales, ni contraprestación económica de ningún tipo entre las partes por cuanto permiten mejorar la recaudación tributaria de las Entidades Locales que los suscriben, tratando con ello de excluirlos del régimen de competencias impropias.

En cuanto al aspectos novedosos de la LRSAL que impone el traspaso a las Comunidades Autónomas de las competencias relativas a los servicios sociales, salud e inspección sanitaria (así como en educación) y recogida en las disposiciones transitorias primera, segunda y tercera de la Ley, la Disposición adicional undécima prevé que una vez realizada la asunción de los servicios y competencias se efectuará la compensación de deudas entre Administraciones y la decimoquinta, en lo relativo al traspaso de educación, que se estará a la normativa en materia de haciendas locales y del sistema de financiación de las CCAA.

Finaliza el cuerpo de disposiciones adicionales con los requisitos par ala apertura de los lugares de culto que se sujetan al requisito de acreditar su personalidad jurídica civil mediante certificado del Registro de Entidades Religiosas, emitido al efecto, en el que constará la ubicación del lugar de culto que se pretenda constituir.

4.2.6.- La disposición derogatoria.

Aunque el Anteproyecto preveía que la disposición derogatoria extendiera sus efectos propios, junto a las disposiciones adicional segunda y transitoria séptima de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, a la disposición adicional duodécima de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, así como a todas las contenidas en la Ley 22/2006, de 4 julio, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid, y en la Ley 1/2006, de 13 de marzo, por la que se regula el Régimen Especial del municipio de Barcelona, que se opongan a lo dispuesto en la Ley, y las demás disposiciones de igual o inferior rango que contradigan sus previsiones, las observaciones efectuadas a la redacción del precepto por el Consejo de Estado ha planteado que esta se limite a las dos disposiciones de la Ley 7/2007, de 12 de abril que se refieren al régimen jurídico de los Funcionarios con habilitación de carácter estatal (Disposición Adicional segunda y Transitoria séptima) que pasan a regularse en la legislación local.

4.2.7.- Las disposiciones finales.

La disposición final primera modifica el apartado segundo del artículo 97 del texto refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, relativo a la ejecución efectiva en régimen de monopolio de las actividades reservadas de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, para incluir, entre los requisitos, el preceptivo «informe de la autoridad de competencia correspondiente».

La disposición adicional segunda por la que de se modifica la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común para incluir una nueva disposición adicional, la vigésima, sobre Régimen jurídico de los Consorcios en la linea de la LOEPSF al objeto de su adscripción, en función de los criterios de prioridad que se enuncian, a una Administración pública.

La disposición adiciona tercera por la que se modifica el apartado 1 del artículo 36 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible trata de adecuar a la nueva estructura orgánica del ministerio extendiéndose también estos efectos a la falta de remisión al Tribunal de cuentas de la información a la que se refiere el artículo 212.5 del TRLHL. Las consecuencias derivadas del incumplimiento de remisión de información presupuestaria adelantan sus efectos al mes de junio en lugar de septiembre del ejercicio anterior

La disposición final cuarta Modificación del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo relativa a requisitos para destinar excepcionalmente el Patrimonio Municipal del Suelo a reducir la deuda comercial y financiera del Ayuntamiento si bien el importe de que se disponga deberá ser repuesto por la Corporación Local, en un plazo máximo de diez años, de acuerdo con las anualidades y porcentajes fijados por Acuerdo del Pleno para la devolución al patrimonio municipal del suelo de las cantidades utilizadas debiendo recoger los presupuestos de los ejercicios siguientes al de adopción del Acuerdo deberán recoger, con cargo a los ingresos corrientes, las anualidades citadas en el párrafo anterior.

La disposición final quinta previene que la Ley se dicta al amparo de los títulos competenciales recogidos en los apartados 14 y 18 del artículo 149.1 de la Constitución (Hacienda general y Deuda del Estado y bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas) cuya cita conjunta el Consejo de Estado en su dictamen consideró correcta, y se ha suprimido, atendiendo a este mismo dictamen, la invocación al título contenido en el artículo 149.1.13 de la Constitución ("bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica") que se preveía en la Disposición final primera del Anteproyecto

Por último, la disposición final sexta, a la que a continuación nos referimos, establece que la Ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

5. La entrada en vigor de la reforma. Régimen Transitorio.

5.1.- Entrada en vigor.

Publicada la Ley en el BOE de 30 de diciembre de 2013, ha entrado en vigor conforme a la Disposición final sexta citada, el día 31 de diciembre de 2013.

5.2.- Régimen Transitorio.

Las CCAA asumirán la titularidad de las competencia relativas a la participación en la gestión de la atención primaria de la salud, conforme a la Disposición Transitoria primera de forma progresiva, un veinte por cien anual, en el plazo máximo de cinco años, es decir con término el 31 de diciembre de 2018.

