I. LA REGULACIÓN ADMINISTRATIVA AL SERVICIO DEL CRECIMIENTO ECONÓMICO
El contexto de crisis económica sufrido por nuestro país ha servido de acicate para tratar de poner en marcha mecanismos de modernización y simplificación administrativa, tanto a nivel estructural como normativo, que, entre otras iniciativas para la recuperación y el crecimiento económico, cristalizaron en la creación en 2012 del Comité para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA). El 21 de junio de 2013 se aprobó un informe donde se parte de la base de que «una economía competitiva exige unas administraciones públicas eficientes, transparentes y ágiles». En la propia Exposición de Motivos (I) de la nueva LPC se dispone que «el Programa nacional de reformas de 2014 recoge expresamente la aprobación de nuevas leyes administrativas como una de las medidas a impulsar para racionalizar la actuación de las instituciones y entidades del poder ejecutivo, mejorar la eficacia en el uso de los recursos públicos y aumentar su productividad».
El pasado 18 de mayo de 2015 fueron publicados en el Boletín Oficial de las Cortes Generales dos ambiciosos proyectos de Ley remitidos por el Consejo de Ministros, que pretendían introducir cambios profundos en el seno del funcionamiento de la Administración Pública española y con los que es preciso empezar a familiarizarse, sobre todo, en materia de Administración electrónica, concepto en el que se sigue profundizando con importantes innovaciones.
Así, los nuevos proyectos legislativos avanzaron y profundizaron en la misma senda, regulando en dos leyes separadas las relaciones de la Administración tanto ad intra como ad extra, pretendiendo volver con ello a la situación anterior a la Ley 30/1992, donde existían la ley de Procedimiento administrativo de 1958 y la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, si bien su articulado no separaba, sino que mezclaba, los aspectos orgánicos y procedimentales. Esta técnica legislativa ha sido ampliamente rechazada por el Consejo de Estado en sus Dictámenes de 29 de abril de 2015, donde argumentan que esta separación produce duplicidades innecesarias, dificulta la identificación de las normas que tienen carácter básico, y hace que algunas instituciones como la Responsabilidad Patrimonial o el ejercicio de la potestad sancionadora y la reglamentaria estén incluidas dentro de la regulación de la norma de «Procedimiento Administrativo», lo cual, criterio que compartimos, no se ajusta exactamente a su verdadera naturaleza jurídica, de la que no es posible deslindar los aspectos organizativos o institucionales de tales actuaciones. De hecho, la potestad sancionadora y la responsabilidad patrimonial de la administración eran reguladas en la LRJAE de 1957 y no en la de Procedimiento de 1958.
En suma, se considera que una Administración ágil, eficiente y electrónica, tanto en sus relaciones entre los ciudadanos como entre sí, es un factor de crecimiento económico. Ha de observarse sin embargo, que la implantación del conjunto de medidas previstas en las nuevas Leyes supone la necesidad de un adecuado acompañamiento presupuestario para poder ponerlas en marcha. Piénsese, por ejemplo en la necesidad de dotar de adecuada infraestructura a las administraciones para poder implantar algunas de sus iniciativas, como son la posibilidad concedida a los órganos colegiados de celebrar reuniones virtuales (art. 17 de la nueva LRJSP).
Tampoco puede desconocerse, y así se justifica tanto en la Exposición de Motivos de ambas leyes, como en el MAIN y en el Informe del CGPJ de 5 de marzo de 2005 y en los del Consejo de Estado (274 y 275/2015 de 29 de abril de 2015), que la reforma obedece también a la consecución de lo que la OCDE denomina política de Better regulation y Smart Regulation y de mejora de la calidad normativa de la UE.
II. INCORPORACIÓN DEL CONCEPTO «SECTOR PÚBLICO»
En cuanto a la LRSP, que acompaña a la LPC, para regular las relaciones ad intra de la Administración, es de destacar, entre las muchísimas cosas que podrían decirse que se ha producido la superación del concepto tradicional, decimonónico, de Administración pública que recogía el meritado art. 2 de la LPC actualmente vigente. Ciertamente, podemos hablar aún de AAPP territorial e institucional, pero la nueva LRSP, ya incluye, incluso en su propio enunciado, la pretensión de pasar del concepto de «Administración pública» a otro más actualizado, amplio e integrador, como es el de «Sector Público».
Este cambio no es del todo una novedad, en la medida en que la TR de la Ley de Contratos del Sector Público 3/2011, de 14 de noviembre y la Ley General Presupuestaria 47/2003, de 26 de noviembre, ya había desbordado el concepto tradicional de Administración Pública y acogido el de Sector Público.
La nueva LRSP, ya incluye, incluso en su propio enunciado, la pretensión de pasar del concepto de «Administración pública» a otro más actualizado, amplio e integrador, como es el de «Sector Público»
Así, el ámbito subjetivo de la Ley de Contratos del Sector Público distingue, a modo de «anillos concéntricos», entre «Sector Público», que es el concepto subjetivo más amplio, «Administración Pública» y «Poder Adjudicador», que es el más restringido (art. 3.1, 2 y 3 respectivamente de la TRLCSP). Por su parte, la LGP, distingue dentro del Sector público estatal entre «Sector Público administrativo», «Sector Público empresarial» y «Sector Público fundacional» (art. 3 LGP). Con ello va perfilándose un concepto de AAPP como «gestor de recursos públicos», en consonancia con las Directivas de derecho de la Unión, en particular el SEC 2010. Dicho concepto quedó ya definitivamente establecido en la relativamente reciente Ley 2/2012, de 27 de abril de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, que su artículo 2 establece:
«l. sector Administraciones Públicas, de acuerdo con la definición y delimitación del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales aprobado por el Reglamento (CE) 2223/96 del Consejo, de 25 de junio de 1996 que incluye los siguientes subsectores, igualmente definidos conforme a dicho Sistema:
a) Administración central, que comprende el Estado y los organismos de la administración central.
b) Comunidades Autónomas.
c) Corporaciones Locales.
d) Administraciones de Seguridad Social.
