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Cómo aplicar la suspensión de plazos administrativos en el estado de alarma: apuntes prácticos

Concepción CAMPOS ACUÑA

Doctora en Derecho y Secretaria de Administración Local

El Consultor de los Ayuntamientos, 19 de Marzo de 2020, Wolters Kluwer

Actualidad Administrativa, Nº 4, Sección Actualidad, Abril 2020, Wolters Kluwer

LA LEY 3295/2020

Normativa comentada
Ir a Norma RD-ley 8/2020, de 17 Mar. (medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19)
Ir a Norma RD-ley 3/2020 de 4 Feb. (incorporación de diversas directivas de la UE en el ámbito de la contratación pública en determinados sectores; seguros privados; planes y fondos de pensiones; ámbito tributario y litigios fiscales)
Ir a Norma RD 465/2020 de 17 Mar. (modifica el Real Decreto 463/2020, de 14 Mar., por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19)
Ir a Norma RD 463/2020 de 14 Mar. (declaración del estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19)
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Resumen

La declaración del estado de alarma por el Real Decreto 463/2020, do 14 de marzo, para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 contemplaba en su Disposición Adicional Tercera la suspensión de términos y la interrupción de plazos para la tramitación de los procedimientos administrativos, regulación que ha sido modificada en su redacción por Real Decreto 465/2020, y que plantea en su aplicación algunos interrogantes a los que intentaremos dar una respuesta desde una interpretación finalista y orientada a la defensa del interés general.

I. Marco normativo: suspensión de plazos y su modificación

Para situarnos adecuadamente es preciso analizar, en primer lugar, el marco normativo contemplado en estas normas. Al margen de la suspensión de los plazos procesales contemplados en la Disposición adicional segunda del RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020) y ante la inédita situación que se producía por la limitación de la libertad de circulación, que, sin duda, afectaría a los servicios administrativos y a la disponibilidad de medios por parte de las entidades del sector público, se contemplaba una vía general para garantizar los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con las administraciones públicas, como es la suspensión de los plazos administrativos, en los siguientes términos:

  • 1. Se suspenden términos y se interrumpen los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo.
  • 2. La suspensión de términos y la interrupción de plazos se aplicará a todo el sector público definido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LA LEY 15010/2015).
  • 3. No obstante lo anterior, el órgano competente podrá acordar, mediante resolución motivada, las medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento y siempre que éste manifieste su conformidad, o cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo.
  • 4. La presente disposición no afectará a los procedimientos y resoluciones a los que hace referencia el apartado primero, cuando estos vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma.

El Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo (LA LEY 3654/2020), modifica el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (LA LEY 3343/2020), por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, entre otros aspectos, lo establecido en dicha Disposición, apartado cuarto, añadiendo dos nuevos apartados 5 e 6:

  • 4. Sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados anteriores, desde la entrada en vigor del presente real decreto, las entidades del sector público podrán acordar motivadamente la continuación de aquellos procedimientos administrativos que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios.
  • 5. La suspensión de los términos y la interrupción de los plazos a que se hace referencia en el apartado 1 no será de aplicación a los procedimientos administrativos en los ámbitos de la afiliación, la liquidación y la cotización de la Seguridad Social.
  • 6. La suspensión de los términos y la interrupción de los plazos administrativos a que se hace referencia en el apartado 1 no será de aplicación a los plazos tributarios, sujetos a normativa especial, ni afectará, en particular, a los plazos para la presentación de declaraciones y autoliquidaciones tributarias.

Del examen de la redacción actualmente vigente nos encontramos ante el siguiente escenario:

  • 1. Se suspenden la totalidad de los trámites y se interrumpen los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público.
  • 2. El órgano competente puede acordar motivadamente, las medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento y siempre que éste manifieste su conformidad, o cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo
  • 3. El órgano competente podrá acordar motivadamente la continuación de aquellos procedimientos administrativos que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios.
  • 4. La suspensión de los términos y la interrupción de los plazos a que se hace referencia en el apartado 1 no será de aplicación a los procedimientos administrativos en los ámbitos de la afiliación, la liquidación y la cotización de la Seguridad Social, ni tampoco a los plazos tributarios.

Si bien esta redacción pudiera parecer simple para la aplicación de la suspensión en la actividad diaria será necesario realizar una serie de precisiones y resolver algunos de los interrogantes que se plantean, para ello analizaremos cada uno de los escenarios descritos.

II. Excepciones a la suspensión de plazos

El cómputo de términos y plazos se encuentra regulado en los artículos 29 y siguientes de la LPAC (LA LEY 15010/2015), que cede, en este punto en su aplicación general, pero también la regla general de la suspensión cede en este caso a una serie de excepciones pues si bien la suspensión de trámites administrativos y la interrupción de plazos se establece como regla general para el conjunto de los procedimientos administrativos, estableciéndose dos tipos de excepciones. Por un lado, en el marco del procedimiento administrativo, cuando se den los supuestos previstos en la propia norma excepcional. Por otro, en el marco de procedimientos sujetos a normativa sectorial, en cuyo caso habrá que estar a la regulación en cada caso fijada para atender a la circunstancias aplicativas de excepcionalidad en el cómputo de los plazos.