Las CCAA asumirán la titularidad de las competencia relativas a la participación en la a la prestación de los servicios sociales y de promoción y reinserción social, conforme a la Disposición Transitoria segunda, con fecha límite 31 de diciembre de 2015, debiendo asumir la citada competencia previa elaboración de un plan para la evaluación, reestructuración e implantación de los servicios, las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus competencias, habrán de asumir la cobertura inmediata de dicha prestación.

Las CCAA restarán los servicios relativos a la inspección y control sanitario de mataderos, de industrias alimentarias y bebidas que hasta ese momento vinieran prestando los municipios, conforme a la Disposición Transitoria tercera, en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de la Ley, es decir, antes del 1 de julio de 2014.

Las entidades de ámbito territorial inferior al Municipio existentes en el momento de la entrada en vigor de la Ley, con fecha de 31 de diciembre de 2014 deberán presentar sus cuentas ante los organismos correspondientes del Estado y de la Comunidad Autónoma respectiva para no incurrir en causa de disolución, de acuerdo con la Disposición Transitoria cuarta.

Los consorcios que ya estuvieran creados en el momento de la entrada en vigor de la Ley deberán adaptar sus estatutos a lo en ella previsto en el plazo de un año desde la entrada en vigor de esta Ley, es decir antes del 31 de diciembre de 2014. Si esta adaptación diera lugar a un cambio en el régimen jurídico aplicable al personal a su servicio o en su régimen presupuestario, contable o de control, este nuevo régimen será de aplicación a partir del 1 de enero del año siguiente.

Las Mancomunidades de municipios deberán de adaptar sus estatutos a lo previsto en el artículo 44 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de la Ley para no incurrir en causa de disolución, es decir antes del 1 de julio de 2014, de acuerdo con la disposición transitoria undécima.

6. Conclusiones.

1. Estas reforma trata básicamente del desarrollo de la LOEPSF para la Administración Local. Es una Ley de sostenibilidad, las medidas de racionalización incluidas tienen por objeto lograr esa estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de los Ayuntamientos.

2. El modelo por el que ha optado el legislador para asegurar la suficiencia financiera de los municipios a la que se refiere el artículo 137 de la Constitución, ha sido, en lugar de ampliar recursos para su financiación, reducir competencias (y subsidiariamente capacitar a las Diputaciones para que atiendan los servicios locales de los Ayuntamientos que no las puedan ejercer).

3. Aunque es de aplicación a toda la Administración local, la Ley tiene como principales protagonistas: a) los municipios de menos de 20.000 habitantes que carecen en estos momentos de capacidad financiera para prestar sus competencias, y b) los entes instrumentales: organismos, entidades, sociedades, consorcios, fundaciones, unidades y demás entes que estén adscritos, vinculados o sean dependientes, a efectos del Sistema Europeo de Cuentas, a cualquiera de las Entidades Locales, así como regularizar las actuaciones derivadas de los convenios de colaboración interadministrativos de los ayuntamientos medianos y grandes, y c) las Diputaciones Provinciales que deben readaptar sus estructuras para garantizar la prestación efectiva de los servicios locales propios.

4. En el ámbito general el efecto inmediato de la Ley se produce en la forma de prestación de las competencias impropias que requieren la concurrencia de las dos circunstancias que exige el art. 7.4 de la LrBRL, por lo cual, a partir del 31 de diciembre de 2013, se deberán, en su caso, solicitar los informes previos y vinculantes de la administración competente en razón de la materia y de la que tenga atribuida la tutela financiera.

5. Una vez se calculen los costes efectivos de los servicios que prestan los Ayuntamientos (art. 116 ter LrBRL) y se conozcan y hagan transparentes los datos comparados (el 1 de noviembre de cada año) se va a producir una revisión en las formas de gestión al objeto de lograr una mayor eficiencia y homogeneidad.

6. La Ley será previsiblemente objeto de revisión por el Tribunal Constitucional ya que algunas CCAA han anunciado que presentaran recursos frente a la misma. El elemento más cuestionado será la asignación de competencias radicadas hasta ahora en los Ayuntamientos que han de ser asumidas por las CCAA: Servicios Sociales, Sanidad y Educación. La LRSAL prevé que las CCAA pueden delegar entre otras éstas competencias en los Ayuntamientos debiendo entonces asignarles los recursos financieros necesarios para la prestación de los servicios que conllevan.

