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Interventores Locales y Tribunal de Cuentas: la perfecta combinación para lograr un modelo eficaz de control de los fondos públicos

Pilar JIMÉNEZ RIUS

Subdirectora adjunta Fiscalía Tribunal de Cuentas Doctora Derecho (ICADE)

El Consultor de los Ayuntamientos, Editorial Wolters Kluwer

LA LEY 5334/2017

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Abstract

En este trabajo se reflexiona sobre las razones que hacen del Tribunal de Cuentas un órgano esencial para alcanzar los objetivos propuestos en el Real Decreto 424/2017, de 28 de abril. En definitiva, se pone de manifiesto el imprescindible papel que puede desarrollar el Tribunal de Cuentas (y su Fiscalía) junto con los interventores locales para mejorar el control de los fondos públicos locales. Reflexionaremos sobre los beneficios de una mejor coordinación entre el Tribunal de Cuentas y los interventores locales a partir de las novedades introducidas por este Real Decreto.

I. Origen y motivos del nuevo Real Decreto 424/2017, de 28 de abril

La Comunicación de 16 de noviembre de 2016 de la Comisión Europea invitaba a España a presentar una actualización del Plan Presupuestario para 2017, de manera que se incorporaran medidas adicionales para cumplir con los objetivos presupuestarios e igualmente información sobre las acciones a tomar en respuesta a las recomendaciones específicas del Consejo para reforzar el marco presupuestario y la política de contratación pública (1) . Dicho Plan aprobado en diciembre de 2016, contempla la aprobación de este Real Decreto, entre las denominadas «medidas para reforzar el cumplimiento de la regla de gasto y transparencia en las Entidades Locales».

Con anterioridad, el Tribunal de Cuentas a través de la «Moción sobre el control interno, llevanza de la contabilidad, gestión de personal y contratación de las entidades locales», publicada en el BOE de 20 de julio de 2006, ya recogió como una propuesta de mejora del control interno de las Corporaciones Locales, el desarrollo reglamentario del régimen de control y fiscalización contemplado en el TRLRHL (LA LEY 362/2004).

Por otro lado, no debemos olvidar que con este Real Decreto se cumple con el mandato del art. 213 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (LA LEY 362/2004) tras las modificaciones introducidas por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre (LA LEY 21274/2013), de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración, por el que se encomienda al Gobierno establecer las normas que garanticen una definición homogénea de los sistemas de control interno de las de las entidades locales con el objeto de reforzar el papel de los órganos de control, apoyando la labor que éstos desarrollan.

El legislador de 2017, aprovechando la experiencia de la Intervención General de la Administración del Estado, ha querido dotar al sector local de un sistema similar, con un desarrollo tanto de los controles previos de legalidad como de los controles que se ejercen con posterioridad.

En definitiva, este Real Decreto tiene como objetivos, tal y como se señala en su Exposición de Motivos: «asegurar la gestión regular de los fondos públicos, el empleo eficiente de los mismos y la sostenibilidad financiera de las Entidades Locales», garantizar un «modelo eficaz de control»… «un control efectivo de las entidades del sector público local». Además, «tiene una proyección innovadora, y busca incorporar reglas, técnicas y procedimientos de auditoría que se traduzcan en mejoras sustanciales en el ejercicio del control interno en las Entidades Locales».

II. Fortalecimiento del Tribunal de Cuentas en el Real Decreto.

Teniendo presente los antecedentes, motivos y objetivos que persigue esta nueva norma, no es de extrañar las numerosas ocasiones en las que se menciona al Tribunal de Cuentas a lo largo de su articulado.

En este trabajo analizaremos dichas menciones y reflexionaremos sobre las razones que hacen del Tribunal de Cuentas un órgano esencial para alcanzar los objetivos propuestos en este Real Decreto. En definitiva, reflexionaremos sobre el imprescindible papel del Tribunal de Cuentas y su Fiscalía para mejorar el control interno de las entidades del Sector Público Local. Reflexionaremos sobre los beneficios de una mejor coordinación entre el Tribunal de Cuentas y los interventores locales.

