I. Un arma de doble filo
La expropiación es una auténtica pieza de museo administrativo y la expropiación envuelta en el sarcófago de la urgencia equivale a la momia de Tutankamón, dado el largo reinado y protagonismo de esta modalidad de expropiación.
Aunque la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 (LEF) es preconstitucional, la misma gozó de gran factura técnica, debida en buena parte a la pluma de Eduardo García de Enterría, lo que también explica su longevidad en tiempos de reformas legislativas incesantes, puesto que solo ha sufrido puntuales modificaciones desde la vertiente urbanística, la reversión o sobre la posibilidad de causas de utilidad pública de fijación autonómica. De ahí, que siendo un instituto muy trillado administrativa y jurisprudencialmente, pocas sorpresas cabía esperar de su aplicación.
Sin embargo, buenas leyes en manos perversas dan frutos administrativos prohibidos. El instituto de la expropiación urgente resulta temible en manos de la Administración y temido por los ciudadanos. Temible como arma administrativa porque permite posponer las garantías y consumar la privación del bien, y temido por los ciudadanos porque se ven obligados a enfrentarse a potestades discrecionales que retan a la imaginación para descubrir flancos débiles que puedan reparar sus derechos.
Lo curioso es que esa bomba de racimo, que arrebata derechos, transforma fincas y regatea precios, está regulada en un solo artículo aislado de la LEF, el 52, que consciente de su potencial destructor advertía «Excepcionalmente y mediante acuerdo del Consejo de Ministros, podrá declararse urgente la ocupación de los bienes afectados por la expropiación a que dé lugar la realización de una obra o finalidad determinada». La paradoja es que ha ofrecido y ofrece amparo a la inmensa mayoría de las expropiaciones en España de las últimas décadas.
El instituto de la expropiación urgente resulta temible en manos de la Administración y temido por los ciudadanos
Con ello, no es que lo especial se convierta en general, sino que lo excepcional se convierte en habitual. Y ello porque el legislador estableció la presunción de la declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación en términos generosos.
En efecto, si se trata de una expropiación forzosa por el procedimiento de urgencia se permite adelantar el momento de ocupación de la finca expropiada, que debe llevarse a cabo una vez levantada el acta previa de ocupación, formuladas las hojas de depósito previo a dicha ocupación, fijadas las cifras de las indemnizaciones derivadas de los perjuicios por la rápida ocupación, efectuado el depósito y abonadas o consignadas las citadas indemnizaciones. Cumplidos tales requisitos, cabe ocupar la finca, tramitándose el expediente en sus fases de justiprecio y pago.
Sin embargo este atajo procedimental justificado en la noble atención al interés general perentorio, está plagado de peligros y trifulcas judiciales.
II. La posibilidad de impugnación indirecta
Una de las oportunidades que se abren a quien ve su propiedad expuesta a la tormenta perfecta de una expropiación de urgencia, consiste en esperar la tramitación del expediente de justiprecio y al tiempo de impugnar su valoración por el Jurado provincial o territorial, aprovechar para impugnar «indirectamente» el mismo plan o proyecto que sustenta la utilidad pública así como la necesidad de ocupación urgente. Esta estrategia, que permite conjurar el fantasma de los actos previos consentidos y firmes, la ampara la sentencia del Tribunal Supremo de 17 de diciembre de 2012 (rec. 4865/2011), cuando señaló que: «con ocasión de la impugnación del acuerdo de fijación del justiprecio, en cuanto pone fin a dicho procedimiento, pueden denunciarse cuantas infracciones puedan haberse producido en los actos anteriores (aunque fueran susceptibles de impugnación autónoma), incluida la impugnación indirecta de las normas de planeamiento que sirvieron de fundamento a la expropiación».
Es más, en las últimas décadas la estrategia impugnatoria de los justiprecios pasaba por cuestionar la premisa de la necesidad de ocupación y urgencia, de manera que si se obtenía su invalidez (p.ej. nulidad de plan de urbanismo) ello arrastraría el derrumbe de la declaración de necesidad de ocupación con la nulidad de pleno derecho del expediente expropiatorio y, como consecuencia, una indemnización equivalente al justiprecio incrementado en un 25%. Tan jugosa bonificación de creación jurisprudencial se otorgaba, en caso de expropiaciones nulas o por la vía de hecho, para evitar que a la Administración le «costase» igual ajustarse al procedimiento legal que prescindir del mismo, y de paso, para compensar los sinsabores de la lucha frente a la tropelía que asumía el expropiado.
