I. Introducción
Las Instrucciones de los modelos normal, simplificado y básico de contabilidad local delimitan el contenido de la cuenta general de las entidades locales, integrada por la cuenta de la propia entidad, las de los organismos autónomos, las de las sociedades mercantiles de capital íntegramente propiedad de la entidad local y las de las entidades públicas empresariales.
Como documentación complementaria a la cuenta general se acompañan, entre otras, las cuentas anuales de las sociedades mercantiles en cuyo capital social tenga participación mayoritaria la entidad local y las cuentas anuales de aquellas unidades dependientes de la entidad local incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF), no comprendidas dentro de las unidades dependientes mencionadas anteriormente.
De acuerdo con las definiciones y criterios establecidos en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC 2010), forman parte de la documentación complementaria que acompaña a la cuenta general de una entidad local, las cuentas anuales de las sociedades mercantiles y de las instituciones sin fines de lucro en las que exista un control efectivo, en los términos definidos por el propio SEC.
Por otra parte, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. regula el régimen jurídico de los consorcios en el Capítulo VI de su Título II y establece, en la misma línea que la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL), que los estatutos de cada consorcio determinarán la Administración Pública a la que estará adscrito. Añade que los consorcios estarán sujetos al régimen de presupuestación, contabilidad y control de la Administración Pública a la que estén adscritos, sin perjuicio de su sujeción a lo previsto en la LOEPSF, y que deberán formar parte de los presupuestos e incluirse en la cuenta general de la Administración Pública de adscripción. En consecuencia, las cuentas anuales de los consorcios adscritos a una entidad local forman parte del contenido de la cuenta general de esta última.
Solo el 60% de las entidades locales rindieron la cuenta general del ejercicio 2017 dentro del plazo legal
Tal y como afirma el Tribunal de Cuentas, la rendición de cuentas constituye el mecanismo a través del cual los responsables de la entidad responden de la gestión económico-financiera desarrollada ante quienes les proporcionan sus recursos y atiende a las necesidades de información de los usuarios. Son múltiples los usuarios de la información financiera de las Administraciones Públicas, en general, y de la Administración Local, en particular: el Parlamento nacional, el Tribunal de Cuentas, las Asambleas legislativas autonómicas, los OCEX (1) , los gestores, los órganos de control interno, los usuarios de los servicios públicos, los órganos de representación política, los acreedores, los analistas económicos y financieros, los servicios de rating, las organizaciones públicas nacionales o internacionales, los contribuyentes y los ciudadanos en general (2) .
En el informe de fiscalización del sector público local, ejercicio 2017, el Tribunal de Cuentas advierte que solo el 60% de las entidades locales rindieron la cuenta general del ejercicio 2017 dentro del plazo legal (3) .
II. Órganos de control externo
La función de control externo de las entidades locales es realizada por el Tribunal de Cuentas y, en su caso, por los OCEX.
Actualmente en España existen doce Comunidades autónomas con OCEX (4) :
- • Comunitat Valenciana,
- • Canarias,
- • Madrid,
- • Castilla y León,
- • Illes Balears,
- • Asturias,
- • Andalucía,
- • Cataluña,
- • Galicia,
- • Aragón,
- • País Vasco y
- • Navarra.
Los OCEX ejercen funciones de fiscalización sobre la Administración de la respectiva Comunidad autónoma y de las entidades locales de su ámbito territorial, sin que ello obste al ejercicio por parte del Tribunal de Cuentas de su función fiscalizadora sobre la totalidad del sector público, a nivel estatal, autonómico y local.
En cambio, los OCEX no tienen competencia para el ejercicio de la función de enjuiciamiento contable, sin perjuicio de la posibilidad de llevar a cabo, por delegación, actuaciones de instrucción previas a la función estrictamente jurisdiccional para la exigencia de la responsabilidad contable.