1. Comunicación de responsabilidades

La primera mención al Tribunal de Cuentas la encontramos en el Capítulo II del Título I, que desarrolla entre los deberes y facultades del órgano interventor, el deber de poner en conocimiento del órgano competente las posibles infracciones administrativas, contables o penales que se puedan apreciar en el ejercicio de las funciones de control.

En concreto, este art. 5 dispone:

  • 1. Los funcionarios que ejerzan la función interventora o realicen el control financiero, deberán guardar el debido sigilo con relación a los asuntos que conozcan en el desempeño de sus funciones.

    Los datos, informes o antecedentes obtenidos en el ejercicio del control interno sólo podrán utilizarse para los fines asignados al mismo y, en su caso, para formular la correspondiente denuncia de hechos que puedan ser constitutivos de infracción administrativa, responsabilidad contable o penal.

  • 2. Cuando en la práctica de un control el órgano interventor actuante aprecie que los hechos acreditados o comprobados pudieran ser susceptibles de constituir una infracción administrativa o dar lugar a la exigencia de responsabilidades contables o penales lo pondrá en conocimiento del órgano competente, de acuerdo con las reglas que se establecen a continuación:

    a) Cuando los hechos pudieran ser constitutivos de delito, las responsabilidades se exigirán ante los Tribunales de Justicia competentes y se tramitarán por el procedimiento ordinario aplicable, sin perjuicio de que el Tribunal de Cuentas conozca, en el ámbito de sus competencias, de aquellos hechos que hayan originado menoscabo de fondos públicos.

    En aquellos casos en que un interventor aprecie que los hechos son constitutivos de delito deberá ponerlo en conocimiento de la Jurisdicción penal y de la Jurisdicción contable del Tribunal de Cuentas

    b) En el caso de hechos que pudieran ser constitutivos de infracciones en materia de gestión económico-presupuestaria de las previstas en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LA LEY 19656/2013), que no siendo constitutivas de delito afecten a presuntos responsables comprendidos en el ámbito de aplicación de la citada ley, dará traslado de las actuaciones al órgano competente, sin perjuicio de poner los hechos en conocimiento del Tribunal de Cuentas por si procediese, en su caso, la incoación del oportuno procedimiento de responsabilidad contable.

    c) En los restantes casos no comprendidos en los epígrafes a) y b) anteriores, se estará con carácter general a lo dispuesto en la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo (LA LEY 1196/1982), del Tribunal de Cuentas y en la Ley 7/1988, del 5 de abril (LA LEY 640/1988), de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.

  • 3. El órgano interventor deberá facilitar el acceso a los informes de control en aquellos casos en los que legalmente proceda. En defecto de previsión legal, la solicitud de los mismos deberá dirigirse directamente al gestor directo de la actividad económico financiera controlada.

Con la mención al Tribunal de Cuentas en el inciso final en el apartado a) del núm. 2 de este art. 5, el legislador ha sido consciente de la compatibilidad de la jurisdicción penal con la jurisdicción contable. Por ello, en aquellos casos en que un interventor aprecie que los hechos son constitutivos de delito deberá ponerlo en conocimiento de la Jurisdicción penal pero también de la Jurisdicción contable del Tribunal de Cuentas para la depuración de las presuntas responsabilidades contables que pudieran derivarse de dichos tipos delictivos.

El legislador ha incluido un inciso similar para aquellos casos en los que el Interventor aprecie que los hechos, sin ser delictivos, pudieran ser constitutivos de alguna de las infracciones previstas en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre (LA LEY 19656/2013), por si procediese la incoación de un procedimiento de responsabilidad contable.

