I. Los datos abiertos: qué son y qué no son
Cuando hablamos de datos abiertos hablamos de la información sin interpretaciones, manipulaciones ni análisis de ningún tipo; información en estado puro y única que gobierna los servicios públicos de nuestras organizaciones. Es decir, debemos ser conscientes de que los datos configuran la información y de que esta última cumple una misión tan importante como es la de ser generadora de conocimiento. La creación de inteligencia en las organizaciones públicas (ayuntamientos, cabildos, diputaciones, comunidades autónomas o Administración general del estado) es, en menor o mayor medida, consecuencia de una buena gestión de sus datos y de la información elaborada a partir de ellos para desarrollar políticas y servicios públicos.
Los datos abiertos son la materia prima y están contenidos, generalmente, en ficheros electrónicos que se ponen a disposición de la sociedad a través de Internet. Su estructura debe ser clara y concisa con el fin de facilitar su comprensión y reutilización, de forma que sirvan para analizar, evaluar, interoperar y promover, la transparencia en la gestión de las administraciones públicas. Una buena gestión de un activo tan valioso como son los datos permitirá hacerlos abiertos y reutilizables por la sociedad en general, por las empresas, los periodistas, los académicos y los científicos, en beneficio de la eficiencia y la eficacia de los gobiernos, en la solución de problemas sociales de la ciudadanía, de la creación de oportunidades económicas e innovación y del fortalecimiento, en definitiva, de las democracias.
Sólo si somos capaces de definir qué son los datos abiertos, podremos identificar la información opaca
Sólo si somos capaces de definir los datos abiertos como aquellos que se ponen a disposición de las personas en un entorno digital, que tienen una estructura, están en formato abierto, bajo unos estándares y son comprensibles e interoperables para generar valor, podremos identificar aquella información que no reúne estos requisitos y en consecuencia es opaca.
Por tanto, los ficheros de datos generados en formatos no susceptibles de ser tratados mediante procesos de automatización de la información, es decir, no reutilizables por un ordenador, como, por ejemplo, imágenes de texto o documentos en formato pdf o bloqueados por algún sistema de protección, no son datos abiertos.
Los datos estadísticos, agregados o resumidos, no son datos abiertos.
Las memorias e informes de gestión anuales, no son datos abiertos.
Los textos legislativos, ordenanzas, reglamentos, normativas individuales, no son datos abiertos.
Otro aspecto muy importante y que genera confusión es que a veces no sabemos distinguir entre transparencia y datos abiertos:
- • La transparenciaes una obligación legal que debe cumplir una institución, publicando información activamente para rendir cuentas y permitir que la ciudadanía ejerza su derecho de acceso a la información pública (se cumple esta secuencia de acciones: navegas, miras y si no lo encuentras, lo solicitas).
- • Los datos abiertos son información en bruto que se puede reutilizar, es accesible a todo el mundo y no posee derechos de autor, es decir, se pueden distribuir libremente (se cumple la secuencia: los coges y te los llevas).
II. Vuelta a los orígenes
El objetivo final de cualquier Administración pública es prestar servicios a la ciudadanía a través de las competencias, en el ámbito local, se describen en el artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, que son principalmente: seguridad, gestión del tráfico, suministro de agua y alumbrado público, recogida de residuos, ordenación urbanística o la protección del medio ambiente. Estos servicios esenciales se prestan a través de la gestión de los impuestos recaudados, así como la elaboración y ejecución de políticas públicas, sirviéndose para ello de trabajadores públicos o del concurso de entidades privadas.
No hace falta innovar en este sentido porque solo con los datos procedentes de la gestión de estas competencias y su análisis, cualquier entidad local tendría capacidad para incorporar inteligencia a su gestión, y, de esta manera, ser más eficiente, ahorrando costes a la hora de prestar servicios públicos a la ciudadanía.
Sería interesante saber cómo reaccionarían los políticos o los empleados públicos si todas sus actuaciones se grabaran y se difundieran por internet
Por otro lado, la sociedad quiere saber quién toma las decisiones políticas, y son los datos contenidos en las agendas públicas los que nos pueden mostrar dicha información, así como respondernos a la pregunta de en qué y cómo se gastan el dinero público las instituciones. En ambos casos, si publicamos los datos de forma clara y accesible a todos, estaremos dando respuesta a las expectativas que tiene la ciudadanía cuando deposita su voto en una urna.
