¿Interrumpe la prescripción de la acción para sancionar el reconocimiento de responsabilidad y/o el pago anticipado de la multa en un procedimiento sancionador caducado?

Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor asociado de derecho administrativo de la Universidad de Vigo

Actualidad Administrativa, Nº 5, Sección Actualidad, Mayo 2024, LA LEY

LA LEY 16193/2024

Normativa comentada
Ir a NormaL 39/2015, de 1 Oct. (procedimiento administrativo común de las administraciones públicas)
Jurisprudencia comentada
Ir a JurisprudenciaTS, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, S 1260/2022, 6 Oct. 2022 (Rec. 294/2021)
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Resumen

La Ley 39/2015 de procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas (LPAC) recoge en su art. 85 la posibilidad de disminuir el importe de las sanciones pecuniarias si se reconoce la responsabilidad y/o se paga anticipadamente. El Tribunal Supremo ha dicho que ello no impide que pueda ser anulada dicha multa si ha caducado el procedimiento. Se analiza si ese reconocimiento voluntario de responsabilidad y/o el pago anticipado interrumpe la prescripción de la infracción.

I. Introducción:

El art. 85.1 LPAC «Terminación en los procedimientos sancionadores» nos dice que:

«1. Iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda.

2. Cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario o bien quepa imponer una sanción pecuniaria y otra de carácter no pecuniario pero se ha justificado la improcedencia de la segunda, el pago voluntario por el presunto responsable, en cualquier momento anterior a la resolución, implicará la terminación del procedimiento, salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción.

3. En ambos casos, cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario, el órgano competente para resolver el procedimiento aplicará reducciones de, al menos, el 20 % sobre el importe de la sanción propuesta, siendo éstos acumulables entre sí. Las citadas reducciones, deberán estar determinadas en la notificación de iniciación del procedimiento y su efectividad estará condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción. El porcentaje de reducción previsto en este apartado podrá ser incrementado reglamentariamente.»

Para todos los procedimientos sancionadores incluidos dentro de su ámbito de aplicación (1) , este art. 85 LPAC prevé en su apartado 1º que el presunto infractor pueda reconocer su responsabilidad (como ya hacía el derogado art. 8 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora) y en su apartado 2º que pueda pagar voluntariamente de manera anticipada la multa, con una reducción mínima en cada caso de un 20% sobre la sanción propuesta (incrementable legal o reglamentariamente), con la posibilidad de acumular ambas acciones y reducciones.

II. La interpretación del art. 85 LPAC por la STS de 6/10/2022.

La STS de 6/10/2022 (RC 294/2021) abordó dos cuestiones muy interesantes: Si en los dos supuestos de los apartados 1º y 2º del art. 85 LPAC es necesario dictar una resolución expresa poniendo fin al procedimiento; y, ligado a lo anterior, qué incidencia tiene el pago voluntario en una posible caducidad del procedimiento.

Con relación al primer apartado, el reconocimiento voluntario de la responsabilidad (de los hechos, tipificación y sanción), la sentencia dice que «el precepto faculta a la Administración a resolver el procedimiento, con el añadido de que dicha resolución ulterior deberá acordar la "imposición de la sanción que proceda", términos de los cuales resulta claramente que la Administración está obligada a dictar una auténtica resolución poniendo fin al procedimiento, con el alcance que a dicho acto impone el artículo 88 de la Ley (…) exigencia que está en la base del principio de legalidad que condiciona toda potestad administrativa.».

El dies ad quem para dictar resolución será el de la notificación de la resolución expresa que impone la sanción

Respecto al segundo apartado, el pago anticipado voluntario, la sentencia señala que no supone aceptación de los hechos, ni de su tipificación ni de la culpabilidad y que, como dice el apartado 3º del art. 85 LPAC, el desistimiento o renuncia a cualquier acción o recurso lo es sólo en vía administrativa, no afectando a la vía jurisdiccional (STS de 18/02/2021, RC 2201/2020). Sobre la necesidad o no de dictar resolución, después de indicar que «el precepto se limita a declarar que ese pago "implicará la terminación del procedimiento"; declaración no exenta de confusión porque no comportando el pago anticipado reconocimiento alguno de responsabilidad, es decir, de hechos, tipificación, sancionabilidad y culpabilidad, la Administración está obligada a aportar al procedimiento todos los elementos de prueba que permitan desvirtuar la presunción de inocencia que, como es sabido, constituye un derecho fundamental del interesado», acaba concluyendo que sí es necesario el dictado de una resolución expresa poniendo fin al procedimiento en la que se determine la concreta sanción impuesta con todos los fundamentos que exige la Ley por las siguiente razones:

