I. La aprobación de Real Decreto 128/2018
La publicación del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional (FHN) tras más de tres años de espera de una normativa con la que se pretendía adaptar formalmente las funciones que desempeñan y la configuración de estos puestos a la administración y a la sociedad del S XXI ha dejado un sabor agridulce, pues, aunque se han recogido muchos aspectos positivos, otros no lo han sido tanto.
Aunque su inclusión en el Plan Anual Normativo de 2018, aprobado por el Consejo de Ministros el 7 de diciembre de 2017 hacía prever su aprobación a lo largo del 2018, su silente y rápida aprobación, unida a su inmediata entrada en vigor en virtud de lo dispuesto en la Disposición Final Tercera, han provocado notables dificultades en su integración en la gestión diaria de las respectivas entidades locales, ante la falta de dimensionamiento de medios y recursos para el cumplimiento de las nuevas responsabilidades.
La publicación del Real Decreto 128/2018 ha dejado un sabor agridulce, pues, aunque se han recogido muchos aspectos positivos, otros no lo han sido tanto
Con esta norma se derogan el Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, el Real Decreto 1732/1994, de 29 de julio, sobre provisión de puestos de trabajo reservados a funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, el Real Decreto 834/2003, de 27 de junio, por el que se modifica la normativa reguladora de los sistemas de selección y provisión de los puestos de trabajo reservados a funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional, el Real Decreto 522/2005, de 13 de mayo, por el que se modifican los requisitos para la integración de los funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional pertenecientes a la subescala de Secretaría-Intervención y cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en el citado Real Decreto.
Tal y como señala en su propia Exposición de Motivos, entre los principales objetivos de este real decreto se pueden citar los siguientes:
- • Evitar los problemas de solapamientos competenciales entre Administraciones hasta ahora existentes.
- • Reforzar el papel de la Administración General del Estado en relación con los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, al asumir la selección, formación y habilitación de estos funcionarios, así como la asignación de un primer destino.
- • Asimismo, reforzar y clarificar las funciones reservadas a los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, al entender que son básicas para el funcionamiento de las Corporaciones Locales, especialmente la función interventora, para lograr un control económico-presupuestario más riguroso, en el marco del desarrollo del artículo 213 del Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, lo que contribuirá a mejorar la toma de decisiones por los cargos electos en el ejercicio del mandato representativo que tienen encomendado constitucionalmente.
- • Garantizar una mayor profesionalidad y eficacia en el ejercicio de las funciones reservadas.
- • Permitir una gestión más eficaz y homogénea de este colectivo en todo el territorio nacional, dada la importancia de las funciones que desempeñan en las Corporaciones Locales, y su repercusión en el interés general.
El RD 128/2018 mantiene en el ámbito de la Secretaría el desdoblamiento entre las funciones de fe pública y asesoramiento legal preceptivo
Sin perjuicio de su encaje en el ordenamiento jurídico local, en particular con la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL), y normativa autonómica en la materia, la regulación de esta norma en lo relativo al desempeño de las funciones de Secretaría impactará también de un modo directo en el Real Decreto 2568/1986, de 26 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (en adelante, ROF), en cuanto extremos como la llevanza de los libros de actas y resoluciones, gestión del tablón de edictos, o la firma de resoluciones son objeto de regulación en el mismo, aunque su interpretación en clave electrónica, integradora con el ordenamiento jurídico, ya permitía su adecuación fáctica a la tramitación interna, sin perjuicio de regulaciones plenamente adaptadas, como el Decreto 24/2018, de 15 de febrero, sobre los libros de actas y de resoluciones de las entidades locales gallegas.
Nos encontramos pues ante una norma que regula de un modo amplio los diferentes aspectos del régimen jurídico de los FHN, como son el acceso a las diferentes escalas y subescalas, la provisión de puestos, régimen disciplinario, en el presente trabajo abordaremos la regulación del ámbito funcional, en particular, merece especial atención la reconfiguración de las funciones asignadas a la Secretaría, como una función reservada a funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional, con la distinción para los municipios de gran población, de que las funciones de fe pública, y asesoramiento legal preceptivo, así como las de control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria, y las de contabilidad, tesorería y recaudación se ejercerán en los términos establecidos en el título X LRBRL así como en la disposición adicional octava de la misma, tal y como señala la Disposición Adicional Cuarta.