7. Se deberá proceder, entre otros, al desarrollo normativo de los siguientes apartados de la Ley:

  • a) Los criterios de cálculo del coste efectivo previsto en el art. 116 ter que se ha de efectuar por Orden del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.
  • b) El procedimiento para la aplicación de las retenciones (y la correspondiente puesta a disposición a favor de las Entidades Locales de los fondos retenidos a las Comunidades Autónomas) mencionadas en el apartado 1 del artículo 57 bis LrBRL, mediante Orden del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (disposición adicional septuagésima segunda de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013.
  • c) La asunción por las CCAA de la titularidad de las competencia relativas a la participación en la gestión de la atención primaria de la salud (Disposición Transitoria primera); las relativas a la participación en la prestación de los servicios sociales y de promoción y reinserción social (Disposición Transitoria segunda); y los servicios relativos a la inspección y control sanitario de mataderos, de industrias alimentarias y bebidas (Disposición Transitoria tercera) en las normas reguladoras del sistema de financiación autonómica y de las Haciendas locales.
  • d) La disolución mediante Resolución, de las Mancomunidades de municipios que no adapten sus estatutos antes del 1 de julio de 2014 (disposición transitoria undécima); de las entidades de ámbito territorial inferior al Municipio existentes que antes del 31 de diciembre de 2014 no presenten sus cuentas ante los organismos correspondientes del Estado y de la Comunidad Autónoma (Disposición Transitoria cuarta); y de los consorcios que ya estuvieran creados en el momento de la entrada en vigor de la Ley que no adapten sus estatutos antes del 31 de diciembre de 2014.
  • e) En la Ley de Presupuestos Generales de cada año, el límite máximo que pueden percibir los miembros de las Corporaciones Locales (art. 75 bis); el límite máximo y mínimo que por todos los conceptos retributivos pueda percibir el personal al servicio de las Entidades Locales y entidades de ellas dependientes en función del grupo profesional de los funcionarios públicos o equivalente del personal laboral, así como de otros factores que se puedan determinar (art. 75 bis 4).
  • f) Mediante Real Decreto, el Reglamento relativo al régimen jurídico de los funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional (art. 92 bis LrBRL).
  • g) Mediante Real Decreto las normas sobre los procedimientos de control, metodología de aplicación, criterios de actuación, derechos y deberes del personal controlador y destinatarios de los informes de control (art. 213 LrBRL).
  • h) Mediante Resolución del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas el acuerdo para la prestación directa o la implantación de fórmulas de gestión compartidas de los servicios propios de los Ayuntamientos por la Diputación Provincial en los términos del art. 26.2 LrBRL.
  • i) Mediante Resolución administrativa, la ampliación en su caso de los plazos de adscripción, vinculación o dependencia, y disolución de los entes instrumentales que se encuentren en desequilibrio financiero que no efectúen su corrección antes del 31 de diciembre de 2014 (Disposición adicional novena de la LrBRL).
  • j) Y, una vez se conozca el coste efectivo de los servicios impropios que prestan los Ayuntamientos cuya asunción por las CCAA se encuentra en moratoria, es probable que se reclame por los ayuntamientos la compensación de su importe –siempre que no supere la media– en la anunciada reforma del TRLHL, o en la Ley de Presupuestos Generales para 2015.

7. Bibliografía.

LAS COMPETENCIAS ESTATALES Y AUTONÓMICAS PARA REGULAR EL RÉGIMEN LOCAL, Enrique ARNALDO ALCUBILLA. El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, No 7 bis, Sección Colaboraciones, Quincena del 15 al 29 Abr. 2006, Ref. 1391/2006, pág. 1391, tomo 1, Editorial LA LEY [LA LEY 1836/2006].

Las reformas del Régimen Local desde la Ley 7/1985, de Bases del Régimen Local, hasta el nuevo Proyecto de Ley de Bases de 2006. Casimiro LÓPEZ GARCÍA. El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, No 5, Sección Colaboraciones, Quincena del 15 al 29 marzo 2008, Ref. 876/2008, pág. 876, tomo 1, Editorial LA LEY [LA LEY 13640/2008].

Proyecto de Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local: análisis de las principales reformas. Blanca LOZANO CUTANDA. Diario La Ley, No 8155, Sección Tribuna, 24 Sep. 2013, Año XXIV, Ref. D-320, Editorial LA LEY. El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, 24 Sep. 2013, Editorial LA LEY [LA LEY 6375/2013].

PROPUESTA DE MODIFICACIÓN DEL ARTICULADO DE LA LEY 7/ 1985, REGULADORA DE LAS BASES DEL RÉGIMEN LOCAL (LRBRL) EN RELACIÓN CON LAS COMPETENCIAS DE LAS ENTIDADES LOCALES. GRUPO DE COLABORACIÓN INTERADMINISTRATIVA INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. El Informe CORA y la Administración Local. Montse CARPIO CARRO. El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, No 14, Sección Actualidad, Quincena del 30 julio al 14 Ago. 2013, Ref. 1395/2013, pág. 1395, tomo 2, Editorial LA LEY [LA LEY 4658/2013].

(1)

Daniel Brook: A History of Future Cities. Norton&Company, 2013

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(2)

Benjamin R. Barber, If Mayors Ruled the world. Yale University Press, 2013.

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(3)

Y la transitoria Ley de Haciendas Locales, que relegó la financiación local, junto a una escasa participación en los tributos del Estado, a los tributos propios que han de satisfacer los propietarios (IBI,incremento de valor de terrenos, vehículos de tracción mecánica) y los promotores de viviendas,.

