I. Introducción
La regulación local, per se, más que por tradición, deseo, anhelo o cualquier otra circunstancia a invocar, se caracteriza —incluidos los periodos más oscuros y autoritarios de la más reciente historia de España— por un mayor grado de aproximación al ciudadano, así como por la innovación jurídica en la búsqueda de soluciones a la dispar prestación de servicios en el atomizado mundo local. Es la cercanía al ciudadano la que, con un alto grado de transparencia, obligaba a someter a trámite de información pública los pliegos de cláusulas administrativas (1) ; o fueron las necesidades propias de un atrasado mundo rural las que hicieron dar a luz el consorcio, instituto jurídico que posibilitaba la colaboración entre las distintas Administraciones (2) o, incluso, el establecimiento, para determinados ámbitos, de líneas de colaboración con los particulares (3) .
Pues bien, muchas de las innovaciones locales, en vez de ser incorporadas a la normativa general, como algunas veces ocurre, caen en el olvido y se ven superadas o entran en contradicción con nuevos preceptos desconocedores del mundo local y de sus especialidades. Éste es el caso de la regulación de la elaboración de disposiciones generales, entre las que se incluyen las de carácter reglamentario, establecida por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPACAP), publicada en el Boletín Oficial del Estado de 2 de octubre de 2015, cuya entrada en vigor, conforme a su Disposición Final Séptima, se producirá al año de su publicación.
La fecha de entrada en vigor de la nueva norma, al contrario de lo que venía ocurriendo hasta ahora, es una cuestión que ha de ser pacífica y ello por la claridad, frente a otras regulaciones anteriores, del art. 30 de la propia LPACAP, titulado «Cómputo de plazos», que forma parte del Título II, significativamente denominado «De la actividad de las Administraciones Públicas». Conforme a su propia dicción, cuando los plazos se fijen en años, se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación y así —remarca el párrafo segundo del apartado cuarto del referido artículo— el plazo concluirá el mismo día en el que se produjo la notificación o publicación, salvo que en el mes de vencimiento no existiere día equivalente a aquel en el que comienza el cómputo, en cuyo caso se entenderá que el plazo expira el último día del mes. Siguiendo esas reglas, la fecha de entrada en vigor de la nueva Ley habría sido el pasado 2 de octubre de 2016, pero al caer en domingo, día inhábil, conforme a lo dispuesto en el apartado 5.º del referido art. 30, «cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente», de lo que habría que concluir que la entrada en vigor fue el 3 de octubre de 2016.
II. La tradicional regulación local en la materia
1. De la vigente regulación, seguidora del planteamiento tradicional en la materia, establecida en los arts. 20 (organización municipal), 22 (competencias del Pleno), 47 (régimen de mayorías), 49 (tramitación de ordenanzas locales), y 70 (publicación y notificación), todos ellos de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), se desprende que en la aprobación de ordenanzas locales ha de seguirse el siguiente procedimiento:
a) Dictamen del órgano (Comisión Informativa) que tenga atribuida la función de estudio, informe o consulta de los asuntos que hayan de ser sometidos a la consideración del Pleno.
b) Aprobación inicial por el Pleno, mediante acuerdo adoptado por mayoría simple.
c) Trámite de información pública y audiencia a los interesados, por plazo mínimo de treinta días, para la presentación de reclamaciones y sugerencias.
d) Nuevo dictamen de la Comisión Informativa que corresponda en relación a las sugerencias y reclamaciones presentadas y el texto definitivo de la Ordenanza.
Viene siendo una constante, en la regulación de la elaboración de ordenanzas y reglamentos locales, la diferenciación entre una aprobación provisional y otra definitiva
e) Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del plazo y aprobación definitiva de la Ordenanza por el Pleno; entendiéndose, en el caso de que no se hubiera presentado ninguna reclamación o sugerencia, que el acuerdo hasta entonces provisional queda automáticamente elevado a definitivo.
f) Publicación del texto íntegro de la Ordenanza.