Desde esta óptica, el RD 128/2018 mantiene en el ámbito de la Secretaría el desdoblamiento entre las funciones de fe pública y asesoramiento legal preceptivo en clara correspondencia con lo establecido en el artículo 92 bis LRBRL, en la redacción dada al mismo por la LRSAL, siendo dentro de las primeras donde se observa la atribución de nuevas funciones o la reconversión en electrónico de funciones tradicionalmente asignada, en clara correspondencia con el nuevo modelo de administración pública derivado de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) y Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), aspecto que será objeto de examen a continuación.
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II. Las funciones de Secretaría en el Real Decreto 128/2018
Una de las mayores novedades desde el punto de vista de la asignación de funciones a los FHN, se produce en relación con la Secretaría, respecto a la cual el desdoblamiento funcional se desglosa, en el artículo 3, a su vez, de la siguiente manera.
1. Función de fe pública
— Preparar los asuntos que hayan de ser incluidos en el orden del día de las sesiones que celebren el Pleno, la Junta de Gobierno y cualquier otro órgano colegiado de la Corporación en que se adopten acuerdos que vinculen a la misma, de conformidad con lo establecido por el Alcalde o Presidente de la misma, y la asistencia a éste en la realización de la correspondiente convocatoria.
— Notificar las convocatorias de las sesiones que celebren el Pleno, la Junta de Gobierno y cualquier otro órgano colegiado de la Corporación en que se adopten acuerdos que vinculen a la misma a todos los componentes del órgano colegiado, en el plazo legal o reglamentariamente establecido.
— Custodiar, desde el momento de la convocatoria, la documentación íntegra de los expedientes incluidos en el orden del día y tenerla a disposición de los miembros del respectivo órgano colegiado que deseen examinarla, facilitando la obtención de copias de la indicada documentación cuando le fuese solicitada por dichos miembros.
— Asistir y levantar acta de las sesiones de los órganos colegiados referidos en la letra a) y publicarla en la sede electrónica de la Corporación de acuerdo con la normativa sobre protección de datos. El acta se transcribirá por el Secretario en el Libro de Actas, cualquiera que sea su soporte o formato, en papel o electrónico, autorizada con la firma del Secretario y el visto bueno del Alcalde o Presidente de la Corporación. No obstante, en el supuesto de que el soporte sea electrónico, será preciso que se redacte en todo caso por el Secretario de la Corporación extracto en papel comprensivo de los siguientes datos: lugar, fecha y hora de la celebración de la sesión; su indicación del carácter ordinario o extraordinario; los asistentes y los miembros que se hubieran excusado; así como el contenido de los acuerdos alcanzados, en su caso, y las opiniones sintetizadas de los miembros de la Corporación que hubiesen intervenido en las deliberaciones e incidencias de éstas, con expresión del sentido del voto de los miembros presentes.
— Transcribir en el Libro de Resoluciones, cualquiera que sea su soporte, las dictadas por la Presidencia, por los miembros de la Corporación que resuelvan por delegación de la misma, así como las de cualquier otro órgano con competencias resolutivas. Dicha trascripción constituirá exclusivamente garantía de la autenticidad e integridad de las mismas.
— Certificar todos los actos o resoluciones de la Presidencia y los acuerdos de los órganos colegiados decisorios, así como los antecedentes, libros y documentos de la Entidad Local.
— Remitir a la Administración General del Estado y a la de la Comunidad Autónoma, en los plazos y formas determinados en la normativa aplicable, copia o, en su caso, extracto de los actos y acuerdos de los órganos decisorios de la Corporación, tanto colegiados como unipersonales, sin perjuicio de la obligación que en este sentido incumbe al Alcalde o Presidente de la Entidad Local.
— Anotar en los expedientes, bajo firma, las resoluciones y acuerdos que recaigan, así como notificar dichas resoluciones y acuerdos en la forma establecida en la normativa aplicable.
— Actuar como fedatario en la formalización de todos los contratos, convenios y documentos análogos en que intervenga la Entidad Local.
— Disponer que se publiquen, cuando sea preceptivo, los actos y acuerdos de la Entidad Local en los medios oficiales de publicidad, en el tablón de anuncios de la misma y en la sede electrónica, certificándose o emitiéndose diligencia acreditativa de su resultado si así fuera preciso.
— Llevar y custodiar el Registro de Intereses de los miembros de la Corporación, el Inventario de Bienes de la Entidad Local y, en su caso, el Registro de Convenios.