Sin embargo, esa jurisprudencia favorable a una especie de «premio de consolación» frente a la vía de hecho o nulidad, fue truncada por un legislador deseoso de frenar la sangría de las arcas públicas. Será la de la Disposición Final Segunda de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado la que otorgase nueva redacción a la Disposición Adicional de la Ley de Expropiación Forzosa e impusiese someter cualquier indemnización por nulidad del expediente expropiatorio a la rigurosa prueba de daño efectivo e indemnizable, o sea, nada de compensaciones fijas sino por goteo y sometidas a prueba del daño efectivo a cargo del expropiado.
No deja de ser curioso que el poder público, en vez de robustecer la legalidad (prevenir), haya optado por aliviar las consecuencias de la ilegalidad (recortar costes indemnizatorios).
De ahí que cuando no es posible restituir la propiedad al expropiado y ha sido nulo el expediente expropiatorio solo caben dos vías para compensar al infortunado.
O bien, en el marco de la impugnación del justiprecio, si prospera el motivo de nulidad del expediente expropiatorio y en el que solo cabrá reconocer una cantidad equivalente al justiprecio y lo que corresponda al perjuicio efectivo adicional que se acredite.
La expropiación urgente pisa fuerte sobre la alfombra roja de la impunidad práctica
O bien, en el el marco del incidente de inejecución de sentencia, cuando el fallo contempla el derecho a la restitución de la finca y ya no es posible, lo que lleva a tramitar un incidente para determinar la indemnización que sustituye el contenido del fallo y que se limitará a la valoración del bien privado, sin incremento alguno.
En esta línea cicatera, la reciente sentencia del Tribunal Supremo de 12 de junio de 2018 (rec. 755/2017) confirma que se acabó la compensación automática y será preciso acreditar los perjuicios reales derivados de la nulidad de tal privación, lo que puede ser posible y viable pero en escasísimos supuestos. Y con ello, no solo se alza una prueba casi diabólica sino que, por un lado, a la administración frecuentemente le saldrá gratis la nulidad del procedimiento, y por otro lado, el particular no impugnará el justiprecio pese a la nulidad del procedimiento porque «para ese viaje no hacen falta las alforjas procesales» ya que al final se irá con el mismo justiprecio fijado por el Jurado, sin bonificación alguna.
En definitiva, la expropiación urgente pisa fuerte sobre la alfombra roja de la impunidad práctica.
III. La necesidad de urgente ocupación
1. El legislador arropa el criterio de la administración
El salvoconducto de la Administración para saltarse las garantías comunes y proceder a la ocupación de la propiedad o derechos viene dado por las razones de utilidad pública y urgente ocupación que así lo aconsejan.
Estamos ante un concepto jurídico indeterminado pero con marcados elementos discrecionales bajo control judicial, de manera que «no basta con la concurrencia de las causas de carácter excepcional que justifiquen la utilización de este procedimiento, sino también es necesario que se expresen o se justifiquen dichas causas en el acuerdo que declare la urgencia.» (STS 26 de noviembre de 2012, rec. 936/2010). Y en consecuencia se impone «un razonamiento detallado, preciso y objetivamente convincente para cada caso, teniendo en cuenta que la urgencia justifica la desposesión de los bienes y derechos afectados sin el previo pago del justiprecio, a diferencia del procedimiento ordinario.» (STS 22 de febrero de 2016, rec. 3218/2014).
Ante esta labor indagatoria judicial de verificación de la realidad de la urgencia, el propio legislador ha blindado sectorialmente su criterio, puesto que ha anudado con rango legal la presunción iuris et de iure de utilidad pública y necesidad de ocupación respecto de los bienes o servicios incluidos en proyectos o planes previstos en legislación sectorial, de manera que se vacía el control judicial en ámbitos tan relevantes como carreteras, gaseoductos, aeropuertos, puertos, ferrocarriles, líneas eléctricas y en general en operaciones urbanísticas.
