I. Publicidad de la actividad contractual del Sector Público
La aprobación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (LTBG) no colmaba un vacío absoluto, como bien indica la propia norma en su Exposición de Motivos, pues en dicho momento existían ya relevantes obligaciones de publicidad en diversas materias, entre ellas, en materia de contratación pública según la normativa reguladora.
Fue la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, la que supuso un notable cambio en materia de publicidad de la actividad contractual con la introducción, con carácter obligatorio, de la publicidad a través del perfil de contratante. El propio artículo 42 vinculaba esta figura con la finalidad de asegurar la transparencia y el acceso público a esta información, publicidad que debía llevarse a cabo, novedosamente, a través de internet, ofreciendo información sobre cómo acceder al mismo en la respectiva página Web en la Plataforma de Contratación del Estado y en los pliegos y anuncios de licitación. Se vinculaba de este modo la difusión a través del perfil de contratante de la información relativa a los procedimientos de adjudicación de contratos a los efectos previstos en el Título I del Libro III.
Esta figura se mantuvo con el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre (TRLCSP), que se trasladaba al artículo 53. La importancia de la publicidad de la actividad contractual daba un paso más en el año 2013 mediante la Disposición Adicional Tercera de la Ley 29/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de Unidad de Mercado (LGUM), que recogía la obligación de publicar, en todo caso, en la Plataforma de Contratación del Estado, bien directamente por los órganos de contratación o por interconexión con dispositivos electrónicos de agregación de la información de las diferentes administraciones y entidades públicas, la convocatoria de licitaciones y sus resultados de todas las entidades comprendidas en el apartado 1 del artículo 3 TRLCSP.
La aprobación casi coetánea de la LTBG contemplaba expresamente la sujeción de la actividad contractual al régimen de transparencia previsto, con carácter general, para el conjunto de la actividad pública, contemplando mayores exigencias que las establecidas en la normativa sobre contratación pública, tal y como examinaremos en el siguiente apartado.
En este escenario la transposición de las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, a través de la aprobación de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP/2017), ha introducido numerosas novedades en materia de transparencia y publicidad, que examinaremos en el presente trabajo desde la perspectiva del análisis de tres medios de publicidad: el Portal de Transparencia, el Perfil del Contratante y la Plataforma de Contratos del Sector Público.
Resulta preciso, a estos efectos, diferenciar ambas herramientas, perfil del contratante y portal de transparencia, en atención a su distinta finalidad y fuente obligacional, tal y como recuerda el Informe 8/2015, de 20 de mayo, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón, emitido al Anteproyecto de Ley de contratos del sector público, cuando señala precisamente esta diferencia, al afirmar que el perfil de contratante y el portal de transparencia son herramientas distintas:
«Por ello, no debería este artículo 63 inducir a confusión entre los distintos instrumentos de publicidad y transparencia, Perfil de contratante y Portal de transparencia, pues el primero tiene que estar dirigido a los licitadores y dotado de funcionalidades adaptadas a ellos (sistemas de alarmas sobre anuncios de licitación que pueden ser de su interés, sistema de alarmas sobre aquellos procedimientos en los que está participando, etc.). Mientras que el Portal de transparencia se refiere a información de contratos ya adjudicados, y es un repositorio histórico de dicha información. Por supuesto, todo ello sin perjuicio de los oportunos enlaces entre Perfil y Portal, de forma que resulten complementarios».
II. Publicidad sobre contratos en la Ley de Transparencia
La LTBG distingue, dentro de las obligaciones de transparencia, entre las relativas a publicidad activa y las relativas a publicidad pasiva. Sólo las primeras suponen un ejercicio de publicidad directa por parte de las entidades del sector público, en cuanto generan un deber de publicar, en la sede electrónica o en la página web de la respectiva información, facilitando el libre acceso a cualquier persona y sin necesidad de identificación previa.
