I. Introducción
La publicación de la Ley 10/2019, de 11 de abril, de protección civil y de gestión de emergencias de la Comunidad Autónoma de Extremadura (2) , ha supuesto un hito histórico en la protección animal en España. Se trata de la primera normativa autonómica que recoge, expresamente (art. 4.1.e), la obligación de intervención y de asistencia para rescatar y proteger a los animales —y no solamente a las personas y los bienes—, tras una situación de emergencia o que pudiera derivar en ella. Asimismo, la citada Ley impone la obligación de incluir dicha protección en los planes de emergencias que se aprueben a partir del momento en que entre en vigor la nueva norma, es decir, desde el 18 de octubre de 2019 (según lo dispuesto en sus arts. 15.2 y 15.3). Por tanto, resulta necesario destacar que es la primera vez que ocurre algo así en España, y este gran logro del legislador autonómico extremeño ha sido posible gracias al trabajo previo desarrollado por diversas asociaciones y partidos políticos en los últimos años.
Los antecedentes más inmediatos que se conocían en España sobre esta materia con carácter previo a la publicación de la Ley 10/2019, de11 de abril, fueron dos: en primer lugar, la presentación en el Ministerio del Interior, y en cada Comunidad Autónoma, del Plan para la Evacuación de Animales en Catástrofes y Situaciones de Emergencias (3) , promovido por el Partido Animalista PACMA en noviembre de 2017; y, en segundo lugar, la aprobación de la futura implantación de un Plan de Evacuaciones de Animales incluido en el Plan Territorial Insular de Emergencias (conocido como PEIN (4) ), del Cabildo Insular de Tenerife en las Islas Canarias (5) . Ambas iniciativas (6) supusieron un avance importante pero lo cierto es que nadie había llegado tan lejos todavía como hoy llega Extremadura al regular este aspecto, aprobando una Ley que incluye directamente a los animales y que, además, informa a los Planes Territoriales de Emergencia.
II. Estado del arte
¿Qué supone en la práctica que haya una ley autonómica que recoja, expresamente, la obligación de intervención y de asistir para rescatar y proteger a los animales en las emergencias? Básicamente, que en caso de una catástrofe, como puede ser un gran incendio forestal, GIF, una inundación grave o un terremoto, por poner algunos ejemplos, Extremadura contará con planes detallados para poder proteger y, llegado el caso, evacuar a los animales en el territorio de su Comunidad Autónoma. Para cumplir con esta obligación, los responsables tendrán que confeccionar un listado de los recursos disponibles para tal fin, así como de los medios humanos y los lugares a los que efectuar el traslado de los animales en caso de producirse la emergencia. De todo ello deberá quedar constancia en los Planes Territoriales de Emergencia, pues jerárquicamente son el instrumento de mayor alcance en el que quedan insertos los planes de evacuación.
Pero, ¿qué animales deben figurar en los listados? En opinión del autor (7) , lo ideal es que los listados incluyan tanto a animales domésticos, como ganado y fauna salvaje, dado que lo contrario sería una discriminación difícil de justificar, al permitir que unos quedaran a su suerte mientras salvamos la vida de otros. En el caso del ganado, las pérdidas económicas y el riesgo sanitario es elevado si no se evacuan. Por otra parte los animales silvestres suelen huir en la buena dirección, pero a menudo encuentran barreras creadas por los humanos, como pueden ser las vallas que delimitan las distintas fincas, por lo que habrá que planificar corredores o destinar a personal de medio ambiente para abrir huecos en determinadas barreras arquitectónicas, que deberán ser reparadas posteriormente. De este modo, tener localizados diversos puntos sobre los que habrá que actuar en caso de emergencia, permite ahorrar tiempo, vidas y dinero.
La Ley 10/2019, de protección civil y de gestión de emergencias de Extremadura, ha supuesto un hito histórico en la protección animal en España
¿Y qué son los Planes Territoriales de Emergencia? Son las herramientas que nos permiten coordinar los recursos, el personal y las medidas a tomar para atender las emergencias extraordinarias, de un modo ordenado y sistemático en cada región determinada, así como los pasos para lograr la vuelta a la normalidad y el restablecimiento de servicios básicos. Cómo y cuándo se activan viene regulado en los mismos Planes, pero de manera resumida podemos decir que será en situaciones de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública. Este tipo de situaciones las podemos definir como: «Una situación o acontecimiento que altera o interrumpe sustancialmente el funcionamiento de una comunidad o sociedad por ocasionar gran cantidad de víctimas, daños e impactos materiales, cuya atención supera los medios disponibles de la propia comunidad» (8) .
