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Análisis preliminar de la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común

Alberto Quintana Daimiel

Abogado del Estado

El Consultor de los Ayuntamientos, Editorial Wolters Kluwer

Contratación Administrativa Práctica, Editorial LA LEY

Actualidad Administrativa, Nº 11, Sección Actualidad, Noviembre 2015, Editorial LA LEY

LA LEY 5899/2015

Normativa comentada
Ir a Norma L 39/2015, de 1 Oct. (procedimiento administrativo común de las administraciones públicas)
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Resumen

La reforma pivota sobre lo que podría considerarse el núcleo esencial del Derecho Administrativo, la tan conocida Ley 30/1992, de 26 de noviembre de RJAP y PAC (en adelante LPC), y si bien la esencia se mantiene, parece encontrarse en el ánimo del legislador una cierta voluntad de «empezar de nuevo», de establecer un nuevo punto de partida en la materia, ya que, no sólo refunde gran cantidad de leyes, si no que deroga otras, incorpora doctrina jurisprudencial, desarrolla y aplica el Derecho de la Unión, separa la regulación del Procedimiento Administrativo de la del Sector Público y, por último, introduce elementos novedosos.

I. INTRODUCCIÓN: JUSTIFICACIÓN Y FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL

El pasado 18 de Mayo de 2015 fueron publicados en el Boletín Oficial de las Cortes Generales dos ambiciosos proyectos de Ley remitidos por el Consejo de Ministros, que pretenden introducir cambios profundos en el seno del funcionamiento de la Administración Pública española y con los que es preciso empezar a familiarizarse, sobre todo, en materia de Administración electrónica, concepto en el que se sigue profundizando con importantes innovaciones. Finalmente, y frente a lo que auguraban algunos, los textos han visto la luz

La reforma pivota sobre lo que podría considerarse el núcleo esencial del Derecho Administrativo, la tan conocida Ley 30/1992, de 26 de noviembre de RJAP y PAC (en adelante LRJAP y PAC (LA LEY 3279/1992)), y si bien la esencia se mantiene, parece encontrarse en el ánimo del legislador una cierta voluntad de «empezar de nuevo», de establecer un nuevo punto de partida en la materia, ya que, no sólo refunde gran cantidad de leyes, si no que deroga otras, incorpora doctrina jurisprudencial, desarrolla y aplica el Derecho de la Unión, separa la regulación del Procedimiento Administrativo de la del Sector Público y, por último, introduce elementos novedosos. Es por ello, por lo que decimos que pretende abrirse una nueva etapa, que reconoce y mantiene lo esencial, pero que incorpora y ordena los avances producidos en los últimos tiempos y se abre al futuro apostando por lo que quieren que sea «una Administración pública íntegramente electrónica, con cero papel e interconectada» tanto en sus relaciones con los ciudadanos como entre las distintas Administraciones entre sí.

El contexto de crisis económica sufrido por nuestro país ha servido de acicate para tratar de poner en marcha mecanismos de modernización y simplificación administrativa, tanto a nivel estructural como normativo, que, entre otras iniciativas para la recuperación y el crecimiento económico, cristalizaron en la creación en 2012 del Comité para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA). El 21 de junio de 2013 se aprobó un informe donde se parte de la base de que «una economía competitiva exige unas administraciones públicas eficientes, transparentes y ágiles». En la propia Exposición de Motivos (I) de la nueva LPACAP (LA LEY 15010/2015) se dispone que «el Programa nacional de reformas de 2014 recoge expresamente la aprobación de nuevas leyes administrativas como una de las medidas a impulsar para racionalizar la actuación de las instituciones y entidades del poder ejecutivo, mejorar la eficacia en el uso de los recursos públicos y aumentar su productividad».

En suma, se considera que una Administración ágil, eficiente y electrónica, tanto en sus relaciones entre los ciudadanos como entre sí, es un factor de crecimiento económico. Ha de observarse sin embargo, que la implantación del conjunto de medidas previstas en las nuevas Leyes supone la necesidad de un adecuado acompañamiento presupuestario para poder ponerlas en marcha. Piénsese en la necesidad de dotar de adecuada infraestructura a las administraciones para poder implantar algunas de sus iniciativas, como son el establecimiento de un Registro Electrónico General para todas las AAPP (art. 16 nueva LPACAP (LA LEY 15010/2015)), o el establecimiento de un sistema electrónico de gestión de identidades y contraseñas electrónicas y un nuevo sistema de firma electrónica (arts. 9 y ss. nueva LPACAP (LA LEY 15010/2015)).