— La superior dirección de los archivos y registros de la Entidad Local.
2. Función de asesoramiento legal preceptivo
— La emisión de informes previos en aquellos supuestos en que así lo ordene el Presidente de la Corporación o cuando lo solicite un tercio de miembros de la misma, con antelación suficiente a la celebración de la sesión en que hubiere de tratarse el asunto correspondiente. Tales informes deberán señalar la legislación en cada caso aplicable y la adecuación a la misma de los acuerdos en proyecto.
— La emisión de informes previos siempre que un precepto legal o reglamentario así lo establezca.
— La emisión de informe previo siempre que se trate de asuntos para cuya aprobación se exija la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación o cualquier otra mayoría cualificada.
— En todo caso se emitirá informe previo en los siguientes supuestos:
- • Emitir informes cuando así se establezca en la legislación sectorial.
- • Aprobación o modificación de Ordenanzas, Reglamentos y Estatutos rectores de Organismos Autónomos, Sociedades Mercantiles, Fundaciones, Mancomunidades, Consorcios u otros Organismos Públicos adscritos a la Entidad Local.
- • Adopción de acuerdos para el ejercicio de acciones necesarias para la defensa de los bienes y derechos de las Entidades Locales, así como la resolución del expediente de investigación de la situación de los bienes y derechos que se presuman de su propiedad, siempre que ésta no conste, a fin de determinar la titularidad de los mismos.
- • Procedimientos de revisión de oficio de actos de la Entidad Local, a excepción de los actos de naturaleza tributaria.
- • Resolución de recursos administrativos cuando por la naturaleza de los asuntos así se requiera, salvo cuando se interpongan en el seno de expedientes instruidos por infracción de ordenanzas Locales o de la normativa reguladora de tráfico y seguridad vial, o se trate de recursos contra actos de naturaleza tributaria.5.º Cuando se formularen contra actos de la Entidad Local alguno de los requerimientos o impugnaciones previstos en los artículos 65 a67 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.
- • Aprobación y modificación de relaciones de puestos de trabajo y catálogos de personal.
- • Aprobación, modificación o derogación de convenios e instrumentos de planeamiento y gestión urbanística.
— Informar en las sesiones de los órganos colegiados a las que asista y cuando medie requerimiento expreso de quien presida, acerca de los aspectos legales del asunto que se discuta, con objeto de colaborar en la corrección jurídica de la decisión que haya de adoptarse. Si en el debate se ha planteado alguna cuestión nueva sobre cuya legalidad pueda dudarse, podrá solicitar al Presidente el uso de la palabra para asesorar a la Corporación.
— Acompañar al Presidente o miembros de la Corporación en los actos de firma de escrituras y, si así lo demandaren, en sus visitas a autoridades o asistencia a reuniones, a efectos de asesoramiento legal.
— Asistir al Presidente de la Corporación, junto con el Interventor, para la formación del presupuesto, a efectos procedimentales y formales, no materiales.
Con la precisión de que la emisión del informe del Secretario podrá consistir en una nota de conformidad en relación con los informes que hayan sido emitidos por los servicios del propio Ayuntamiento y que figuren como informes jurídicos en el expediente.
Indefinición de la función de informe en la resolución de recursos administrativos «cuando por la naturaleza de los asuntos así se requiera», expresión que parece dejar un amplio margen de discrecionalidad
Al margen de otras consideraciones, como la indefinición de la función de informe en la resolución de recursos administrativos «cuando por la naturaleza de los asuntos así se requiera», expresión que parece dejar un amplio margen de discrecionalidad que debe ser objeto de crítica, destacar el considerable incremento de las funciones de informe previo, frente al modelo recogido en el RD 1174/1987, en cuyo artículo 3 incluía dentro del asesoramiento legal preceptivo únicamente:
- • La emisión de informes previos en aquéllos supuestos en que así lo ordene el Presidente de la Corporación o cuando lo solicite un tercio de Concejales o Diputados con antelación suficiente a la celebración de la sesión en que hubiere de tratarse el asunto correspondiente. Tales informes deberán señalar la legislación en cada caso aplicable y la adecuación a la misma de los acuerdos en proyecto.
- • La emisión de informe previo siempre que se trate de asuntos para cuya aprobación se exija una mayoría especial. En estos casos, si hubieran informado los demás Jefes de servicio o dependencia u otros asesores jurídicos, bastará consignar nota de conformidad o disconformidad, razonando esta última, asumiendo en este último caso el firmante de la nota la responsabilidad del informe.