En este punto, basta traer a colación el art.42.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, que precisa que la aprobación de instrumentos de planeamiento comporta la declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación. De este modo, la aprobación del proyecto de realización de la obra pública, del servicio o de ejecución urbanística implica la declaración de urgencia en la ocupación de los bienes y derechos. Estamos ante un supuesto en que la motivación de la necesidad de ocupación y su urgencia está atribuida ope legis a la aprobación del planeamiento y proyecto implicados, con remisión a la explicitada en la documentación de aprobación de aquellos, sea del planeamiento o del proyecto implicado.
2. No es urgente todo lo que reluce
Así y todo, la jurisprudencia pronto alertó de que la «urgencia» es un concepto jurídico indeterminado, lo que abrió la posibilidad de discutir y aportar pruebas para demostrar que no existía tal urgencia. Sin embargo, esa prueba es casi diabólica puesto que si la Administración se escuda en informes técnicos y en planes o programas pomposamente aprobados, aderezado con razones de garantía de servicios públicos, muy difícil será que los jueces encuentren elementos sólidos para despojar el proyecto de la vestidura de la urgencia. Materialmente cuando se impugna la supuesta urgencia, se está realmente achacando la desviación de poder al acudirse a una potestad expropiatoria por un cauce urgente para fines no urgentes, y es harta notoria la jurisprudencia sobre la dificultad de adentrarse y probar tan maliciosa finalidad de las autoridades.
Muy difícil será que los jueces encuentren elementos sólidos para despojar el proyecto de la vestidura de la urgencia
En la práctica, una prueba útil sería demostrar en el curso del proceso contencioso-administrativo, cuando coincide la Administración que declara la urgencia con la que ejecuta el proyecto, que pasó largo tiempo y no se ha llevado a cabo la obra o servicio anunciado o que lo hace morosamente; en otras palabras, existiría una especie de «caducidad» de la necesidad de ocupación, sin amparo legal pero con aplicación jurisprudencial (STS de 10 de diciembre de 1997). Así y todo el Supremo ha cerrado el paso a valoraciones retrospectivas de la oportunidad o urgencia, consciente de que la urgencia se acuerda en unas específicas coordenadas y contexto de decisión: «Acierta la sentencia de instancia cuando sostiene que la urgencia ha de valorarse a tenor de la motivación proporcionada en el momento de su declaración por lo que las circunstancias posteriores» (STS de 20 de octubre de 2014, rec. 6448/2011).
3. No vale todo so pretexto de la urgencia
En todo caso, cuando el expropiado tiene la noticia de que su propiedad cae bajo el ojo de la necesidad urgente de ocupación, sufre la angustiosa duda de su infortunio (¿por qué a mí?) y se cuestiona si no existirán fines inconfesables en tal proyecto, agravios comparativos o actuaciones maliciosas de autoridades públicas. La tentación de plantearlas en sede judicial es grande pero ya el Tribunal Supremo dejó claro que la impugnación de tales acuerdos aprobatorios de proyectos que comportan la utilidad pública y urgente ocupación no admite luchar contra molinos de viento ni acometer «la apertura de una especie de "causa general", con ocasión de este limitado acuerdo, para reabrir vías definitivamente cerradas» (STS de 14 de febrero de 2019, rec. 653/2017).
De hecho, cuando se impugna la declaración de urgente ocupación y se ataca el proyecto a ejecutar, no cabe sostener la ilegalidad de este en la falta de vicios formales o requisitos tales como la ausencia de previa declaración de impacto ambiental que sirven distinta finalidad (STS 11 de mayo de 2015, rec. 1183/2013).
En cambio, el terreno idóneo para cuestionar la necesidad de ocupación y su urgencia, es el relativo a la indefensión ocasionada si se adoptó a espaldas del expropiado. En este particular, se ha considerado que si tal declaración se adopta por Decreto Ley, la publicidad general en el boletín relevaría de la notificación individual (STS 22 de febrero de 2016, rec. 3218/2014); pero si se adopta mediante proyectos, planes u otros actos generales no bastaría la publicación oficial del acuerdo de urgente ocupación, pues la notificación sería un requisito básico, no subsanable pues genera indefensión (STS de 14 de noviembre de 2011, rec. 3886/2008). En cambio, el trámite de información pública se ha devaluado en su valor puesto que es indiferente que se haya producido con posterioridad (STS de 19 de noviembre de 2018, rec.89/2017).