En relación con el ejercicio de la función fiscalizadora, los arts. 27 y 29 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de funcionamiento del Tribunal de Cuentas, prevén la existencia de medidas de coordinación entre el Tribunal y los OCEX, mediante el establecimiento de criterios y técnicas comunes de fiscalización que garanticen la mayor eficacia en los resultados y eviten la duplicidad en las actuaciones fiscalizadoras.
Los OCEX han firmado convenios de colaboración con el Tribunal de Cuentas para la implantación de medidas de coordinación de la rendición telemática de las cuentas generales de las entidades locales, en virtud de los cuales, se da cumplimiento a la obligación de rendir a ambas Instituciones (Tribunal de Cuentas y OCEX) mediante la presentación ante cualquiera de ellas de las Cuentas de las entidades locales de su común ámbito competencial.
El 15 de junio de 2006 se constituyó la Conferencia de Presidentes de los Órganos Autonómicos de Control Externo, con el fin de incrementar la cooperación entre sus miembros para impulsar un mayor y más eficaz control de los fondos públicos. El 2 de junio de 2015, tuvo lugar la XXV Conferencia de Presidentes de los órganos de Control Externo de la Comunidad de Madrid. En dicha reunión se acordó la puesta en marcha de la Asociación de los Órganos de Control Externo Autonómico (ASOCEX), con el objetivo de fomentar la cooperación y apoyo mutuo entre todos los órganos fiscalizadores regionales; impulsar la coordinación con el Tribunal de Cuentas y, por tanto, mejorar con ello el control eficaz de las cuentas públicas. La Asociación está integrada por la Cámara de Comptos de Navarra, la Sindicatura de Comptes de Catalunya, la Sindicatura de Comptes de la Comunitat Valenciana, el Consello de Contas de Galicia, el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas, la Cámara de Cuentas de Andalucía, la Audiencia de Cuentas de Canarias, la Cámara de Cuentas de Madrid, la Sindicatura de Comptes de les Illes Balears, el Consejo de Cuentas de Castilla y León, la Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias y la Cámara de Cuentas de Aragón (5) .
El Informe CORA hacía referencia a la necesidad de evitar duplicidades, también en relación con los OCEX
El 21 de junio de 2013, el Consejo de Ministros del Gobierno de España aprobó el Informe de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA) (6) , en el que se puso de manifiesto la necesidad de un sector público libre de solapamientos, duplicidades y gastos innecesarios. Se hacía referencia a la necesidad de evitar duplicidades, también en relación con los OCEX:
«La existencia de numerosos OCEX ha dado lugar a ineficiencias como el bajo rendimiento de los recursos destinados a los mismos, la heterogeneidad en las estructuras, composición y resultados de sus funciones, así como la duplicidad en la rendición de cuentas de las Entidades Locales al Tribunal de Cuentas y al órgano autonómico.
Existen 4 CC.AA. que carecen de Tribunal de Cuentas propio, sin que por ello se ponga en duda la correcta fiscalización de sus cuentas públicas por parte del estatal.
Tras el análisis de la normativa reguladora, así como del presupuesto, estructura, personal y número de informes de las instituciones autonómicas correspondientes al ejercicio 2012, así como de las sugerencias formuladas a través del buzón del ciudadano (en el sentido de suprimir los OCEX autonómicos por redundantes con el Tribunal de Cuentas del Estado) se propone que sea el Tribunal de Cuentas el órgano de fiscalización de la Administración autonómica, al objeto de racionalizar, optimizando los recursos existentes, el sistema de control externo de las CC.AA., para lo que se crearían 12 Secciones Territoriales (correspondientes a las CC.AA que cuentan en la actualidad con OCEX, menos Madrid, por ser ésta la ciudad sede del Tribunal de Cuentas).
Esta medida permitiría a las CC.AA. que cuenten con dichos OCEX poder prescindir de los mismos, y ahorrar el presupuesto anual dedicado a su sostenimiento».