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(4)

Justo lo contrario de lo que pretendía la Ley 11/1999 entre cuyos objetivos era «atender a la necesidad de un liderazgo claro y diáfano ante la sociedad, lo que exige ejecutivos con gran capacidad de gestión para actuar rápida y eficazmente.»

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(5)

Manuel Zafra y Albert Calderó, «Los Ayuntamientos no son corporaciones». El País, 11-5-2002.elpais.com/diario/2002/05/11/andalucia/1021069333_850215.html

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(6)

En el vigente organigrama ministerial resulta compartida la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las entidades locales integrada en la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

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(7)

En EEUU ha existido por décadas un Department of Housing and Urban Development (HUD), Gran Bretaña tiene un departamento similar y está transfiriendo poderes desde Westminster a las ciudades, o Australia que cuenta con el Major Cities Unit que efectúa un ejemplar análisis del estado de las ciudades (http://www.infrastructure.gov.au/infrastructure/pab/soac/index.aspx).

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(8)

La Comisión de Entidades Locales del Senado constituye una más de las 28 existentes (junto a otras 2 especiales), se ha reunido en esta legislatura en cuatro ocasiones sin que conste en su página web, salvo la justificación de incomparecencia del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, cuál ha sido su contenido.http://www.senado.es/web/actividadparlamentaria/sesionescomision/detallecomisiones/reunionmesaportavoces/index.html?id=S011017&legis=10

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(9)

Manuel Zafra y Albert Calderó, cita ut supra.

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(10)

Conforme a la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014.

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(11)

En el curso de la tramitación ya se ha hecho (y será sin duda desarrollado en otros aspectos) fundamentalmente sobre el planteamiento economicista de establididad presupuestaria y sostenibilidad financiera que protagoniza el texto y que, integrante en efecto el principio de buena administración, no debe configurarse como fin en sí mismo.

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(12)

S. Muñoz Machado ha cuestionado la constitucionalidad del principio «una administración, una competencia» al no responder al sistema cooperativo del ejercicio competencial. Informe sobre España, 2012.

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(13)

José L. Carro Fernández-Valmayor en Una nueva reflexión sobre la autonomía municipal: II Congreso de la Asociación española de profesores de Derecho administrativo, Santander, 2 de febrero de 2007.

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(14)

Kernbereichsgarantie o Wesensgehaltsgarantie.

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(15)

Übermassverbot.

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(16)

Materielles Aufgabenverteilungsprinzip.

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(17)

Garantía estatutaria de la autonomía local. Manuel Zafra, Víctor. Anuario del Gobierno Local 2008 Fundación Democracia y Gobierno Local ISSN: 2013-4924 Institut de Dret Públic.

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(18)

Como indica L. Parejo Alfonso la fórmula empleada por el artículo 137 de que la Constitución «garantiza» lleva implícita la reserva de ley para la regulación del régimen local así como el mandato al legislador ordinario para la configuración de dicho régimen.

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(19)

Desde los primeros Estatutos de Autonomía se atribuye a las Comunidades Autónomas competencia exclusiva en materia de régimen local, si bien añadiendo que «sin perjuicio de lo que dispone el número 18 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución» (Así País Vasco (Art. 10.4), Cataluña (Art. 9.8), Galicia (Art. 27.Dos), Andalucía (Art. 13.3), la Comunidad Valenciana (Art. 31.8 ) o Aragón (Art. 35.2)

Por su parte los Estatutos de Autonomía de Canarias (Art. 32.4), Asturias (Art. 11.10), Cantabria (Art. 25.2), La Rioja (Art. 9.8), Murcia (Art. 11.9), Castilla-La Mancha (Art. 32.1), Extremadura (Art. 8.1), Baleares (Art. 11.2), Madrid (Art. 27.1) y Castilla y León (Art. 34.1.3ª), establecen que corresponde a estas Comunidades Autónomas «en el marco de la legislación básica del Estado, y, en su caso, en los términos que la misma establezca, el desarrollo legislativo y ejecución en materia de régimen local.».

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(20)

José L. Carro Fernández-Valmayor, supra.

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(21)

Fernández Farreres, «Estado Autonómico y Tribunal Constitucional: reflexiones sobre la vinculación del legislador estatutario a la Constitución y a la jurisprudencia constitucional», STC 159/2001.

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(22)

Autonomía Local y principio de subsidiariedad, Francisco Caamaño, Revista española de Derecho constitucional, núm. 70-72, 2004.

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(23)

José L. Carro Fernández-Valmayor, supra.

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(24)

Luciano Parejo Alfonso, La autonomía local desde el punto de vista de su realización efectiva, Revista Electrónica CEMCI Número 1: Oct.-Dic. 2008.