Estos planes funcionan de un modo integrativo, desde el nivel municipal hacia los órganos territoriales mayores —como puede ser la isla en el caso de Canarias y Baleares o la comunidad autónoma en el resto de ejemplos—, siendo el máximo nivel abarcable el denominado «nivel 3», o emergencia de interés nacional, que sólo se activaría en casos en los que entre en juego el interés nacional. Es decir, mientras se pueda atender la emergencia con los medios de un Plan, no se hace necesario pasar al instrumento superior, salvo que así lo pida el director del Plan que está activo, que las necesidades superen la capacidad de los recursos destinados a esa emergencia, o que se estime imprescindible desde los órganos de control del Plan superior. De hecho, las emergencias se estratifican en niveles que se identifican por números, de 0 a 3, siendo 0 el nivel municipal, 1 el insular o provincial, 2 el autonómico y 3 el nacional.
Los responsables de los Planes son siempre los del nivel administrativo correspondiente, es decir; el alcalde, el presidente del cabildo o consejo insular (9) , el presidente de la diputación en su caso, el presidente de la comunidad autónoma y el presidente del gobierno de España respectivamente. Normalmente se delegan las funciones en los responsables de seguridad respectivos, sea concejal de policía local, consejero de seguridad o el ministro de interior, dado que así lo permite la ley. Las emergencias de nivel 3, o interés nacional, no se han dado nunca en la historia de España, pudiendo ser ejemplos un accidente grave en una central nuclear, o una catástrofe que afectara a varias comunidades autónomas, precisando la coordinación de los recursos de todas ellas, además de la participación de servicios nacionales cuya coordinación dependiera sólo del gobierno de la nación. De todas formas esto siempre tiene matices, porque en todas las emergencias participan recursos de dependencia nacional, como por ejemplo el Cuerpo Nacional de Policía o la Guardia Civil; y la Unidad Militar de Emergencias (UME), tiene firmados acuerdos con la práctica totalidad de las comunidades autónomas de España por los que puede ser llamada para colaborar sin necesidad de llegar a un nivel determinado de activación de los Planes Territoriales.
¿Qué es lo que implica la aprobación de esta Ley? En primer lugar, cabe advertir que desde 2017 se está tramitando en las Cortes Generales de España una Proposición de Ley de modificación del Código Civil, la Ley Hipotecaria y la Ley de Enjuiciamiento Civil, sobre el régimen jurídico de los animales. Sin embargo, dicha proposición sigue en tramitación parlamentaria (10) y aún no ha sido posible adaptar la normativa a las exigencias sociales, puesto que el artículo 333 del Código Civil (11) establece que los animales son considerados bienes muebles, es decir, cosas.
En el año 2012 la Unión Europea adoptó una Estrategia, de cuatro años, para mejorar el bienestar de los animales
¿Por qué se quiere reformar este precepto específico del Código Civil? La respuesta viene dada por la presión social y por hacer la normativa más acorde a la legislación de la Unión Europea que, en lo relativo al bienestar de los animales, el artículo 13 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (12) estipula que, «como seres sensibles, se deberán tener plenamente en cuenta las exigencias en materia de bienestar de los animales. La UE tiene por objeto evitar a los animales todo dolor o sufrimiento innecesario y obligar tanto a los dueños como a los cuidadores de animales a respetar unos requisitos mínimos de bienestar». En la misma línea expuesta, en el año 2012 la Unión Europea adoptó una Estrategia (13) , de cuatro años, para mejorar el bienestar de los animales. Con ello, se pretendía simplificar la legislación en materia de bienestar de los animales con el fin de:
- • Aumentar la transparencia de las declaraciones en materia de bienestar de los animales para que las condiciones de competencia sean las mismas para todos los productores;
- • Centrarse en los resultados para los animales;
- • Mejorar la formación de los que manipulan a los animales.
De igual modo, esta Estrategia tenía por objeto garantizar un mejor cumplimiento de las leyes existentes y mejorar la información dirigida a los consumidores, los minoristas y la industria alimentaria, materia también necesaria de ser tratada desde este ámbito de trabajo.
Aunque el bienestar de los animales se aborda principalmente a escala de la Unión Europea, no es de competencia exclusiva de este órgano supraestatal. Así, las cuestiones relativas al uso de animales en espectáculos y eventos culturales o deportivos son responsabilidad de cada uno de los países de la Unión a escala nacional o incluso, como ocurre en España, en un ámbito de aplicación territorial menor (14) .