Muchas críticas se hicieron, desde distintos ámbitos, a esta propuesta de supresión de los OCEX:
- • «El análisis realizado por la citada Comisión afirmaba que la existencia de los numerosos OCEX había generado ineficiencias, y duplicidades. Sin embargo a estas conclusiones, como posteriormente se demostró con un estudio realizado por los OCEX regionales y supervisado por la Conferencia de Presidentes, partía de datos totalmente erróneos (p.ej. el número de informes emitidos anualmente por los OCEX era superior al realizado por el Tribunal de Cuentas, el número de funcionarios de los trece OCEX era prácticamente igual al del Tribunal de Cuentas, los informes recurrentes realizados por los OCEX se emiten casi sin retraso, mientras que los del Tribunal de Cuentas se emiten hasta con 5 años de retraso. Informe Cuenta General de las Comunidades Autónomas de Murcia, Extremadura, Cantabria, Ceuta y Melilla correspondientes al periodo 2006-2007 se emitieron en el 2011)» (7) .
- • «En cuanto a los tribunales de cuentas, sorprende que cuando es indispensable reforzar la fiscalización de los fondos públicos, se defienda su supresión. Hay que decirlo claro: los tribunales autonómicos de cuentas, allí donde existen, no suponen duplicidad alguna con el de idéntico nombre del Estado pues sus atribuciones se encaminan a la fiscalización de la Administración autonómica y de las entidades locales» (8) .
- • «No hay duplicidades entre el Tribunal de Cuentas —órgano fiscalizador estatal— y la Sindicatura de Cuentas —órgano catalán— porque cada uno analiza organismos diferentes» (9) .
III. Rendición de la cuenta general de las entidades locales
De acuerdo con el art. 208 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), «Las entidades locales, a la terminación del ejercicio presupuestario, formarán la cuenta general que pondrá de manifiesto la gestión realizada en los aspectos económico, financiero, patrimonial y presupuestario».
La rendición, publicidad y aprobación de la cuenta general se regula en el art. 212 del TRLRHL:
«1. Los estados y cuentas de la entidad local serán rendidas por su presidente antes del día 15 de mayo del ejercicio siguiente al que correspondan. Las de los organismos autónomos y sociedades mercantiles cuyo capital pertenezca íntegramente a aquélla, rendidas y propuestas inicialmente por los órganos competentes de estos, serán remitidas a la entidad local en el mismo plazo.
2. La cuenta general formada por la Intervención será sometida antes del día 1 de junio a informe de la Comisión Especial de Cuentas de la entidad local.
3. La cuenta general con el informe de la Comisión Especial a que se refiere el apartado anterior será expuesta al público por plazo de 15 días, durante los cuales y ocho más los interesados podrán presentar reclamaciones, reparos u observaciones. Examinados estos por la Comisión Especial y practicadas por esta cuantas comprobaciones estime necesarias, emitirá nuevo informe.
4. Acompañada de los informes de la Comisión Especial y de las reclamaciones y reparos formulados, la cuenta general se someterá al Pleno de la corporación, para que, en su caso, pueda ser aprobada antes del día 1 de octubre.
5. Las entidades locales rendirán al Tribunal de Cuentas la cuenta general debidamente aprobada».
Es en el art. 223.2 del TRLRHL donde se indica que la rendición de la cuenta general al Tribunal de Cuentas debe tener lugar antes del día 15 de octubre de cada año.
La normativa de las Comunidades autónomas que disponen de OCEX propio regula también la obligación de rendir al mismo la cuenta general de las entidades locales de su territorio, estableciendo generalmente idéntico plazo que en la regulación estatal. No obstante, en el caso de Andalucía, Castilla y León y la Comunidad de Madrid se regulan plazos diferentes para la rendición a sus respectivos OCEX de las cuentas de las entidades locales de su territorio, en concreto, el del mes siguiente al de la fecha límite de aprobación de la cuenta general, es decir, el 31 de octubre del ejercicio posterior al que aquellas se refieran.