2. El resto de las entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y demás entes de derecho público dependientes de las administraciones públicas, no incluidas en el apartado anterior, tendrán asimismo consideración de sector público y quedarán sujetos a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas.»
Con ello, se aborda la extensión al conjunto del Sector Público de los principios generales establecidos en el art. 3, en particular; control de gestión, responsabilidad, lealtad institucional, eficacia etc. No obstante, la reforma no sólo aborda la regulación de la AAPP desde un punto de vista estático, si no también dinámico, consecuencia lógica de la necesidad de una reestructuración del SP en coherencia con la pretensión de reducir el peso del sector público en el gasto público, y poder con ello liberar recursos hacia otras políticas. Es por ello por lo que la nueva LRSP recoge una regulación más detallada de las transformaciones y fusiones y en particular la disolución, liquidación y extinción, incluyendo la posibilidad de liquidar organismos ineficientes económicamente.
III. ADAPTACIONES Y ACLARACIONES NORMATIVAS
Siempre con el ánimo de atender al cumplimiento a las exigencias, ya apuntadas, de mejora de la calidad normativa provenientes de instancias internacionales la nueva LRSP pretende regular de una manera más clara las relaciones interadministrativas.
La nueva LRSP pretende regular de una manera más clara las relaciones interadministrativas
Con ese objeto, se incorpora en la nueva Ley una regulación mucho más completa de los convenios administrativos, (incluyendo una muy acertada obligación de control por parte del tribunal de Cuentas), así como una auténtica adaptación de la AAPP a las relaciones electrónicas imponiendo a las mismas la obligación de relacionarse entre sí por medios electrónicos.
Siguiendo con una política reformista cuyo objetivo es evitar la proliferación y multiplicación de entes públicos que amplíen el peso del sector público sin ninguna utilidad, se refuerzan mecanismos de control administrativo en lo relativo a las Agencias Estatales (introducidas en la Ley 28/2006, de 18 de julio) en dos líneas fundamentales:
- 1) Una supervisión continua, desde su creación hasta su extinción, a cargo del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas que vigilará la concurrencia de los requisitos previstos en esta Ley.
- 2) Un control de eficacia, centrado en el cumplimiento de los objetivos propios de la actividad de la entidad, que será ejercido anualmente por el Departamento al que esté adscrita la entidad u organismo y por la IGAE.
También es importante la adaptación de la LRSP a la existencia de lo que se conocen como «medios propios y servicios técnicos» en el TRLCSP, consiguiéndose una regulación más completa de las técnicas In house providing, tan importantes en la práctica administrativa. En suma, lo que se pretende es, por un lado identificar concretamente cuáles son las entidades que tienen el carácter de tal, y por otro lado los supuestos en los que le es lícito a la Administración usar esa técnica para atender sus necesidades, en lugar de acudir la Ley de Contratos de las que expresamente están en los términos de su art. 4.1 n).
IV. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO
La regulación del procedimiento de responsabilidad patrimonial no sufre alteraciones importantes más allá delo que será objeto de estudio en el artículo que dedicaremos a la nueva LPC. No obstante, es importante destacar que el legislador ha incorporado en la Ley Reguladora del Sector Público la responsabilidad del legislador en cuanto a leyes inconstitucionales y, tras las recomendaciones del CGPJ, también la derivada de leyes contrarias al derecho de la Unión, lo cual no hace sino incorporar a la ley principios asentados en la doctrina y la Jurisprudencia. Lo que se hace también es, reservar los principios y supuestos indemnizables para la LRSP y regular los aspectos procedimentales, de forma separada, en la nueva LPC, en una técnica legislativa que ha sido criticada en sus dictámenes por el Consejo de Estado, como ya apuntamos anteriormente.
V. CONCLUSIÓN
La reforma del Sector Público que hemos comentado de manera sucinta, va encaminada a cumplir con las exigencias de la sociedad, en cuanto a que trata, (ya veremos si lo consigue o no), de dar respuesta a la necesidad de simplificar nuestra estructura administrativa, para hacerla más eficiente, coordinada, económica y simplificada.
La reforma va encaminada a cumplir con las exigencias de la sociedad, en cuanto a que trata de dar respuesta a la necesidad de simplificar nuestra estructura administrativa
Se trata por ello de dar continuidad en el tiempo una exigencia constitucional, de contenido evolutivo, que es la prevista en el art. 103 CE que, recordemos, dispone que «la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho». Una mayor eficacia supone la necesidad de adaptar nuestra AAPP a las exigencias derivadas de la sociedad de la información y de la, también necesaria adaptación progresiva de las leyes a la realidad social.
Como ya se analizará en un artículo, más completo, dedicado a la nueva LPC, la efectividad de la reforma viene también condicionada por un adecuado acompañamiento presupuestario que permita poner en marcha todo lo que la Ley prevé, pero, en cualquier caso no cabe ninguna duda de que con esta regulación se avanza en el sentido señalado.