La publicidad de la actividad contractual aparece contemplada en las obligaciones establecidas en el artículo 8, relativo a la información económica, presupuestaria y estadística, estableciendo el deber de publicar la siguiente:
- — Todos los contratos, en particular con indicación del objeto, duración, el importe de licitación y de adjudicación, el procedimiento utilizado para su celebración, los instrumentos a través de los que, en su caso, se ha publicitado, el número de licitadores participantes en el procedimiento y la identidad del adjudicatario, así como las modificaciones del contrato.
- — Decisiones de desistimiento y renuncia de los contratos.
- — Datos estadísticos sobre el porcentaje en volumen presupuestario de contratos adjudicados a través de cada uno de los procedimientos previstos en la legislación de contratos del sector público.
En cuanto a cómo habrá de llevarse a cabo la publicación de esta información, tan sólo se recoge una especialidad, respecto al plazo, trimestral, con el que ha de realizarse la publicación de la información relativa a los contratos menores. Por tanto, el resto de aspectos formales habrán de ajustarse a los requerimientos establecidos en el artículo 5 LTBG, en relación con la necesidad de que la publicación de la información se realice de forma clara, estructurada, accesible y comprensible, además de en formato preferentemente reutilizable, obligaciones respecto a las cuales como veremos se sitúa al frente al Secretario de la Corporación, por atribución directa de la LCSP2017.
III. La nueva configuración del perfil del contratante en la LCSP2017
Hasta la aprobación y entrada en vigor de la LCSP2017, el régimen de publicidad de la normativa en materia de transparencia era muy superior a la establecida en la normativa sobre contratación pública. Pero con la LCSP2017 esta situación cambia, pues en un único precepto, el artículo 63, se introducen nuevas y mayores exigencias en materia de publicidad de la actividad contractual, tanto desde un punto de vista formal como material.
En dicho precepto se establece que los órganos de contratación difundirán exclusivamente a través de Internet su perfil de contratante, como elemento que agrupa la información y documentos relativos a su actividad contractual al objeto de asegurar la transparencia y el acceso público a los mismos. Sin perjuicio de que el perfil de contratante pueda incluir cualesquiera datos y documentos referentes a la actividad contractual de los órganos de contratación, deberá contener tanto la información de tipo general que puede utilizarse para relacionarse con el órgano de contratación como puntos de contacto, números de teléfono y de fax, dirección postal y dirección electrónica, informaciones, anuncios y documentos generales, tales como las instrucciones internas de contratación y modelos de documentos, así como la información particular relativa a los contratos que celebre.
Pero además de esta prescripción de carácter genérico, en su apartado 3, desgrana una serie de puntos de información que deben publicarse en el perfil de contratante, y que prácticamente comprenden la totalidad el expediente de contratación: tanto documentación de trámite, desde el inicio del expediente, como toda la relativa al contrato, a los anuncios, medios de publicidad, desarrollo de la licitación, incluyendo actas de la mesa de contratación e identificación de sus miembros, las distintas incidencias en la vida del contrato, incluida la modificación. A su lado, contiene una serie de prescripciones concretas en relación con los contratos menores y encargos a medios propios. Todo ello sin perjuicio de la existencia de una serie de excepciones a esta obligación de publicidad en los supuestos que establece el artículo 154.7 LCSP2017.
Por otra parte, la LCSP2017 introduce también novedades en cuanto a los aspectos formales de la publicidad de la actividad contractual en el perfil del contratante, al señalar que toda la información se publicará en formatos abiertos y reutilizables, es decir, conforme a los estándares de la Ley 37/2017, de 16 de noviembre, de Reutilización de la Información del Sector Público, y, por tanto, más exigente que la LTBG, que establece preferentemente el carácter reutilizable de la información.