2. A esa regulación general, habría que añadir, como especialidades, las siguientes matizaciones que alteran, para cada caso, aunque no de manera sustancial, el sistema procedimental anteriormente referido:
- a) En los Municipios de menos de 5.000 habitantes, conforme a lo dispuesto en el art. 20.1.c) de la LRBRL, no existen, salvo que así lo establezca el Pleno o el Reglamento Orgánico Municipal, las comisiones informativas; por lo que desaparecerían del trámite ritual los dictámenes previos a los correspondientes acuerdos plenarios.
- b) En los Municipios de gran población (4) , regulados en el Título X de la LRBRL, al atribuir su art. 127.1.a) la iniciativa reglamentaria a la Junta de Gobierno Local, existirá, necesariamente, un trámite, que precede al procedimiento general, en el que éste órgano aprobará los proyectos de ordenanzas y reglamentos, quedando exceptuados del mismo las normas reguladoras del Pleno y sus Comisiones.
- c) Conforme a lo dispuesto en los arts. 47.2.f) y 123.2 de la LRBRL, tanto la aprobación del Reglamento Orgánico propio de cada corporación municipal como la de los Reglamentos Orgánicos de los municipios de gran población (5) , requieren el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación.
- d) Según lo dispuesto en el art. 47.2.ll) de la Ley 7/1985, los acuerdos que corresponda adoptar a la corporación en la tramitación de instrumentos de planeamiento general previstos en la normativa urbanística requieren el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación. Del mismo modo, el art. 123.2 de la LRBRL, referido a los Municipios de gran población, exige igual mayoría para la aprobación inicial del planeamiento general y la que ponga fin a la tramitación de los planes y demás instrumentos de ordenación urbanística.
- e) Las Ordenanzas Fiscales, por expresa remisión del art. 111 de la LRBRL, se tramitan y aprueban conforme a lo dispuesto en las normas especiales reguladoras de la imposición y ordenación de tributos locales; y en cuanto se refiere a su publicación y entrada en vigor, según establece el art. 70.2 de la LRBRL, se estará a lo dispuesto en la normativa reguladora de las Haciendas Locales (6) .
3. De lo referido hasta ahora, se desprende que viene siendo una constante, en la regulación de la elaboración de ordenanzas y reglamentos locales, la diferenciación entre una aprobación provisional y otra definitiva, entre las que se intercala una fase de información pública, que viene a garantizar la participación ciudadana. Este peculiar sistema procedimental nunca tuvo reflejo alguno en el proceder del Estado y las Comunidades Autónomas, cuyas disposiciones generales, tanto de carácter legal como reglamentario, en ningún caso eran sometidas a una específica consideración de la ciudadanía; ello sin perjuicio de que, en la práctica, vienen siendo habituales la realización de consultas informales con los sectores y agentes sociales directamente afectados.
III. La nueva regulación común de la Ley 39/2015
1. La LPACAP, abogando por la mayor transparencia y la participación ciudadana, manifiesta en su Exposición de Motivos que «junto con algunas mejoras en la regulación vigente sobre jerarquía, publicidad de las normas y principios de buena regulación, se incluyen varias novedades para incrementar la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas, entre las que destaca, la necesidad de recabar, con carácter previo a la elaboración de la norma, la opinión de ciudadanos y empresas acerca de los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa, la necesidad y oportunidad de su aprobación, los objetivos de la norma y las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias». Este nuevo planteamiento, común para todas las Administraciones Públicas, por principio, parece plausible; el problema es que, como luego veremos, entra en conflicto, con la regulación local en la materia, la cual mantiene su vigencia en los términos expuestos anteriormente.
2. Dedica la Ley 39/2015 su Título VI, comprensivo de los arts. 127 a 133, a la regulación de la iniciativa legislativa y la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones. Su contenido, aunque plagado de innecesarias explicaciones y aclaraciones, resulta novedoso, ya que no encuentra precedente alguno en las anteriores normas reguladoras del procedimiento administrativo.
