I. Estudio de implantación de la Ley 19/2013
Dentro del marco de colaboración establecido entre la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) y el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) se ha llevado a cabo la elaboración de un estudio para el análisis y medición del grado de implantación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno (LTBG), dentro de las acciones derivadas del Convenio suscrito en febrero de 2016 (1) .
En cuanto al ámbito subjetivo del estudio, para la obtención de la información y considerando las diferentes condiciones de cada municipio en función de su población, se ha segmentado las EELL por tramos de población conforme a la siguiente distribución:
- — Menos de 5.000
- — De 5.001 a 10.000
- — De 10.001 a 20.000
- — De 20.001 a 75.000
- — Más de 75.000
Incluyendo la referencia a Diputaciones Provinciales, Consells y Cabildos Insulares.
En cuanto al ámbito objetivo, el estudio analiza, a 31 de diciembre de 2016, la implantación de la transparencia en torno a dos de los tres ejes de la LTBG, las obligaciones de publicidad activa y el derecho de acceso a la información pública, la publicidad pasiva, prescindiendo, en este caso del análisis del Título II relativo al Buen Gobierno, por la diferente naturaleza de su contenido obligacional. No obstante, debe tenerse en cuenta que el estudio analiza aspectos de carácter instrumental, sin entrar en el fondo material de la información que se ofrece, por lo que no resulta posible pronunciarse sobre este extremo.
A continuación realizaremos un recorrido por los principales resultados del estudio de gran interés, para conocer la evolución de la implantación y las principales dificultades detectadas en el análisis
II. El cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa
Las obligaciones de publicidad activa se concentran en los arts. 6 a 8 LTBG, con carácter básico y sin perjuicio de lo establecido en la normativa autonómica, cuando resulte de aplicación a las EELL, y las propias obligaciones que, vía reglamentaria o decisiones de gestión, se haya autoimpuesto la respectiva entidad, tal y como establece el art. 5.2 LTBG «Las obligaciones de transparencia contenidas en este capítulo se entienden sin perjuicio de la aplicación de la normativa autonómica correspondiente o de otras disposiciones específicas que prevean un régimen más amplio en materia de publicidad».
Desde un punto de vista formal, se establecen una serie de requisitos en la LTBG sobre cómo habrá de llevarse a cabo dicha publicación, que son los que se han tomado en consideración para la realización del estudio siguiendo las tres líneas que se exponen en este apartado:
Acceso electrónico
A diferencia del acceso a la información pública, las obligaciones de publicidad activa sólo pueden ejercerse on line, por lo que el art. 5 dispone que la información sujeta a las obligaciones de transparencia será publicada en las correspondientes sedes electrónicas o páginas web. Obligaciones que, según los resultados del estudio, se materializan, en la mayor parte de los casos a través de un instrumento ad hoc, el conocido como Portal de Transparencia, que aparece regulado en el art. 10 LTBG con carácter no básico.
Conforme a este precepto, La Administración General del Estado desarrollará un Portal de la Transparencia, dependiente del Ministerio de la Presidencia, que facilitará el acceso de los ciudadanos a toda la información, a la que se refieren los artículos anteriores, relativa a su ámbito de actuación. Que, no sólo incluirá la información referida, sino también la información de la Administración General del Estado, cuyo acceso se solicite con mayor frecuencia.
Todo ello sin perjuicio de que la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas y de las Ciudades de Ceuta y Melilla y las entidades que integran la Administración Local, podrán adoptar otras medidas complementarias y de colaboración para el cumplimiento de las obligaciones de transparencia recogidas en este capítulo.
A pesar de la denominación común, Portal de la Transparencia, cada entidad ha optado por el diseño de su propio modelo, si bien todos ellos vinculados por el marco legal en materia de administración electrónica, como son la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común (LPAC) y Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas (LRJSP), así como la demás normativa aplicable relativa a seguridad, interoperabilidad, accesibilidad y reutilización de la información.