Y, por último, la letra c) de este art. 5 no olvida la posibilidad de que el Interventor aprecie supuestos constitutivos de presuntos alcances o de presuntas responsabilidades contables diferentes del alcance. En estos casos, deberá ponerlo en exclusivamente en conocimiento del Tribunal de Cuentas.

El deber de poner en conocimiento los hechos mencionados en el art. 5 transcrito, es similar a la obligación que tienen los interventores estatales y que fue introducida por el Real Decreto 109/2015, de 20 de febrero (LA LEY 2582/2015), de modificación del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre (LA LEY 310/1996), por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado, con el fín de adaptarse a las exigencias en materia de responsabilidades previstas en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LA LEY 19656/2013).

COSITAL formuló la observación de eliminar este artículo por entender que se exigía a los interventores locales «un pronunciamiento sobre la tipicidad del acto». COSITAL entendía que «esta obligación de prejuzgar si una actuación es constitutiva de delito o infracción administrativa, conociendo el estrecho margen que existe entre ambas, por un lado situaría al órgano interventor como acusador (fundado o infundado, a resultas del posicionamiento judicial), o por el contrario como encubridor y por tanto partícipe del hecho delictivo». COSITAL terminaba recordando que «ya existe la obligación en la actuales normas penales de poner en conocimiento de la autoridades los hechos delictivos cuando estos aparezcan claramente como tales».

Efectivamente, es cierto que el Código Penal exige poner en conocimiento de las autoridades todos aquellos hechos constitutivos de delito de los que cualquier ciudadano tenga conocimiento. No es menos cierto que también en casos más graves, podríamos encontrarnos con las figuras de encubridor o cómplice. Además, el art. 408 de dicho Código expresamente dispone que «la autoridad o funcionario que, faltando a la obligación de su cargo, dejare de intencionadamente de promover la persecución de los delitos de que tenga noticia o de sus responsables, incurrirá en pena de inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de seis meses a dos años».

Además, debemos recordar que el incumplimiento de este deber por parte de los interventores locales podría suponer un incumplimiento del deber de colaboración regulado en el art. 7 de la LOTC (LA LEY 2383/1979) y 30 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (LA LEY 640/1988).

No obstante, ello no debería ser impedimento para ver el aspecto positivo de positivizar este deber específico y cualificado de los interventores locales. De hecho, debe señalarse que cada vez son más numerosas las denuncias y escritos remitidos por los interventores locales a la Fiscalía del Tribunal de Cuentas (2) para que se proceda a la exigencia de presuntas responsabilidades contables e incluso penales, sin que por ello dichos interventores estén prejuzgando o acusando. Sencillamente están poniendo en conocimiento del Ministerio Público unos hechos que pudieran estar ocasionando un daño o perjuicio a aquellos fondos públicos que ellos tienen que proteger.

Se refuerza indirectamente la posición del Tribunal de Cuentas como garante de los fondos públicos

En cierto modo, este art. 5 refuerza y protege la labor de los interventores pues es una norma concreta que les impone el deber de comunicar unos hechos dañinos para los fondos públicos que ellos están gestionando y custodiando; en cierto modo, este precepto les dota de un instrumento o arma contra el gestor «corrupto». Este artículo refuerza indirectamente la posición del Tribunal de Cuentas como garante de los fondos públicos al positivizar de manera concreta la obligación o deber de los interventores locales de poner en su conocimiento todos aquellos supuestos presuntamente constitutivos de responsabilidades contables.

A pesar de la evidente escasez de medios personales y materiales, la Fiscalía del Tribunal de Cuentas está dando trámite a todas estas denuncias y escritos remitidos por los interventores locales ya sea archivándolas en caso de que no se aprecien indicios de responsabilidades, remitiéndolas a la jurisdicciones penales correspondientes en caso de entender que se incurre en algún tipo penal o remitiéndolas a la Sección de Enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas.