- • La emisión de informes previos siempre que un precepto legal expreso así lo establezca.
- • Informar, en las sesiones de los órganos colegiados a que asista y cuando medie requerimiento expreso de quien presida, acerca de los aspectos legales del asunto que se discuta, con objeto de colaborar en la corrección jurídica de la decisión que haya de adoptarse. Si en el debate se ha planteado alguna cuestión sobre cuya legalidad pueda dudarse podrá solicitar al Presidente el uso de la palabra para asesorar a la Corporación.
- • Acompañar al Presidente o miembros de la Corporación en los actos de firma de escrituras y, si así lo demandaren en sus visitas a autoridades o asistencia a reuniones, a efectos de asesoramiento legal.
III. La reconversión en electrónico de las funciones de Secretaría
De un examen de las funciones descritas puede observarse el sesgo que, en su desempeño, ha dejado el modelo de administración electrónica, sin perjuicio de que al tiempo el mantenimiento de la redacción de determinados preceptos ofrezca ciertas dificultades desde el punto de vista de la tramitación electrónica.
1. Funcionamiento de los órganos colegiados de gobierno
Una parte muy relevante de las funciones de Secretaría se produce en relación con el funcionamiento de los órganos colegiados de gobierno, es decir, el Pleno y la Junta de Gobierno, esta última bien sea por atribución legal en el caso de los municipios de gran población, o por delegación competencial del Alcalde o Pleno. Se realiza esta salvedad por la diferenciación que el legislador realiza en cuanto a su funcionamiento electrónico, pues a pesar de que los artículos 15 a18 LRJSP, contemplan, con carácter básico, las normas de funcionamiento de los órganos colegiados previendo, expresamente, su funcionamiento electrónico, la Disposición Adicional Vigésimo Primera, establece que no serán de aplicación a los órganos de gobierno de las entidades locales.
De un examen de las funciones descritas puede observarse el sesgo que, en su desempeño, ha dejado el modelo de administración electrónica
Pero, a pesar de esta peculiaridad, lo cierto es que los expedientes administrativos sobre los cuales hayan de pronunciarse los órganos colegiados de gobierno sí están sujetos a la tramitación electrónica ex LPAC y LRJSP, por lo que la atribución de funciones como la de custodiar, desde el momento de la convocatoria, la documentación íntegra de los expedientes incluidos en el orden del día y tenerla a disposición de los miembros del respectivo órgano colegiado que deseen examinarla, facilitando la obtención de copias de la indicada documentación cuando le fuese solicitada por dichos miembros, no dejan de ser un poco anómalas, en cuanto al encaje de la normativa de custodia de la documentación electrónica y la aplicación del Esquema Nacional de Seguridad, con independencia de otras contradicciones normativas, como la aparición del «extracto en papel», que por su particularidad, será objeto de examen independiente.
2. Reconversión digital de otras funciones de la Secretaría
Podemos decir que otro grupo de funciones de la Secretaría se mantienen en su esencia, tan sólo con la diferencia de que son objeto de reconversión digital.
— Transcribir en el Libro de Resoluciones, cualquiera que sea su soporte, las dictadas por la Presidencia, por los miembros de la Corporación que resuelvan por delegación de la misma, así como las de cualquier otro órgano con competencias resolutivas.
Dicha trascripción constituirá exclusivamente garantía de la autenticidad e integridad de las mismas.
No se acaba de entender la inclusión de la referencia «cualquiera que sea su soporte», por cuanto las resoluciones, como actos que ponen fin a un procedimiento administrativo se encuentran sujetas al formato electrónico, único válido ex artículo 26.1 LPAC, cuando señala que las AAPP emitirán los documentos administrativos por escrito, a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia, previsión que debe completarse con lo recogido en el artículo 36, cuando dispone que los actos administrativos se producirán por escrito a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia.
— Certificar todos los actos o resoluciones de la Presidencia y los acuerdos de los órganos colegiados decisorios, así como los antecedentes, libros y documentos de la Entidad Local.
En este ámbito, la regulación detallada de las funciones de certificación se encuentran recogidas en los artículos 198 a207 ROF, que deberán ser objeto de interpretación conforme al nuevo marco normativo, es decir, certificaciones digitales en aplicación de la LPAC y LRJSP.