La regulación en la Ley 39/2015 de la iniciativa legislativa y la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones no tiene precedente alguno en las anteriores normas reguladoras del procedimiento administrativo
3. El art. 127, primero del Título VI, atribuye al Gobierno de la Nación la iniciativa legislativa de elaboración y aprobación de anteproyectos de Ley para su remisión, ya en forma de proyecto, a las Cortes Generales; además de facultarle para aprobar reales decretos-leyes y decretos legislativos; extendiendo ambas competencias, para su correspondiente ámbito territorial, a los respectivos órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas. El contenido del artículo, contra el que se han interpuesto y admitido a trámite varios recursos de inconstitucionalidad, se antoja innecesario y probablemente choque con las regulaciones establecidas al respecto en aquellos Estatutos de Autonomía que no contienen previsión alguna en relación a la posibilidad de que el órgano ejecutivo autonómico pueda dictar decretos-leyes (7) .
4. Por su lado, el art. 128, objeto —al igual que el resto del articulado del Título VI— de varios recursos de inconstitucionalidad, regula la potestad reglamentaria, atribuyéndosela al Gobierno de la Nación, a los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y a los órganos de gobierno locales; señalando que ninguna disposición general de carácter administrativo podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior y que, sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público.
5. El art. 129 introduce lo que denomina principios de buena regulación en el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, estableciendo que las Administraciones Públicas actuarán de acuerdo con los siguientes principios:
a) Necesidad y eficacia. La iniciativa debe estar justificada por razón del interés general, identificando los fines perseguidos y ser el instrumento más adecuado para garantizar su consecución.
b) Proporcionalidad. La iniciativa debe contener la regulación imprescindible para atender las necesidades a cubrir con la norma, constatando que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos, o que impongan menos obligaciones a los destinatarios.
c) Seguridad jurídica. La iniciativa se ejercerá de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico —incluido el Europeo—, generando un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión. Al mismo tiempo, cualquier trámite adicional o distinto de los contemplados en esta Ley, deberán ser justificados atendiendo a la singularidad de la materia o a los fines perseguidos por la propuesta; del mismo modo que, las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley, atribuidas directamente a los titulares de los departamentos ministeriales o de las consejerías del respectivo Gobierno, o a otros órganos dependientes o subordinados de ellos, en vez de al Gobierno o Consejo de Gobierno, serán excepcionales y deberán justificarse en la ley habilitante.
Cada uno de estos principios han de quedar justificados en la exposición de motivos de los anteproyectos de ley o en el preámbulo de los proyectos de reglamento
d) Transparencia. Supone, por un lado, que todas las Administraciones Públicas deben posibilitar el acceso sencillo, universal y actualizado a la normativa en vigor y a los documentos propios de su proceso de elaboración; y, por otro, que han de posibilitar la participación activa de los potenciales destinatarios en la elaboración de las normas.
e) Eficiencia. Toda iniciativa normativa debe evitar cargas administrativas innecesarias o accesorias y racionalizar, en su aplicación, la gestión de los recursos públicos.
6. Cada uno de los principios anteriormente referidos han de quedar justificados en la exposición de motivos de los anteproyectos de ley o en el preámbulo de los proyectos de reglamento (8) . Y, además, cuando la iniciativa normativa afecte a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, se deberán cuantificar y valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera.
7. El art. 130 establece la obligación de realizar una revisión periódica de toda la normativa en vigor para, por un lado, adaptarla, paulatinamente, a los principios de buena regulación y, por otro, comprobar el grado de cumplimiento de los objetivos que se han previsto; debiendo quedar plasmada esa evaluación en un informe que tendrá carácter público. A esta previsión se refiere la Exposición de Motivos señalando que «se fortalece la evaluación ex post, puesto que junto con el deber de revisar de forma continua la adaptación de la normativa a los principios de buena regulación, se impone la obligación de evaluar periódicamente la aplicación de las normas en vigor, con el objeto de comprobar si han cumplido los objetivos perseguidos y si el coste y cargas derivados de ellas estaba justificado y adecuadamente valorado».
8. En el art. 131 se regula la publicidad de las normas, estableciendo que todas las disposiciones de carácter general, para que entren en vigor y produzcan efectos jurídicos, habrán de publicarse en el diario oficial correspondiente, sin perjuicio de que adicionalmente, y de manera facultativa, las Administraciones Públicas puedan establecer otros medios de publicidad complementarios.