2. Comunicación al Tribunal de Cuentas de las resoluciones y acuerdos contrarios a los reparos del interventor

Otro ejemplo en el que el legislador ha reforzado el papel del Tribunal de Cuentas en el control de los entes del sector público local lo encontramos en el art. 12.5.º pfo. 3.º que dispone que «las resoluciones y los acuerdos adoptados que sean contrarios a los reparos formulados conforme a lo previsto en este apartado se remitirán al Tribunal de Cuentas de conformidad con el art. 218.3 del Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales (LA LEY 362/2004)».

Reforzando el precepto anterior, el art. 15.7.º dispone que «una vez informado el Pleno de la Entidad Local, con ocasión de la cuenta general, el órgano interventor remitirá anualmente, al Tribunal de Cuentas y, en su caso, al órgano de control externo autonómico correspondiente, todas las resoluciones y acuerdos adoptados por el Presidente de la Entidad Local y por el Pleno de la Corporación contrarios a los reparos formulados, en su caso, a la opinión del órgano competente de la Administración que ostente la tutela al que se haya solicitado informe de conformidad con el apartado 4.º de este artículo, así como un resumen de las principales anomalías detectadas en materia de ingresos, debiendo acompañarse a la citada documentación, en su caso, los informes justificativos presentados por la Corporación Local con independencia de la participación de otros órganos de control en virtud del apartado 4 de este artículo».

No obstante, habría sido deseable una redacción más clara en el sentido de que los interventores locales no tenga duda de que en todo caso, y con independencia de remitirlo al OCEX correspondiente, deben remitir esta información al Tribunal de Cuentas, en todo caso.

3. Acceso del Tribunal de Cuentas a la base de datos de discrepancias

El art. 15.5.º: «la Intervención General de la Administración del Estado gestionará una base de datos sobre los informes emitidos en relación con las propuestas de resolución de discrepancias sometidas a su valoración, con objeto de unificar criterios y realizar el seguimiento de su aplicación. A la base de datos tendrán acceso los órganos de control interno de las Entidades Locales, que podrán utilizar la información facilitada como elemento de motivación en otros expedientes, así como, para el ejercicio de sus competencias, el Tribunal de Cuentas y los órganos de control externo e interno de las Comunidades Autónomas».

El legislador ha querido reforzar de nuevo el papel del Tribunal de Cuentas otorgándole acceso a esta base de datos. El acceso a esta base datos coadyuvará en materia de fiscalización a la identificación de nuevas áreas de riesgo y a la Fiscalía y a Sección de Enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas en la detección y depuración de presuntas responsabilidades contables, e incluso penales.

4. Remisión al Tribunal de Cuentas de los informes de control financiero

Se refuerza al Tribunal de Cuentas también y por los motivos mencionados en los comentarios a los artículos anteriores, a través del contenido del art. 36 que expresamente señala que «los informes definitivos de control financiero serán remitidos por el órgano interventor al gestor directo de la actividad económico-financiera controlada y al Presidente de la Entidad Local, así como, a través de este último, al Pleno para su conocimiento. El análisis del informe constituirá un punto independiente en el orden del día de la correspondiente sesión plenaria. También serán enviados a los órganos que prevé el art. 5.2 cuando en dichos informes se aprecie la existencia de hechos que puedan dar lugar, indiciariamente, a las responsabilidades que en él se describen».

5. Encomienda al Tribunal de Cuentas para hacer efectiva la obligación de remisión de resoluciones contrarias a los acuerdos de los interventores y anomalías en materia de ingresos

Y, por último, la Disposición Adicional quinta, encomienda al Tribunal de Cuentas «establecer la forma, el alcance y el procedimiento que deberá aplicarse para hacer efectivo el cumplimiento de la obligación prevista en el art. 218.3 del Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (LA LEY 362/2004), relativo a la remisión que el órgano interventor debe efectuar anualmente al Tribunal de Cuentas de las resoluciones y acuerdos adoptados por el Presidente de la Entidad Local y por el Pleno de la Corporación que sean contrarios a reparos formulados, así como del resumen de las principales anomalías detectadas en materia de ingresos, a los que han de acompañarse, en su caso, los informes justificativos presentados por la Corporación Local».