Eso sí, si prospera la invalidez de la declaración de urgencia, tampoco puede el expropiado echar campanas al vuelo por dos razones.
De un lado, porque la invalidez del acuerdo de urgente ocupación tiene eficacia limitada dado que el principio de conservación de los actos administrativos lleva a mantener la validez de las actas de ocupación y otros actos subsiguientes (STS de 7 de junio de 2003), aunque no impide que la ocupación ha de calificarse de extemporánea e ilegal y por tanto susceptible de generar derecho a indemnización a favor del expropiado que la ha sufrido.
De otro lado, porque ello no es obstáculo a que la Administración vuelva a ejercitar la potestad expropiatoria siguiendo el procedimiento general u ordinario (STS de 21 de abril de 2012, rec. 2194/2009)
IV. El acta previa
1. Funcionalidad
El poder público debe dejar huella de lo que hace. Con mayor razón cuando se trata de sacrificar derechos o cuando se ejercita la potestad exorbitante más típica del soberano, la privación forzosa de bienes o derechos. Por eso, la potestad expropiatoria debe ocupar los bienes necesarios, ni más ni menos ni distintos, y eso impone el deber de levantar un Acta previa de ocupación, como acto administrativo de constancia, y con presencia de representantes de la Administración y de la parte expropiada.
El procedimiento de despojo gira en torno a la llamada Acta previa de ocupación. Teóricamente, tras el acuerdo de aprobación del proyecto y consiguiente urgencia se cita a los interesados para levantar el Acta previa a la ocupación en que se describen los bienes y a la vista de la misma, la Administración efectúa un depósito previo a la ocupación; entonces tendrá lugar el Acta definitiva. Sobre la naturaleza de la designación del representante del Ayuntamiento en el levantamiento de las actas previas, el Supremo, admite incluso un comisionado verbal del Alcalde, pues ha precisado que «no estamos ante un supuesto de delegación en sentido técnico (artículo 13 de la ley 30/1992), sino ante lo que en la terminología al uso se llama comisión o representación en sentido impropio (representante es el significante que emplea ese artículo 52.3º para referirse a quien actúa en nombre de la Administración, y su función es la misma que cumple el que lo hace en nombre del Ayuntamiento). No estamos —esto es innegable— ante una transferencia del ejercicio de una competencia del Alcalde sino de suplir a éste (sustitución personal, por tanto) en el desarrollo de unas actuaciones, ciertamente necesarias y, en su caso, trascendentes, pero que jurídicamente son meros actos de trámite» (STS de 4 de noviembre de 2002, rec. 2414/1998).
2. Perversiones
El problema radica en la mala praxis de la Administración.
- • El Acta previa no incluye todos los bienes realmente ocupados. En tal caso es precisa un acta complementaria con el consiguiente trasiego de peritos y tensiones.
- • El Acta previa no va acompañada de la ulterior Acta definitiva. En tan anómalo supuesto pues ambos trámites son secuencialmente preceptivos y separados por el depósito previo del pago, ha de considerarse que el Acta previa actúa como acta definitiva en una especie de conversión tácita de acto administrativo y se alza en único referente de la fecha de ocupación. Ello claro está, salvo que la Administración demuestre, bajo el principio de facilidad probatoria del art.217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, que la ocupación fue diferida hacia momentos posteriores.
- • La ocupación se acomete antes de que se efectúe el depósito previo. Frecuentemente por las dificultades presupuestarias de la Administración expropiante, el carro de la ocupación va por delante de los caballos, caso en que no puede la Administración obtener beneficio de su propia torpeza y escudarse en que la ocupación real ha situarse en la posterior fecha del pago.
No faltan las actuaciones atropelladas y alejadas de la norma que soporta el beneficiario en silencio
En suma, no faltan las actuaciones atropelladas y alejadas de la norma que soporta el beneficiario en silencio.
Un serio problema jurídico radica en la posibilidad de impugnar las actas previas, para discutir su extensión o sus circunstancias.