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(25)

Las modificaciones más recientes han sido las derivadas de las siguientes Sentencias y Disposiciones generales:

Sentencia 103/2013 del TC, Sala Pleno, 25 Abr. (Rec. 1523/2004). Ley 2/2011 de 4 marzo (Economía Sostenible). Ley Orgánica 2/2011 de 28 enero (modificación de la Ley Orgánica 5/1985 de 19 junio, Régimen Electoral General). Ley 25/2009 de 22 diciembre (modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio). RD Leg. 2/2008 de 20 junio (TR de la Ley de suelo). Ley 30/2007 de 30 octubre (Contratos del Sector Público). Ley 8/2007 de 28 May. (suelo). Ley 7/2007 de 12 Abr. (Estatuto Básico del Empleado Público). Ley Orgánica 6/1985 de 1 julio (del Poder Judicial). Ley 57/2003 de 16 diciembre (medidas para la modernización del gobierno local). Ley Orgánica 14/2003 de 20 Nov. (reforma de las Leyes de Extranjería, Régimen Local, Procedimiento Administrativo Común y Competencia Desleal). Ley Orgánica1/2003 de 10 marzo (garantía de la democracia en los Ayuntamientos y seguridad de los concejales). Ley 24/2001 de 27 diciembre (medidas fiscales, administrativas y del orden social). Ley 14/2000 de 29 diciembre (medidas fiscales, administrativas y del orden social). Ley 55/1999 de 29 diciembre (medidas fiscales, administrativas y del orden social). Real Decreto Legislativo 2/1994 de 25 junio (modificación Ley 7/1985 de 2 Abr., LrBRL y RD Leg. 781/1986 de 18 Abr., TR LRL, sobre puestos de trabajo de funcionarios de Administración Local). Sentencia 214/1989 de 21 de diciembre (recursos de inconstitucionalidad 610/1985, 613/1985, 617/1985 y 619/1985 -acumulados-, interpuestos, respectivamente, por el Parlamento de Galicia, la Junta de Galicia, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña y el Parlamento de Cataluña, en relación con determinados arts. de la L 7/1985 de 2 Abr., reguladora de las Bases de Régimen Local - Se declaran inconstitucionales diversos preceptos y el carácter no básico del art. 45.2 b- aparts. primero y segundo). Ley 11/1999 de 21 Abr. (modificación de la L 7/1985 de 2 Abr., de bases del Régimen Local). Ley 50/1998 de 30 diciembre (medidas fiscales, administrativas y del orden social). Ley 34/1998 de 7 octubre (sector de hidrocarburos). Ley 7/1997 de 14 Abr. (medidas liberalizadoras en materia de suelo y de colegios profesionales). Ley 4/1996 de 10 enero (modificación L 7/1985 de 2 Abr., reguladora de las bases del Régimen Local en relación con el padrón municipal). Ley 39/1994 de 30 diciembre (modificación L 7/1985 de Abr., Ley de Bases del Régimen Local). Ley 10/1993 de 21 Abr. (modificación del régimen de puestos de trabajo de funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional). Ley 9/1991 de 22 de marzo (se modifican determinados arts. de la L 25/1983 de 26 diciembre, de Incompatibilidades de Altos Cargos, de la L 7/1985 de 2 Abr., reguladora de las Bases de Régimen Local, de la Ley de Contratos del Estado y de la L 24/1988 de 28 julio, del Mercado de Valores). Ley 39/1988 de 28 diciembre (Haciendas Locales). RDL 7/1996 de 7 junio (medidas urgentes de carácter fiscal y de fomento y liberalización de la actividad económica). RDL 5/1996 de 7 junio (medidas liberalizadoras en materia de suelo y de colegios profesionales). Sentencia 214/1989 de 21 de diciembre (recursos de inconstitucionalidad 610/1985, 613/1985, 617/1985 y 619/1985 -acumulados-, interpuestos, respectivamente, por el Parlamento de Galicia, la Junta de Galicia, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña y el Parlamento de Cataluña, en relación con determinados arts. de la L 7/1985 de 2 Abr., reguladora de las Bases de Régimen Local - Se declaran inconstitucionales diversos preceptos y el carácter no básico del art. 45.2 b- aparts. primero y segundo

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(26)

En todo caso para un análisis pormenorizado de la historia del derecho municipal nos remitimos a los trabajos de Enrique Orduña Rebollo, «Municipios y Provincias: historia de la organización territorial española». Inap, 2003.

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(27)

Casimiro LÓPEZ GARCÍA cita en Bibliografía.

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(28)

Montse CARPIO CARRO citada en Bibliografía.