La rendición de la cuenta general al Tribunal de Cuentas debe tener lugar antes del 15 de octubre de cada año
En la Comunitat Valenciana se modificó el plazo de rendición de cuentas de las entidades locales a su propio OCEX, homogeneizándolo con el de la normativa estatal, mediante la Ley de la Generalitat 16/2017, de 10 de noviembre, que modificó la Ley 6/1985, de 11 de mayo, de la Sindicatura de Cuentas, estableciéndose que las entidades locales habrán de presentar sus cuentas generales a la Sindicatura de Comptes de la Comunitat Valenciana dentro del plazo general establecido en la legislación básica estatal reguladora de las haciendas locales, aplicándose a partir de las del ejercicio 2017.
En los sucesivos Informes anuales de fiscalización del Sector Público Local, el Tribunal de Cuentas viene reiterando que la existencia de diferentes plazos, legalmente fijados, para la rendición de cuentas de las entidades locales supone el establecimiento injustificado de niveles de exigencia distintos para unas entidades locales u otras. Además, esta circunstancia impide ofrecer una visión homogénea de los niveles de rendición en plazo de las entidades locales.
Tal y como se señala en el Informe sobre las actuaciones del Tribunal de Cuentas para promover la rendición de cuentas en el ámbito local, aprobado por el Pleno de Tribunal en su sesión del 20 de diciembre de 2014, y se ha reiterado en sucesivos Informes anuales de fiscalización del Sector Público Local, los plazos de rendición de las cuentas de las entidades locales se establecieron, en la normativa estatal, hace más de veinte años y responden a la situación existente y a las herramientas disponibles para la rendición en esa época.
Tales plazos no tienen en consideración las posibilidades que ofrecen los sistemas actuales de información contable gracias al desarrollo de las nuevas tecnologías, que facilitan formar, tramitar, aprobar y rendir la cuenta en periodos mucho más breves, lo cual permitiría incrementar la utilidad de la información incluida en la cuenta general para la toma de decisiones por parte de la entidad local, así como para el uso de la misma por parte de otros destinatarios, además de mejorar la eficiencia del control y aproximarlo en el tiempo a la gestión, redundando de manera automática en una mayor utilidad, oportunidad y relevancia de los resultados ofrecidos por aquel.
Se insta a los Poderes Públicos a reducir los plazos de rendición de cuentas en el ámbito del sector público
A este respecto, el Tribunal de Cuentas y la totalidad de los OCEX suscribieron, el 21 de junio de 2017, la Declaración sobre las modificaciones legales para promover la reducción de los plazos de rendición de cuentas del sector público, en la que se insta a los Poderes Públicos que resulten competentes en cada caso a la adopción de las medidas legales oportunas encaminadas a homogeneizar y reducir los plazos de rendición de cuentas en el ámbito del sector público estatal, autonómico y local, estableciéndose como fecha recomendada para dicha rendición, con carácter general, el 30 de junio del ejercicio siguiente al que las mismas se refieran, con las adaptaciones y periodos transitorios que sean necesarios para que su implantación se efectúe de una manera realista y efectiva (10) .
También la Comisión Mixta para las relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su Resolución de 7 de febrero de 2019, en relación con el Informe de fiscalización sobre la rendición de cuentas de las entidades locales, ejercicio 2016, con especial atención a entidades con incumplimientos reiterados de dicha obligación, instaba al Gobierno a promover e impulsar la homogeneización en la normativa estatal y autonómica de los plazos de rendición de las cuentas de las entidades locales en todo el territorio nacional, así como a regular plazos de tramitación y rendición más breves, de forma que se aproxime la rendición de cuentas y, por tanto, su control a la gestión a la que hace referencia, con criterios de transparencia y oportunidad (11) .
Se considera un requisito para la rendición válida de la cuenta general que esté aprobada por el Pleno u órgano de representación de la Corporación, en virtud de lo dispuesto en el art. 212.5 del TRLRHL. No obstante, a efectos del cumplimiento del citado deber legal frente al Tribunal de Cuentas, este acepta la presentación de las cuentas remitidas a través de la Plataforma de Rendición de Cuentas, siempre que se hayan elevado al Pleno para ser aprobadas, acreditándose debidamente dicha circunstancia, aunque no se consideran como formalmente rendidas las que no hayan sido objeto de la referida aprobación.