También desde el punto de vista formal, se impone la obligación de que la información publicada en el perfil del contratante permanecerá accesible al público durante un período de tiempo no inferior a 5 años, sin perjuicio de que se permita el acceso a expedientes anteriores ante solicitudes de información, estableciendo una obligación ex novo, no sólo respecto a la normativa anterior en materia de contratación, sino respecto a la LTBG. No obstante, no recoge ningún contenido en relación con la periodicidad en la publicación de la información, limitándose a establecer el carácter trimestral respecto a la publicidad de los contratos menores.
IV. La concentración de la publicidad en la Plataforma de Contratación del Sector Público
El artículo 347 LCSP2017 describe la Plataforma de Contratación del Sector Público (PLACSP) como una plataforma electrónica que permita la difusión a través de Internet de los perfiles de contratante de los órganos de contratación, así como prestar otros servicios complementarios asociados al tratamiento informático de estos datos, plataforma dependiente de la Dirección General de Patrimonio, Ministerio de Hacienda y Función Pública, sin perjuicio de la posibilidad de que las CCAA puedan establecer sistemas propios de características similares a PLACSP, como, por ejemplo, ha hecho la Comunidad Autónoma de Aragón, que ha aprobado la Orden HAP/188/2018, de 1 de febrero, por la que se regula la Plataforma de Contratación del Sector Público de la Comunidad Autónoma de Aragón y la publicación de los datos e informaciones referentes a la actividad contractual de los órganos de contratación del sector público de Aragón a través de Internet.
Se integra así la vinculación de todos los perfiles de contratante a la PLACSP, que aparecía en la LGUM, en la normativa sobre contratación, dando un paso más en relación al diseño original, en cuanto la LCSP/2017 impone ahora la obligación de alojar directamente la publicación del perfil de contratante en la misma. Por su parte, los órganos de contratación de las Administraciones locales, así como los de sus entidades vinculadas o dependientes podrán optar, de forma excluyente y exclusiva, bien por alojar la publicación de sus perfiles de contratante en el servicio de información que a tal efecto estableciera la Comunidad Autónoma de su ámbito territorial, o bien por alojarlos en la Plataforma de Contratación del Sector Publico.
La relevancia es tal que el artículo 39.2 c) LCSP2017 atribuye la condición de causa de nulidad de pleno derecho, a la falta de publicación del anuncio de licitación en el perfil de contratante alojado en la Plataforma de Contratación del Sector Público o en los servicios de información similares de las Comunidades Autónomas, en el «Diario Oficial de la Unión Europea» o en el medio de publicidad en que sea preceptivo, de conformidad con el artículo 135.
Por tanto, PLACSP se configura así como un único punto de publicidad en el que los actores de los procedimientos de contratación pueden encontrar toda la información que debe publicarse en el perfil del contratante de todas y cada una de las entidades del sector público, ajustando su funcionamiento a los principios de igualdad y libre concurrencia, que, con la implantación de la administración electrónica encuentran en PLACSP una auténtica garantía.
V. La atribución de responsabilidad al Secretario en materia de coordinación de la transparencia sobre contratos
El cumplimiento de las obligaciones impuestas por la LTBG carece, en el ámbito local, de una atribución competencial directa en cuanto a la atribución de responsabilidad administrativa, limitándose en su artículo 20 a imponer el deber de establecer sistemas para integrar la gestión de solicitudes de información de los ciudadanos en el funcionamiento de su organización interna, respetando así la potestad de autoorganización de CCAA y EELL, situación que tras la entrada en vigor de la LCSP/2017 cambiará para el ámbito local en relación con la transparencia de la actividad contractual. La LCSP/2017 mantiene la técnica regulatoria de su predecesora, regulando vía Disposición Adicional, en concreto en la Segunda y la Tercera, las especialidades aplicables en el ámbito local en materia de contratación, técnica objeto de crítica por el propio Consejo de Estado en su Dictamen al Anteproyecto.