Se considera que una Administración ágil, eficiente y electrónica, tanto en sus relaciones entre los ciudadanos como entre sí, es un factor de crecimiento económico

No obstante, la Memoria del Análisis del impacto normativo de la nueva LPACAP (LA LEY 15010/2015) (MAIN, de 9 de enero de 2015) sostiene que el impacto presupuestario que suponga la implantación de la Administración electrónica se ve ampliamente compensado por los ahorros que va a general para la propia administración y para los operadores económicos, a los que se les reducen las trabas administrativas. Sirva a modo de ejemplo, el cálculo que el propio MAIN hace sobre la sustitución de los envíos postales por electrónicos que lo cifra en 4,06 € por envío sobre un total de, aproximadamente, 7.5 millones de envíos anuales, lo que supone, sólo por este concepto, más de 30 millones de euros. No obstante, la implantación de la reforma, previsiblemente, puede tener ritmos distintos, en función de la AAPP de que se trate, sus recursos económicos o su infraestructura previa, lo cual generaría distorsiones, al menos temporalmente, hasta que todos los ciudadanos del Estado puedan acceder a los mismos servicios, en todas las AAPP y en idénticas condiciones.

En cuanto a su fundamento constitucional, la reforma se presenta como desarrolladora, entre otros, del principio de eficiencia (art. 103.1 CE (LA LEY 2500/1978)), y de seguridad jurídica (art. 9.1 (LA LEY 2500/1978) y 3 CE) y sobretodo del art. 105 CE (LA LEY 2500/1978) al regularse, de forma más desarrollada, modernizada, y respetando la reserva de ley establecida, el procedimiento administrativo electrónico, el acceso de los ciudadanos a archivos y registros públicos y la participación de los interesados en la elaboración de las disposiciones que les afecten, cuestiones a las que nos referiremos más adelante. Supone también, como hemos señalado, un esfuerzo por realizar una «asignación más equitativa de los recursos públicos» basándose en la búsqueda de una mayor «eficiencia y economía» en la ejecución del gasto público, con ocasión de las ventajas y el ahorro en costes que nos ofrece el uso de las modernas tecnologías, por lo que también se da con la reforma cumplimiento al art. 31.2 CE. (LA LEY 2500/1978) Poco a poco, con la reforma, se va consiguiendo el objetivo de adaptar la AAPP a la realidad social, permitiendo a la sociedad —y a la propia Administración— beneficiarse de las ventajas que ofrece la sociedad de la información.

Tampoco puede desconocerse, y así se justifica tanto en la Exposición de Motivos de ambas leyes, como en el MAIN y en el Informe del CGPJ de 5 de marzo de 2005 y en los del Consejo de Estado (274 y 275/2015 de 29 de abril de 2015), que la reforma obedece también a la consecución de lo que la OCDE denomina política de Better regulation y Smart Regulation y de mejora de la calidad normativa de la UE.

Con esta finalidad ya se produjeron, recientemente, algunas reformas parciales de la actual LPACAP (LA LEY 15010/2015), como fue la introducida en el art. 37 LRJAP y PAC (LA LEY 3279/1992) por la Ley 19/2013, de 9 de diciembre (LA LEY 19656/2013) de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno o la operada por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre en el art. 43 (LA LEY 23130/2009) de la LRJAP y PAC (LA LEY 3279/1992) en materia de silencio administrativo y la regulación de la comunicación previa y declaración responsable, en el contexto de la Directiva de Servicios 2006/123 CE y, sobretodo, la que supuso la Ley 11/2007, de 22 de junio (LA LEY 6870/2007) de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, ahora refundida, cuya correcta adaptación dio lugar que España fuera premiada por la ONU en 2012, al lograrse el acceso electrónico completo de los ciudadanos a los servicios públicos.

