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«Dilaciones indebidas» en el procedimiento de acceso a la información: problemas con los plazos

Mª Concepción CAMPOS ACUÑA

Doctora en Derecho y Secretaria de Administración Local

El Consultor de los Ayuntamientos, Nº 20, Sección Zona Local / Observatorio de Transparencia, Quincena del 30 Oct. al 14 Nov. 2017, Ref. 2483/2017, pág. 2483, Editorial Wolters Kluwer

El Consultor de los Ayuntamientos, Nº 100, Sección Innovación y e-Administración, Diciembre 2017, Editorial Wolters Kluwer

LA LEY 13324/2017

Normativa comentada
Ir a Norma L 19/2013, de 9 Dic. (transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno)

I. Introducción: los plazos en la Ley de Transparencia

El procedimiento para el ejercicio del derecho de acceso a la información pública se encuentra regulado en el Capítulo III «Derecho de acceso a la información pública», del Título I Transparencia de la actividad pública», arts. 12 a (LA LEY 19656/2013) 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (LA LEY 19656/2013) (en adelante, LTBG). Este procedimiento ha sido objeto de críticas doctrinales por múltiples razones, tanto de carácter formal como material: por las dificultades existentes en el proceso de identificación electrónica, exigiendo certificados avanzados en lugar de simples sistemas concertados de clave y usuario; por la amplitud de los límites recogidos en el art. 14 y la discrecionalidad en su aplicación; por la estricta interpretación en favor de la protección de datos cuando se produce un conflicto entre ambos derechos o por el régimen negativo del silencio administrativo, además de otros aspectos.

Entre las dificultades que se pueden achacar al procedimiento, se encuentran los plazos fijados en la norma que también son objeto de crítica, tanto por el marco legal, como por el uso, en ocasiones abusivo, que la administración realiza en su aplicación, en particular con mayor incidencia, como veremos, en la utilización del mecanismo establecido para el inicio del cómputo de los plazos, al amparo de interpretaciones contrarias a una tramitación ágil y eficaz del procedimiento.

En principio, la duración máxima del procedimiento de acceso a la información pública es de un mes, pues el art. 20.1 LTBG (LA LEY 19656/2013) establece que la resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver.

Pero ese plazo podrá verse considerablemente ampliado, no sólo mediante la técnica legal de ampliación de plazos, contemplada en el mismo apartado cuando el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante, sino mediante otras incidencias que se pueden producir dentro del marco legal y entre las que se encuentran:

  • Que la solicitud se refiera a información que no obre en poder del sujeto al que se dirige (art. 19.1 LTBG (LA LEY 19656/2013)). En este caso, el receptor la remitirá al competente, si lo conociera, e informará de esta circunstancia al solicitante.
  • Que la solicitud no identifique de forma suficiente la información (art. 19.2 LTBG (LA LEY 19656/2013)). En este caso se pedirá al solicitante que la concrete en un plazo de diez días, con indicación de que, en caso de no hacerlo, se le tendrá por desistido, así como de la suspensión del plazo para dictar resolución.
  • Que la información solicitada pudiera afectar a derechos o intereses de terceros, debidamente identificados (art. 19.3 LTBG (LA LEY 19656/2013)). En ese caso, se concederá a los terceros un plazo de quince días para que puedan realizar las alegaciones que estimen oportunas. El solicitante deberá ser informado de esta circunstancia, así como de la suspensión del plazo para dictar resolución hasta que se hayan recibido las alegaciones o haya transcurrido el plazo para su presentación.
  • Que la información objeto de la solicitud, obre en poder del sujeto al que se dirige, pero haya sido elaborada o generada en su integridad o parte principal por otro (art. 19.4 LTBG (LA LEY 19656/2013)). En este caso, se remitirá la solicitud a éste para que decida sobre el acceso.

Pero, todavía puede existir un supuesto de demora más, pero no en la fase de resolución, sino en la de formalización del acceso, pues con independencia del plazo de notificación de la resolución que se dicte en el procedimiento, el art. 22 LTBG (LA LEY 19656/2013) contempla la posibilidad de que no pueda darse el acceso en el momento de la notificación de la resolución, en cuyo caso deberá otorgarse, en cualquier caso, en un plazo no superior a diez días, con independencia del medio a través del cual se materialice el acceso.

A continuación examinaremos la casuística derivada de dos de los supuestos que mayor impacto están teniendo en términos de dilación, la ampliación propia, el mecanismo legal, y la ampliación impropia, consecuencia del indebido juego los distintos plazos en la recepción de la solicitud.