1. La excepción limitada a actos de ordenación e instrucción en procedimientos con interesado ¿es posible dictar resolución?

En este supuesto, previsto como única excepción en la redacción originaria, se excepciona de la suspensión la adopción de acuerdos de iniciación y ordenación en dos tipos de actuaciones:

  • Actuaciones estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento y siempre que éste manifieste su conformidad. Es decir, en este caso, sujeto a una doble condición, evitar perjuicios y consentimiento del interesado
  • Cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo, con independencia de la existencia de graves perjuicios en sus derechos e intereses.

A la vista de la abundante casuística existente en la tramitación municipal y de la redacción expuesta, parece que la filosofía que orienta estas excepciones y que deben servir de parámetro en su aplicación es la debida garantía de los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la administración, en particular, en su consideración de interesados.

Una situación inédita como la actual, sujeta a continuos cambios, exige pensar en el conjunto del procedimiento como herramienta de mantenimiento de la actividad pública

En estos supuestos de excepción la referencia explícita a actos de iniciación y ordenación plantea el interrogante ¿Es posible dictar resolución que ponga fin al procedimiento? La referencia expresa de la Disposición Adicional Tercera a actos de instrucción y ordenación (regulados diferenciadamente en el Título IV LPAC (LA LEY 15010/2015)), en mi opinión, habilita para dictar actos administrativos en cualquier fase de tramitación del procedimiento, incluso apelando a la literalidad, pues la ordenación hace referencia al conjunto del procedimiento. Por otra parte, debemos llevar a cabo una interpretación coherente con el contexto social, y en ante una situación inédita como la actual, sujeta a continuos cambios, exige pensar en el conjunto del procedimiento como herramienta de mantenimiento de la actividad pública, y no tendría sentido paralizar la actividad con anterioridad a su finalización cuando se ajuste a los condicionamientos señalados.

¿Cómo se aplica? Sobre esta cuestión se ha pronunciado, en relación coa licitación pública, cuestión ahora resuelta de forma concreta en el artículo 34 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo (LA LEY 3655/2020), de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico e social do COVID-19, la Abogacía del Estado señalando específicamente las siguientes prescripciones:

  • La suspensión de los términos y la interrupción de los plazos de los procedimientos tiene carácter automático, por lo que no resulta necesario acuerdo expreso a tal fin
  • Se excepciona de la suspensión la adopción de medidas de ordenación e instrucción necesarias para evitar perjuicios graves a los intereses y derechos del interesado do procedimento
  • Se excepciona de la suspensión de los plazos aquellos supuestos en que el interesado preste su conformidad
  • No obstante, estas excepciones requieren de la adopción de acuerdo motivado por el órgano competente, previo examen da correspondente casuística, y ponderando los intereses en juego y el interés público.

Conclusiones que si bien se formulan en relación con la licitación pública aplican la Disposición Adicional Tercera RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020), por lo que resultan extensibles al conjunto de los procedimientos administrativos.

2. Procedimientos administrativos que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios

El apartado cuarto de la DA 3ª RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020) contempla que el órgano competente podrá acordar motivadamente la continuación de aquellos procedimientos administrativos que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios. A diferencia del supuesto anterior, en este caso, se habla ya de la continuación de procedimientos administrativos, no de actos de instrucción ni de ordenación, por lo que no se plantea ya dicha cuestión interpretativa, aunque, en mi opinión, no se limitaría a la continuación de procedimientos, sino también, en su caso, a la incoación, si así se justifica adecuadamente en el expediente.

Si bien pudiera considerarse que nos encontramos ante una formulación demasiado genérica, la realidad a la que nos enfrentamos exige el margen de decisión en la continuidad de los procedimientos, que los supuestos tasados anteriormente no permitía y como contrapeso a la discrecionalidad que eso supone, como requisito imprescindible se plantea, en este caso, la exigencia de motivación expresa en los respectivos acuerdos, que, en el caso de nuevos procedimientos, puede resultar suficiente con la inclusión en el acuerdo de incoación.

En este caso parece que nos encontraríamos claramente ante la habilitación de aspectos de tramitación interna de los procedimientos, como pudiera ser la emisión de informes preceptivos y la realización de otros actos de instrucción del funcionamiento sin efectos sobre terceros, pero también la emisión de resoluciones de órganos unipersonales y adopción de acuerdos por parte de órganos colegiados cuando pudieran acogerse a este supuesto.

3. Procedimientos administrativos que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma

El apartado cuarto de la DA 3ª RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020) contempla también la posibilidad de que el órgano competente acuerde motivadamente la continuación de aquellos procedimientos administrativos que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, consideración que debe enfocarse no sólo con la regulación actual, sino con las sucesivas normas que se vayan dictando en cada momento.

La situación generada por el estado de alarma plantea un reequilibrio en la actividad municipal

La situación generada por el estado de alarma plantea un reequilibrio en la actividad municipal, pasando a primera línea determinados ámbitos, refuerzo de contrataciones bienes y servicios, ayudas de emergencia social, refuerzo de recursos humanos, cuya vinculación con la situación actual los excepciona claramente de la suspensión fijada, y de la cual deberá quedar debida constancia en el expediente, pues la exigencia de motivación es común a todos los supuestos contemplados como excepción.