  • Porque afirma que la expresión «implicará la terminación del procedimiento» no es un mandato imperativo que lleve a considerar terminado el procedimiento en ese mismo momento sin necesidad de dictar resolución expresa (como sí prevé el art. 94.c) del Real Decreto 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial), sino que significa «llevar consigo o significar algo... adquirir el compromiso de participar en algo». En suma, se trataría de queese pago comporta para el interesado que paga la sanción el compromiso de que la Administración dé por finalizado el procedimientoy, en su caso, poder impugnar la sanción, que ya ha pagado con la cautela de esa terminación y el beneficio de la reducción, en vía contencioso-administrativa».
  • Porque esa expresión es un mandato a la Administración que es quien, dentro de la potestad sancionadora, tiene la posibilidad de declarar la terminación del procedimiento. Y añade que «incluso en el régimen de la caducidad, que opera por el mero transcurso del tiempo y es el propio legislador el que impone los efectos, se ha declarado por la jurisprudencia de esta Sala que requiere una resolución expresa en que se declare(Ss 1667/2020, de 3 de diciembre y 14/2022, de 12 de enero; ECLI.ES:TS:2020:4161 y 2022:68).».
  • Porque el art. 21 LPAC obliga a dictar resolución (y notificarla) en todos los procedimientos, más si estamos ante algo tan importante como una sanción.
  • Porque la ausencia de resolución expresa podría dificultar las posibilidades de impugnación en vía jurisdiccional.

Una vez expuesto esto, concluye que el dies ad quem o día final del plazo máximo para dictar resolución sancionadora y notificarla debe ser el de la notificación de la resolución expresa que impone la sanción y no la del pago voluntario.

Para ello, en primer lugar, rechaza que la resolución tenga como único efecto constatar la terminación del procedimiento producida por el pago. Y ello, porque, por una parte, es la resolución expresa la que impone la sanción; y, por otra parte, porque no es hasta el dictado de esa resolución expresa cuando se adopta una decisión (porque la iniciación del procedimiento sancionador, «no es más que una propuesta sobre los hechos que se imputan, su calificación jurídica y la sanción que procedería»).

En segundo lugar, aunque admite que puede resultar extraño que quien haya pagado voluntariamente pueda beneficiarse de la caducidad del procedimiento, explica que no hay «contradicción alguna si tenemos en cuenta, de una parte, que ese cumplimiento voluntario, como ya se ha dicho,nunca comporta una aceptación de la responsabilidad, sino todo lo contrario; de otra, que el pago, como en el viejo sistema del solve et repete, tiene por finalidad, en ese esquema, garantizar el cumplimiento de la sanción que en definitiva procediera, de ahí que como en ese sistema, de prosperar la impugnación, el efecto ha de ser precisamente el de la devolución de una sanción pecuniaria que ha devenido ineficaz por actuaciones posteriores a dicho pago».

A mayores de lo dicho por la sentencia nos podríamos preguntar ¿y si el presunto infractor hubiese reconocido la responsabilidad? ¿evitaría esto la caducidad del procedimiento? A mi juicio, no. Si según el art. 85.1 LPAC, una vez reconocida la responsabilidad, la Administración está obligada a dictar resolución expresa, si no la notifica dentro del plazo máximo del procedimiento sancionador, se produce la caducidad del procedimiento de manera automática en virtud de lo dispuesto en el art. 25.1.b) LPAC. Así lo han indicado, entre otras, las SSTS de 24/9/2008 (RC 4455/2004), 3/12/2022 (RC 8332/2019) o la de 14/1/2022 (RC 5040/2020), en la que se dice que: «el tenor literal de la expresión utilizada por el legislador pone de manifiesto el carácter meramente declarativo y no constitutivo de la declaración de caducidad efectuada por la Administración. Esto es,la caducidad, por disposición expresa del artículo 25.1.b), se produce, ope legis, al vencer el plazo máximo establecido para resolver el procedimiento sin haberse dictado y notificado la correspondiente resolución expresa, por lo que, en realidad, el papel de la Administración se limita a constatar en su resolución declarativa que la caducidad se produjo en aquel momento.». Por ello, tanto en el caso del reconocimiento voluntario de responsabilidad (art. 85.1 LPAC), como en el de pago anticipado de la multa (art. 85.2 LPAC), la ausencia de notificación de la resolución expresa dentro del plazo máximo del procedimiento sancionador, produciría su caducidad.