— Remitir a la Administración General del Estado y a la de la Comunidad Autónoma, en los plazos y formas determinados en la normativa aplicable, copia o, en su caso, extracto de los actos y acuerdos de los órganos decisorios de la Corporación, tanto colegiados como unipersonales, sin perjuicio de la obligación que en este sentido incumbe al Alcalde o Presidente de la Entidad Local.
El artículo 56 LRBRL impone a las EELL el deber de remitir a las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, en los plazos y forma que reglamentariamente se determinen, copia o, en su caso, extracto comprensivo de los actos y acuerdos de las mismas. Los Presidentes y, de forma inmediata, los Secretarios de las Corporaciones serán responsables del cumplimiento de este deber, deber que se completa con lo establecido en el artículo 196.3 ROF.
El cumplimiento de esta obligación ya se está realizando, con carácter general a través de plataformas de carácter electrónico. En el ámbito de la Administración General del Estado el canal habilitado a tal efecto es el Portal de Entidades Locales (https://ssweb.seap.minhap.es/portalEELL/) y asimismo sucede en el ámbito autonómico, como por ejemplo, en la Comunidad Autónoma de Galicia con el Portal Eidolocal (https://www.eidolocal.gal/portada).
— Anotar en los expedientes, bajo firma, las resoluciones y acuerdos que recaigan, así como notificar dichas resoluciones y acuerdos en la forma establecida en la normativa aplicable.
El desarrollo de estas funciones también debe analizarse desde un punto de vista electrónico, aunque debe manifestarse la innecesariedad de anotar en los expedientes las resoluciones y acuerdos que recaigan, pues la tramitación de los diferentes expedientes en los términos LPAC y LRJSP, así como conforme a la Resolución de 19 de julio de 2011 (BOE de 30 de julio), de la Secretaría de Estado para la Función Pública, por la que se aprueba la Norma Técnica de Interoperabilidad de Expediente Electrónico, ya garantizan, en virtud de la trazabilidad, la debida constancia. En cuanto a las notificaciones deberán ajustarse a lo dispuesto en los artículos 41 y siguientes LPAC, sin perjuicio de las especialidades en procedimientos especiales en materias tales como la tributaria o la contratación pública.
— Actuar como fedatario en la formalización de todos los contratos, convenios y documentos análogos en que intervenga la Entidad Local.
Aunque la implantación digital de la transformación digital ha suscitado dudas sobre el mantenimiento de la fe pública en la Secretaría, por las características de la administración electrónica, sin embargo, con buen criterio, en mi opinión, el RD 128/2018 ha optado por mantener su intervención como fedatario con carácter general, y, en particular, en relación con los contratos, convenios y documentos análogos en que intervenga la Entidad Local.
— Disponer que se publiquen, cuando sea preceptivo, los actos y acuerdos de la Entidad Local en los medios oficiales de publicidad, en el tablón de anuncios de la misma y en la sede electrónica, certificándose o emitiéndose diligencia acreditativa de su resultado si así fuera preciso.
Las resoluciones, como actos que ponen fin a un procedimiento administrativo se encuentran sujetas al formato electrónico, único válido
Aunque la norma se refiere a «medios oficiales de publicidad, en el tablón de anuncios y en la sede electrónica», el mayor incremento de funciones, en este caso, viene dado por la ampliación del régimen de publicidad de los actos y acuerdos de todas las AAPP en general y de las EELL en particular, desde el año 2015, como consecuencia de la normativa en materia de transparencia, de la Ley 9/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (LTBG), así como la normativa autonómica sobre transparencia, cuando le resultase de aplicación y, en su caso, la que la propia entidad local hubiese acordado en ejercicio de su potestad reglamentaria. Funciones que resultan plenamente coincidentes con la línea mostrada por el legislador en la Ley 9/2017, de 9 de diciembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), cuando en su Disposición Adicional Tercera, apartado 8 atribuye a los Secretarios, para los municipios de régimen común y al Titular del Órgano de Apoyo a la Junta de Gobierno Local, en los municipios de gran población, la coordinación de las obligaciones en materia de publicidad y acceso a la información, exclusivamente en el ámbito de la contratación, establecidas en la LTBG.
También en este aspecto el ROF se ocupa de la publicidad de los actos y acuerdos, que debe añadirse a lo establecido en el artículo 70 LRBRL, publicidad que debe entenderse tanto respecto a los medios oficiales de publicidad, es decir, boletines oficiales (provincial, autonómico, estatal y europeo), el tablón de anuncios, responsabilidad de la Secretaría ahora en formato electrónico y en la sede electrónica, definida como tal en el artículo 38 LRJSP.