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(29)

Esta Ley prevé en su art. primero, cinco, el establecimiento de medidas automáticas de detección y así el órgano interventor «que detecte que el período medio de pago de la Corporación Local supera en más de 30 días el plazo máximo de pago previsto en la normativa de morosidad durante dos meses consecutivos a contar desde la actualización de su plan de tesorería de acuerdo con lo previsto en el artículo 13.6, formulará una comunicación de alerta, en el plazo de quince días desde que lo detectara, a la Administración que tenga atribuida la tutela financiera de las Corporaciones Locales y a la junta de gobierno de la Corporación Local. La Administración que tenga atribuida la tutela financiera podrá establecer medidas cuantificadas de reducción de gastos, incremento de ingresos u otras medidas de gestión de cobros y pagos, que la Corporación Local deberá adoptar de forma que le permita generar la tesorería necesaria para la reducción de su periodo medio de pago a proveedores. Cuando sea la Comunidad Autónoma quien tenga atribuida la citada tutela financiera deberá informar de aquellas actuaciones al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

Si aplicadas las medidas anteriores persiste la superación en más de 30 días el plazo máximo de pago previsto en la normativa de morosidad se podrá proceder por el órgano competente de la Administración General del Estado, previa comunicación de la Comunidad Autónoma en el caso de que ésta ostente la tutela financiera de la Corporación Local, a la retención de recursos derivados de la participación en tributos del Estado para satisfacer las obligaciones pendientes de pago que las Corporaciones Locales tengan con sus proveedores. Para ello, se recabará de la Corporación Local la información necesaria para cuantificar y determinar la parte de la deuda comercial que se va a pagar con cargo a los mencionados recursos.»

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(30)

Las versiones del Anteproyecto más relevantes han sido las del 18.02.2013, aprobada tras Informe del Consejo de Ministros de 15.02.2013, la versión de 24.05.13 sobre la que se efectúa Dictamen del Consejo de Estado, la versión del Anteproyecto de 15.07.2013 y la versión del Anteproyecto de 22.07.2013.

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(31)

Se puede acceder al citado Dictamen, entre otros, en la web del BOE: www.boe.es/buscar/doc.php?id=CE-D-2013-567

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(32)

El contenido del debate se encuentra el el BOCG, Congreso d elos Diputados, núm 148: www.congreso.es/public_oficiales/L10/CONG/DS/PL/DSCD-10-PL-148.PDF

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(33)

El contenido de las enmiendas y su clasificación por aparados figura en el BOCG del Congreso de los Diputados de 30 de octubre de 2013.www.congreso.es/public_oficiales/L10/CONG/BOCG/A/BOCG-10-A-58-2.PDF

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(34)

La enmienda 426, presentada por el Grupo Parlamentario Popular propone la modificación de la disposición transitoria segunda al objeto de demorar la transferencia a las Comunidades Autónomas de la titularidad de las competencias relativas a la prestación de los servicios sociales y de promoción y reinserción social a 31 de diciembre de 2015, a fin de hacer posible su asunción en un plazo adecuado. Las competencias municipales relativas a los servicios sociales que serán asumidas por las Comunidades Autónomas deben de abarcar también a las Diputaciones Provinciales o entidades equivalentes.

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(35)

BOCG Congreso de los Diputados de 4 de noviembre de 2013. www.congreso.es/public_oficiales/L10/CONG/BOCG/A/BOCG-10-A-58-3.PDF

Ver Texto
(36)

BOCG Congreso de los Diputados de 7 de noviembre de 2013. www.congreso.es/public_oficiales/L10/CONG/BOCG/A/BOCG-10-A-58-4.PDF

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(37)

BOCG Senado de 28 de noviembre de 2013. www.senado.es/legis10/publicaciones/pdf/senado/bocg/BOCG_D_10_276_1993.PDF.

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(38)

Puede consultarse el texto comparado entre el proyecto remitido por el Congreso con las enmiendas aprobadas por el Senado en el BOCG, Senado, de 20 de diciembre de 2013: www.senado.es/legis10/publicaciones/pdf/senado/bocg/BOCG_D_10_289_2165.PDF

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(39)

El texto del BOCG con la aprobación definitiva se puede consultar en el siguiente enlace: www.congreso.es/public_oficiales/L10/CONG/BOCG/A/BOCG-10-A-58-6.PDF

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(40)

El Consejo de Estado ha considerado en su dictamen «a la luz de la jurisprudencia constitucional que define el alcance de la competencia que al Estado reconoce el artículo 149.1.18 de la Constitución para establecer las bases del régimen local antes analizada» lo siguiente:

(.../...) no cabe objetar que el Estado lleve a cabo una reducción del ámbito competencial de los Municipios, pues, siempre que respete el núcleo básico e intangible que define la autonomía local como tal, puede en el ejercicio de dicha competencia ampliar o estrechar la esfera de actuación de las Corporaciones Locales. Y si como consecuencia de tal operación se produce una alteración del marco normativo competencial de los Municipios tal y como ha sido definido por las Comunidades Autónomas, habrán de ser estas las que acomoden su legislación a lo dispuesto con carácter básico por el legislador estatal. Puede este, en definitiva, efectuar una redefinición del ámbito competencial municipal, por más que ello obligue al legislador autonómico a introducir en su ordenamiento los ajustes necesarios.