Entre las especialidades contempladas, la Disposición Adicional Tercera, en su apartado 8 atribuye la responsabilidad de coordinación de las obligaciones en materia de transparencia e información que se establecen en la LTBG, al Secretario en los municipios de régimen común, responsabilidad que se encomienda, en los municipios de gran población del Título X LRBRL, al Titular del Órgano de Apoyo a la Junta de Gobierno Local, en atención a las especialidades organizativas recogidas en la Disposición Adicional Octava de la normativa sobre régimen local.
No obstante, es preciso realizar un matiz, pues esta atribución se realiza respecto a la función de coordinación, coordinación que conlleva, según el diccionario de la RAE «dirigir y concertar varios elementos», es decir, otorga a los Secretarios una obligación de supervisión para el cumplimiento de las obligaciones, desconociendo la realidad municipal, en la que en muchos casos, el Secretario es el único técnico con cualificación en el ayuntamiento, careciendo de medios personales a los que coordinar, por lo que será necesario precisar el alcance de dicha coordinación, por lo que deberá poner de manifiesto la situación y medios necesarios para el cumplimiento de dichas obligaciones.
VI. Conclusiones: el nuevo escenario de publicidad de la actividad contractual
La LCSP/2017 representa una decidida apuesta por la transparencia y la integridad en la contratación pública, así lo demuestra la significativa declaración de intenciones en su Exposición de Motivos:
«Los objetivos que inspiran la regulación contenida en la presente Ley son, en primer lugar, lograr una mayor transparencia en la contratación pública, y en segundo lugar el de conseguir una mejor relación calidad-precio».
que se completa con la inclusión del principio de transparencia en su artículo 1, reconociendo, de este modo, el papel de la transparencia como uno de los pilares del nuevo modelo de contratación pública, siguiendo la normativa comunitaria, cuando la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014 sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE, que recoge en su Considerando primero una decidida defensa del principio general de transparencia en la contratación pública, señala que:
«La adjudicación de contratos públicos por las autoridades de los Estados miembros o en su nombre ha de respetar los principios del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y, en particular, la libre circulación de mercancías, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios, así como los principios que se derivan de estos, tales como los de igualdad de trato, no discriminación, reconocimiento mutuo, proporcionalidad y transparencia».
Continúa en esta línea en el Considerando 52 con la identificación de los medios de información y comunicación electrónicos con herramientas que pueden simplificar enormemente la publicación de los contratos y aumentar la eficiencia y la transparencia de los procedimientos de contratación. Pero es que la transparencia en los procedimientos de contratación constituye, además, un instrumento de lucha eficaz contra la corrupción y el fraude tal y como recuerda el Considerando 126, al disponer que la trazabilidad y transparencia de la toma de decisiones en los procedimientos de contratación es fundamental para garantizar unos procedimientos adecuados.
Esta línea de un nuevo modelo de gobernanza en la contratación pública impuesta por la normativa europea y la necesidad de garantizar su vinculación con una planificación estratégica de las políticas públicas tiene un reflejo más en la regulación del perfil del contratante, por lo que tras la entrada en vigor de la LCSP2017 las obligaciones de publicidad en materia de contratos se concentran en estos tres instrumentos:
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Constituyéndose así en un medio fundamental para garantizar que los procedimientos de contratación se ajusten a los principios que deben regir la contratación pública: libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y transparencia de los procedimientos, y no discriminación e igualdad de trato entre los licitadores; y de asegurar, en conexión con el objetivo de estabilidad presupuestaria y control del gasto, y el principio de integridad, una eficiente utilización de los fondos destinados a la realización de obras, la adquisición de bienes y la contratación de servicios mediante la exigencia de la definición previa de las necesidades a satisfacer, la salvaguarda de la libre competencia y la selección de la oferta económicamente más ventajosa.
¿Sabías qué?