Así, las nuevas leyes avanzan y profundizan en la misma senda, regulando en dos leyes separadas las relaciones de la Administración tanto ad intra como ad extra, pretendiendo volver con ello a la situación anterior a la Ley 30/1992 (LA LEY 3279/1992), donde existían la Ley de Procedimiento administrativo de 1958 (LA LEY 102/1958) y la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 (LA LEY 28/1957), si bien su articulado no separaba, sino que mezclaba, los aspectos orgánicos y procedimentales. Esta técnica legislativa ha sido ampliamente rechazada por el Consejo de Estado en sus Dictámenes de 29 de abril de 2015, donde argumentan que esta separación produce duplicidades innecesarias, dificulta la identificación de las normas que tienen carácter básico, y hace que algunas instituciones como la Responsabilidad Patrimonial o el ejercicio de la potestad sancionadora y la reglamentaria estén incluidas dentro de la regulación de la norma de «Procedimiento Administrativo», lo cual, criterio que compartimos, no se ajusta exactamente a su verdadera naturaleza jurídica, de la que no es posible deslindar los aspectos organizativos o institucionales de tales actuaciones. De hecho, la potestad sancionadora y la responsabilidad patrimonial de la administración eran reguladas en la LRJAE de 1957 (LA LEY 28/1957) y no en la de Procedimiento de 1958.

En las siguientes líneas pasaremos a abordar las principales novedades introducidas en la materia, sin ánimo de exhaustividad.

II. EL ADMINISTRADO ANTE LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA

En primer lugar, la LPACAP (LA LEY 15010/2015) introduce novedades en torno al concepto de «interesado» y su capacidad. Por un lado, extiende el reconocimiento de la capacidad de obrar a los «grupos de afectados, entidades sin personalidad jurídica y patrimonios independientes o autónomos, cuando una Ley así lo declare expresamente» (art. 3), lo cual es una consecuencia lógica del reconocimiento de la capacidad procesal que, el orden jurisdiccional contencioso administrativo, les otorga a estas entidades, expresándolo en ese sentido, con idéntica redacción, el art. 18 de la LRJCA 29/1998 (LA LEY 2689/1998), de 13 de julio. El carácter revisor de la vía jurisdiccional contencioso administrativa, y el reconocimiento en su seno de capacidad procesal a estas entidades, hace que, por lógica, las normas de procedimiento administrativo deban reconocer la misma capacidad a tales entidades (cuando la Ley así lo prevea), para actuar en la esfera administrativa, en particular, para agotar la vía administrativa previa por vía de recurso.

Por otro lado, en materia de representación, se incorpora la posibilidad de realizar apoderamientos apud acta (art. 5) ya sea por medio de comparecencia personal o por comparecencia en sede electrónica o por medio de la inscripción en el Registro especial de apoderamientos (REA), que, con carácter básico debe existir en las tres administraciones territoriales. Esta medida dinamiza y dota de una mayor seguridad jurídica al instituto de la representación.

La LPACAP (LA LEY 15010/2015) sigue reconociendo el derecho de los administrados a elegir el canal por el que se relaciona con la administración (art. 14), pudiendo por ello, hacerlo por escrito y de forma presencial ante las oficinas administrativas. No obstante, se produce un impulso definitivo a la plena implantación del procedimiento electrónico ya que destacamos:

  • 1) Se regulan con mayores garantías y de forma más exhaustiva los sistemas de identificación y firma electrónica, cuestión ya abordada por la refundida Ley 11/2007 (LA LEY 6870/2007) de junio, existiendo una «Lista de confianza de prestadores de servicios de identificación y de firma», como garantía de su validez (art. 9 nueva LPACAP (LA LEY 15010/2015)).
  • 2) Los Administrados pueden iniciar el procedimiento administrativo de forma electrónica, aun cuando carecieran de medios para ello, puesto que se establece la obligación de las AAPP de contar con un registro electrónico de empleados públicos habilitados para usar su firma electrónica en asistencia de los administrados que lo soliciten, (art. 12 nueva LPACAP (LA LEY 15010/2015)) lo cual plantea retos organizativos importantes. Piénsese en la Administración local de municipios pequeños que no tengan infraestructura suficiente ni personal para poder dar ese servicio.
  • 3) Se establece un conjunto de administrados que obligatoriamente han de relacionarse con la AAPP por medios electrónicos que serán según el art. 14:
    • a) Las personas jurídicas
    • b) Las entidades sin personalidad jurídica.
    • c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional. En todo caso, dentro de este colectivo se entenderán incluidos los notarios y registradores de la propiedad y mercantiles.
    • d) Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración.
    • e) Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público, en la forma en que se determine reglamentariamente por cada Administración.