III. La interrupción de la prescripción y la caducidad del procedimiento.

En el párrafo segundo del art. 30.2 de la Ley 40/2015, de régimen jurídico del sector público (LRJSP) que regula la prescripción de las infracciones y sanciones se dice que:

«Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, de un procedimiento administrativo de naturaleza sancionadora, reiniciándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable.»

Haciendo un breve paréntesis, sobre el reinicio del plazo en los casos de paralización por causa no imputable al presunto infractor, la STS de 6/05/2021 (RC 2329/2020) fijó como doctrina jurisprudencial que «la paralización del procedimiento sancionador durante un plazo superior a un mes, reinicia el plazo de prescripción de la infracción, en cuyo cómputo queda excluido el mencionado plazo mensual de paralización».

Volviendo a lo que nos ocupa, vemos que este art. 30.2 LRJSP sólo contempla como forma de interrupción de la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador. En otras legislaciones sectoriales se contemplan otras causas de interrupción:

  • El art. 68 de la Ley 58/2003 General Tributaria indica que la prescripción se interrumpe: «a) Por cualquier acción de la Administración tributaria, realizada con conocimiento formal del obligado tributario, conducente al reconocimiento, regularización, comprobación, inspección, aseguramiento y liquidación de todos o parte de los elementos de la obligación tributaria que proceda, aunque la acción se dirija inicialmente a una obligación tributaria distinta como consecuencia de la incorrecta declaración del obligado tributario. b) Por la interposición de reclamaciones o recursos de cualquier clase, por las actuaciones realizadas con conocimiento formal del obligado tributario en el curso de dichas reclamaciones o recursos, por la remisión del tanto de culpa a la jurisdicción penal o por la presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal, así como por la recepción de la comunicación de un órgano jurisdiccional en la que se ordene la paralización del procedimiento administrativo en curso. c) Por cualquier actuación fehaciente del obligado tributario conducente a la liquidación o autoliquidación de la deuda tributaria».
  • El art. 68.3 de la Ley 15/2007 de Defensa de la Competencia dice que «la prescripción se interrumpe por cualquier acto de la Administración con conocimiento formal del interesado tendente al cumplimiento de la Ley y por los actos realizados por los interesados al objeto de asegurar, cumplimentar o ejecutar las resoluciones correspondientes».
  • El art. 18.1 del Reglamento de procedimiento sancionador en materia de tráfico, señala que la prescripción se interrumpe «por cualquier actuación administrativa de la que tenga conocimiento el denunciado o esté encaminada a averiguar su identidad o domicilio y se practiquen con proyección externa a la dependencia en que se origine. También se interrumpe la prescripción por la notificación efectuada de acuerdo con lo establecido en el artículo 78 del texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial. La prescripción se reanuda si el procedimiento se paraliza durante más de un mes por causa no imputable al denunciado»

Por otra parte, respecto a la caducidad del procedimiento, el art. 95.3 LPAC nos dice que:

«La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, perolos procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción. En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado.»

Del juego combinado de estos arts. 30.2 LRJSP y 95.2 LPAC se deduce claramente que, si se ha producido la caducidad del procedimiento sancionador, el procedimiento iniciado con conocimiento del presunto responsable que sirvió para interrumpir la prescripción, deja de tener efectos interruptivos; en esos casos, el plazo de prescripción se debe de contar desde el día en que la infracción se hubiera cometido o, en los casos de infracciones continuadas o permanentes, desde que finalizó la conducta infractora.

IV. El reconocimiento de la responsabilidad y/o, en su caso, el pago voluntario anticipado de la multa, ¿interrumpen por sí solos la prescripción?

A mi juicio, no, por varias razones.

En primer lugar, por la propia dicción literal del art. 30.2 LRJSP; como hemos visto, sólo concede eficacia interruptiva de la prescripción a la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador.

En segundo lugar, porque no se puede desligar ese reconocimiento de responsabilidad y/o el pago anticipado de la multa del procedimiento caducado.