▸ Se ha publicado la Ley 7/2017, de 27 de diciembre, de Participación Ciudadana de Andalucía (Boletín Oficial de la Junta de Andalucía, núm. 4, de 05/01/2018)
Con la Ley 7/2017, de 27 de diciembre, de Participación Ciudadana de Andalucía se pretende establecer un marco para el ejercicio de la participación ciudadana de manera real y efectiva, por la cual todos y todas puedan involucrarse en el desarrollo de las políticas públicas y de la acción de gobierno, es decir, en las decisiones que afectan a su vida cotidiana, sin menoscabo alguno de las instituciones de participación existentes en el ordenamiento autonómico.
A tal fin, la Ley tiene como objeto la regulación del derecho de participación ciudadana en la dirección de los asuntos públicos autonómicos y locales en Andalucía, en condiciones de igualdad, de manera real y efectiva, ya sea directamente o a través de las entidades de participación ciudadana en las que se integre la ciudadanía, así como el fomento de su ejercicio, entendiendo que la participación ciudadana comprenderá, en todo caso, el derecho a participar plenamente en las decisiones derivadas de las funciones de gobierno y administración de la Comunidad Autónoma y de las entidades locales andaluzas, en los términos previstos en la norma.
▸ Se ha publicado la Orden HAP/188/2018, de 1 de febrero, por la que se regula la Plataforma de Contratación del Sector Público de la Comunidad Autónoma de Aragón y la publicación de los datos e informaciones referentes a la actividad contractual de los órganos de contratación del sector público de Aragón a través de Internet (Boletín Oficial de Aragón de 14/02/2018)
Mediante esta Orden crea la Plataforma de Contratación del Sector Público de la Comunidad Autónoma de Aragón, que constituye el punto de referencia de la información y servicios relacionados con contratación pública de la Comunidad Autónoma de Aragón, dentro del esquema diseñado por la LCSP/2017.
Los órganos de contratación de las Administraciones locales aragonesas que deseen utilizar la herramienta de gestión sobre licitaciones alojada en la Plataforma de Contratación del Sector Público de Aragón podrán solicitar su adhesión conforme al modelo de solicitud que gura en el anexo I a esta orden. Las entidades locales que tiene suscrito convenio con el Gobierno de Aragón para el uso de la herramienta del Perfil de contratante, salvo que pongan de manifiesto lo contrario, se entenderán adheridas Plataforma de Contratación del Sector Público de Aragón y utilizarán la herramienta de Gestión de Licitaciones alojada en esta para la introducción de los datos relativos a sus anuncios.
▸ Se ha creado una nueva Sección en la sede electrónica del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno: datos y estadísticas de la actividad del Consejo
El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno lleva desde que entró en funcionamiento, en diciembre de 2014, mes a mes rindiendo cuentas a la ciudadanía de su actividad. A lo largo de este período el Consejo ha resuelto a favor de los ciudadanos reclamaciones tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas con las que ha firmado convenio y ha atendido todas las consultas sobre asuntos de transparencia y de aplicación de la ley, datos y estadísticas que pone a libre disposición mediante esta nueva Sección.
Según la información pública las entradas al Consejo (acumulado 2015 a 31 de enero de 2018) son
| ACTIVIDAD | NÚMERO | PORCENTAJE |
| Reclamaciones | 2584 | 54,63% |
| Denuncias | 159 | 3,36% |
| Quejas y sugerencias | 40 | 0,85% |
| Consultas sobre aplicación de la Ley | 350 | 7,40% |
| Informaciones al ciudadano | 1597 | 33,76% |
| TOTAL ENTRADAS | 4730 | 100,00% |
▸ Se ha publicado la Orden HFP/134/2018, de 15 de febrero, por la que se crea el Foro de Gobierno Abierto (BOE del 20)
En junio de 2017 España presentó el Tercer Plan de Acción de Gobierno Abierto ante la Alianza de Gobierno Abierto que incluye 20 compromisos estructurados en torno a cinco 5 grandes ejes: Colaboración, Participación, Transparencia, Rendición de Cuentas y Formación. Con la aprobación de la orden pretende darse respuesta al primer compromiso asumido por España en este Tercer Plan de Acción: la creación de un Foro de Gobierno Abierto que, con una composición paritaria, reúna a las Administraciones Públicas y a la sociedad civil.