No obstante, llama la atención que el párrafo tercero del art. 14 establece la posibilidad de que las AAPP puedan extender la obligación de relacionarse electrónicamente con la administración a determinados colectivos de personas físicas, que juzguen que cuentan con los medios suficientes para ello, lo cual supone estirar aún más la obligatoriedad de relacionarse electrónicamente, bajo un sistema de numerus apertus que se materializará por vía Reglamentaria. Es decir, habrá sujetos que por Ley se relacionan obligatoriamente con la administración por medios electrónicos y otros que lo harán por reglamento, dejando la cuestión en manos de la propia administración que, de facto decidirá, mediante el ejercicio de una potestad bastante discrecional. Cuando el art. 14.3 habla de «las Administraciones podrán (…)» parece abrirse la posibilidad de que algunos colectivos sean incluidos en dicha obligación para unas administraciones en el uso de su potestad reglamentaria, mientras para otras no será así, lo cual podría producir distorsiones y cierta desigualdad.

La nueva LPACAP (LA LEY 15010/2015) supone, como estamos viendo, una nueva vuelta de tuerca a la implantación del procedimiento electrónico. Efectivamente, de forma paulatina, hemos pasado del reconocimiento de una «potestad» del administrado a usar el canal electrónico en la Ley 30/1992 (LA LEY 3279/1992) reformada por la Ley 4/1999 (LA LEY 156/1999), a un «derecho» del mismo, en la Ley 11/2007 (LA LEY 6870/2007), para culminar con considerar relacionarse con la Administración de forma electrónica como una «obligación», para ciertos colectivos, en la LPACAP (LA LEY 15010/2015). No cabe duda, pues, que, aunque se mantiene todavía el derecho a usar el método presencial, debido a que aún hay segmentos de la población que no pueden acceder a las nuevas tecnologías, en un futuro no muy lejano, el legislador acabará con este último reducto del que gozan las personas físicas, y acabará por extender la obligación a todos los administrados.

La nueva Ley supone una nueva vuelta de tuerca a la implantación del procedimiento electrónico

De forma paralela, el art. 13 de la nueva LPACAP (LA LEY 15010/2015) recoge el derecho de los administrados a acceder a un Punto de Acceso General electrónico de la Administración (PAG), y un Registro Electrónico General de acceso de cada administración, de forma que las solicitudes se presentaran o bien electrónicamente en dicho registro, o en las oficinas de asistencia en materia de registros (para la presentación presencial de la solicitud), donde un funcionario habilitado digitalizará su solicitud y le entregará un justificante con sello de entrada. También se avanza en la no necesidad de presentar documentos que ya tiene o debería poder acceder la propia Administración.

En materia de silencio administrativo no se introducen cambios drásticos, tan sólo un leve reforzamiento de los derechos del administrado en materia de suspensión y certificados. Se introducen 5 nuevos supuestos de suspensión relacionados, ente otros motivos, con la necesidad de evitar resoluciones administrativas contrarias al criterio de otra administración (requerimiento previo), a resoluciones judiciales (en caso de litispendencia) o al derecho de la Unión (cuando exista un procedimiento no finalizado en el seno de la UE que condicione el contenido de la resolución administrativa). Respecto de los certificados acreditativos del silencio, se introduce la novedad de que la Administración pueda emitir de oficio (no sólo a instancia de parte como hasta ahora en el art. 43.4 de la Ley 30/1992 (LA LEY 3279/1992)), un certificado indicando el sentido del silencio.