II. La ampliación del plazo máximo para resolver: requisitos de aplicación

La ampliación de los plazos máximos de resolución es una técnica contemplada, con carácter general, en el art. 32 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LA LEY 15010/2015) (LPAC), y en materia de derecho de acceso en el art. 20.1 LTBG (LA LEY 19656/2013), segundo párrafo, cuando indica que este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante.

La motivación exigida por la norma, volumen o complejidad de la información, para justificar la adopción de acuerdo de ampliación nos sitúa en la necesidad de su distinción en relación con la causa de inadmisión recogida en el art. 18.e) LTBG (LA LEY 19656/2013) respecto de aquellas solicitudes que tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de la Ley. A tal fin debe acudirse al Criterio Interpretativo 3/2016, de 16 de julio del CTBG «Causas de inadmisión de solicitudes de información: solicitud de información repetitiva o abusiva», que exige una aplicación restrictiva y que, cuando sean aplicable, se haga de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos, expresando en todo caso los motivos que lo justifiquen, y, en particular, que la solicitud no sólo sea cualitativamente abusiva sino que no esté justificada con la finalidad de la Ley.

La adopción del acuerdo de ampliación de plazos de resolución estará sujeta al cumplimiento de dos requisitos:

  • El primero, de carácter formal, que para que resulte aplicable, habrá de dictarse resolución acordando la ampliación antes del vencimiento del plazo inicial (Resolución CTBG 469/2015, de 4 de febrero de 2016), y notificarse al interesado, tal y como establece expresamente el art. 32 LPAC (LA LEY 15010/2015). Por ello, la resolución no es respetuosa con el procedimiento si no se dicta, ni notifica al solicitante la resolución de ampliación de plazo y después pretende argumentarse en fase de reclamación previa (Resolución CTBG 465/2015, de 10 de febrero de 2016).
  • El segundo, de carácter material, en cuanto a la motivación de la decisión. La ampliación de plazo no puede utilizarse de modo discrecional por la administración, sino que debe motivarse únicamente en la necesidad de disponer de más tiempo para, debido a la cantidad de información que se solicita o a la complejidad de la misma, analizar debidamente la información al objeto de comprobar la posible aplicación, entre otros, de los límites al acceso previstos en el art. 14 LTBG (LA LEY 19656/2013), o de realizar labores de recopilación con vistas a proporcionar la información solicitada. En este sentido, no sirven para justificar la ampliación la realización de trámites internos, ni argumentar la escasez de recursos humanos durante el período en cuestión, «la garantía y protección de derechos reconocidos legalmente, no debe verse afectados por dichas circunstancias que, en todo caso, son ajenas a los ciudadanos» (Resolución CTBG 392/2016, de 16 de marzo).

El art. 17.1 LTBG (LA LEY 19656/2013) establece que el procedimiento para el ejercicio del derecho de acceso a la información se iniciará con la presentación de la correspondiente solicitud, que deberá dirigirse al titular del órgano administrativo o entidad que posea la información, No es necesario comunicar el inicio de la tramitación para determinar la fecha de inicio del cómputo de los plazos de tramitación, aunque sí podría ser una buena práctica para evitar que, por ejemplo, el solicitante entendiera desestimada su solicitud en aplicación de la regla general del silencio administrativo negativo, por manejar la administración plazos de resolución diferentes a los que maneja el solicitante (Resolución 0469/2015, de 4 de febrero de 2016, CTBG).

De un modo distinto lo recogen algunas normativas autonómicas, no la mayoría. Así, el art. 27.5 de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre (LA LEY 20665/2014), de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de Cataluña, establece que una vez presentada la solicitud, se notificará al solicitante su recepción y se indicará el día de recepción, el órgano responsable de resolverla, la fecha máxima para resolver y la persona responsable de la tramitación. Con mayor concreción el art. 29 de la Ley 8/2015, de 25 de marzo (LA LEY 5650/2015), de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón, recoge un mecanismo diferenciado, la comunicación previa tras el recibo de la solicitud, conforme al cual recibida la solicitud, el órgano competente para su tramitación informará a los y las solicitantes, dentro de los diez días siguientes a la entrada de la solicitud en su registro, de los siguientes aspectos, a los efectos que nos interesan:

  • La fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente.
  • El plazo máximo para la resolución y notificación.
  • Si la solicitud se refiere a información que no obra en poder del órgano al que se ha dirigido y este conoce al competente, deberá remitirle la solicitud e indicar en la comunicación al solicitante la fecha de la remisión e identificación del órgano al que se ha dirigido.