— Llevar y custodiar el Registro de Intereses de los miembros de la Corporación, el Inventario de Bienes de la Entidad Local y, en su caso, el Registro de Convenios.
La llevanza y custodia del Registro de Intereses ha de entenderse conforme a los señalado al artículo 75 LRBRL y con el régimen de publicidad electrónica establecido en la normativa sobre transparencia, en cuanto que respecto al Inventario de Bienes se tratará de expedientes de tramitación íntegramente electrónica, con la correspondencia de su publicidad en el mismo formato, adecuando las previsiones del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.
Por su parte, la llevanza de un registro electrónico de convenios suscritos por las EELL se trata de una exigencia derivada de la LRJSP que, en el marco de la regulación de las técnicas de cooperación impone en su artículo 144.3 al conjunto de AAPP dicha obligación. Con el RD 128/2018 se particulariza dicha obligación para el ámbito local al atribuir a la Secretaría la llevanza y custodia del registro de convenios de la respectiva entidad.
3. Algunas asincronías en la nueva regulación: el extracto en papel
En el apartado 3.1 del presente artículo hemos examinado ya cómo se producen, con dificultad, encajes del RD con el conjunto del ordenamiento jurídico, de entre los cuales, el más llamativo se produce con el denominado «extracto en papel» del acta:
No deja de resultar sorprendente la aparición de este nuevo concepto «extracto en papel», que en realidad se presenta altamente coincidente con la descripción del acta en el ROF
— Asistir y levantar acta de las sesiones de los órganos colegiados referidos en la letra a) y publicarla en la sede electrónica de la Corporación de acuerdo con la normativa sobre protección de datos.
— El acta se transcribirá por el Secretario en el Libro de Actas, cualquiera que sea su soporte o formato, en papel o electrónico, autorizada con la firma del Secretario y el visto bueno del Alcalde o Presidente de la Corporación.
— No obstante, en el supuesto de que el soporte sea electrónico, será preciso que se redacte en todo caso por el Secretario de la Corporación extracto en papel comprensivo de una serie de datos.
No deja de resultar sorprendente la aparición de este nuevo concepto «extracto en papel», que en realidad se presenta altamente coincidente con la descripción del acta en el ROF, como puede comprobarse en la siguiente tabla comparativa entre ambas normas:
| ROF (artículo 109) | RD 128/2018 (artículo 3.2.d) |
| Lugar de la reunión, con expresión del nombre del Municipio y local en que se celebra. | Lugar de la celebración de la sesión. |
| Día, mes y año. | Fecha de la celebración de la sesión. |
| Hora en que comienza. | Hora de la celebración de la sesión. |
| Nombre y apellidos del Presidente, de los miembros de la Corporación presentes, de los ausentes que se hubiesen excusado y de los que falten sin excusa. | Los asistentes y los miembros que se hubieran excusado. |
| Carácter ordinario o extraordinario de la sesión, y si se celebra en primera o en segunda convocatoria. | Indicación del carácter ordinario o extraordinario. |
| Asistencia del Secretario, o de quien legalmente le sustituya, y presencia del funcionario responsable de la Intervención, cuando concurra. | |
| Asuntos que examinen, opiniones sintetizadas de los grupos o miembros de la Corporación que hubiesen intervenido en las deliberaciones e incidencias de éstas. | Las opiniones sintetizadas de los miembros de la Corporación que hubiesen intervenido en las deliberaciones e incidencias de éstas. |
| Votaciones que se verifiquen y en el caso de las nominales el sentido en que cada miembro emita su voto. En las votaciones ordinarias se hará constar el número de votos afirmativos, de los negativos y de las abstenciones. Se hará constar nominalmente el sentido del voto cuando así lo pidan los interesados. | Expresión del sentido del voto de los miembros presentes. |
| Parte dispositiva de los acuerdos que se adopten. | Contenido de los acuerdos alcanzados. |
| Hora en que el Presidente levante la sesión. | |
Este análisis resulta suficientemente descriptivo como para comprobar que en realidad la norma se refiere al acta en papel, aunque, al parecer, exento de las formalidades de dicha norma y que parece contravenir, al no ofrecer una explicación que justifique su introducción, la normativa sobre administración electrónica, sin perjuicio de lo dispuesto en la Disposición Adicional Vigésimo Primera LRJSP, ya apuntado y las recomendaciones de documentalistas para garantizar la preservación de los documentos esenciales de la entidad.