Tal novedad merece una obvia censura. Si la Administración puede emitir de oficio un certificado acreditativo de silencio negativo, bien podría resolver el asunto mediante una resolución expresa, aunque sea denegatoria, lo cual sería mucho más respetuoso con los derechos de los administrados. Además, sigue sin clarificarse de forma expresa el régimen de plazos del recurso contencioso administrativo en caso de silencio negativo, toda vez que la Jurisprudencia y la doctrina del TC han declarado inaplicable el plazo de 6 meses establecido en la LRJCA (LA LEY 2689/1998), optando por un sistema sine die.

III. EL ACTO Y EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

La reforma como es natural centra gran parte de su contenido en conceptos tradicionales para el derecho administrativo como son el «acto administrativo» y el «procedimiento administrativo», manteniendo la separación de estas instituciones que ya establece la regulación de la actual LPACAP (LA LEY 15010/2015), y que ahora coloca en sus Títulos III y IV respectivamente.

Respecto del acto administrativo introduce, como requisito esencial, la forma electrónica y la incorporación de la necesidad de la motivación de los actos dictados en materia sancionadora y procedimientos de responsabilidad patrimonial. Además, en materia de notificación, se generaliza la notificación electrónica si bien, en aras a la eficacia que necesariamente debe tener un trámite tan esencial, se mantiene la posibilidad de realizar las notificaciones mediante la entrega directa por un empleado público.

También se modifica el cómputo de plazos y en este sentido, se produce una cierta asimilación de los plazos administrativos a los judiciales declarando inhábiles los sábados e introduciéndose el cómputo por horas, más acorde con la realidad de la tramitación electrónica.

Se produce una cierta asimilación de los plazos administrativos a los judiciales declarando inhábiles los sábados e introduciéndose el cómputo por horas

En cuanto al procedimiento administrativo, la reforma refunde en la regulación del PAC, el procedimiento sancionador (derogando el reglamento sancionador RD 1398/1993 de 4 de agosto (LA LEY 2846/1993)) y el procedimiento de responsabilidad patrimonial (derogando el RD 429/1993 de 26 de marzo (LA LEY 1636/1993)), si bien enunciando las especialidades aplicables a tales instituciones. Esto supone elevar a rango de Ley el desarrollo de la regulación de tales procedimientos.

Por lo que al procedimiento sancionador se refiere, se reconoce la aplicación de los principios sancionadores al ejercicio de la potestad disciplinaria respecto del personal al servicio de las administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza de su relación jurídica con la administración. En este punto reconoce lo que la jurisprudencia venía proclamando: el respeto por los derechos fundamentales y por los principios generales del procedimiento sancionador, no es algo que deba tener un contenido cualitativamente distinto entre los empleados públicos y el resto de los administrados. También se acaba con el reconocimiento de una cierta responsabilidad objetiva en la materia, al reconocerse, con la nueva LPACAP (LA LEY 15010/2015), la necesidad de la existencia de «dolo o culpa» en la regulación del principio de responsabilidad, acabando con la responsabilidad «a título de mera inobservancia». Finalmente, se agiliza y facilita el pago de multas pecuniarias introduciendo la posibilidad del uso de transferencias bancarias, tarjetas de crédito y débito etc.

La regulación del procedimiento de responsabilidad patrimonial no sufre alteraciones importantes más allá de lo ya señalado. No obstante, el legislador ha incorporado en la Ley Reguladora del Sector Público la responsabilidad del legislador en cuanto a leyes inconstitucionales y, tras las recomendaciones del CGPJ, también la derivada de leyes contrarias al derecho de la Unión, lo cual no hace sino incorporar a la ley principios asentados en la doctrina y la Jurisprudencia. Lo que se hace también, es reservar los principios y supuestos indemnizables para la LRSP y regular los aspectos procedimentales, de forma separada, en la LPACAP (LA LEY 15010/2015), en una técnica legislativa que ha sido criticada en sus dictámenes por el Consejo de Estado, como ya apuntamos anteriormente.