3. Impugnación
Las Actas previas son actos administrativos. Además son actos administrativos incómodos para el expropiado que debe acudir a su finca a «despedirse», a concretar los daños, y además tendrá que prestar especial diligencia porque ese Acta previa, sin queja, será el parámetro de enjuiciamiento que utilizará el Jurado de Expropiación. De este modo, si no se hace constar protesta o reserva por el expropiado en dichas Actas, no podrá posteriormente reclamarse un precio superior por ser distinta la extensión o descripción de los bienes o derechos expropiados. Lo curioso es que tal Acta previa no puede impugnarse de forma autónoma porque es un acto de trámite (STS 8 de febrero de 2005, rec. 6997/2000), pero no impide que sus vicios sean aducidos para impugnar otros actos definitivos o sustantivos, como son el acuerdo mismo de necesidad de ocupación, o el acuerdo de fijación de justiprecio.
V. La actuación del jurado de expropiación forzosa
1. La desestimación presunta o silencio del Jurado
El expropiado por urgencia sabe que si no puede discutir la privación de la finca, le queda el debate sobre su valor, que tendrá lugar ante el Jurado de Expropiación Forzosa, tras resultar fallido el posible acuerdo en torno a las hojas de aprecio.
Así y poco, quizá su infortunio prosiga porque sigue dándose interesante jurisprudencia sobre el tema y especialmente para el caso tristemente no insólito del expropiado que se ve privado de la finca, que formula su propuesta u hoja de aprecio y en que ni la Administración expropiante ni el Jurado de Expropiación «mueven ficha» y optan por esconder la cabeza como el avestruz, cuestión sobre la que existen interesantes y llamativos pronunciamientos jurisprudenciales de cómo impugnar ese «silencio» del expropiante sobre la fijación del justiprecio.
A este respecto ha de recordarse que siendo la legislación sobre expropiación forzosa un campo competencial exclusivo del Estado (ex. art.149.1.18 CE), no puede la Administración autonómica fijar el sentido del silencio para el caso de que los Jurados territoriales de expropiación (que conocen de expropiaciones de las administraciones autonómicas y locales) no resuelvan dentro del plazo establecido.
La STS de 24 de julio de 2013 (rec. 4041/2012) aclaró que los tribunales de lo contencioso-administrativo solo tienen dos posibilidades cuando enjuician la labor valorativa del Jurado de Expropiación: «bien el Tribunal confirma el acuerdo del Jurado de Expropiación, bien lo anula y fija el mismo un nuevo justiprecio. Lo que no cabe es que el Tribunal dé por buena, so pretexto de que no se ha acreditado que fuese incorrecta, la valoración inicial ofrecida por la Administración expropiante, recogida en su hoja de aprecio o en la tasación conjunta. La razón por la que ello no puede admitirse es muy clara: la valoración ofrecida por la Administración expropiante no goza de ninguna presunción de validez y acierto. No deja de ser la oferta de una de las partes, a diferencia del acuerdo del Jurado, que recoge la tasación llevada a cabo por un órgano especializado y no encuadrado dentro de la jerarquía administrativa.» Hasta ahí todo quedó claro (particularmente que el justiprecio si goza de presunción de acierto pero no la hoja de aprecio de la Administración), pero añadió una equívoca precisión: «Más aún, la hoja de aprecio de la Administración expropiante o la tasación conjunta no pueden ser caracterizadas como actos administrativos, de los que quepa predicar la ejecutividad prevista en el art. 56 LRJ-PAC, sino que más bien se trata de trámites dentro del procedimiento expropiatorio.»
El equívoco de esta precisión puede llevar a pensar que pueda el Jurado de Expropiación no resolver jamás y no operar el silencio desestimatorio, resultado inadmisible en un Estado de Derecho que repugna un particular esperando indefinidamente que el Jurado fije el precio del derecho del que fue privado, sin poder acudir a los tribunales.