| Del estudio se observa cómo el tamaño importa, pues frente al 100% de publicación por medios electrónicos en el caso de los municipios de más de 75.000 habitantes y de Diputaciones, Cabildos y Consejos Insulares, serán los municipios de menos de 5.000 habitantes los que arrojan los datos de menor utilización del canal electrónico para llevar a cabo la publicación de la información. |
Canal de publicación de la información
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Fuente: Estudio implantación Ley 19/2013 EELL (FEMP)
Estructura de la información
El acceso a la información objeto de publicidad activa exige, además que las obligaciones se ofrezcan de manera clara, estructurada y entendible para los interesados y, preferiblemente, en formatos reutilizables y a tal fin, se establecerán los mecanismos adecuados para facilitar la accesibilidad, la interoperabilidad, la calidad y la reutilización de la información publicada así como su identificación y localización. Asimismo, toda la información será comprensible, de acceso fácil y gratuito y estará a disposición de las personas con discapacidad en una modalidad suministrada por medios o en formatos adecuados de manera que resulten accesibles y comprensibles, conforme al principio de accesibilidad universal y diseño para todos, siguiendo el mandato recogido en el art. 5 LTBG.
El cumplimiento de estas prescripciones exige, por una parte, disponer de los medios y recursos personales necesarios para la organización de la información, pero, por otra, y como un vector fundamental, disponer de una adecuada política de gestión documental, pues, además de una obligación exigida por el ordenamiento jurídico, esta política constituye una herramienta que permitirá no sólo estructurar la información, sino automatizar los procesos de publicación que permitan garantizar información clara, accesible y automatizada.
En este sentido las cifras arrojan similares resultados en términos de ponderación poblacional, si bien, en este caso todas las EELL ofrecen unos resultados muy positivos, pero con cierto margen de mejora que se beneficiará de la definitiva implantación de la administración electrónica, en cumplimiento de lo establecido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre.
Ofrecen la información de forma estructurada
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Fuente: Estudio implantación Ley 19/2013 EELL (FEMP)
Ayudas a la implantación
La hiperfragmentación del mapa local constituye una clara barrera a la implantación de la transparencia, por la necesidad de disponer de herramientas tecnológicas y de medios personales y materiales, que ante el escaso dimensionamiento de la planta local, advierten ya las dificultades en contar con los mismos. Ante esta situación aparece la necesidad de recurrir a herramientas colaborativas, pero, en particular, y dado el peso de la administración electrónica en esta materia, las competencias de las Diputaciones Provinciales en esta materia, conforme a la atribución competencial ex art. 36 LRBRL, en los términos interpretativos establecidos por la jurisprudencia constitucional.
En este escenario se han puesto en marcha diferentes soluciones colaborativas, desde el Portal de Transparencia en la Nube, fruto de la colaboración entre el Ministerio de Hacienda y Función Pública y la FEMP, hasta la opción por la vía provincial, bien sea ofreciendo soporte propio u otro soporte, lugar que ocupan, evidentemente, las CCAA uniprovinciales, pero también las CCAA, con fórmulas conjuntas como el OAC en Cataluña o el Espacio de Transparencia Local, en Galicia, mediante la colaboración autonómica con la Federación Gallega de Municipios y Provincias (FEGAMP).
También en este caso se aprecia la divergencia en la opción por medios colaborativos o sin ayuda a medida que sube el rango poblacional, que alcanza el 67,60 % en el caso de los municipios de más de 75.000 habitantes y, en consecuencia, la mayor disponibilidad de medios para asumir estas obligaciones.
Ayuda para la implantación del Portal de Transparencia
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Fuente: Estudio implantación Ley 19/2013 EELL (FEMP)
III. El ejercicio del derecho de acceso a la información pública en el ámbito local
El segundo eje sobre el que gira el estudio es el Derecho de acceso a la información pública, en los términos establecidos en los arts. 12 y ss. LTBG. Para su análisis se han tomado en cuenta una serie de variables, partiendo de la base del grado de ejercicio del derecho por los ciudadanos, pero sobre todo aspectos organizativos, tanto en relación con la existencia de recursos para atender las nuevas obligaciones, como, en particular, en relación con las dificultades detectadas para el ejercicio del derecho y también para su tramitación, es decir, tanto ad intra como ad extra.
Entidades que han recibido solicitudes de acceso a la información
En este ámbito se produce una clara asimetría en cuanto a la intensidad de las dos facetas de la transparencia, la expresada publicidad activa y la publicidad pasiva, decantándose hacia la primera, que permite la consulta libre y anónima de la información y como claro ejemplo de ello se pueden ofrecer los datos más recientes del portal de transparencia de la AGE (mayo 2017), según el cual frente a 7.591.237 páginas vistas, tan sólo se habían presentado 9.196, brecha que, a medida que transcurre el tiempo continúa ampliándose.
