El documento tardará unos segundos en cargarse. Espere, por favor.

La caducidad del procedimiento administrativo es un vicio de nulidad

Diego Gómez Fernández

Abogado. Profesor Asociado derecho administrativo Universidad de Vigo

Actualidad Administrativa, Nº 10, Sección Ejercer en forma y plazo, Octubre 2018, Wolters Kluwer

LA LEY 11550/2018

Normativa comentada
Ir a NormaL 39/2015, de 1 Oct. (procedimiento administrativo común de las administraciones públicas)
Jurisprudencia comentada
Ir a JurisprudenciaTS, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, S 438/2018, 19 Mar. 2018 (Rec. 2054/2017)
Ir a JurisprudenciaTS, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, S 436/2018, 19 Mar. 2018 (Rec. 2412/2015)
Comentarios
Resumen

La jurisprudencia reciente ha dicho que la caducidad del procedimiento es un vicio de nulidad de pleno derecho de los previstos en el art. 47.1 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En este artículo se estudian de manera crítica y se completan las razones por las cuales la Sala 3ª del Tribunal Supremo llega a esa conclusión.

I. Introducción de la cuestión

La lectura de las Sentencias del Tribunal Supremo de 19 de marzo de 2018, núm. 436/2018 (LA LEY 18653/2018) (rec. 2412/2015) y 438/2018 (LA LEY 18654/2018) (rec. 2054/2017) que fijan doctrina en relación con la interpretación de la caducidad del procedimiento de reintegro de subvenciones del art. 42.4 de la ley 38/2003 (LA LEY 1730/2003) General de Subvenciones han venido a mi juicio a poner fin a la discusión sobre si la perención o caducidad de los procedimientos en los que se ejercitan potestades de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen o potestades sancionadoras era un vicio de nulidad o de mera anulabilidad, para proclamar que se trata de un vicio de nulidad radical o de pleno derecho del art. 47.1.e) de la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015) de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (En adelante, Ley 39/15 (LA LEY 15010/2015)).

Como ahora veremos, estas SSTS, siguiendo la línea de otras sentencias anteriores, justifican dicha nulidad en que el acto dictado una vez caducado el procedimiento se hace dentro de un procedimiento inexistente porque el que existía, ya había finalizado de otra manera, por la propia caducidad.

Sin embargo, si examinamos el art. 84 de la Ley 39/15 (LA LEY 15010/2015) podemos observar que no incluye la caducidad dentro de las formas de terminación del procedimiento por lo que en el presente artículo me pregunto si, pese a ello, la solución alcanzada por la jurisprudencia al señalar la caducidad del procedimiento desfavorable o de gravamen constituye un vicio de nulidad es, a mi juicio, correcta o no, teniendo en cuenta una interpretación integrada de la Ley 39/15 (LA LEY 15010/2015) y de la jurisprudencia que la interpreta.

II. La caducidad del procedimiento por causa imputable a la Administración

La caducidad del procedimiento por causa imputable a la Administración o perención, término acuñado por la doctrina italiana según González Navarro (1) es una de las dos formas de caducidad procedimental que desde (2) la Ley 30/1992 (LA LEY 3279/1992) de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (En adelante, Ley 30/92 (LA LEY 3279/1992)) contempla la ley procedimental, siendo la otra la caducidad del procedimiento por causa imputable al interesado que no es objeto del presente artículo.

Para los procedimientos incoados de oficio, sancionadores y llamémosles para simplificar, de gravamen, el art. 25.1 de la Ley 39/15 (LA LEY 15010/2015) dice:

«En los procedimientos iniciados de oficio,el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresano exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientesefectos:

  • b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen,se producirá la caducidad.En estos casos,la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95.».

A mayores, el art. 21.1 de la Ley 39/2015 nos dice que: «La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación. En los casos de prescripción, renuncia del derecho,caducidad del procedimientoo desistimiento de la solicitud, así como de desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento,la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables».

La Ley 39/15 (LA LEY 15010/2015) no califica directamente a la caducidad como un vicio de nulidad de pleno derecho de los previstos en su art. 47.1, con lo que se puede plantear la duda de si nos encontramos con un vicio de anulabilidad del art. 48 de la misma ley.