Así pues, para saber qué debe hacer el expropiado que contempla la parálisis del Jurado, hemos de traer a colación la importante y garantista sentencia del Tribunal Constitucional 136/1995, que señaló que no necesariamente los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo han de sustituir al Jurado de Expropiación y fijar por sí el justiprecio, «… puesto que, sin perjuicio de que la jurisdicción no tiene por qué tener siempre un carácter exclusivamente revisor, es lo cierto que, para la satisfacción del derecho a la tutela del recurrente les puede bastar con ponderar, en cada supuesto, las circunstancias causantes de la inactividad administrativa en relación con los perjuicios que de aquélla se puedan derivar para los derechos e intereses legítimos del administrado, reconociendo, en su caso, su derecho a que el Jurado de Expropiación resuelva en plazo, y adoptando, en el trámite de ejecución de Sentencia, las medidas necesarias para reparar esa inactividad de la Administración.»
Dada esta actitud del Tribunal Constitucional, la solución del expropiado que espera se fije y pague su bien expropiado es doble.
El órgano jurisdiccional podrá, previas alegaciones y pruebas de las partes, fijar el «justiprecio»
O bien, en línea con lo apuntado por la STC 136/95, impugnar la inactividad de la Administración (no como presupuesto o actuación habilitante para acudir a la jurisdicción —respuesta negativa— sino como título autónomo para exigir el cumplimiento de su misión legal e irrenunciable, al amparo del art.29 LJCA —inactividad o falta de respuesta obligada—). Y de este modo podrá obtenerse una condena a que cumpla el Jurado con su responsabilidad: fijar el justiprecio; y cuando lo haga finalmente, la compensación será el abono de intereses legales. Una victoria pírrica, pero victoria al fin y al cabo.
O bien, admitir la impugnación de la desestimación presunta pues «el criterio del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo en clave del derecho a la tutela judicial efectiva nos permiten rechazar la inadmisión o pérdida de objeto por la sola circunstancia de impugnarse la inactividad del Jurado de Expropiación cuando el particular expropiado ha presentado la Hoja de aprecio y transcurre el plazo estatal subsidiario de tres meses sin que el Jurado haya dictado resolución final ni dispuesto la suspensión formal del plazo por causa legal» (STSJ Asturias de 28 de septiembre de 2018, rec. 336/2017).
De este modo, el órgano jurisdiccional podrá, previas alegaciones y pruebas de las partes, fijar el «justiprecio» ya que el tiempo disponible para hacerlo por el Jurado ha sido despreciado.
2. La fecha de valoración a considerar
Cuando se abre el melón de la fijación del justiprecio es preciso saber la fecha de referencia para tal valoración, extremo sumamente importante en las expropiaciones de urgencia en que puede existir gran distancia temporal entre la ocupación efectiva y el inicio del expediente de determinación del justiprecio.
Ha de partirse de que se «establece, como especialidad del procedimiento expropiatorio urgente, un único período de devengo de los intereses del justiprecio, que comienza con la ocupación del bien expropiado y termina con el pago» (STS de 23 de abril de 2015, rec. 347/2013).
Tal y como ha fijado el Supremo la fecha de referencia a efectos valorativos en las expropiaciones urgentes, por aplicación de lo dispuesto en el artículo 52.7 LEF, es el inicio del expediente de justiprecio, el cual tiene lugar una vez se produce la ocupación efectiva de la finca, si bien «cuando la Administración demora injustificadamente en el tiempo tal inicio tras el acta de ocupación, la demora no puede perjudicar al expropiado que puede optar entre aquella fecha y la del requerimiento para la presentación de la hoja de aprecio» (STS 21 de septiembre de 2010, rec. 4183/2006).
VI. La sentencia contencioso-administrativa
1. La legitimidad de fijar las bases de valoración en la sentencia
A veces la batalla judicial no se ultima con la sentencia. Se obtiene una victoria pírrica pues el fallo se limita a censurar el justiprecio y pospone su determinación a un incidente de ejecución. Lo normal es que el Jurado fije un justiprecio, y recurrido en vía jurisdiccional, tras la discusión de las partes armados con sus respectivas pericias técnicas, o incluso con el auxilio de una pericia judicial, el órgano jurisdiccional fijará salomónicamente el precio.
No es admisible que la parte demandante ni siquiera aporte explicación razonada o pericia para cuestionar el acuerdo del Jurado
Sin embargo, a veces las dudas finales son insalvables por existir extremos fácticos, técnicos o incluso jurídicos que requieren un análisis separado y complejo, circunstancias que aconsejan zanjar lo que está claro, el error de la valoración del Jurado y dictar una especie de sentencia-marco, que fije las bases para la ejecución del justiprecio, bien por la propia Administración directamente o bien con otra pericia judicial (que podrá ser la misma que haya participado en el juicio de cognición, con la consiguiente congruencia y economía procesal).