El Tribunal de Cuentas ha recomendado en diversas ocasiones que pudiera revisarse la normativa actual en relación con el procedimiento de rendición de la cuenta general de las entidades locales en el caso de no ser aprobadas por el Pleno municipal u órgano de representación equivalente, lo cual origina el incumplimiento de la obligación legal de rendición ante el Tribunal (12) . A fecha de hoy no se ha producido modificación normativa alguna en el ámbito estatal sobre el procedimiento de rendición de la cuenta general de las entidades locales, de manera que la falta de aprobación de la cuenta general por el Pleno u órgano de representación equivalente de la Corporación hace que las cuentas no puedan considerarse como rendidas, aunque puedan ser remitidas a través de la Plataforma de Rendición de Cuentas. No obstante, esta era la línea que seguía el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2019 (13) , cuya disposición final décima quinta, pretendía dar nueva redacción a los apartados 3 y 5 del art. 212 del TRLRHL:
«3. La cuenta general, con el informe de la Comisión Especial a que se refiere el apartado anterior, será expuesta al público por plazo de 15 días durante los cuales los interesados podrán examinarla y presentar reclamaciones, reparos u observaciones. Examinados estos por la Comisión Especial y practicadas por esta cuantas comprobaciones estime necesarias emitirá nuevo informe.
[…]
5. Una vez que el Pleno se haya pronunciado sobre la Cuenta General, aprobándola o rechazándola, el Presidente de la corporación la rendirá al Tribunal de Cuentas.»
Es interesante conocer que la falta de rendición de la cuenta general por una entidad local afecta directamente a la rendición de las cuentas anuales de sus entidades dependientes y adscritas, ya que la formación y rendición de la cuenta general debe realizarse por la entidad principal con el contenido que establece la normativa de aplicación, rindiéndose en un solo acto. Este procedimiento impide el envío de manera separada de las cuentas anuales de las entidades dependientes y adscritas que forman parte de la cuenta general.
La falta de rendición de la cuenta general por una entidad local afecta directamente a la rendición de las cuentas anuales de sus entidades dependientes y adscritas
La LRSAL, fortaleció la obligación de rendición, especialmente, al modificar el aparatado 1 del art. 36 de las Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, estableciendo que las entidades locales que incumplan el deber de rendir al Tribunal de Cuentas la información a que se refiere el art. 212.5 del TRLRHL se les podrá retener el importe de las entregas a cuentas y, en su caso, anticipos y liquidaciones definitivas de la participación en los tributos del Estado que les corresponda hasta que se considere cumplida tal obligación de remisión.
Nos encontramos ante un instrumento específico de aseguramiento de la información y transparencia en materia de disciplina presupuestaria de las entidades locales. Con la medida implantada con la LRSAL aumentó el número de entidades locales que remiten la cuenta general en el plazo legalmente previsto.
Por su parte, el art. 28 p) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, considera como infracción muy grave el incumplimiento de la obligación de rendir cuentas regulada en el art. 137 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria u otra normativa presupuestaria que sea aplicable, que en el ámbito local es el TRLRHL, previendo la correspondiente sanción al efecto, lo que sin dudas, también contribuye a promover la rendición.
Como ya hemos adelantado, en el reciente Informe de fiscalización del sector público local del ejercicio 2017 (14) , el Tribunal de Cuentas pone de manifiesto que el 60% de las entidades locales del territorio nacional, excluidas las del País Vasco y Navarra, rindieron la cuenta general dentro del plazo legal y, a 31 de diciembre de 2018, habían rendido cuentas el 75% del total; porcentajes similares a los del ejercicio anterior, con un 61% y un 76%, respectivamente, aunque se consideran insuficientes (15) .