El Tribunal de Cuentas diseñó una aplicación específica dentro de la plataforma de rendición de cuentas de las Entidades Locales

Mediante la Resolución de 10 de julio de 2015, se publicó el Acuerdo del Pleno del Tribunal de Cuentas, de 30 de junio de 2015, por el que se aprueba la Instrucción que regula la remisión telemática de información sobre acuerdos y resoluciones de las entidades locales contrarios a reparos formulados por interventores locales y anomalías detectadas en materia de ingresos, así como sobre acuerdos adoptados con omisión del trámite de fiscalización previa. El Tribunal de Cuentas para dar cumplimiento a la obligación establecida en el art. 218 de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LA LEY 21274/2013), diseñó una aplicación específica dentro de la plataforma de rendición de cuentas de las Entidades Locales (www.rendiciondecuentas.es) y que ya está funcionando en la actualidad.

III. Conclusión

Del análisis global del articulado del Real Decreto no podemos concluir, al menos de forma indubitada, que el mismo suponga una mejora en cuanto a la independencia de los interventores locales en el ejercicio objetivo y eficaz de sus funciones. Sin embargo, sí podemos afirmar que el Real Decreto viene a establecer cauces de mejora y reforzamiento de las relaciones entre los órganos de control interno y externo de los entes del sector público local. Esta mejora de la relación entre estos órganos provoca como efecto directo inmediato la mejora en el control de los fondos públicos.

Son innumerables e incuestionables las ocasiones en las que el Tribunal de Cuentas y los OCEX fundamentan su trabajo fiscalizador (y también de enjuiciamiento contable, el Tribunal de Cuentas) en los informes elaborados por los interventores locales. Las Instituciones de Control Externo consideran los informes de control interno piezas claves para realizar con éxito la misión que tienen encomendada. Al mismo tiempo, los interventores locales deberían ver al Tribunal de Cuentas y los órganos de control externo de las Comunidades Autónomas como sus aliados en la protección de los fondos públicos que ellos tienen directamente encomendada.

La colaboración y cooperación entre órganos de control interno e instituciones de control externo se ha reputado siempre necesaria pero en los momentos actuales que atraviesa España de absoluta impunidad y con gravísimos casos de corrupción, esta colaboración se reputa imprescindible. Por ello, nuestro comentario positivo sobre este aspecto —que no en otros— del nuevo Real Decreto que acaba de ser publicado.

En similares términos señalaba COSITAL que «la regeneración institucional hoy es una demanda generalizada afortunadamente, pero debemos ser conscientes que parea ser una realidad necesita un control independiente de la gestión pública y que esto en la Administración Local se debe traducir en procurar el personal adecuado y los medios materiales necesarios de manera efectiva y no únicamente mediante un cambio legislativo».

La norma entrará en vigor el 1 de julio de 2018. Esperemos que su implementación alcance los objetivos deseados que comentábamos al principio de este trabajo y no se quede en «un mero cambio legislativo», sin consecuencias positivas para el reforzamiento de los interventores locales y la protección de los fondos públicos locales.

(1)

http://www.minhafp.gob.es/Documentacion/Publico/CDI/EstrategiaPoliticaFiscal/2017/Actual_Plan_Presupuestario_2017.pdf

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(2)

Memorias de la Fiscalía del Tribunal de Cuentas, años 2015 y 2016: «Cada vez resultan más frecuentes las denuncias que recaen sobre gestores de las diferentes Administraciones Públicas, como consecuencia de la posible existencia de perjuicio en los caudales que manejan o administran. Especial mención debe realizarse a las comunicaciones que llevan a cabo los Secretarios e Interventores de los Ayuntamientos, respecto de los reparos que formulan, en su labor de control, en dichas Corporaciones».

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