9. Bajo el título de planificación normativa, el art. 132 establece que las diferentes Administraciones Públicas, con carácter anual, elaborarán un Plan Normativo, comprensivo de las iniciativas legales o reglamentarias que se pretendan aprobar en el año siguiente. La Exposición de Motivos justifica la medida señalando que «en aras de una mayor seguridad jurídica, y la predictibilidad del ordenamiento, se apuesta por mejorar la planificación normativa ex ante». El Plan Normativo habrá de ser aprobado por el órgano que corresponda y será objeto de publicación en el Portal de Transparencia de la respectiva Administración Pública. Esta nueva previsión, de difícil cumplimiento, genera una carga administrativa innecesaria, que no aporta nada nuevo en materia de seguridad jurídica o transparencia.
El Plan Normativo habrá de ser aprobado por el órgano que corresponda y será objeto de publicación en el Portal de Transparencia de la respectiva Administración Pública
10. El art. 133, séptimo y último del Título VI de la LPACAP, titulado «Participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y reglamentos», se compone de cuatro apartados que establecen lo siguiente:
«1. Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública, a través del portal web de la Administración competente en la que se recabará la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma acerca de:
- a) Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa.
- b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.
- c) Los objetivos de la norma.
- d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.
2. Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la norma afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, el centro directivo competente publicará el texto en el portal web correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y recabar cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades. Asimismo, podrá también recabarse directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa con su objeto.
3. La consulta, audiencia e información públicas reguladas en este artículo deberán realizarse de forma tal que los potenciales destinatarios de la norma y quienes realicen aportaciones sobre ella tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual deberán ponerse a su disposición los documentos necesarios, que serán claros, concisos y reunir toda la información precisa para poder pronunciarse sobre la materia.
4. Podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información públicas previstos en este artículo en el caso de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado, la Administración autonómica, la Administración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen.
Cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia, podrá omitirse la consulta pública regulada en el apartado primero. Si la normativa reguladora del ejercicio de la iniciativa legislativa o de la potestad reglamentaria por una Administración prevé la tramitación urgente de estos procedimientos, la eventual excepción del trámite por esta circunstancia se ajustará a lo previsto en aquella.»
Del contenido del artículo podemos deducir, al menos, los siguientes extremos:
a) Las disposiciones legales y reglamentarias, cuando se encuentren en fase de proyecto o anteproyecto, habrán de someterse a la consideración de la ciudadanía realizando una consulta, un trámite de audiencia y una información pública. Esas tres actuaciones, repetidas varias veces como tales en el texto legal, resultan confusas y parecen pretender la realización de dos acciones sucesivas: La primera consistiría en recabar la opinión de los sujetos y organizaciones más representativas, potencialmente afectados por la futura norma, mediante la sustanciación de una consulta previa a través del portal Web de la Administración correspondiente; mientas que con la segunda, y sólo para el caso de que la futura norma afecte a los derechos e intereses de terceros, se concede, ahora a través del portal web del centro directivo correspondiente, un trámite de audiencia específica a los ciudadanos afectados, al mismo tiempo que se recaban cuantas aportaciones adicionales puedan presentar otras personas o entidades (trámite de audiencia). Ese confuso proceder, además, se podrá completar con una consulta directa a las organizaciones o asociaciones reconocidas por Ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos e intereses pudieran verse afectados.
Las disposiciones legales y reglamentarias, cuando se encuentren en fase de proyecto o anteproyecto, habrán de someterse a la consideración de la ciudadanía
b) La Ley no concreta plazo alguno para la participación de la ciudadanía.
c) La Administración que promueva la nueva disposición general ha de poner a disposición de los interesados cuantos antecedentes resulten necesarios para poder pronunciarse sobre el proyecto o anteproyecto.
d) Las opiniones expresadas en los trámites de consulta previa, audiencia e información pública no tienen que ser necesariamente atendidas por la Administración correspondiente, ni siquiera contestadas formalmente. Su único objetivo consiste en recabar la opinión de la ciudadanía en relación a la oportunidad de una norma, los problemas que pretende solucionar y las posibles soluciones alternativas.