Por su parte, la Ley de Enjuiciamiento Civil (15) también sigue considerando a los animales bienes embargables, en tanto en cuanto no se reforme el artículo 605, al igual que lo hace la Ley Hipotecaria (16) en su artículo 111, de modo que hacía falta dejar de considerarlos como bienes y darles una mención exclusiva si queremos asegurar su bienestar y su protección. Y esto es así porque cuando logremos reformar la normativa expuesta, los animales dejarán de estar considerados como tales y necesitarán una nueva regulación que se adecue a sus peculiares características, ya que en cuanto abandonen la condición de bienes muebles —sin llegar a entrar en la definición de personas—, quedaran fuera de los supuestos que contempla la ley y necesitarán otros preceptos jurídicos que garanticen su existencia y calidad de vida. En este sentido, la acepción que goza de una mayor aceptación entre los movimientos sociales hasta el momento para los animales es la de «seres sintientes» o «seres sensibles», una traducción directa de la expresión en inglés «sentient beings».
III. Aportaciones de la nueva Ley en el ámbito local
Por continuar con el tema propuesto, el verdadero avance que introduce el legislador autonómico es, como ya hemos visto, la obligatoriedad de incluir el rescate y salvamento de animales en los Planes de Emergencias, dado que es lo que facilitará una herramienta a las administraciones públicas para poder tenerlos en cuenta a la hora de tomar medidas de prevención o intervención en caso de catástrofes, como pueden ser el confinamiento o la evacuación. Esto permite disponer de recursos, tanto públicos como privados en los casos contemplados por la Ley, para la protección animal, así como poder realizar protocolos en los diversos servicios de emergencias para atenderlos al mismo tiempo que a las personas, o tan pronto como estas hayan sido puestas a salvo.
El verdadero avance que introduce el legislador autonómico es la obligatoriedad de incluir el rescate y salvamento de animales en los Planes de Emergencias
Entonces, ¿cómo afecta esto a los municipios? De acuerdo al artículo 26 de la nueva Ley10/2019, de 11 de abril, y en el caso específico de la Comunidad Autónoma de Extremadura, sólo los municipios de más de 20.000 habitantes estarán obligados a tener un Plan de Emergencias, aunque los que no lleguen a ese número podrán hacer uno si así lo desean, tal y como figura en el artículo 26, dedicado a los Planes Territoriales de Protección Civil de ámbito local. Del mismo modo, según su artículo 33, los municipios son los encargados de elaborar y ejecutar la política de protección civil dentro del ámbito de su competencia, cumpliendo las funciones de:
- • Creación y organización de la estructura municipal en materia de protección civil.
- • Elaboración y aprobación del plan territorial municipal de protección civil, así como los planes de actuación municipal.
- • Adopción de las medidas necesarias para asegurar la difusión de los planes de protección civil entre todos los servicios afectados y garantía del suficiente conocimiento de su contenido por parte de los responsables y el personal que ha de intervenir en su aplicación.
- • Supervisión de los equipos y las capacidades de los servicios de emergencia asignados al plan territorial municipal a efectos del catálogo de medios y recursos.
- • Control del cumplimiento de las exigencias de autoprotección en centros, establecimientos, dependencias y actividades que pueden dar origen a situaciones de emergencia, en los supuestos tasados normativamente.
- • Elaboración y mantenimiento actualizados del catálogo y del mapa de riesgos del municipio y del catálogo de medios y recursos movilizables.
- • Canalización y organización de las iniciativas en materia de protección civil por parte del voluntariado en el término municipal.
- • Elaboración y ejecución de programas municipales de previsión y prevención, promoviendo campañas de concienciación y sensibilización de la población, divulgando las medidas de autoprotección y favoreciendo prácticas y simulacros de protección civil.
- • Requerir de las entidades privadas y de los ciudadanos la colaboración necesaria para cumplir las obligaciones establecidas, entre otras.
Los municipios tienen una carga importante en cuanto a la responsabilidad del desarrollo y aplicación los planes, así como de la formación del personal que tendrá que llevarlos a cabo
Al mismo tiempo, la Ley señala que el alcalde es la máxima autoridad de protección civil en el término municipal y del sistema de protección civil municipal. Como tal, es al alcalde a quien le corresponde ejercer las labores de dirección y coordinación que se prevean en el plan territorial municipal de protección civil, así como solicitar el concurso de medios y recursos de otras Administraciones públicas y la activación de planes de ámbito superior (artículo 33.2). Lay Ley continúa señalando que la Junta de Extremadura —sin perjuicio de que puedan intervenir otras Administraciones Públicas—, será quien dote económicamente a los municipios para poder ejercer las competencias que se les atribuyen en esta materia, al tiempo que les prestará asistencia y asesoramiento con el mismo fin (artículo 33.3).