De este modo, una vez en sede jurisdiccional debe ser el tribunal el que fije el justiprecio sin que resulte procedente, salvo supuestos muy excepcionales, retrotraer la cuestión al Jurado de Expropiación, pues, al margen de otras posibles consideraciones, el art. 71.b) de la LJCA otorga plena jurisdicción al Tribunal para reconocer y restablecer las situaciones jurídicas individualizadas que se estimen conculcadas, como es, sin duda, el derecho a recibir el justiprecio debido. Es más, «de acuerdo con lo dispuesto en el art. 71.1,d) de la LJCA, la sentencia fijará también la cuantía de la indemnización cuando lo pida expresamente el demandante y consten probados en autos elementos suficientes para ello. En otro caso, dispone dicho precepto, se establecerán las bases para la determinación de la cuantía, cuya definitiva concreción quedará diferida al período de ejecución de sentencia.» (STS de 14 de noviembre de 2014, rec. 677/2012).
Lo que no es admisible es que la parte demandante ni siquiera aporte explicación razonada o pericia para cuestionar el acuerdo del Jurado y se limite cómodamente a solicitar que se fije en ejecución de sentencia pues «Este proceder del recurrente es contrario al art.219 LEC, que no permite diferir un pronunciamiento declarativo para ejecución de sentencia, de manera que solamente puede postergarse "En supuestos en los que ni la resolución del Jurado ni la pericia de parte logra formar la convicción judicial" ( STS de 27 de marzo de 2015, rec. 4331/2012), pero no en casos como el de autos en que: a) el propio demandante no aporta fundamento técnico o probatorio como impone el art.265.4 LEC que permita cuestionar la presunción de acierto del Jurado» (STSJ Asturias de 15 de mayo de 2017, rec. 683/2014).
2. Los intereses derivados de la ocupación urgente
El procedimiento de urgencia alza al expropiado en «prestamista» de la Administración pues esta puede ocupar los terrenos y demorar el pago hasta una fecha muy ulterior, que además si hay pleitos contencioso-administrativos, unido a los problemas de ejecución presupuestaria lleva a fenómenos de abono del justiprecio total y legítimo cuando el expropiado ya quedado en precariedad económica irreversible o incluso a segundas generaciones.
Para compensar tales demoras en el pago están los intereses, el precio del dinero que debe pagar el deudor al acreedor.
Pues bien, uno de los pasos de gigante dados por la jurisprudencia, remediando la pasividad de la Administración fue adoptar un criterio garantista en materia de intereses derivados del justiprecio, en caso de expropiaciones urgentes, cuando la Administración se duerme en los laureles en la fijación del justiprecio. Así, cuando se trata del procedimiento ordinario primero se paga y luego se ocupa, los intereses se devengan a los seis meses de no pagarse el justiprecio fijado; en cambio, o como en la expropiación urgente se produce primero la ocupación y luego se fija el justiprecio, el Tribunal Supremo tempranamente fijó que los intereses se devengarían a los seis meses de declararse la necesidad de ocupación, salvo, claro está, que antes de estos seis meses, se hubiera ocupado el bien.
El procedimiento de urgencia alza al expropiado en «prestamista» de la Administración pues esta puede ocupar los terrenos y demorar el pago hasta una fecha muy ulterior
En este sentido la regla general es la de que el justiprecio establecido devenga el interés legal correspondiente desde el día siguiente «en que se hubiera producido la ocupación, si bien la jurisprudencia de esta Sala ha venido interpretando esta regla de forma reiterada, así en sentencias de 22 de marzo de 2001 (rec. 7119/96) y 27 de enero de 2012 (rec. 4211/2008), y las que en ellas se citan y otras muchas posteriores, en el sentido de que, si la ocupación se realiza transcurridos seis meses desde la declaración de urgencia, el «dies a quo» será el siguiente a aquél en que se cumplan los citados seis meses, es decir, se computará el plazo de seis meses desde la declaración de urgencia, a menos que esta no contenga la relación de bienes y derechos, con la finalidad de que el expropiado de urgencia no sea de peor condición que el ordinario.