III. Diferencia práctica de que la caducidad del procedimiento sea un vicio de nulidad o de anulabilidad.

Dentro de las técnicas procedimentales para expulsar los actos de nuestro ordenamiento en el procedimiento administrativo común las diferencias (3) dependiendo del tipo de vicio las encontramos en los procedimientos de revisión de oficio previstos en la Ley 39/15 en los arts. 106 (LA LEY 15010/2015) (para actos nulos), 107 (para actos anulables favorables a los administrados) y 109.1 (para actos anulables de gravamen o desfavorables):

  • La primera es que, desde la reforma de la Ley 30/92 por la Ley 4/1999, la Administración sólo podrá eliminar del ordenamiento jurídico por sí sola a los actos viciados de nulidad, tramitando el procedimiento previsto en el art. 106 de la Ley 39/15 (LA LEY 15010/2015). Cuando el vicio sea de anulabilidad, el procedimiento previsto en el art. 107 de dicha ley sólo es un presupuesto de procedibilidad (art. 107.2 párrafo 2º) para la interposición del recurso contencioso-administrativo de lesividad de los arts. 43.1 (LA LEY 2689/1998) y 45.4 de la Ley 29/1998 (LA LEY 2689/1998), reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (En adelante, LJCA), siendo en su caso el Poder Judicial y no el Ejecutivo el que decida si anula el acto.
  • La segunda diferencia es que, mientras que el art. 106 de la Ley 39/15 (LA LEY 15010/2015) contempla una verdadera acción de nulidad a favor del ciudadano que puede reclamar de la Administración que ésta declare la nulidad de un acto administrativo y si ésta no lo hace, acudir a los Juzgados o Tribunales para que la condenen a tramitar y resolver el procedimiento de revisión de oficio (4) (STS 5-12-2011 —rec. 5080/08 (LA LEY 259297/2011)—), el art. 107 no contempla una acción de anulabilidad a favor de los administrados para que la Administración declare lesivos sus propios actos, quienes deben impugnar dichos vicios a través de los recursos ordinarios (STS 21.02.2007 —rec. 4640/2003 (LA LEY 9789/2007)—) como tampoco lo hace el art. 109, en los que la desestimación de la petición del ciudadano a la Administración para que revoque su acto anulable desfavorable tampoco es exigible ante los Tribunales.

Si a lo dicho le unimos que la jurisprudencia ha señalado que la interpretación de los vicios de nulidad debe de ser restrictiva (SSTS de 27.11.2015 —RC 1686/2014 (LA LEY 176931/2015)— y 2.02.2017 (LA LEY 2657/2017) (5) —RC 91/2016—), la diferencia entre que la caducidad del procedimiento sea un vicio de nulidad o de mera anulabilidad es fundamental a efectos prácticos, ya que en el primero caso el ciudadano tendrá una acción de nulidad para exigir su revocación frente a la Administración (y si ésta no hace caso, ante los Juzgados y Tribunales), mientras que si fuese una acción de anulabilidad, no tendría derecho.

IV. Calificación por la jurisprudencia de la caducidad como vicio de nulidad y razones de ello

Las SSTS de 19 de marzo de 2018 parecen despejar de una vez por todas las pocas dudas que a mi juicio quedaban sobre qué la caducidad del procedimiento imputable a la Administración en este tipo de procedimientos es un vicio de nulidad, dudas que habían sembrado las SSTS de 4.07.2013 (RC 501/2012 (LA LEY 99186/2013)) y 16.07.2013 (RC 499/2012 (LA LEY 118718/2013)) en las que se había dicho que la caducidad era un supuesto de anulabilidad porque «no resulta manifiesto que concurra en al actuar administrativo el presupuesto de lesión de los derechos y libertades o el de prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido a que alude el artículo 62.1 a) y e) del referido texto legal».