Nuestro ordenamiento no permite imponer sanciones sin que se haya tramitado el oportuno procedimiento (art. 63.2 LPAC). Esos procedimientos se inician siempre de oficio (art. 63.1 LPAC) y en ese acuerdo de iniciación la Administración deberá de identificar al presunto responsable, los hechos que motivan su incoación, su posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder e indicarle la posibilidad de que pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad, con los efectos previstos en el artículo 85 (art. 64.1 LPAC).

El reconocimiento de responsabilidad o el pago anticipadoforman parte inescindible según el art. 85 LPACde ese concreto procedimientosancionador iniciado por la Administración como requisito para poder sancionar al ciudadano y que ha caducado. No se pueden separar y les afecta de lleno la prohibición legal del art. 95.3 LPAC de que los procedimientos caducados no pueden interrumpir la prescripción.

La Administración debe de analizar si se ha producido la prescripción de la acción sancionadora

La STS de 24/10/2016 (RC 98/2014), al interpretar el art. 68.3 de la Ley de Defensa de la Competencia rechaza que la notificación de las instrucciones para hacer efectivo el pago de la multa dictada en un procedimiento sancionador caducado puedan interrumpir la prescripción precisamente porque forman parte del mismo procedimiento y se ven afectadas por el art. 92.3 de la Ley 30/1992, hoy art. 95.3 LPAC:

«…no pueden tener eficacia interruptiva alguna porque el art. 92.3 LPAC lo prohíbe. Desde esta perspectiva,no cabe interpretar que las "instrucciones" para hacer efectiva la multa que ahora examinamos son actos distintos del procedimiento sancionador y posteriores a estepues desde un punto de vista meramenteformal o procedimental, que se incorporan al mismo texto de la resolución sancionadora de modo tal que sólo puede entenderse que forman parte integrante del procedimiento sancionador caducado y tambiénmaterialen la medida que no son actos dirigidos "al cumplimiento de la Ley" no pueden ser considerados distintos de los que componían el expediente caducado y posteriores a este, sino que se incorporan a la propia resolución sancionadora como parte de esta y como parte del expediente de su razón. Precisamenteporque las instrucciones son un mero añadido de la resolución sancionadora, yporque esta forma parte de un procedimiento caducado, sólo cabe concluir que las mismas no pueden ser válidamente tomadas en consideración a efectos interruptivos de la prescripción ex art. 68.3 en relación con el 92.3, antes citado

Si esto es así con actuaciones materiales posteriores al dictado de la resolución sancionadora, cuanto más lo será con un trámite que según el art. 85 LPAC forma parte indubitada del procedimiento sancionador.

En tercer lugar, porque la jurisprudencia ni siquiera en aquellas regulaciones sectoriales que contemplan otras formas distintas de interrumpir la prescripción por actuaciones del ciudadano que implican una declaración de voluntad de éste, ha permitido que puedan surtir efectos si se produce la caducidad del procedimiento.

Las SSTS de 03/06/2020 (RC 6164/2017) y de 25/11/2019 (RC 6270/2017) que analizan el supuesto interruptivo del art. 68.3.c) de la Ley General Tributaria (que, como veíamos, dice que la prescripción se interrumpe por cualquier actuación fehaciente del obligado tributario conducente a la liquidación o autoliquidación de la deuda tributaria), declara que esa declaración producida en un procedimiento caducado, no puede servir para interrumpir la prescripción porque dejaría sin efecto «el castigo» a la Administración (la caducidad del procedimiento) por no notificar la resolución dentro del plazo máximo prevista en el art. 104 5 LGT (similar al art. 95.3 LPAC) y vulneraría el principio de igualdad al hacer de peor condición a quien presenta la declaración (aunque sea en ese caso extemporáneamente) frente a quien no la presenta. En función de ello fija como doctrina jurisprudencial:

«que declarada la caducidad de un expediente iniciado por declaración, los actos del mismo, incluyendo la declaración extemporánea del obligado tributario, no interrumpen el plazo de prescripción del derecho de la Administración a liquidar, por lo que sólo puede reiniciarse el procedimiento si no ha transcurrido el plazo legalmente establecido».

En cuarto lugar, tampoco creo que la doctrina de los actos propios pudiera justificar que el pago voluntario o esa asunción previa de la responsabilidad emitida dentro de ese procedimiento caducado sirviese para interrumpir la prescripción de la infracción.