La información que proporciona el estudio FEMP se mueve en esta misma dirección, pues pese al carácter de proximidad de las EELL tampoco, en este caso, se ha producido una revolución en cuanto al ejercicio del derecho de acceso, bien sea por desconocimiento, o por otras razones, el protagonismo de la transparencia se ha concentrado en la consulta libre de información a través de medios electrónicos. De este modo, frente a la cifra de municipios que han recibido solicitudes en el caso de los de mayor población y entidades provinciales e insulares, que ronda el 80%, en los municipios de menos de 5.000 habitantes no llega al 14%.
Han recibido solicitudes de información pública
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Fuente: Estudio implantación Ley 19/2013 EELL. (FEMP)
Existencia de órgano específico para resolución (mayores de 20.000)
En atención a la autonomía local, constitucionalmente garantizada, y a la potestad de autoorganización de las EELL la LTBG se limita a establecer en relación con los aspectos instrumentales para el ejercicio del derecho de acceso, que las AAPP establecerán sistemas para integrar la gestión de solicitudes de información de los ciudadanos en el funcionamiento de su organización interna, en el art. 21.1, apartado de carácter básico del precepto, desgranando la estructura para el ámbito estatal a continuación, en el apartado 2, sobre la base de la obligada existencia de unidades de información especializadas a las que asigna funciones concretas, de carácter no básico, para finalmente, limitarse a concretar la obligación de identificar claramente el órgano competente para conocer de las solicitudes de acceso.
De ahí que, conforme señala el estudio FEMP, no todas las EELL hayan optado por crear un órgano específico para tramitar las solicitudes de acceso a la información pública, decidiendo asignar dicha responsabilidad a unidades ya existentes, de hecho, en atención a las dimensiones, no se han contemplado en esta parte del estudio los municipios de menos de 20.000 habitantes. Aun así, de entre los municipios de entre 20.000 y 75.000 habitantes, tan sólo un 23,70% han optado por configurar de un modo individualizado una unidad específica para resolver este tipo de expedientes.
Entidades que disponen de una Unidad específica
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Fuente: Estudio implantación Ley 19/2013 EELL (FEMP)
Recursos de las unidades específicas
Dentro de las EELL que han optado por crear una unidad específica para la tramitación de las solicitudes de acceso a la información pública, resulta fundamental determinar la asignación de recursos específicos, para no quedarse en la mera declaración de intenciones que, bajo la coartada de crear «unidades de transparencia», sin los medios correspondientes, pretenden maquillar un estatus quo que no se modifica en relación a la situación. Este escenario se está produciendo incluso con la creación de los órganos de control autonómicos, ante las declaraciones manifestadas, entre otros, del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía o el Consell de Transparencia de la Generalitat Valenciana.
Para el estudio se ha distinguido tres categorías de recursos para las unidades: humanos, tecnológicas y económicos, aunque este último condiciona claramente a los dos primeros. En cuanto a los recursos humanos, unas mermadas plantillas fruto de la crisis y de las sucesivas congelaciones de las ofertas de empleo público dificultan la adecuada asunción de las obligaciones, y en cuanto a los tecnológicos, las sinergias producidas por la LPAC y LRJSP, deberían contribuir positivamente a superar estas dificultades.
Recursos específicos de la Unidad
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Fuente: Estudio implantación Ley 19/2013 EELL (FEMP)
Entidades con dificultades para la puesta en marcha del Derecho de Acceso
La configuración del derecho de acceso a la información en los términos derivados de la LTBG presenta unas características particulares, que exigen conocer, interpretar y aplicar numerosos factores concurrentes en el eventual procedimiento administrativo, como resulta de la existencia de numerosos límites al acceso, establecidos en el art. 14 LTBG, así como ante la posible existencia de datos personales objeto de protección, conforme al art. 15 LTBG, u otras circunstancias, como la presencia de causas de inadmisión, art. 18 LTBG, o terceros afectados, art. 15 LTBG.