Merece detenerse un poco en la regulación que el nuevo título V de la nueva LPACAP (LA LEY 15010/2015) dedica a la revisión de los actos en vía administrativa. En cuanto a la revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho, se amplía el plazo de caducidad de 3 a 6 meses, equiparándolo, por tanto al de la declaración de lesividad de los actos anulables. Respecto de esta declaración de lesividad, se aclara que constituye un mero presupuesto procesal necesario para que la propia administración pueda acceder a la vía jurisdiccional contencioso administrativa, si bien se prevé la notificación a los interesados, a efectos meramente informativos. Aunque proscribe expresamente la posibilidad de recurrir, parece dejarse abierta la puerta a presentar nuevamente alegaciones contra la lesividad declarada.

Se incorpora a la nueva LPACAP (LA LEY 15010/2015) una enumeración de los órganos competentes para realizar la revisión de oficio, anteriormente regulado en la LOFAGE (LA LEY 1292/1997) 6/1997, de 14 de abril y, siguiendo con esa tendencia clarificadora y unificadora, también se trae a la nueva LPACAP (LA LEY 15010/2015) la regulación de los actos y resoluciones que ponen fin a la vía administrativa en general, y en ámbito estatal en particular, añadiéndose las resoluciones que ponen fin a los procedimientos sancionador y de responsabilidad patrimonial (como ya era así en su regulación específica), así como las causas de inadmisión de un recurso administrativo y la regulación de los órganos competentes para conocer de la revisión de oficio.

El art. 118 de la nueva LPACAP (LA LEY 15010/2015) dispone:

«No se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos (administrativos), hechos, documentos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho. Tampoco podrá solicitarse la práctica de pruebas cuando su falta de realización en el procedimiento en el que se dictó la resolución recurrida fuera imputable al interesado».

Este precepto puede plantear algunas dudas en relación con la interpretación del principio del carácter revisor de la Jurisdicción contencioso administrativa. Efectivamente, cabría pensarse, como se teme en algunos foros, que tampoco podrían admitirse en vía jurisdiccional contencioso administrativa dichos hechos, documentos, alegaciones y pruebas. Si la Jurisdicción contenciosa se concibe como un juicio contra la legalidad de la actuación administrativa (art. 106 CE (LA LEY 2500/1978)), contra un acto administrativo que pone fin a la vía administrativa, en relación con una o varias concretas pretensiones, si posteriormente se alegan otras distintas (en base a pruebas no planteadas antes) en vía jurisdiccional, podría caerse en desviación procesal (el planteamiento de pretensiones no planteadas en vía administrativa; Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de noviembre de 2003, rec. 3142/2000 (LA LEY 178280/2003)). El recurso contencioso administrativo no tiene un objeto indefinido ni posibilita su libre configuración, no se trata de un proceso declarativo, si no que se articulan pretensiones de nulidad de un acto. No se enjuicia de nuevo, se revisa la legalidad de un acto dictado. Lo que la reforma podría suponer es una extensión del «bloqueo» a la posibilidad de presentar pruebas al recurso administrativo, y por el carácter revisor de la vía contenciosa explicado, también al recurso jurisdiccional. Algo similar ocurre con el art. 143.4 de la LRJ Social 36/2011, de 10 de octubre, respecto de la imposibilidad de aducir hechos que no consten en el expediente administrativo. Esta interpretación podría hacer que amplios sectores pusieran el grito en el cielo ya que, en la práctica, el administrado, un simple ciudadano, la mayoría de las veces, sin conocimientos jurídicos, actúa desprovisto de abogado en la fase administrativa y con ello podría limitarse en exceso cuando, después decida acudir, ya con asistencia letrada, a la vía contenciosa. Queda pues por definir cuáles serán las pruebas que admitirá el juez de lo contencioso en estos casos, en lo que parece que continuará siendo una pugna entre el carácter revisor de la jurisdicción contenciosa y el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE (LA LEY 2500/1978)). A favor de estos últimos, que siempre podrán contar con el art. 56 de la ley de la Jurisdicción.

Otra de las cuestiones que considero más controvertidas de la reforma de la nueva LPACAP (LA LEY 15010/2015) es la supresión de la reclamación previa a la vía Jurisdiccional civil y laboral de los antiguos arts. 120 y ss. de la LPC 30/1992. El informe del CGPJ aplaude el cambio, si bien reconoce que no se trataba de ningún «privilegio», sino que, siguiendo la doctrina del TC, de un presupuesto procesal ineludible, aunque flexibilizado, para poder acceder a la vía judicial, perfectamente compatible con el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE. (LA LEY 2500/1978) No obstante, no considero que en este asunto estemos ni mucho menos ante un acierto.

