Contestación.—
El procedimiento de aprobación del planeamiento urbanístico y sus revisiones es de naturaleza compleja, puesto que precisa la intervención de dos administraciones diferentes en cuanto al planeamiento general. Es el caso de Cataluña, donde el art. 14 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto (DOGC del 5), por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña, reconoce competencias en materia de urbanismo tanto a la Comunidad Autónoma como a las Entidades Locales: «El ejercicio de las competencias urbanísticas corresponde a la Administración de la Generalidad y a los municipios y comarcas, sin perjuicio de las competencias que se puedan atribuir en esta materia a otros entes locales». Y en los arts. 79 a 81 concreta y coordina las competencias de ambas administraciones en relación con la aprobación de los planes urbanísticos municipales.
En todo caso, corresponde, en principio, al Ayuntamiento la aprobación inicial y la aprobación provisional de los planes de ordenación urbanística municipal y de los planes urbanísticos derivados que afectan al territorio de un único municipio (art. 85.1 DL 1/2010). Pero la aprobación que pone fin al procedimiento de aprobación del plan (norma jurídica de carácter reglamentario) es la definitiva, que corresponde a la Comunidad Autónoma. De manera que los acuerdos de aprobación inicial y provisional son actos de mero trámite, respecto de los cuales no procede recurso alguno salvo que impidan la continuación del procedimiento.
La doctrina del Tribunal Supremo [podemos citar, entre otras, las sentencias de 4 de febrero de 1989, de 13 de marzo de 1991 (LA LEY 1677-JF/0000) y de 3 de enero de 2001 (LA LEY 5534/2001)], señala que el acto de aprobación provisional de un Plan General de Ordenación Urbana, al insertarse dentro de un procedimiento preparatorio de la resolución final, es un acto de trámite, que no pone fin a la vía administrativa, la cual se consuma con la aprobación definitiva del Plan, trámite posterior del que depende la eficacia de los Planes y que, por tanto, constituye la fase verdaderamente creadora de derechos y obligaciones.
De las conclusiones precedentes se deriva también que el Ayuntamiento puede renunciar a la decisión de revisar el planeamiento urbanístico, dejar sin efecto los acuerdos de aprobación inicial y provisional.
En apoyo de esta tesis, podemos citar la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid 1204/2008, de 10 de julio (LA LEY 181275/2008), en la que se ventilaba un asunto similar. El Ayuntamiento había iniciado la revisión del planeamiento y adoptado los acuerdos de aprobación inicial y provisional y remitido el expediente al órgano competente de la Comunidad Autónoma para la aprobación definitiva. Requerido por ésta para subsanar defectos en el documento decide reclamar el expediente y dejó sin efectos los acuerdos de aprobación inicial y provisional. Algunos ciudadanos que se consideraban perjudicados por la decisión reclamaron frente a dicha decisión, invocando, en lo esencial que ahora importa, el vaciamiento de competencias autonómicas por la decisión municipal y la revisión de los actos de aprobación inicial y provisional sin seguir el procedimiento legalmente establecido. El Tribunal Superior de Justicia de Madrid rechaza dichos motivos en base a las razones que podemos sintetizar así:
«No compartimos el razonamiento de la recurrente de que la decisión municipal de dejar sin efecto los acuerdos de subsanación supusiera hacer tabla rasa con lo actuado por el anterior equipo de gobierno e infringiera el artículo 62.1 de la Ley por invasión de competencias autonómicas: En el presente caso no se ha sustraído a la Comunidad de Madrid el ejercicio sus competencias porque no ha sido el Ayuntamiento el que ha decidido sobre la aprobación definitiva de la subsanación del Plan General, habiéndose limitado, en primer lugar, a pedir la devolución de un expediente propio que se había remitido el 22 de mayo de 2003 a la Comunidad Autónoma, la cual se lo devolvió antes de resolverlo [...]».
En opinión del Tribunal, el Ayuntamiento inició y concluyó un procedimiento en virtud de competencias propias: «Una vez el expediente en su poder, el Ayuntamiento inició y concluyó un procedimiento dirigido a dejar sin efecto sus propios acuerdos de aprobación provisional de los documentos de subsanación del Plan General, lo cual constituye un ejercicio de competencias propias pues, con independencia de la adecuación del procedimiento seguido, cuestión que será examinada más tarde, es a la propia Administración autora del acto a quien compete tramitar y resolver los procedimientos de revisión de oficio, según resulta de los artículos 102 y siguientes de la LRJAP y PAC»
Respecto a la nulidad de la decisión municipal por haber procedido a la revisión de oficio de los acuerdos indicados sin seguir el procedimiento legalmente establecido, también es rechazada por el Tribunal: «Puesto que la aprobación provisional del instrumento de planeamiento es un acto de trámite no favorable, en la medida en que no crea derechos ni elimina los obstáculos al ejercicio de un derecho preexistente, puede ser revocada, al amparo del artículo 105 de la LRJPAC y sin necesidad de acudir a los procedimientos establecidos en los artículos 102 y 103, si tal revocación no constituye dispensa o exención no permitida por las Leyes, ni se revela contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico, como es el caso».
La sentencia que venimos citando, mantiene la competencia municipal sobre todo el proceso de revisión del planeamiento urbanístico hasta que se produce la aprobación definitiva, momento en que surge al ordenamiento jurídico la norma: «... porque la facultad de recuperar el documento remitido antes de que la Comunidad Autónoma resolviera sobre su aprobación definitiva enraíza en la potestad municipal de plena iniciativa del planeamiento general, que la autonómica no puede sustituir, de forma que sus facultades de control de la legalidad y de salvaguarda de los intereses supralocales se ejercen en la medida en que una determinada propuesta se somete a su aprobación definitiva, cuyo carácter rogado permite el desistimiento antes de que se haya resuelto definitivamente, a lo que debe añadirse que no consta que la recurrente haya impugnado la decisión de la Comunidad Autónoma de devolver el expediente al Ayuntamiento, que en ese caso habría recuperado la competencia sobre el procedimiento según la tesis de la recurrente que anuda la misma a la posesión material de las actuaciones».
En conclusión, puede el municipio reclamar el expediente de la Comunidad Autónoma antes de que ésta proceda a la aprobación definitiva y acodar la revocación de los acuerdos de aprobación inicial y provisional del planeamiento urbanístico. Y ello, porque la voluntad municipal es introducir modificaciones en el documento que fue objeto de aprobación inicial y provisional, debiendo incoarse nuevamente el procedimiento de modificación del plan para someterlo a información pública y a los demás trámites que legalmente procedan.