4. La superior dirección de los archivos y registros de la Entidad Local (1)
Pero sin duda uno de los mayores impactos desde el punto de vista de las funciones de Secretaría con vertiente electrónica se produce con la atribución de la superior dirección de los archivos y registros de la entidad local, por cuanto constituyen los pilares del diseño y ejecución del nuevo modelo de administración y de procedimiento, y, en consecuencia, la asignación de mayores cargas de responsabilidad al desempeño ordinario de las funciones.
Uno de los mayores impactos desde el punto de vista de las funciones de Secretaría con vertiente electrónica se produce con la atribución de la superior dirección de los archivos y registros de la entidad local
No obstante, en el caso de estas funciones es necesaria su contextualización en un horizonte temporal claro, determinado por la Disposición final séptima LPAC, relativa a la entrada en vigor, cuando tras establecer la entrada en vigor al año de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado», señala que las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico producirán efectos a los dos años de la entrada en vigor de la Ley, así como con lo establecido en la Disposición adicional segunda que fija un mecanismo alternativo para el cumplimiento al consignar que para cumplir con lo previsto en materia de registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, archivo electrónico único, plataforma de intermediación de datos y punto de acceso general electrónico de la Administración, tanto las Comunidades Autónomas como las Entidades Locales mediante la adhesión voluntariamente y a través de medios electrónicos a las plataformas y registros establecidos al efecto por la Administración General del Estado. Su no adhesión, deberá justificarse en términos de eficiencia conforme al artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
4.1. Registro electrónico
El registro, para el ámbito local, aparecía regulado en los artículos 151 a162 ROF, a reservas de las regulaciones autonómicas, que ahora deben adaptarse a la regulación del registro electrónico en el artículo 16 LPAC que se completa con la regulación de las oficinas de asistencia en materia de registros, artículo 12 LPAC, que forman parte del modelo organizativo establecido en la normativa.
De este modo cada Administración dispondrá de un Registro Electrónico General, en el que se hará el correspondiente asiento de todo documento que sea presentado o que se reciba en cualquier órgano administrativo, Organismo público o Entidad vinculado o dependiente a éstos, registro en el que también se podrán anotar la salida de los documentos oficiales dirigidos a otros órganos o particulares.
Esta obligación deberá ponerse en conexión con una serie de mecanismos previstos en la propia LPAC como el registro electrónico de apoderamientos, el registro electrónico de funcionarios habilitados, y el punto general de acceso electrónico, intentando ofrecer una aplicación coordinada y congruente del nuevo modelo de administración.
4.2. Archivo electrónico
En congruencia con el modelo de administración electrónica que rige el funcionamiento de las AAPP, así como con el procedimiento administrativo en formato electrónico, el archivo adopta también este carácter, y para asumir su dirección superior será necesario tomar en consideración lo establecido en el artículo 17 LPAC, cuando señala que cada Administración deberá mantener un archivo electrónico único de los documentos electrónicos que correspondan a procedimientos finalizados, en los términos establecidos en la normativa reguladora aplicable.
Para el cumplimiento de esta previsión los documentos electrónicos deberán conservarse en un formato que permita garantizar la autenticidad, integridad y conservación del documento, así como su consulta con independencia del tiempo transcurrido desde su emisión. Se asegurará en todo caso la posibilidad de trasladar los datos a otros formatos y soportes que garanticen el acceso desde diferentes aplicaciones, sin perjuicio de que la eliminación de dichos documentos deberá ser autorizada de acuerdo a lo dispuesto en la normativa aplicable.
Asimismo, los medios o soportes en que se almacenen documentos, deberán contar con medidas de seguridad, de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Seguridad, que garanticen la integridad, autenticidad, confidencialidad, calidad, protección y conservación de los documentos almacenados. En particular, asegurarán la identificación de los usuarios y el control de accesos, así como el cumplimiento de las garantías previstas en la legislación de protección de datos.
Esta regulación que debe completarse con lo señalado en el artículo 41 LRJSP, así como con la aprobación de la oportuna política de gestión documental, como instrumento imprescindible para la adecuada gestión de los procedimientos.