III. Dilaciones indebidas: la recepción de la solicitud por «el órgano competente»

Como veíamos, el inicio del procedimiento se produce con la presentación de la correspondiente solicitud dirigida al titular, pero ante la complejidad en la estructura de la administración, el solicitante puede no conocer en manos de quién está la información, o, por motivos diversos hacer uso de su derecho de presentación ante cualquiera de los registros contemplados en el art. 16.4 LPAC (LA LEY 15010/2015):

  • a) En el registro electrónico de la Administración u Organismo al que se dirijan, así como en los restantes registros electrónicos de cualquiera de los sujetos a los que se refiere el art. 2.1
  • b) En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.
  • c) En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero.
  • d) En las oficinas de asistencia en materia de registros.
  • e) En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.

Pero también como consecuencia de un modelo organizativo que centralice la recepción, como sucede con las unidades de información previstas en el art. 21.2 LTBG (LA LEY 19656/2013) para el ámbito de la Administración General del Estado, puede suceder que la solicitud no llegue en primera instancia al órgano competente.

En este caso, se activará el mecanismo recogido en el art. 19.1 LTBG (LA LEY 19656/2013), según el cual el cómputo del dies a quo para la resolución del procedimiento del plazo máximo de un mes no comenzará a operar hasta la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver, por lo que a través de esta técnica se puede ampliar, de facto, el plazo, causando un grave perjuicio al solicitante. Criterio que resulta coincidente con lo establecido en materia de procedimiento administrativo común, donde el art. 21.3 LPAC (LA LEY 15010/2015) establece que el plazo máximo para notificar resolución expresa en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el cómputo de los plazos se realizará desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación, en la misma línea que su predecesora [art. 43.2.b) Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LA LEY 3279/1992)].

1. La doctrina de los órganos de control sobre el plazo de remisión al órgano competente

Tal y como señala el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en múltiples resoluciones, por todas Resolución 259/2015, de 5 de noviembre de 2015, la dilación en la remisión de la solicitud de información desde que se presenta en alguna de las vías contempladas en el art. 12 LPAC (LA LEY 15010/2015), es contraria al espíritu de la norma, «que prevé que las respuestas sean proporcionadas en el plazo más ágil y corto posible». De este modo, aun cuando la resolución que ponga fin al procedimiento concediendo o denegando el acceso, se notifique dentro del plazo de 1 mes establecido en el art. 20 desde la entrada en el órgano competente, la dilación constituye una falta de garantías en el procedimiento.

De hecho, esa cierta indefinición parece implicar, en palabras del propio CTB, «de facto, cierta manipulación de los plazos fijados para la resolución» (Resolución 98/2016, de 18 de mayo). Uno de los problemas es que, como recoge el órgano de control, en la actualidad, la normativa no contempla un plazo máximo para la remisión de las solicitudes de acceso a la información desde su presentación hasta la remisión al órgano competente, lo que nos sitúa en que «toda vez que el plazo fijado de un mes para resolver no empieza a computarse hasta que entra en el órgano competente, queda sometido a un acto expreso de aceptación de la competencia —desconocido por el solicitante— el inicio de dicho plazo».

Por otra parte, la utilización de medios electrónicos constituye un impulso a la agilidad en la tramitación y en la superación de los obstáculos derivados de tener que remitir la solicitud a un órgano distinto a aquél ante el que se presenta, lo que dificulta más la justificación de estas demoras (Resolución 103/2016, de 15 de junio, CTBG). En este sentido, debemos recordar que desde octubre de 2016, el funcionamiento de las AAPP debe ser íntegramente electrónico, estableciendo el art. 3 LRJSP (LA LEY 15011/2015), que las Administraciones Públicas se relacionarán entre sí y con sus órganos, organismos públicos y entidades vinculados o dependientes a través de medios electrónicos. A tal fin, los registros electrónicos de todas y cada una de las Administraciones, deberán ser plenamente interoperables, de modo que se garantice su compatibilidad informática e interconexión, así como la transmisión telemática de los asientos registrales y de los documentos que se presenten en cualquiera de los registros.

Aunque deben extremarse las garantías para que la utilización de los medios electrónicos no produzca errores en la comunicación a los interesados, como sucede, por ejemplo, cuando el sistema genera una respuesta automatizada de cómputo de plazos que genera inseguridad jurídica en el interesado pues la administración no le informa correctamente de los plazos aplicables (Resolución 158-2015, de 22 de julio de 2015, CTBG). Pero tampoco resulta posible aducir retrasos derivados de dificultades de gestión consecuencia de la utilización de herramientas informáticas, pues «la herramienta de gestión debe adecuarse a las garantías procedimentales que asisten al ciudadano y que, en todo caso, la dilación en remitir la solicitud al órgano competente para resolver debe reducirse al máximo» (Resolución 98/2016, de 18 de mayo, CTBG).