Ahora bien, sentado lo anterior, se considera preciso realizar algunas observaciones adicionales que pueden contribuir a depurar el régimen que en materia de competencias impropias proyecta la norma consultada. En este sentido, procede en primer lugar objetar que se consagre legalmente como expresión para denominar una categoría formal de competencias la de "competencias impropias". Se trata, ciertamente, de un tertium genus distinto de las competencias propias y de las delegadas -de hecho, no se encuentran definidas como tales, sino solo por su exclusión de las otras clases de competencias- y, precisamente por ello y porque el anteproyecto incorpora diversas normas sustantivas en relación con tales competencias, no parece apropiado acudir a dicha expresión para referirse a ellas. Se sugiere por ello asignarles otra denominación (por ejemplo, competencias atribuidas o competencias por atribución) o simplemente identificarlas como "competencias distintas de las propias y de las delegadas".

Más allá de esta observación formal, cabe objetar la indeterminación de la que adolece el artículo 7.4 al mencionar los requisitos que deben cumplir estas competencias para poder ser ejercidas por los Municipios y, en particular, la alusión a la inexistencia de duplicidades, pues es este un término vago e impreciso, sin un contenido jurídicamente delimitado, cuya inclusión en el anteproyecto, desprovista de ulteriores criterios que acoten su significado, produce un efecto perturbador de la seguridad jurídica que debe evitarse. Tampoco se considera acertado exigir que "se garantice la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias" como requisito previo a su ejercicio, pues en la concepción de la Ley Orgánica 2/2012, la sostenibilidad financiera no es algo que vaya referido a actuaciones particulares sino al conjunto de la Hacienda de la entidad de que se trate; y no es algo estático que quepa garantizar ex ante, sino que más bien se refiere a una situación dinámica a la que se debe tender y que ha de mantenerse. Por ello, no es correcto desde el punto de vista técnico exigir que se garantice la sostenibilidad financiera como condición previa a una determinada actuación, sino que debería imponerse la obligación de verificar que tal actividad no pone en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal. Se sugiere por ello que se reformulen los términos en que está redactado este apartado, sugerencia que se hace extensiva a otros preceptos en los que la garantía de la sostenibilidad financiera se configura también como requisito previo a la realización de ciertas actividades o al ejercicio de determinadas competencias (en particular, artículos 57.3 y 86.1 de la LrBRL y disposiciones adicionales décima, undécima y decimoséptima).

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(41)

Las competencias que conforme al artículo 27.3 de la LrBRL son susceptibles de delegar por la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas son las siguientes:

a) Vigilancia y control de la contaminación ambiental.

b) Protección del medio natural.

c) Prestación de los servicios sociales, promoción de la igualdad de oportunidades y la prevención de la violencia contra la mujer.

d) Conservación o mantenimiento de centros sanitarios asistenciales de titularidad de la Comunidad Autónoma.

e) Creación, mantenimiento y gestión de las escuelas infantiles de educación de titularidad pública de primer ciclo de educación infantil.

f) Realización de actividades complementarias en los centros docentes.

g) Gestión de instalaciones culturales de titularidad de la Comunidad Autónoma o del Estado, con estricta sujeción al alcance y condiciones que derivan del artículo 149.1.28.a de la Constitución Española.

h) Gestión de las instalaciones deportivas de titularidad de la Comunidad Autónoma o del Estado, incluyendo las situadas en los centros docentes cuando se usen fuera del horario lectivo.

i) Inspección y sanción de establecimientos y actividades comerciales.

j) Promoción y gestión turística.

k) Comunicación, autorización, inspección y sanción de los espectáculos públicos.

l) Liquidación y recaudación de tributos propios de la Comunidad Autónoma del Estado.

m) Inscripción de asociaciones, empresas o entidades en los registros administrativos de la Comunidad Autónoma o de la Administración del Estado.

n) Gestión de oficinas unificadas de información y tramitación administrativa.

o) Cooperación con la Administración educativa a través de los centros asociados de la Universidad Nacional de Educación a Distancia.

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(42)

Como ha señalado el Consejo de Estado se trata en todo caso, de una regulación de carácter básico que, como tal, debe permitir un ulterior desarrollo por las Comunidades Autónomas, cuyos Estatutos de Autonomía les atribuyen, con distinto alcance, competencias en materia de régimen local (algunos de ellos, como el de Cataluña o el de Andalucía, reconocen expresamente competencias en materia de «determinación de las competencias propias de los entes locales», mientras que otros, como el de la Comunidad Valenciana o el de Castilla y León, la remiten a la legislación estatal y de la respectiva Comunidad Autónoma).