En el caso del pago, porque como explicaba la STS de 26/10/2022 o ha indicado la doctrina (J.M. Rodríguez de Santiago (2010 (2) ), I. Sanz Rubiales (2022 (3) ) y J. García Luengo (2022 (4) )), con el pago voluntario anticipado nada se está aceptando, ni los hechos, ni su tipificación ni la sanción por lo que ya sólo por eso, no podríamos hablar de acto propio.

Respecto a la asunción de la responsabilidad, donde sí habría esta aceptación de los hechos, tipificación y sanción propuestas, tampoco sería de aplicación por dos razones:

  • porque la jurisprudencia (STS de 16/3/2016, RC 2775/2014) ha indicado que el venire contra factum propium sólo es aplicable en el ejercicio de las potestades discrecionales y no en las regladas como es la potestad sancionadora que nos ocupa.
  • Porque si aceptásemos que esa asunción de responsabilidad realizada en un procedimiento caducado tiene efectos interruptivos, se vulnerarían el principio «Nemo auditur propriam turpitudinem allegans» («No se escuche a quien alega su propia torpeza») y el principio/derecho de buena administración. Si la Administración ha incumplido con su obligación de notificar la resolución dentro del plazo máximo de duración del procedimiento, no puede después beneficiarse con ello. Según la STS de 3/12/2020 (RC 8332/2019), «la buena administración es algo más que un derecho fundamental de los ciudadanos, siendo ello lo más relevante; porque su efectividad comporta unaindudable carga obligación para los órganos administrativos a los que se les impone la necesidad de someterse a las más exquisitas exigencias legales en sus decisiones, también en las de procedimiento». Y aquí estas exigencias legales (arts. 21, 25.1.b) y 95 LPAC) la Administración no las estaría respetando al dejar caducar el procedimiento; por ello, no se podría aprovechar después de su propia torpeza alegando que esa aceptación de la responsabilidad emitida por el ciudadano dentro de ese procedimiento caducado pueda interrumpir la prescripción de la infracción.

Para terminar, solamente indicar que, aunque los procedimientos caducados no interrumpan el plazo de prescripción, la Administración debe de analizar si se ha producido la prescripción de la acción sancionadora (art. 95.3 LPAC), ya que ésta es una cuestión que la Administración está obligada a examinar de oficio, tanto porque así lo ha señalado la jurisprudencia (SSTS de 22/1/1997, RC 2763/1991 y 26/11/1996, RC 5106/1991), como por esa carga/obligación para los órganos administrativos derivada del principio de buena administración.

En los casos en que no haya prescrito la acción, la Administración deberá incoar un nuevo procedimiento al que podrá incorporar los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad y en el que deberán de realizarse nuevamente los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado.

En los casos en que sí haya prescrito dicha acción sancionadora, la Administración no podrá iniciar un nuevo procedimiento y, si el presunto infractor, haciendo uso de la posibilidad recogida en el art. 85.2 LPAC, hubiese pagado de manera voluntaria en el procedimiento declarado caducado, deberá proceder de oficio a la devolución de lo pagado indebidamente (arts. 131 y 132 del Real Decreto 1065/2007); ello, obviamente, sin perjuicio de la posibilidad de los afectados de solicitar dicha devolución si la Administración no la realiza voluntariamente.

Es de Justicia.

(1)

La disposición adicional 1ª LPAC excluye los sancionadores en materia tributaria y aduanera, en el orden social, en materia de tráfico y seguridad vial y en materia de extranjería, donde la LPAC sólo tendrá carácter supletorio.

Ver Texto
(2)

J.M. Rodríguez de Santiago «El pago voluntario de las multas en cuantía reducida; legalidad, eficacia, seguridad jurídica y tutela judicial efectiva». DA. Revista de Documentación Administrativa no 284-285, mayo-diciembre 2009, pp. 153-180

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(3)

I. Sanz Rubiales «La reducción de sanciones pecuniarias por pago adelantado y por reconocimiento de la responsabilidad» Revista Aragonesa de Administración Pública no 58, 2022, pp. 13-57.

Ver Texto
(4)

J. García Luengo «La reducción de las sanciones administrativas por reconocimiento de la responsabilidad o pago voluntario» Revista General de Derecho Administrativo no 61, 2022.

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