4. Excepciones sectoriales

Además de los supuestos excepcionados en el marco del procedimiento administrativo común referidos a supuestos de casuística concreta, la suspensión de los términos y la interrupción de los plazos a que se hace referencia la Disposición Adicional en el apartado 1 no será de aplicación a los procedimientos administrativos en los ámbitos de la afiliación, la liquidación y la cotización de la Seguridad Social, ni tampoco a los plazos tributarios.

Todo ello sin perjuicio de la regulación ad hoc recogida en el artículo 34 del RD-Ley 8/2020 (LA LEY 3655/2020), relativo a las medidas en materia de contratación pública para paliar las consecuencias del COVID-19 y que contempla diferenciadamente los supuestos relativos a contratos públicos de suministros y servicios de prestación sucesiva, contratos públicos de suministros y servicios distintos de los anteriores, contratos públicos de obras, contratos públicos de concesión de obras y de concesión de servicio y contratos contratos, vigentes a la entrada en vigor de este real decreto-ley, celebrados por entidades del sector público con sujeción a la Ley 31/2007, de 30 de octubre (LA LEY 10869/2007), sobre procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales o Libro I del Real Decreto-ley 3/2020, de 4 de febrero (LA LEY 1003/2020), de medidas urgentes por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español diversas directivas de la Unión Europea en el ámbito de la contratación pública en determinados sectores; de seguros privados; de planes y fondos de pensiones; del ámbito tributario y de litigios fiscales.

III. Efectos de los actos dictados y su notificación

Si bien el artículo 39 LPAC (LA LEY 15010/2015) establece que los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa, las resoluciones que se dicten durante el período de duración del estado de alarma podrán indicar expresamente que su eficacia quedará demorada a la reanudación de los plazos administrativos, una vez finalizado el mismo, prescripción que debería reflejarse en el respectivo pie de recursos.

Este tema entronca con la notificación de los actos administrativos que se dicten durante este período, pero también con aquellas notificaciones emitidas con anterioridad y practicadas durante el mismo, que nos sitúan ante un doble escenario:

  • Actos dictados en procedimientos en los que se mantiene la suspensión de plazos. Si se considera de interés llevar a cabo la notificación, ésta deberá incluir la precisión relativa a la suspensión de plazos y que se reanudarán cuando finalice el estado de alarma, sus prórrogas.
  • Actos dictados al amparo de las excepciones legalmente establecidas. Sería el caso, por ejemplo, en los que se cuente con la conformidad del interesado para non levar a cabo a dita suspensión, podrá procederse a la respectiva notificación desplegando completamente sus efectos.

No obstante, todavía podemos identificar un supuesto más, como es el de aquellas notificaciones que fueron cursadas antes de que se dictase el estado de alarma, pero que son practicadas durante el mismo, es decir, con plena vigencia de la suspensión de plazos, que básicamente serán notificaciones en formato electrónico, pues no parece que en la situación actual se puedan estar manteniendo notificaciones en formato papel, notificaciones que, en coherencia con lo expuesto hasta ahora, no surtirán eficacia, pudiendo asimilar las mismas a su realización en día inhábil, debiendo esperar a la finalización de la situación excepcional del estado de alarma, o sus prórrogas para surtir efectos.

IV. Conclusiones

Los principios de funcionamiento de las administraciones públicas establecidos en el artículo 103 da Constitución española (LA LEY 2500/1978), y desarrollados en el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LA LEY 15011/2015) y, para el ámbito local, en el artículo 6 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LA LEY 847/1985), aconsejan, previa valoración en el contexto actual, continuar con la tramitación de aquellos procedimientos administrativos en los que así lo aconseje el interés general y la garantía de los servicios públicos, sin perjuicio de las demás excepciones contempladas a la regla general de suspensión de los plazos administrativos.

La interpretación contraria llevaría al contrasentido de que por parte de las administraciones públicas se haya procedido a la habilitación de medidas organizativas de teletrabajo para posibilitar la prestación de los servicios de las personas empleadas públicas en remoto, siguiendo las recomendaciones de las autoridades sanitarias, medida que carecería de sentido de interpretar que debemos proceder a la paralización de los servicios administrativos como consecuencia de la suspensión de los plazos administrativos. Tramitación de procedimientos administrativos que, en todo caso, exigirán la adecuada motivación que así lo justifique sobre la base de las excepciones legalmente contempladas en cada momento y anteriormente expuestas.

Para finalizar, simplemente recordar que la reanudación de los plazos de tramitación de los procedimientos administrativos se producirá una vez finalizado el período de estado de alarma y, en su caso, cuantas prórrogas se hubieran acordado, reactivando, en ese caso, las reglas generales de cómputo de plazos establecidas en la LPAC (LA LEY 15010/2015), por lo que será necesario ser extremadamente cauteloso en el caso de notificaciones con suspensión de plazos, procurando, en la medida de lo posible, evitar causar perjuicios derivados de interpretaciones confusas en cuanto a dicha cuestión.