Se crea con la finalidad de institucionalizar la colaboración y fortalecer el diálogo permanente entre las Administraciones Públicas y la sociedad civil en materias relacionadas con el gobierno abierto y en particular con el objetivo de impulsar la colaboración, la transparencia, la participación y la rendición de cuentas, constituyéndose como órgano colegiado de los previstos en el artículo 22.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
El Foro estará integrado por el Presidente y sesenta y cuatro vocales, treinta y dos en representación de las Administraciones Públicas y treinta y dos en representación de la sociedad civil.), de ellos cuatro vocales, designados por la FEMP en representación de las Entidades de la Administración Local, que, voluntariamente, se incorporen al Foro.
▸ Ley 1/2018, de 8 de febrero, de diálogo social y participación institucional en Aragón (BOA del 21)
Se ha aprobado la Ley 1/2018, de 8 de febrero, de diálogo social y participación institucional en Aragón, que recoge el diálogo social como todo tipo de negociación, consulta o intercambio de información entre los representantes del Gobierno de Aragón y las organizaciones sindicales y empresariales más representativas de Aragón sobre temas de interés común relativos a la política económica y social. A estos efectos, define como diálogo social el desarrollo por parte de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas de Aragón de la acción social y económica propia de interés general, cuyos objetivos tiendan al cumplimiento de finalidades de interés público, todo ello en el seno de la Administración de la Comunidad Autónoma y sus organismos públicos y la participación institucional, como la defensa y promoción de los intereses que son propios de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas de Aragón, entendiendo que defienden y representan el interés general socioeconómico de la comunidad, todo ello en el seno de la Administración de la Comunidad Autónoma y sus organismos públicos.
La ley regula el diálogo social y la participación institucional a través de cuatro capítulos: el primero de ellos, dedicado a las disposiciones generales; el segundo, a la Mesa del Diálogo Social de Aragón; el tercero, al ejercicio mismo de la participación institucional, y el cuarto, a la financiación del diálogo social y la participación institucional.
▸ Aprobación de los Decretos reguladores del Registro de Lobbies y código de conducta de altos cargos de Castilla-La Mancha
El Consejo de Gobierno de Castilla-La Mancha ha aprobado sendos decretos que desarrollan la vigente Ley de Transparencia y Buen Gobierno. El primero regulador de los lobbies, establece que deberán estar inscritos en un registro de grupo de interés y en él deberán dar información sobre sus intereses y «comprometerse» a actuar de acorde con el código de conducta. Por otra parte, el código ético para altos cargos o asimilado, se refiere a los miembros del consejo de Gobierno, viceconsejeros, Directores Generales, o directores de organismos autónomos. Esta normativa quiere definir los valores o los principios éticos a los que estas personas «deben comprometerse» al estar en el ejercicio de la actividad pública, para ello, se ha creado una comisión ética, presidida por el Vicepresidente primero de la Junta.
▸ Se ha publicado la Guía Didáctica Gobierno Abierto Educación Secundaria Obligatorio
La guía didáctica Gobierno Abierto tiene como finalidad acercar al alumnado de Educación Secundaria Obligatoria los valores y principios del Gobierno Abierto haciéndoles partícipes del proceso de cambio que nos permita construir entre todos un Estado más abierto y responsable. Es necesaria una sociedad comprometida con la cultura de transparencia, la rendición de cuentas, la participación y la colaboración con lo público y esta guía representa un punto de partida desde el ámbito educativo.
Esta guía es fruto de la colaboración entre el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte y el Ministerio de Hacienda y Función Pública, formando parte de los compromisos del eje cinco de Formación dentro del Tercer Plan de Acción de Gobierno Abierto en España.