La publicación de los datos depende en las organizaciones, tanto de los políticos que lideran como de los trabajadores públicos que gestionan los servicios; y el futuro dependerá de estos actores. Debemos de mostrar las administraciones tal como son y mirar hacia afuera, pero con una perspectiva de institución abierta, para que la ciudadanía tenga conocimiento de cómo actúan los políticos, con quién se reúnen y cómo toman las decisiones, así como la forma en que los empleados públicos gestionan los servicios. Sería interesante saber cómo reaccionarían los políticos o los empleados públicos si todas sus actuaciones se grabaran y se difundieran por internet. Sin duda, si fuéramos organizaciones abiertas por defecto, la corrupción disminuiría notablemente y correlativamente aumentaría la confianza de la ciudadanía.
El futuro de las instituciones públicas depende de ellas mismas, deben ser valientes en la toma de decisiones, en la publicación de los datos de su gestión y en el rendimiento real y efectivo de cuentas ante la ciudadanía.
III. La tecnología, siempre nuestra aliada
Para el análisis de las grandes cantidades de datos que se generan o producen en las administraciones es necesaria la tecnología. El volumen, la variedad, la velocidad de procesamiento y el valor de la información analizada, son los rasgos que definen los grandes datos o Big Data. Aquí la segmentación de la ciudadanía o empresas podrá acercarnos a crear o redefinir servicios públicos adecuados.
Pero no todo es un camino apasionante, gracias al Big Data podemos predecir más del 93% del comportamiento de las personas. Debemos ser conscientes que el estar produciendo y generando constantemente información puede poner en peligro nuestra información de carácter personal y ser vulnerables como consecuencia de la ruptura de nuestro espacio vital. Por eso es muy posible que el 7% de los comportamientos inesperados y disruptivos sean los más apasionantes de la sociedad. El Big Data no puede predecir el 100% de los comportamientos humanos porque existen otras variables que se escapan a los algoritmos que se basan en datos ya pasados. Por suerte, el ser humano ha demostrado a lo largo de la historia que crea e innova constantemente y a eso debemos agarrarnos para no ser devorados por los datos.
No debemos perder el foco y abordar un proyecto de datos abiertos sin presuponer que la publicación de datos no es un fin en sí mismo, sino un medio para ser más transparentes, rendir cuentas y «abrir en canal» las administraciones. De igual forma, la tecnología es un medio para ayudarnos a gestionar los servicios públicos.
Cada lustro aproximadamente se da un salto cuantitativo y cualitativo con nuevos avances que permiten realizar nuestras tareas de forma más rápida, mejor y con un mínimo margen de error. Los próximos cuatro años estarán marcados por la implantación de una nueva tecnología, la 5G, que va a revolucionar, sobre todo, la velocidad de navegación, las descargas y las comunicaciones entre millones de dispositivos: móviles, electrodomésticos... Además, el mundo rural será el gran beneficiado, al igual que los territorios despoblados, que tendrán la posibilidad de estar en la misma liga que las grandes ciudades que tienen todos sus sistemas de gestión interconectados. La transmisión de datos será casi instantánea con mínimas latencias lo que supondrá el intercambio de información (de gran cantidad de datos) en apenas unos segundos. Los servicios basados en datos abiertos en tiempo real, serán los grandes beneficiados e incidirán directamente en dar respuesta de forma rápida a miles de usuarios simultáneamente.
La tecnología blockchain, aunque promete un gran potencial, debe madurar más para ser capaz de ofrecer soluciones innovadoras y tangibles a las administraciones
Otra tecnología que empieza a utilizarse tímidamente en las administraciones es blockchain que, aunque promete un gran potencial, debe todavía madurar más para ser capaz de ofrecer soluciones innovadoras y tangibles a las administraciones. Aragón ha sido la primera comunidad autónoma en poner en marcha esta tecnología en la contratación pública para mejorar la transparencia y la eficiencia en los procesos entre licitadores, Administración y muy pronto en la evaluación automática de las propuestas. Esta tecnología a través de la publicación de la información en abierto debe garantizar la participación, el monitoreo y la supervisión (de las administraciones y de la sociedad) para la creación de los pliegos, el desarrollo de la licitación, la adjudicación y la terminación de los contratos del sector público.