Las Sentencias recuperan la senda de las SSTS de 10.01.2017 (RC 1943/2016 (LA LEY 14/2017)), 3.02.2010 (RC 4709/2005 (LA LEY 8796/2010)) y 24.09.2008 (RC 4455/2004 (LA LEY 148169/2008)) en las que se decía, citando a esta última que, «si como hemos expuesto,la caducidad es un modo de extinción de procedimiento administrativo,por ello el artículo 44.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LA LEY 3279/1992), ordena que en tales casos se proceda al archivo de las actuaciones. Ello supone que si pese a haber caducado el procedimiento disciplinario, se dicta una resolución sancionadora,no es que tal acto administrativo haya sido realizado fuera del tiempo establecido para él, en los términos que dispone el artículo 63.3 de la misma Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LA LEY 3279/1992),sino que se ha impuesto la sanción sin que exista procedimiento previo, puesel existente había ya finalizado de otra manera».

Las SSTS de 19.03.2018 siguen este mismo camino y hablan de que los procedimientos sancionadores y en los que se ejercitan potestades de intervención que pueden producir efectos desfavorables o de gravamen en el ciudadano que hayan caducado se encuentran extinguidos y son inexistentes, añadiendo a continuación como habían hecho las sentencias anteriores citadas que «los actos y resoluciones administrativas han de dictarse en un procedimiento válido, ello constituye una exigencia básica de nuestro ordenamiento administrativo que se plasma en numerosos preceptos (art. 53 de la LRJPAC (LA LEY 3279/1992))llegándose a sancionar con la nulidad de pleno derecho los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido (art. 62.1.e) de la LRJPAC (LA LEY 3279/1992)).De modo queel procedimiento ha devenido inválido e inexistente como consecuencia de su caducidad, ha dejado de ser un cauce adecuado para dictar una resolución administrativa válida que decida sobre el fondo, por lo que la Administración está obligada a reiniciar uno nuevo».

Las sentencias antes citadas dicen que con el transcurso del plazo máximo para resolver y notificar el procedimiento termina. Sin embargo, el art. 84.1 de la Ley 39/15 (LA LEY 15010/2015) («Terminación») nos dice que «Pondrán fin al procedimientola resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el ordenamiento jurídico, yla declaración de caducidad…», por lo que dicho tenor literal podría inducir a error e impedir llegar a esa conclusión, puesto que parece exigir ese acto expreso posterior de la Administración por el que declare la caducidad para que el procedimiento termine (y por lo tanto pudiese aplicarse como hace el Tribunal Supremo el vicio de nulidad del art. 47.1.e) de la Ley 39/15 (LA LEY 15010/2015) por extinción previa del procedimiento en los casos de caducidad imputable a la Administración del mismo).

El Tribunal Supremo en ninguna de las sentencias citadas explica cómo salvar esta contradicción, con lo que creo necesario que nos preguntemos si es necesario o no que se declare expresamente dicha caducidad para entender finalizado el procedimiento, ya que en caso afirmativo, el mero transcurso del plazo máximo para notificar la resolución no produciría la terminación del mismo.

V. Razones por las que el procedimiento termina (y caduca) aunque no haya una declaración expresa

El art. 25.1 de la Ley 39/15 (LA LEY 15010/2015) antes citado indica que el transcurso del plazo máximo para notificar y resolver implica que se produce la caducidad, añadiendo este mismo artículo y el 21.1 que la resolución posterior sólo declarará la caducidad ya producida y ordenará necesariamente el archivo de las actuaciones.

La automaticidad de dicha caducidad por el transcurso del plazo máximo venía ya reconocido por el Consejo de Estado en su Dictamen n.o 5356/1997 (6) de 22.01.1998 del Anteproyecto que luego fue al Ley 4/1999 (LA LEY 156/1999), de reforma de la Ley 30/92 (LA LEY 3279/1992) y ha sido declarada entre otras (7) por la STS de 14.03.2007 (RC 7757/2003 (LA LEY 20601/2007)) que dice que «no impediría acceder a la vía jurisdiccionaldesde el vencimiento del plazo determinante de la caducidad, que es, a su vez, el mismo momento en el que se producen dichos efectos preclusivos, siendo tal declaración expresa de caducidad una mera constatación de los efectos —ya inamovibles en vía administrativa— producidos por ministerio de la ley desde el vencimiento del plazo para la resolución, y consiguiente notificación, del expediente sancionador.