e) Sólo cabe prescindir de la consulta, el trámite de audiencia y la información pública en tres supuestos: Elaboración de normas presupuestarias; elaboración de disposiciones organizativas de las Administraciones Públicas y sus órganos dependientes; y, por último, cuando concurran razones graves de interés general. Dado que la LPACAP no establece un régimen de exclusiones al procedimiento de elaboración de normas, sino que simplemente contempla los supuestos en los que, facultativamente, es posible apartarse de él —en evitación de sorpresas en futuros pronunciamientos judiciales— parece más que conveniente que, en cada caso, se justifique, bien en la exposición de motivos o en el preámbulo, o bien en el expediente, la razón por la que la norma no ha sido sometida a la consideración previa de la ciudadanía.
f) Junto a los supuestos anteriores, cabe omitir el trámite de consulta previa —no los de audiencia e información públicas— en la elaboración de propuestas normativas que no tengan un impacto significativo en la actividad económica; cuando no se impongan obligaciones relevantes a los ciudadanos; o cuando, únicamente, se regulen aspectos parciales de una materia. Como se dijo anteriormente, parece más que conveniente que, en la tramitación de la norma, quede suficientemente justificada la razón por la que, en su caso, se omitió el trámite de consulta previa.
g) En las tramitaciones de urgencia habrá de estarse a lo que establezca cada normativa en relación a la consulta previa.
IV. La problemática de encaje de la nueva regulación en el sistema procedimental local
1. Como quiera que en la regulación local se mantiene el trámite de información pública subsiguiente a la aprobación provisional de una ordenanza o reglamento y anterior a su aprobación definitiva, en la que, además, han de resolverse expresamente cada una de las alegaciones y sugerencias formuladas, nos encontramos con que los entes locales de carácter territorial (9) , en el ejercicio de la potestad reglamentaria, van a tener que habilitar dos trámites de audiencia a la ciudadanía, uno en la fase de proyecto o anteproyecto, común a todas las Administraciones Públicas, con la complejidad derivada de los términos establecidos en LPACAP, y otro, específico de la regulación local en la materia, una vez realizada la aprobación inicial de la ordenanza o reglamento. Este confuso proceder, además de generar una innecesaria duplicidad de audiencias, alargará de manera relevante la tramitación administrativa, y no supondrá una mejora significativa en la participación ciudadana; que, debe recordarse, ya era una realidad en el mundo local.
Como se deduce de lo hasta ahora expuesto, en el mundo local, por un lado, nos vamos a encontrar con un trámite de participación ciudadana en la elaboración de disposiciones generales, cuando, aún, están en fase de proyecto, que tendrá carácter obligatorio, pero que no se publica en ningún diario oficial, carece de previo plazo establecido y las opiniones recibidas de la ciudadanía ni siquiera precisan ser contestadas; mientras que, por otro lado, tendremos un trámite de información pública, subsiguiente a la aprobación inicial de las ordenanzas o reglamentos, que sí se pública en los diarios oficiales, cuenta con plazos legales de exposición, y las alegaciones o sugerencias que se formulen han de ser resueltas expresamente y debidamente notificadas a los interesados con expresión de vías de recurso. Es decir, la LPACAP crea un trámite de evidente cariz político —ya que no genera un acto administrativo propiamente dicho—, con el que se pretende normalizar una peculiar forma de participación ciudadana que, en la práctica, tanto de la Administración del Estado como de las Autonómicas, ya se venía haciendo de manera informal, aunque con menor amplitud; pero que, ahora, pasa a tener carácter oficial y obligatorio, y cuya omisión aparejará las impredecibles consecuencias que determinen los Tribunales.