Por último, algunos recursos que ayudan a comprender y entender los datos abiertos son las herramientas tecnológicas que permiten visualizar los datos. En una época en la que cada vez se lee menos, los gráficos, mapas de calor, las infografías, etc., son imágenes que facilitan la interpretación y comunicación de los datos, sobre todo agregados, a través de representaciones gráficas y diagramas.
Tenemos que ser capaces de brindar herramientas gratuitas y fáciles de manejar a la ciudadanía para que puedan jugar, experimentar con los datos en línea y después crear visualizaciones que den forma y contexto a la información para su comprensión.
IV. Beneficios de los datos abiertos
Actualmente nadie duda del poder de los datos, tanto para las empresas como para las administraciones públicas. La diferencia que existe respecto a épocas pasadas radica en que ahora los datos de las instituciones de ponen al servicio de la ciudadanía y resto de la sociedad civil para su uso libremente. Aquí, debemos hacer una salvedad y es que determinados datos de las empresas privadas deberían hacerse también públicos porque mejorarían determinados servicios. Un ejemplo, son los datos de la movilidad de las personas que se recogen constantemente desde las operadoras de telefonía móvil al tener localizados, en todo momento, a sus clientes a través de los móviles. Dicha información debería hacerse pública para poder predecir y mejorar algunos de los problemas que ya tienen las grandes ciudades, el tráfico y cómo se mueven las personas de un lugar a otro, a qué hora, en qué medio de transporte, etc.
Los datos abiertos son la piedra angular para mejorar la gobernabilidad y la participación ciudadana
Los datos abiertos son la piedra angular para mejorar la gobernabilidad y la participación ciudadana al fortalecer los gobiernos y la confianza en las instituciones públicas a través de la toma de decisiones basadas en datos y la mejora continua de los servicios públicos. La participación de la sociedad digital aumentará exponencialmente si las personas disponen de los datos para poder objetivamente evaluar y colaborar en la creación de políticas públicas.
El desarrollo inclusivo y la innovación se potencian a través de los datos abiertos porque permiten a todas las personas, sin importar quiénes son o de donde vienen y de forma equitativa, acceder a información en abierto. Aun siendo conscientes de la brecha digital que existen en las sociedades modernas, la formación y la divulgación de los datos abiertos será el hándicap que deberemos tener en cuenta para incluir por igual a todo el mundo.
El pasado año, la Comisión Europea hizo públicos (1) los beneficios a corto plazo que supone impulsar el uso de los datos abiertos, aquí enumeramos los más importantes:
Para 2020:
- 1. Ahorro de 1.700 millones de euros para las administraciones públicas de la Unión Europea.
- 2. Salvar 7.000 vidas al año gracias a una mayor rapidez de respuesta en emergencias.
- 3. Ahorro de 629 millones de horas de espera en atascos.
- 4. Descenso de un 16% en el consumo del gas, electricidad, petróleo y combustible que beneficiará a todo el planeta.
Para 2030:
- 1. El valor de los datos para la economía alcanzará los 194.000 millones de euros.
- 2. Más de 700.000 empleos se basarán en la gestión de los datos del sector público.
- 3. El coste de abrir los datos en las administraciones para facilitar la reutilización disminuirá un 21%.
V. Guías de Datos Abiertos de la FEMP, un modelo a seguir por Europa
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Un sueño hecho realidad. En el Encuentro Aporta del año 2012 escuché a mi colega Alberto Ortiz de Zárate proponer que todas las Administraciones Públicas debíamos poner el acento en armonizar los datos y publicar un mínimo común denominador de conjuntos de datos abiertos. Un lustro más tarde, un buen puñado de personas multidisciplinares, comprometidas con lo público y los datos abiertos, elaboramos el documento «Datos Abiertos. Guía estratégica para su puesta en marcha. Conjuntos de datos mínimos a publicar». Con el apoyo de la Red de Entidades Locales por la Transparencia y la Participación Ciudadana de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP), se editó este libro didáctico para todos los públicos que explica qué son los datos abiertos, cómo hay que definir la estrategia para comenzar un proyecto de este calado, la importancia de la formación, qué recursos son necesarios para poner en marcha un proyecto de datos abiertos y en qué tecnología debemos apoyarnos para abrir nuestras administraciones. En una primera edición, se propusieron 20 conjuntos de datos como primer paso en el proceso de apertura de todas las AAPP locales.