Por comunidades autónomas, los niveles más bajos de rendición correspondían a Andalucía, tanto en plazo (un 29%) como al término del ejercicio siguiente (un 40%), mientras que los niveles más altos de rendición son los de la Comunitat Valenciana y Aragón, comunidades que tenían establecidas medidas legales que condicionan la concesión de subvenciones o ayudas públicas al cumplimiento de la obligación de rendir cuentas.
Debe recordarse que la legislación de algunas Comunidades autónomas como Galicia, Cataluña, Comunitat Valenciana, Illes Baleares, Comunidad de Madrid o Aragón, vinculan a la rendición de su cuenta general la percepción por las entidades locales de beneficios o subvenciones, lo que sin duda alguna redunda en el incremento de la rendición de cuentas.
Algunas Comunidades autónomas vinculan a la rendición de su cuenta general la percepción por las entidades locales de beneficios o subvenciones
Nos parece interesarte traer a colación una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 17 de junio de 2010 (16) , desestimando un recurso de apelación interpuesto por un ayuntamiento contra una sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 25 de Madrid. Este último dictó sentencia estimando demanda de recurso contencioso-administrativo interpuesto por una concejal contra el ayuntamiento y, en concreto, contra la falta de convocatoria de la Comisión Especial de Cuentas y la falta de motivación y respuesta alguna por parte del alcalde en su negativa a dicha convocatoria, declarando el derecho fundamental de la concejal y de su grupo político que le atribuye el art. 23 de la Constitución Española y ordenó al ayuntamiento y al alcalde a la inmediata convocatoria de la Comisión Especial de Cuentas. El Tribunal Superior de Justicia de Madrid destaca en su sentencia que el acceso a la información es un medio esencial y adecuado para el ejercicio de funciones públicas; su relevancia implica que no se ponga meramente en cuestión un problema de transparencia informativa, sino la propia racionalidad del funcionamiento del sistema democrático y Estado de Derecho.
IV. Conclusiones
El TRLRHL, en desarrollo del art. 136 de la Constitución Española y del art. 1 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, establece en su art. 223, que la fiscalización externa de las cuentas y de la gestión económica de las entidades locales y de todos los Organismos y Sociedades de ellas dependientes es función propia del Tribunal de Cuentas. A tal efecto, las entidades locales rendirán al citado Tribunal, antes del día 15 de octubre de cada año, la cuenta general a que se refiere el art. 209 del TRLRHL correspondiente al ejercicio económico anterior. Todo ello sin menoscabo de las facultades que, en materia de fiscalización externa de las entidades locales, tengan atribuidas por sus Estatutos las Comunidades autónomas.
Tal y como afirma el Tribunal de Cuentas, «El cumplimiento de la obligación de rendición de cuentas en plazos más reducidos permitiría materializar de forma más oportuna el principio de transparencia, ofreciendo así una pronta información a los ciudadanos sobre la situación patrimonial, financiera y presupuestaria de las entidades locales en tiempo y forma. Por su parte, los órganos de control podrían ejercer su actuación fiscalizadora sobre el sector público local, con mayor rapidez y cercanía en el tiempo, lo que redundaría en una mayor utilidad y relevancia de los resultados ofrecidos y permitiría adoptar los cambios necesarios en la organización y en la gestión de forma más inmediata, con la consiguiente repercusión positiva en la gestión de los recursos públicos» (17) .
El Tribunal de Cuentas ha reiterado en numerosas ocasiones la conveniencia de promover las reformas legales oportunas para que la rendición de cuentas sea considerada en todo el territorio nacional requisito indispensable para el acceso por las entidades locales a los procedimientos de concesión de ayudas y subvenciones públicas (18) . En la normativa de algunas Comunidades autónomas ya se han adoptado este tipo de medidas, habiéndose evidenciado en todos los casos efectos muy favorables como resultado de su aplicación.
La rendición de cuentas por parte de las entidades del sector público constituye no solo una obligación legal, sino también un deber democrático esencial que incumbe a todos los responsables de la gestión económico-financiera pública.