En este caso, destacan los resultados en relación con los municipios de más de 75.000 habitantes, que manifiesta una tendencia inversa al resto del estudio, pues en un porcentaje superior al 80% señalan haber detectado dificultades para la puesta en marcha del derecho de acceso, frente a poco más de un 53% en los municipios de entre 20.000 a 75.000 habitantes. Quizás la causa haya que conectarla con el ítem a) de este apartado, relativo a entidades que han recibido solicitudes, pues serán éstas obviamente, las que encuentren mayores dificultades, frente a aquéllas que apenas no han recibido solicitudes.
Entidades con dificultades para la implantación de un procedimiento de solicitud de información
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Fuente: Estudio implantación Ley 19/2013 EELL (FEMP)
Tipo de dificultades para el ejercicio del derecho de acceso
Tal y como se puede apreciar en el gráfico adjunto las dificultades diagnosticadas son de diferente naturaleza:
- — Falta de recursos humanos
- — Dificultades formativas
- — Dificultades tecnológicas
- — Otras dificultades
Del resultado del informe se advierte que, con independencia del tramo poblacional, existe una dificultad común por su relevancia en cuanto a las demás como es la falta de recursos humanos. Falta de recursos humanos que se aprecia en estado puro, como consecuencia de las plantillas menguantes productos de la congelación de las ofertas de empleo público, pero también sesgada, en cuanto a la aparición de nuevas obligaciones que exigen conocimientos específicos, de los que carece el personal disponible en las respectivas EELL. Destaca, en el caso de los ayuntamientos con una población superior a los 75.000 habitantes la importancia de las dificultades tecnológicas, aunque en este punto podría llamar la atención el hecho de que no se produzca en los municipios de entre 20.000 y 75.000, razón que puede atribuirse al escaso grado de implantación de la administración electrónica que hace que sean residuales las cifras de tramitación por esta vía de las solicitudes de acceso a la información pública.
Tipo de dificultades para el ejercicio del derecho de acceso
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Fuente: Estudio implantación Ley 19/2013 EELL (FEMP)
IV. Conclusión: la transparencia es una prioridad en el ámbito local
Las condiciones objetivas de partida con las que las EELL han tenido que asumir nuevas obligaciones derivadas del marco normativo en materia de transparencia no eran ni son particularmente favorables al cumplimiento de las mismas, pero, con la reserva apuntada sobre el limitado ámbito material del estudio, la apuesta por una transparencia entendida más allá de la norma, como una cultura organizativa y de funcionamiento, ha hecho que los esfuerzos comiencen a dar sus frutos, sin dejar de obviar la existencia de reseñables áreas de mejora.
En concreto, y como resultado del estudio FEMP se pueden extraer las siguientes conclusiones:
- — El cumplimiento de obligaciones de publicidad activa por medios electrónicos en los municipios de más de 75.000 habitantes y en las Entidades provinciales e insulares es del 100% y muy elevado en los demás.
- — Las EELL han optado mayoritariamente por crear un portal específico de transparencia, que se consolida como instrumento para el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa
- — Se ha producido un claro incremento de ayudas para implantación, en 2015 del 58% y en 2016 llega al 70%. Resultan fundamentales en el cumplimiento de las obligaciones las medidas de apoyo interadministrativo, en particular, de Diputaciones, Cabildos y Consejos Insulares
- — Variación significativa del porcentaje de entidades que han recibido solicitudes de información, casi el 14% en los municipios de menos de 5.000 habitantes hasta prácticamente el 83% en los de más de 75.000, así como Diputaciones, Cabildos y Consejos.
- — Diferentes soluciones organizativas para la resolución de las solicitudes de acceso, optándose tan sólo de un modo mayoritario por nuevas estructuras en las Diputaciones, Cabildos y Consejos, hasta un 60%, rondando el 50% para los municipios de menor población, y de un modo menor, 23,71% en los de menor tamaño
- — Elevado grado de dificultades en la puesta en marcha de procedimientos para el ejercicio del derecho de acceso a la información, en especial, los municipios de más de 75.000 habitantes, 80,09%
Sin duda, los datos que ofrezca el estudio en su próxima edición serán más favorables, por varios factores, entre ellos, la mayor normalización de las obligaciones legales, que dejan de ser consideradas novedades a integrarse en el funcionamiento ordinario de las EELL, pero también por la existencia de factores externos que coadyuvan a un mejor cumplimiento, como es la implantación de la administración electrónica, en aplicación del marco normativo derivado de la Ley 39/2015 y de la Ley 40/2015.