La LPACAP crea un trámite de evidente cariz político, ya que no genera un acto administrativo propiamente dicho, cuya omisión aparejará las impredecibles consecuencias que determinen los Tribunales
2. El trámite de participación ciudadana del art. 133 de la LPACAP, además de innecesario en el mundo local por la propia existencia de la información pública entre las aprobaciones inicial y definitiva, plantea, además, problemas específicos en determinados ámbitos en los que las Administraciones Locales hacen patente su potestad reglamentaria; me refiero concretamente a la tramitación y aprobación de Ordenanzas Fiscales y de Planes y Normas Urbanísticas. Debe tenerse presente que la Ley 39/2015, aunque parece ocuparse de la regulación del procedimiento administrativo común, sin embargo, cuando norma el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, totaliza, por así decirlo, el sistema procedimental, dejando sólo pequeños resquicios a la normativa de desarrollo; así, su dicción literal, no permite acoger la posibilidad de que, junto al procedimiento común de elaboración de disposiciones generales, puedan las Leyes establecer otros específicos en los que se obvie el trámite de audiencia pública previa; y ello, dejando a salvo las normas presupuestarias, las de organización, las dictadas en razón de la concurrencia de un grave interés público o por razón de la urgencia, en cuya regulación de futuro se podría ponderar, matizar y adecuar el procedimiento común.
3. Así las cosas, va a darse la paradoja de que, en la tramitación de una ordenanza de carácter fiscal, podrán intervenir en la fase de consulta previa, a través de la página web de la Administración Local, cualesquiera ciudadanos, mientras que en el trámite información pública subsiguiente a la aprobación provisional, únicamente estarán legitimados quienes tuvieren un interés directo o resultaren afectados por el acuerdo, junto a los colegios y cámaras oficiales, y las asociaciones y demás entidades legalmente constituidas para velar por los intereses profesionales, económicos y vecinales, cuando actúan en defensa de los que les son propios. El desencuentro entre el trámite de opinión y el de audiencia propiamente dicho resulta evidente y en la práctica planteará problemas y contradicciones y, sobre todo, producirá un innecesario alargamiento temporal en la tramitación de las Ordenanzas.
Dado que en materia fiscal suelen ser muy habituales las modificaciones de las ordenanzas ya existentes —revisando tipos impositivos o introduciendo exenciones o bonificaciones—, debe tenerse presente que el art. 133.4 in fine de la LPACAP establece que podrá prescindirse de la consulta previa, es decir la referida en el apartado 1 de ese artículo, cuando la propuesta normativa se limite a regular «aspectos parciales de una materia». No obstante, llama la atención que el legislador haya usado un concepto tan indeterminado como es el de «materia», en vez de referirse claramente a la modificación parcial de una disposición general.
4. Que los instrumentos de planeamiento urbanístico tienen naturaleza normativa es una constante jurisprudencial que no ofrece duda alguna (10) . Por ello, y sin perjuicio de las peculiaridades introducidas en la regulación urbanística de cada una de las Comunidades Autónomas, puede afirmarse que las normas incluidas en los planes generales de ordenación urbana, los planes parciales y en cualesquiera otros instrumentos de ordenación urbanística, son equiparables a una ordenanza y como toda disposición de carácter general, a partir de la entrada en vigor de la LPACAP, sujetas —así parece ser, al no haberse excluido expresamente la materia urbanística—, a los trámites de la consulta previa y asimilados. Desde ese planteamiento surgen, al menos, dos preguntas de difícil respuesta que vienen a complicar la singular tramitación de los instrumentos de planeamiento urbanístico. La primera de las incógnitas se plantea al hilo de qué sentido tiene la consulta previa en un documento como el Plan General sujeto a varios trámites de información pública; y la segunda referida a la difícil convivencia entra la consulta previa y la iniciativa particular en materia urbanística, consagrada en los arts. 5, apartado e) y 8 del R. D. Legislativo 7/2015, por que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (11) . Con respecto a este último interrogante debe hacerse notar que el tantas veces referido art. 133 de la LPACAP no excluyó del trámite de consulta, audiencia e información pública a las iniciativas legislativas de carácter popular, reguladas por Ley Orgánica 3/1984 y que, a partir de ahora, y antes de iniciar su tramitación parlamentaria, parece que deberían someterse a tal trámite.
V. Conclusión
La LPACAP, en cuanto se refiere a la introducción de un trámite de participación ciudadana en el procedimiento de elaboración de leyes y reglamentos, que probablemente invade competencias autonómicas y entra en conflicto con otras leyes estatales, de carácter orgánico u ordinario, dejó en el olvido que en la esfera local ya existía esa participación pública adecuadamente incardinada en el procedimiento de elaboración de disposiciones generales, creando un paso innecesario que será objeto de conflictos jurisprudenciales con incierto resultado.