Esto provoca que la resolución posterior a la producción automática de la caducidad que se dicte desconociendo la misma será nula como ha dicho la STS 28.06.2004 (LA LEY 13379/2004) (RC 791/2001): «Y el propio apartado anudaba de manera inequívoca a la caducidad el archivo de las actuaciones, lo que supone, sin género de dudas, que cualquier resolución dictada una vez producida la caducidad del procedimiento resulta anulable, puesto que todas las actuaciones del mismo habrían debido ser archivadas. Consiguientemente, sila caducidad es apreciada judicialmente, la sentencia deberá acordar la nulidad de la resolución extemporánea.Esto implica, como hemos avanzado, que estando los procedimientos sancionadores entre los comprendidos bajo el referido artículo 43.3,la caducidad del procedimiento acarrea la nulidad de una sanción impuesta tras concluir el plazo previsto para el procedimiento establecido

Es cierto que el art. 84 de la Ley 39/15 (LA LEY 15010/2015) no contempla la caducidad automática como forma de terminación del procedimiento, sino sólo la declaración de caducidad.

Sin embargo, este art. 84 no agota la enumeración de formas de terminación del procedimiento administrativo, ya que en la misma, aparte de la resolución expresa no aparece tampoco el acto presunto pese a que el art. 24.2 dice que «tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento», hasta el punto de que la jurisprudencia unánimemente ha declarado que una vez producido dicho acto presunto, para poder impedir su existencia y la producción de efectos, es necesaria su revocación por alguno de los procedimientos de revisión de oficio previstos en la ley (SSTS de 19.07.2016 —RC 1927/2014— y 18.12.2015 —RC 1927/2014 (LA LEY 190995/2015)—).

De modo similar a lo que sucede con la resolución, se puede decir que en este art. 84 la única caducidad que se contempla expresamente es la caducidad producida por causa imputable al ciudadano del art. 95 de la Ley 39/15 (LA LEY 15010/2015), que es una caducidad cuya declaración es necesaria y tiene carácter constitutivo, tal y como como indica la jurisprudencia, entre otras, como señala J.A. Tardío Pato (8) , la STS de 29.01.1994 (RC 2341/1992 (LA LEY 13725/1994)) que nos dice que «al afectar indudablemente la extinción o terminación del procedimiento a los derechos o intereses del administrado, ha de dársele la oportunidad de recurrir, y, para ello, no basta con requerirle, en su momento, sino que es necesario notificarle la resolución y, previamente, dictarla (haciendo la expresa yconstitutivadeclaración de la caducidad)».

De igual modo que sucede con el acto presunto (art. 24.2), la caducidad del procedimiento por causa imputable a la Administración es una forma de terminación del procedimiento no incluida expresamente en el art. 84 de la Ley 39/15 (LA LEY 15010/2015) pero sí prevista en el art. 25.1.b) de la misma ley, de modo que con el transcurso del plazo máximo para dictar resolución y notificarla se producirá automáticamente y ope legis la perención, terminando el procedimiento administrativo ya en dicho momento como pasa con el acto presunto producido por silencio, sin perjuicio de que, posteriormente y derivado de la obligación que conserva la Administración de dictar resolución y notificarla en todos los procedimientos (art. 21), se dicte resolución posterior que se limitará a declarar la caducidad ya producida y ordenar el archivo de las actuaciones, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.

VI. Conclusión

Tal y como indican las SSTS de 19.03.2018, la caducidad de los procedimientos en los que se ejercitan potestades de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen o potestades sancionadoras es un vicio de nulidad de pleno derecho de los previstos en el art. 47.1.e) de la Ley 39/15 (LA LEY 15010/2015) porque como bien decía la STS de 29.04.2008 la resolución se habría dictado «sin que exista procedimiento previo, pues el existente había ya finalizado de otra manera».

Esto es así pese a que el art. 84 de la Ley 39/15 (LA LEY 15010/2015) sólo incluye la declaración de caducidad como forma de terminación del procedimiento, puesto que, a diferencia de lo que sucede con la caducidad imputable al interesado (que sí exige declaración expresa), la caducidad por causa imputable a la Administración se produce de manera automática y ope legis por el mero transcurso del plazo máximo para dictar resolución y notificarla, sin necesidad de que se produzca una declaración expresa de caducidad, resolución que, de producirse, lo único que haría sería confirmar la caducidad ya producida con anterioridad.