Sin duda, vemos cómo los municipios tienen una carga importante en cuanto a la responsabilidad del desarrollo y aplicación de estos planes, así como de la formación del personal que tendrá que llevarlos a cabo llegado el caso. Al ser un tema extremadamente novedoso, habrá que crear formaciones desde cero, y llevar a cabo ejercicios y simulacros para poder comprobar en qué hay que mejorar antes de que los Planes queden definitivamente implantados en los distintos ayuntamientos y, finalmente, en la Comunidad Autónoma a través de la adaptación normativa del PLATERCAEX (17) de Extremadura.
No son pocas las normas que hablan de animales, incluyendo comportamientos a cumplir o evitar desde la posición de los seres humanos, pero, finalmente, tales normas no incluyen las consecuencias jurídicas que se producen al cometer los supuestos de hecho, o estas son tan leves que apenas tienen consecuencias judiciales o administrativas para el infractor. Incluso el Código Penal, en su artículo 337 (18) , sólo castiga los daños causados a animales domésticos o que vivan bajo control humano, dejando fuera del ámbito de la Ley a los animales salvajes. Sin embargo, este no es el caso de la Ley 10/2019, de 11 de abril, de protección civil y de gestión de emergencias de la Comunidad Autónoma de Extremadura, dado que tipifica dentro de su articulado —en el régimen de infracciones y sanciones—, la falta de protección de los animales en sanciones muy graves, graves y leves (arts. 55 a 57), lo cual impone un nivel de protección a los animales en Extremadura del que no disfrutan en ninguna otra región de España. Por ejemplo, los infractores pueden enfrentarse a multas de cuantías que llegan hasta los 600.000 euros. Además, conviene destacar que el legislador autonómico ha dispuesto que el dinero recaudado a través de las sanciones impuestas por la comisión de infracciones, será destinado «a la mejora y dotación adecuada de los servicios de protección civil y emergencias» (art. 59.2), con lo que esta medida permitirá sufragar los gastos para seguir mejorando la implementación de la Ley de forma continua y progresiva y, por ende, ayudará al desarrollo de los planes de evacuación de animales.
IV. La necesidad de formación
Por esta y otras muchas razones, ahora los municipios deben ir planteando y diseñando la formación de su personal de protección civil, policías locales y servicios de protección animal para incluir en sus Planes Municipales de Emergencia el rescate y evacuación de animales. Especialmente importante será el papel de las agrupaciones locales de protección civil en esta materia, pudiendo dar cabida a los voluntarios de índole «animalista» que quieran participar exclusivamente realizando tal función, siendo el modo idóneo de encauzar los esfuerzos de estos ciudadanos de un modo ordenado, con todas las garantías, evitando los riesgos del «voluntariado caótico» que se puede introducir en las zonas de operaciones de los servicios de emergencias durante la atención de las catástrofes, sin control alguno y generando riesgos para ellos mismos y para el personal que trabaja in situ.
Los municipios deben ir planteando y diseñando la formación de su personal de protección civil, policías locales y servicios de protección animal
La realización de acciones formativas tendentes a explicar las nuevas necesidades, así como el modo de llevarlas a cabo, será prioritaria para los mandos políticos (alcaldes y concejales de seguridad), así como para los responsables de agrupaciones de protección civil y jefaturas de policía local, sin olvidar al resto de intervinientes tanto a nivel municipal como provincial o regional, sean otros cuerpos policiales, bomberos, Unidad Militar de Emergencias, etc.
V. Conclusión
Toca felicitar a las autoridades de Extremadura y desear que el resto de España siga una senda similar. Será especialmente importante la necesidad de apoyar a los municipios en la aplicación de la nueva norma y la adaptación de sus planes municipales de emergencia de cara a las novedades que aporta la Ley 10/2019, de 11 de abril, de protección civil y de gestión de emergencias de la Comunidad Autónoma de Extremadura, porque lo más difícil está por llegar. Necesitamos un amplio trabajo de campo para poder llevar a cabo el inventario de medios materiales y recursos humanos necesarios y disponibles que estipula la Ley para, posteriormente, incluir a los animales en los Planes Territoriales de Emergencias (19) .