También ha señalado esta Sala en las sentencias antes citadas que en las expropiaciones de urgencia, el «dies ad quem» será aquél en que el justiprecio señalado se pague a los interesados, se deposite o se consigne eficazmente, sin que por tanto haya solución de continuidad o interrupción alguna entre los intereses de demora en la tramitación y en el pago» (STS 22 de enero de 2016, rec. 491/2014).
El problema se ha planteado cuando no existe prueba del momento en que se ocupó el bien. En este caso, la Administración intentará situar el hecho de la ocupación difiriéndolo al momento en que finalmente pagó o cualquier otra fecha distante, mientras que el particular expropiado intentará fijar la ocupación en fecha próxima al Acta previa.
En estos casos, han de tenerse presente el principio de facilidad probatoria pues quien expropia, quien ocupa y quien levanta un Acta previa es la Administración y ella es quien sabe por sus propios actos cuando ocupa el terreno, de manera que las dudas van en su contra y a falta de prueba habrá de presumirse que la fecha de ocupación será el día siguiente al levantamiento del Acta previa. No puede exigirse al expropiado una diligencia de vigilancia y control tras el Acta previa, para comprobar cuando la Administración inicia las obras o servicios en la finca que le ha sido arrebatada.
VII. Para más inri, tributar
Alguien era feliz con su propiedad. Se la expropian por urgencia. Se embarca en un litigio frente a la necesidad de ocupación y frente al justiprecio. Además puede que discuta en el incidente de ejecución los intereses. Al final, tras pagar los costes procesales y sintiéndose víctima de un sistema que desconoce, ha percibido el precio de su propiedad y alguien le recuerda que debe tributar por lo que se supone que es una ganancia patrimonial en el IRPF.
Así, partiendo de la calificación del justiprecio devengado por expropiación urgente como ganancia patrimonial, se ha precisado que el ejercicio al que debe imputarse ese incremento patrimonial es al que tuvo lugar la ocupación de la finca por comportar la transmisión de la propiedad Eso sí, «en el caso de que la cantidad recibida inicialmente como justiprecio sea objeto de recurso, la diferencia entre el valor admitido por la Administración al tiempo de ocupar el bien expropiado y el fijado definitivamente en vía administrativa o judicial no debe imputarse fiscalmente al período en que se devengó el tributo sino que se entenderá devengada en el mismo ejercicio en que se dicta la resolución, administrativa o judicial, que resuelva el litigio entre la Administración expropiante y el sujeto expropiado» (STS de 12 de julio de 2017, rec. 1647/2016).
VIII. Conclusiones
Bien está reverdecer los dos mandamientos, que al estilo bíblico, ha sentado el Supremo en esta materia: «La primera es que en toda expropiación forzosa los terrenos que pretende ocupar han de ser los estrictamente necesarios para el emplazamiento de los trabajos, instalaciones y servicios y las previsibles ampliaciones, según dispone el art. 15 de la LEF, con el mínimo sacrificio posible de la propiedad privada valorando si existe o no otra medida menos lesiva para la consecución de tal fin con igual eficacia y dentro de las posibilidades que ofrece la LEF utilizando el menos gravoso para el propietario (…). La segunda precisión es que la Administración no puede utilizar de forma discrecional la potestad expropiatoria o la ocupación temporal sino que debe aplicar una u otro potestad en función de cada uno de los supuestos de hecho que la Ley establece y en función de las actuaciones que se persiguen…» (STS de 20 de octubre de 2014, rec. 6448/2014).
Se impone un mayor grado de rigor en la tramitación de los procedimientos expropiatorios
En suma, utilizar la potestad expropiatoria y su versión más agresiva, la de urgencia, con criterio prudente y restrictivo, y solamente cuando concurren sus presupuestos.
Se impone en definitiva un mayor grado de rigor en la tramitación de los procedimientos expropiatorios por su potencial lesivo de derechos y por el gravamen inherente a mantener litigios sobre los diversos actos que jalonan su tramitación. Además el principio de buena administración rechaza actuaciones atropelladas en nombre de un interés público que a veces se revela más interés que público.