Al ser la caducidad un vicio de nulidad, el ciudadano al que le hayan transcurrido los plazos para interponer recurso administrativo contra la resolución que haya puesto fin a este tipo de procedimientos en los que se ejercitan potestades de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen o potestades sancionadoras en los que la resolución se haya dictado fuera del plazo máximo para notificar la resolución (en un procedimiento caducado), aún tendrá la posibilidad de impugnar la misma mediante la solicitud de su revisión de oficio al amparo del art. 106 de la Ley 39/15 (LA LEY 15010/2015) y, en caso de que la Administración no atienda a su petición, tendrá acción de nulidad para exigírselo ante los Juzgados y Tribunales.

(1)

GONZÁLEZ NAVARRO, F. «La llamada caducidad del procedimiento administrativo», Revista de Administración Pública no 45, 1964.

Ver Texto
(2)

La Ley de procedimiento administrativo de 1958 (LA LEY 102/1958) sólo permitía la caducidad del procedimiento imputable al interesado según el citado González Navarro y la jurisprudencia (STS 7.07.2010, RC 3700/2006 (LA LEY 114350/2010)).

Ver Texto
(3)

En los recursos ordinarios administrativos y judiciales se abandonó la línea jurisprudencial marcada entre otras por la STS 24.10.1994 (Apelación 5103/1991) que, en atención a la gravedad del vicio de nulidad, establecía que cabía interponer recurso en cualquier momento. La jurisprudencia actual declara que aunque el vicio sea de nulidad (y por lo tanto ab initio y con efectos ex tunc), es necesario respetar los plazos de interposición de los recursos establecidos en la las ley de procedimiento y jurisdiccional, bajo pena de incurrir en causa de inadmisibilidad del recurso por extemporaneidad; cosa distinta es que se puedan revisar de oficio por el procedimiento establecido en los actuales arts. 106 (LA LEY 15010/2015) y 107 de la Ley 39/15 (LA LEY 15010/2015) (STS 18.12.2013, RC 3760/12 (LA LEY 228102/2013)).

Ver Texto
(4)

En casos como el de la STS de 8.04.2008 (RC 711/2004 (LA LEY 39116/2008)), el Tribunal admitió entrar en el fondo en supuestos excepcionales en los que la nulidad se deduzca prima facie: «existe la posibilidad de abordar el fondo del asunto porque el Tribunal cuenta con todos los medios necesarios para resolver la cuestión suscitada».

Ver Texto
(5)

STS 2.02.2017 (RC 91/2016 (LA LEY 2657/2017)): «los vicios de nulidad radical deben ser objeto de una interpretación estricta, de manera que, dentro de la teoría de la invalidez, dentro de la teoría de la invalidez la anulabilidad se erige en la regla general frente a la excepción que es la nulidad radical o de pleno derecho»

Ver Texto
(6)

Dictamen no 5356/1997 Consejo de Estado: «El apartado 2 del artículo 44 en proyecto viene a sustituir al 43.4 vigente y se ocupa de la caducidad de los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen en los interesados, tras vencer el plazo máximo para resolver y notificar.Parece que en tales casos los interesados pueden entender caducado el procedimiento sin necesidad de esperar a la declaración formal de caducidad,declaración que habrá de producirse siempre y, en todo caso, ordenando el archivo de las actuaciones, sin que resulte aplicable, por lo tanto, lo establecido en el apartado 4 del artículo 92 (cuando la cuestión suscitada afecte al interés general o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento).»

Ver Texto
(7)

STS 22.11.2007 (RC 9322/2003 (LA LEY 185252/2007)) y STSJ de Galicia no 317/2015, de 21 de mayo (RCA 4038/2015 (LA LEY 62227/2015)).

Ver Texto
(8)

Tardío Pato, J.A. «Consideraciones sobre la caducidad del procedimiento administrativo». Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica no 298-299. 2005

Ver Texto