2. Un recorrido por la regulación autonómico

Sin pretender llevar a cabo un recorrido exhaustivo por la totalidad de los distintos modelos regulatorios aprobados por las distintas Comunidades Autónomas, apuntaremos aquéllos que presentan alguna particularidad en relación al estatal básico.

De todos ellos, el que resulta más coherente con el espíritu y filosofía de la normativa sobre transparencia es el recogido en el art. 33.1 de la Ley 19/2014 (LA LEY 20665/2014), de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de Cataluña que simplifica la cuestión al establecer que las solicitudes de acceso a la información pública deben resolverse en el plazo de un mes, a contar desde el día siguiente al de la recepción de la solicitud, sin distinguir la competencia del mismo y facilitando al interesado el conocimiento de cuándo finaliza el plazo de resolución.

En el caso de la Comunidad Autónoma de Aragón, el art. 29 d) de la Ley 8/2015, de 25 de marzo (LA LEY 5650/2015), de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón, establece que si la solicitud se refiere a información que no obra en poder del órgano al que se ha dirigido y este conoce al competente, deberá remitirle la solicitud e indicar en la comunicación al solicitante la fecha de la remisión e identificación del órgano al que se ha dirigido, en un ejercicio de transparencia en la gestión.

En otros casos, sin apartarse del criterio general recogido en la normativa básica, sí es posible observar una declaración de intenciones por parte del legislador autonómico asumiendo el compromiso de resolver en el menor plazo posible, como sucede con lo establecido en el art. 32 Ley 1/2014, de 24 de junio (LA LEY 10381/2014), de Transparencia Pública de Andalucía.

IV. Conclusiones: la resolución en plazo como garantía del procedimiento

La situación descrita permite la creación de una especie de limbo jurídico que produce una absoluta indefensión en el solicitante de acceso a la información pública, amparado por la regulación en materia de transparencia y que parece facilitar que la administración maneje los plazos legales, plazos previstos precisamente para facilitar el rápido acceso a la información, sin el cual, en muchos casos el acceso perderá su finalidad. En el contexto actual, resulta inadmisible esta forma de actuar, considerando la obligación del funcionamiento electrónico de las AAPP, y las relaciones inter e intra administrativas en clave electrónica que no justifican la dilación y los retrasos en el traslado de la solicitud al órgano competente. Máxime cuando los registros electrónicos de todas y cada una de las Administraciones, deberán ser plenamente interoperables, de modo que se garantice su compatibilidad informática e interconexión, así como la transmisión telemática de los asientos registrales y de los documentos que se presenten en cualquiera de los registros.

Para atenuar esta situación debe exigirse que el solicitante pueda estar informado del estado de tramitación del expediente, para asegurar el ejercicio los derechos que se le reconocen no sólo en la normativa sobre transparencia, sino en materia de procedimiento administrativo común, además del derecho a conocer el estado de la tramitación reconocido a los interesados en el art. 53 LPAC (LA LEY 15010/2015), la misma norma en su art. 21.4 LPAC (LA LEY 15010/2015), dispone que en todo caso, las Administraciones Públicas informarán a los interesados del plazo máximo establecido para la resolución de los procedimientos y para la notificación de los actos que les pongan término, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo. Dicha mención se incluirá en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en la comunicación que se dirigirá al efecto al interesado dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud iniciadora del procedimiento en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación, y además, en este último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente.

Es posible pues, e incluso podría decirse que ajustado a la norma, resolver dentro del plazo legalmente establecido, y que esta resolución llegue al solicitante varios meses después de presentada la solicitud, excediendo sobradamente el plazo de un mes contemplado en la norma como regla general. Sin duda, esa fórmula no responde a los objetivos fijados por el legislador. Debemos, pues apelar al principio de eficacia administrativa en el funcionamiento de la administración pública recogido en el art. 103.1 de la Constitución española (LA LEY 2500/1978), por lo que aunque la norma contemple este tipo de mecanismos, se trata de facilitar el ejercicio del derecho a la información con la mayor agilidad posible para responder al interés general, no sólo al principio de legalidad, sino también para garantizar una actuación conforme a los principios de buena fe y confianza legítima, y al propio principio de transparencia como un principio rector del funcionamiento del sector público.

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