Obsérvese que la reclamación previa en vía administrativa cumple el mismo cometido que, en litigios civiles entre particulares, tiene la conciliación previa, antiguamente obligatoria y regulada en el art. 460 y ss. de la LEC 1881 (LA LEY 1/1881). Pero con dos diferencias esenciales:

  • a) Los particulares pueden libremente transigir en materia de derechos de libre disposición, tanto en la conciliación previa, como por ejemplo a través de la transacción judicial (en la audiencia previa, 414 LEC 1/2000, de 7 de enero (LA LEY 58/2000)). La administración Pública no puede transigir, si no es con las amplias limitaciones que el ordenamiento establece (arts. 31 de la LPAP 33/2003 (LA LEY 1671/2003), de 3 de noviembre y 7.3 de la LGP 47/2003 (LA LEY 1781/2003), de 26 de noviembre). Con la reclamación previa en vía administrativa, se otorga la oportunidad a la Administración de resolver los asuntos previamente, antes de acudir a la vía jurisdiccional.
  • b) Los particulares pueden resolver los asuntos de forma amistosa o incluso rechazar la conciliación sin ninguna consecuencia jurídica, como bien les pareciere. No es así en el caso de la Administración, que está siempre obligada a resolver las reclamaciones previas y a hacerlo conforme a Derecho, de acuerdo con el principio de legalidad (arts. 9.1 y 3, 103, 97 y 106, ente otros, de la CE).

Es por ello que la supresión de la reclamación previa en vía administrativa causa indefensión a la Administración pública, la cual no olvidemos, sirve con objetividad los intereses generales (art. 103 CE (LA LEY 2500/1978)), por lo que la existencia de este trámite no es un privilegio ni ninguna «traba» si no que, bien aprovechado, puede suponer una garantía para el administrado, que ve como sus asuntos se resuelven en vía administrativa, sin necesidad de un proceso judicial, precisamente por la sujeción de la AAPP a los principios establecidos constitucionalmente: objetividad, legalidad y servicio público.

Finalmente, la nueva LPACAP (LA LEY 15010/2015) establece novedades importantes en su Título VI, en materia de procedimiento de elaboración de normas. Destacamos fundamentalmente la incorporación de los principios de transparencia, necesidad, publicidad, control ex post y demás principios de buena técnica normativa, introducidos por la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (LA LEY 3603/2011) en cumplimiento de los compromisos internacionales.

También se incorpora la necesidad de la publicación y actualización de un «Plan Anual Normativo», que permita reforzar, en la medida de lo posible, el principio de seguridad jurídica, por la vía de la previsión normativa, dado que nunca como ahora estamos, verdaderamente, ante lo que C. Schmitt llamaba legislación motorizada o lo que Ortega conocía como legislación desbocada.

IV. CONCLUSIÓN

A modo de conclusión de esta extensísima reforma operada en nuestro Derecho administrativo, a la que sólo nos hemos referido a algunos aspectos puntuales y sin ánimo de exhaustividad, podemos decir que supone, ciertamente, un impulso casi definitivo a la implantación de la administración electrónica, lo cual puede producir grandes beneficios en materia de ahorro de costes y trabas administrativas y, es por ello, por lo que, con las salvedades ya indicadas, la reforma merece un juicio positivo.

Queda por delante un periodo de tiempo en que instituciones y particulares tendremos que ir adaptándonos a los cambios, para aprovechar todas las ventajas que las nuevas tecnologías ofrecen, y que se incorporan a la vida diaria del funcionamiento de la Administración, y en ese proceso, será muy importante los medios con los que pueda contarse para materializar todo lo que las Leyes prevén.

En cualquier caso el objetivo está claro; seguir avanzando en una Administración Pública que sirva objetiva y eficazmente a los ciudadanos con pleno sometimiento a la Ley y al Derecho (103 CE), a través de los tiempos y adaptándose a los cambios.