IV. La Secretaría como órgano para el ejercicio electrónico de las funciones reservadas
La vertiente electrónica avanza un paso más con lo dispuesto en la Disposición Adicional Octava, bajo la denominación de «ejercicio electrónico de las funciones reservadas» A los efectos del ejercicio en soporte electrónico de las funciones reservadas a los funcionarios regulados en el presente real decreto, los puestos a ellos reservados tendrán la consideración de órganos, sin perjuicio de lo dispuesto en el Título X LRBRL.
Esta atribución debe ponerse en conexión con la regulación en la LRJSP de la actuación administrativa automatizada, definida en su artículo 41 como cualquier acto o actuación realizada íntegramente a través de medios electrónicos por una Administración Pública en el marco de un procedimiento administrativo y en la que no haya intervenido de forma directa un empleado público. Para su utilización en el marco de un procedimiento resulta necesario establecer previamente el órgano u órganos competentes, según los casos, para la definición de las especificaciones, programación, mantenimiento, supervisión y control de calidad y, en su caso, auditoría del sistema de información y de su código fuente, debiendo indicar, asimismo, el órgano que debe ser considerado responsable a efectos de impugnación, y es ahí en la definición del órgano competente donde adquiere sentido esta regulación.
Podemos decir así, que la relevancia del reconocimiento de la condición de órgano a la Secretaría deriva de la reserva legal de fe pública en relación, entre otros aspectos, con la realización de copias auténticas, en los términos establecidos en el artículo 27 LPAC, pues el artículo 42 establece los sistemas de firma para la actuación administrativa automatizado, fijando que, en el ejercicio de la competencia en la actuación administrativa automatizada, cada Administración Pública podrá determinar los supuestos de utilización de los siguientes sistemas de firma electrónica:
- • Sello electrónico de Administración Pública, órgano, organismo público o entidad de derecho público, basado en certificado electrónico reconocido o cualificado que reúna los requisitos exigidos por la legislación de firma electrónica. De este modo, se permitirá la creación de un sello de órgano de Secretaría para su utilización en el marco de las AAA.
- • Código seguro de verificación vinculado a la Administración Pública, órgano, organismo público o entidad de Derecho Público, en los términos y condiciones establecidos, permitiéndose en todo caso la comprobación de la integridad del documento mediante el acceso a la sede electrónica correspondiente.
V. Epílogo: La necesidad de redimensionar los medios a las nuevas funciones
Tal y como indicábamos al inicio de este trabajo el balance del Real Decreto 128/2018 resulta positivo en algunos aspectos, en tanto que en otros no tanto. Pero en relación con la materia objeto de análisis puede decirse que se refuerza la configuración de las Secretarías en las Corporaciones Locales con la atribución de nuevas y relevantes funciones.
La atribución de estas funciones supone un incremento considerable de la carga de trabajo de los titulares de las Secretarías
El problema subyace en que la atribución de estas funciones supone también un incremento considerable de la carga de trabajo de los titulares de las Secretarías, sin garantizar, en paralelo, la asignación de los recursos personales y materiales necesarios para asumir con solvencia estas responsabilidades, en particular, teniendo en cuenta que este incremento ha sido una constante en los últimos años, en particular, para los responsables de Secretarías-Intervenciones, que en aplicación de la normativa en materia de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, habían recibido ya numerosas funciones no previstas inicialmente en la regulación del régimen jurídico FHN. En este punto recordar también la vigencia Real Decreto 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del Sector Público Local, a partir del 1 de julio de 2018, que dibujaba ya un nuevo marco normativo para el ámbito de la Intervención y la Tesorería.
En definitiva, es preciso arbitrar medidas que permitan asumir las nuevas funciones, sin menoscabar la calidad en la prestación de las ya existentes, y para ello, tanto Diputaciones Provinciales como Comunidades Autónomas deberían establecer mecanismos de apoyo y cooperación que eficaces que coadyuven a tal fin, en particular, teniendo en cuenta el contexto normativo en el que, a la entrada en vigor de la nueva Ley de Contratos, debe añadirse la entrada en vigor en mayo del Reglamento Europeo de Protección de Datos que exigirá considerables esfuerzos organizativos y de funcionamiento a las EELL que, con toda probabilidad, acabarán recayendo en los titulares de la Secretaría. No olvidemos que la asignación de la función de asistir y levantar acta de las sesiones de los órganos colegiados y publicarla en la sede electrónica de la Corporación, se completa con una previsión «de acuerdo con la normativa sobre protección de datos».