Fruto de dicha publicación, aquellos inquietos por los datos abiertos y la reutilización de la información se pusieron nuevamente en marcha y lanzaron a finales de 2018 «Guía Datos Abiertos FEMP 2019. 40 conjuntos de datos a publicar por las Entidades Locales.» Se trata de una revisión más profunda de los conjuntos de datos propuestos para ser abiertos que incorpora fichas explicativas de formatos, buenas prácticas, vocabularios a utilizar, etc. Nuevamente, la propuesta del mínimo común denominador, en el que todas las AAPP locales deberíamos hacer hincapié en cuanto a la publicación de datos, se hace palpable con el solo objetivo de compartir la información que la sociedad demanda para generar valor social y económico a partir de los datos.
La nueva directiva europea en materia de reutilización de la información del sector público, sigue la línea de actuación de la Guía publicada por la FEMP y propone a los estados miembros, varias áreas temáticas para que fijen qué conjuntos de datos han de publicar sus las administraciones públicas. Destacan los datos geoespaciales, los relacionados con el medio ambiente, los estadísticos, la titularidad de las empresas y los datos sobre movilidad.
Además se hace hincapié en la importancia de la información en formato abierto y el Big Data como antesala de la inteligencia artificial ética y de confianza, para crear grandes oportunidades en sectores de la economía, estimulando su crecimiento y generando nuevos puestos de trabajo.
VI. Interoperabilidad real, un imperativo
A veces, los sueños deberían hacerse realidad. ¿Se imaginan que ya no sea necesario presentar solicitudes, por ejemplo, para conseguir una beca o una ayuda para el comedor escolar de nuestros hijos?
Lo ideal sería que los ciudadanos sólo tuvieran que esperar a que les comunicasen que son beneficiarios de una determinada ayuda y la fecha en la que les harán el ingreso
Si la Administración que concede una ayuda tiene conocimiento de si una persona está empadronada o no, de cuáles son sus ingresos (accediendo a sus datos fiscales a través de la conexión con la Agencia Tributaria), de si padece alguna discapacidad (conectándose con el servicio correspondiente de su Comunidad Autónoma), de si está o no al corriente del pago de sus impuestos, etc. ¿por qué se sigue pidiendo a la ciudadanía que presente solicitudes para obtener esas ayudas? Lo ideal sería que los ciudadanos sólo tuvieran que esperar de su Administración a que les comunicase que son beneficiarios de una determinada ayuda y la fecha en la que les hará el ingreso, sin necesidad de hacer ningún trámite ni solicitud por parte de ellos.
Estoy seguro de que este sueño se cumplirá, pero para ello es necesario que todas las administraciones públicas estén interconectadas y que los responsables políticos, los directores y gestores de las instituciones, doten los recursos necesarios para que pueda llevarse a cabo.
VII. Nuevos perfiles competenciales para hacer inteligentes las administraciones
Para seguir avanzando en esta materia, la Administración pública tiene la gran necesidad de incorporar en sus plantillas, personal con perfiles novedosos: matemáticos, científicos de datos, ingenieros de datos, sociólogos y antropólogos digitales, analistas e intérpretes de datos, expertos en semántica y lingüística y filósofos.
Estos equipos multidisciplinares deberán estar coordinados y ponerse al servicio del «core o núcleo» de nuestras administraciones: la intervención general, la contabilidad, la asesoría jurídica, la organización, el departamento de informática, recursos humanos y comunicación.
Esta renovación interna de los perfiles y de la estructura organizativa de las administraciones públicas requerirá además, ser complementada con la incorporación de otras visiones innovadoras y multidisciplinares del dato, vía conexión con foros externos especializados en administraciones públicas, el internet de las cosas, la inteligencia artificial, el gobierno abierto, los laboratorios de datos, así como con el apoyo y la participación de las universidades, las empresas, el sector infomediario, las startups y la ciudadanía en general.
VIII. Creación de las oficinas del dato
Al hablar de datos abiertos, debemos hacer referencia inevitablemente al mundo anglosajón, que, en muchos casos, define el modelo a seguir. En la ciudad de Nueva York, se ha creado un organismo que puede suponer un hito en la gestión de las administraciones públicas y que nos muestra cuál puede ser el siguiente paso que debemos dar para continuar creciendo en eficiencia, eficacia y rendimiento de cuentas. Se trata de la Oficina del Dato.