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(43)

Entre las medidas previstas en el art. 13.4 de la LrBRL se encuentran las siguientes:

a) El coeficiente de ponderación que resulte de aplicación de acuerdo con el artículo 124.1 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo se incrementará en 0,10.

b) El esfuerzo fiscal y el inverso de la capacidad tributaria que le corresponda en ningún caso podrá ser inferior al más elevado de los valores previos que tuvieran cada municipio por separado antes de la fusión de acuerdo con el artículo 124.1 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.

c) Su financiación mínima será la suma de las financiaciones mínimas que tuviera cada municipio por separado antes de la fusión de acuerdo con el artículo 124.2 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.

d) De la aplicación de las reglas contenidas en las letras anteriores no podrá derivarse, para cada ejercicio, un importe total superior al que resulte de lo dispuesto en el artículo 123 del citado texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

e) Se sumarán los importes de las compensaciones que, por separado, corresponden a los municipios que se fusionen y que se derivan de la reforma del Impuesto sobre Actividades Económicas de la disposición adicional décima de la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, de Reforma de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, actualizadas en los mismos términos que los ingresos tributarios del Estado en cada ejercicio respecto a 2004, así como la compensación adicional, regulada en la disposición adicional segunda de la Ley 22/2005, de 18 de noviembre, actualizada en los mismos términos que los ingresos tributarios del Estado en cada ejercicio respecto a 2006.

f) Queda dispensado de prestar nuevos servicios mínimos de los previstos en el artículo 26 que le corresponda por razón de su aumento poblacional.

g) Durante, al menos, los cinco primeros años desde la adopción del convenio de fusión, tendrá preferencia en la asignación de planes de cooperación local, subvenciones, convenios u otros instrumentos basados en la concurrencia. Este plazo podrá prorrogarse por la Ley de Presupuestos Generales del Estado.

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(44)

Entre las limitaciones que recoge la Disposición Adicional novena se recogen las siguientes:

a) Se prohibe adquirir, constituir o participar en la constitución, directa o indirectamente, de nuevos organismos, entidades, sociedades, consorcios, fundaciones, unidades y demás entes durante el tiempo de vigencia de su plan económico-financiero o de su plan de ajuste.

b) Se prohibe a las entidades mencionadas en al apartado anterior durante el tiempo de vigencia de su plan económico-financiero o de su plan de ajuste no podrán realizar aportaciones patrimoniales ni suscribir ampliaciones de capital de entidades públicas empresariales o de sociedades mercantiles locales que tengan necesidades de financiación.

c) Aquellas entidades que a la entrada en vigor de la presente Ley desarrollen actividades económicas, estén adscritas a efectos del Sistema Europeo de Cuentas a cualesquiera de las Entidades Locales del artículo 3.1 de esta Ley o de sus organismos autónomos, y se encuentren en desequilibrio financiero, dispondrán del plazo de dos meses desde la entrada en vigor de esta Ley para aprobar, previo informe del órgano interventor de la Entidad Local, un plan de corrección de dicho desequilibrio. Si esta corrección no se cumpliera a 31 diciembre de 2014, la Entidad Local en el plazo máximo de los seis meses siguientes a contar desde la aprobación de las cuentas anuales o de la liquidación del presupuesto del ejercicio 2014 de la entidad, según proceda, disolverá cada una de las entidades que continúen en situación de desequilibrio. De no hacerlo, dichas entidades quedarán automáticamente disueltas el 1 de diciembre de 2015 (salvo que estén prestando alguno de los siguientes servicios esenciales: abastecimiento domiciliario y depuración de aguas, recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos, y transporte público de viajeros en cuyo caso se amplia el plazo hasta el 31 de diciembre de 2015 y el 1 de diciembre de 2016, respectivamente).

d) Los organismos, entidades, sociedades, consorcios, fundaciones, unidades y demás entes que estén adscritos, vinculados o sean dependientes, a efectos del Sistema Europeo de Cuentas, a cualquiera de las Entidades Locales del artículo 3.1 de esta Ley o de sus organismos autónomos, no podrán constituir, participar en la constitución ni adquirir nuevos entes de cualquier tipología, independientemente de su clasificación sectorial en términos de contabilidad nacional.

e) Los organismos, entidades, sociedades, consorcios, fundaciones, unidades y demás entes que a la entrada en vigor de esta Ley no estén en situación de superávit, equilibrio o resultados positivos de explotación, estuvieran controlados exclusivamente por unidades adscritas, vinculadas o dependientes, a efectos del Sistema Europeo de Cuentas, de cualquiera de las Entidades Locales del artículo 3.1 de esta Ley, o de sus organismos autónomos deberán estar adscritos, vinculados o dependientes directamente a las Entidades Locales del artículo 3.1 de esta Ley, o bien ser disueltos, en ambos casos, en el plazo de tres meses desde la entrada en vigor de esta Ley e iniciar, si se disuelve, el proceso de liquidación en el plazo de tres meses a contar desde la fecha de disolución. De no hacerlo, dichas entidades quedarán automáticamente disueltas transcurridos seis meses desde la entrada en vigor de esta Ley.

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(45)

Se suprime la reserva en las actividades o servicios siguientes: suministro de calefacción; mataderos, mercados y lonjas centrales

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