En el ámbito municipal, solemos hablar de portales o espacios web de datos abiertos, de ciudades inteligentes, de sensores y de otros conceptos que han surgido de una forma muy rápida para dar respuesta, a través de la tecnología, a la necesidad de medir y evaluar los servicios públicos. El proceso pasa ahora por aunar los datos generados que miden, por ejemplo, los gastos eléctricos, la contaminación o la puesta a disposición de la sociedad de los datos presupuestarios con el fin de rendir cuentas.
El mayor reto será construir un único ecosistema en el que puedan convivir todos los datos disponibles para darles vida interpretativa y sentido de control sobre la ciudad
Es hora de pensar en la gestión integral de la ciudad a través de los datos. Para ello es necesario un cambio en la concepción de la estructura jerárquica de las instituciones públicas y situar a todos los departamentos a la misma altura, horizontalmente, con el único propósito de poder gestionar la información digital y sus objetivos de una forma coordinada y uniforme.
El mayor reto será construir un único ecosistema en el que puedan convivir todos los datos disponibles para darles vida interpretativa y sentido de control sobre la ciudad. Aquel departamento más permeable y con una visión más global de la organización y la ciudad, deberá ser el encargado de definir y liderar la Oficina del Dato Único, un servicio transversal, horizontal e interdepartamental que reportará a la sociedad y a los gestores municipales, con su alcaldesa o alcalde a la cabeza, el estado actual y en tiempo real, del pulso de la ciudad.
La Oficina del Dato Único asumirá, como estrategia para dotar de inteligencia a la organización, el reto de definir e implantar la cultura del uso y reutilización de los datos en la misma.
Este organismo deberá establecer como objetivos a conseguir los de recopilar, analizar e interpretar los datos, así como dotar de conocimiento a la institución con el fin de facilitar la toma de decisiones a los responsables directivos y políticos y a la ciudadanía en general, que son quienes deben gobernar las ciudades. La Oficina del Dato Único debe tener capacidad para sintetizar en cuadros de mando y en visualizaciones dinámicas e inteligibles el gran volumen de datos proveniente de múltiples fuentes, así como para incorporar modelos predictivos que anticipen y permitan resolver problemas que puedan plantearse en las ciudades.
Estas oficinas deberán trabajar codo con codo con los departamentos tecnológicos, de seguridad informática, de protección de datos y jurídicos para tener soporte adecuado a sus actuaciones.
Si a todo esto le añadimos una pizca de innovación, es muy probable que se pueda trabajar en metodologías que permitan analizar los datos para hacer con ellos cosas muy distintas de aquellas para las que fueron creados; así, será posible generar nuevos servicios y buscar soluciones para mejorar la gestión de las ciudades desde perspectivas nunca antes planteadas.
IX. Recomendaciones para abordar un proyecto de datos abiertos en las AAPP
A modo de resumen no quiero dejar la oportunidad de realizar una serie de recomendaciones que todas las administraciones deben tener en cuenta a la hora de abordar un proyecto de gran calado como es el de los datos abiertos y el publicar información para ser reutilizada:
X. Retos que debemos superar en la puesta en marcha de políticas de datos abiertos y aspectos clave para su desarrollo
El camino no va a ser fácil pero se debe caminar entre todos, desde dentro y con el apoyo necesario de empresas que nos pueden acompañar en la labor de abrir las organizaciones, así no debemos olvidar algunos objetivos a los que deberemos responder en nuestro proyecto para que tenga éxito y consiga los fines establecidos:
XI. Conclusiones
Seamos sinceros, todavía estamos en pañales en políticas de datos abiertos en nuestro país, hablamos más que hacemos. Es hora de remangarse, analizar las bases de datos que tenemos en nuestras organizaciones, purgar lo no válido u obsoleto y trabajar en publicar los datos que en ella se guardan, siempre respetando la privacidad de las personas.
Formemos a la sociedad, a los trabajadores públicos pero también a los líderes políticos, de qué son los datos abiertos y cómo nos van a ayudar en la mejora de los servicios públicos que se prestan o los nuevos que se pueden crear y poner en marcha con los datos abiertos.
No tengamos miedo en la tecnología que está para ayudarnos y llevar a cabo aquello que manualmente ya no es viable realizar.
Publicad todo lo publicable de nuestras instituciones para darnos cuenta de lo bien o mal que hacemos las cosas. Reconocer los errores solo es el punto de partida para mantener en pie y mejorar las administraciones públicas. Prestar servicios de calidad y solucionar los problemas de la gente, es un imperativo que la sociedad de hoy espera de sus instituciones.