I. Las luces
En primer lugar, vamos a analizar los principales aciertos del RD 424/2017 que, como se verá a continuación, derivan fundamentalmente de haber completado con acierto la hasta entonces escasa regulación de los sistemas de control interno de las entidades locales.
1. Desarrollo de la regulación del control interno de las entidades locales
Así, entre los aciertos del RD 424/2007, el primero es su propia aprobación, dado que la regulación del control interno de las entidades locales que recoge el RDL 2/2004, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, se había mostrado manifiestamente insuficiente, y requería claramente de un desarrollo reglamentario, en la medida que dejaba gran parte de la regulación de los mecanismos de control interno a las propias entidades locales.
2. Homogeneización del régimen de control interno de todas las entidades locales
Lo señalado en el punto anterior conduce a una segunda virtud del RD 424/2017: la homogeneización del alcance y los mecanismos de control interno en todas las entidades locales.
La falta de un desarrollo reglamentario del régimen jurídico de control interno suponía que cada entidad local hubiese aprobado su propia regulación, lo que había provocado gran heterogeneidad en los sistemas de control interno de las distintas entidades locales, de manera que tanto el alcance como los procedimientos de control eran diferentes entre unas y otras.
La falta de un desarrollo reglamentario del régimen jurídico de control interno suponía que cada entidad local hubiese aprobado su propia regulación
Esta situación generaba importantes diferencias entre unas entidades locales y otras, de forma que expedientes idénticos podían obtener resultados de la fiscalización diferentes, en función de cual fuese la regulación de la propia entidad local. Frente a esta situación, el RD 424/2017 introduce criterios homogéneos de fiscalización, al regular con mucho más detalle los aspectos que debe abarcar el control interno del sector público local.
Así, por ejemplo, mientras en algunas entidades locales la intervención limitada previa de los gastos se limitaba a verificar los requisitos mínimos del artículo 219.2 del RDL 2/2004 (existencia de crédito adecuado a la naturaleza del gasto, competencia del órgano que genera la obligación o gasto así como, en el caso de los gastos plurianuales, el cumplimiento de los requisitos del artículo 174 de la propia Ley) en otras entidades locales la fiscalización previa, aunque limitada, verificaba el cumplimiento de otros requisitos diferentes, que hubiesen sido aprobados por el Pleno de la Corporación.
Ante esta situación, el RD 424/2017 modifica este régimen de fiscalización limitada previa (1) , precisando que dentro de los requisitos básicos que deben ser objeto de fiscalización «se considerarán, en todo caso, trascendentes en el proceso de gestión los extremos fijados en el Acuerdo del Consejo de Ministros, vigente en cada momento, con respecto al ejercicio de la función interventora en régimen de requisitos básico».
Esta precisión, relativa a la obligación de que el régimen de fiscalización limitada previa de requisitos básicos abarque obligatoriamente los requisitos fijados por el Consejo de Ministros, supone un claro avance en la homogeneización del régimen de control interno de las entidades locales, dado que, en la práctica, son estos requisitos del Consejo de Ministros los que se están adoptando por gran parte de las entidades locales como requisitos básicos de fiscalización.
3. Armonización con el régimen de control interno de la Intervención General de la administración del Estado (IGAE)
De lo señalado en el punto anterior podemos extraer el tercer acierto del RD 424/2017: la adaptación para las entidades locales del régimen de control interno que aplica la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), lo que permite aprovechar la experiencia de este órgano en el ejercicio de control interno.
Esta armonización del régimen de control interno del sector público local con el de la Administración del Estado está expresamente recogida como un objetivo del RD 424/2017 en su Exposición de Motivos, por dos veces, en la que señala:
«Por consiguiente, se trata de un planteamiento basado en el interés general, que afecta a la totalidad del sector público local, y que pretende asegurar la gestión regular de los fondos públicos, el empleo eficiente de los mismos y la sostenibilidad financiera de las Entidades Locales. A estos efectos, se regula el régimen de control sobre la base de la experiencia en el ejercicio de esta función y se configura un modelo consistente con el establecido para el sector público estatal».
Posteriormente, la Exposición de Motivos vuelve a reiterar:
«También cabe señalar el esfuerzo por armonizar los conceptos y términos empleados en las distintas normas reguladoras del control interno, local o estatal, ya que las diferencias no van más allá de cuestiones meramente semánticas, o bien se recogieron de conformidad con el marco técnico del momento en que se promulgó la normativa de referencia».
Echando la vista atrás, encontramos como la regulación del control interno de las entidades locales que realizó inicialmente la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, estaba basada en el régimen de control interno que, en aquel momento, recogía para la Administración del Estado el RDL 1091/1988, de 23 de septiembre, texto refundido de la Ley General Presupuestaria.
El modelo de control interno de la Ley 47/2003 es el que, 14 años después, traslada al sector público local el RD 424/2017
Sin embargo, como tantas veces ha pasado con la regulación de distintos aspectos de las haciendas locales, posteriormente el RDL 1091/1988 fue derogado por la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria que, respecto a la regulación del control interno, introdujo la configuración de tres modalidades diferentes de su ejercicio: la función interventora, el control financiero permanente y la auditoría pública.
Este modelo de control interno de la Ley 47/2003 es el que, 14 años después, traslada al sector público local el RD 424/2017, lo que, como se ha dicho, supone en primer lugar una ventaja en cuanto homogeneiza el alcance y los procedimientos de control interno de los sectores públicos estatal y local y, en segundo lugar, permite a las entidades locales aprovechar la experiencia acumulada por la IGAE en las actuaciones de control interno del sector público.
4. Regulación del control financiero
El punto anterior nos dirige a otra novedad positiva del RD 424/2017: la separación, dentro del control financiero, entre las modalidades de control financiero permanente y la auditoría pública, y la regulación detallada de ambas modalidades.
Así, volviendo nuevamente a la Ley Reguladora de Haciendas Locales de 1988, encontramos que si bien esta Ley ya establecía inicialmente el control financiero como una de las modalidades de control interno de las entidades locales, posteriormente realizaba una regulación mínima del mismo, limitándose, en un solo artículo, a señalar su objeto y la aplicación en su ejercicio de las normas de auditoría del sector público.
Esta escasa regulación supuso, una vez más, una gran disparidad en el ejercicio del control financiero entre unas entidades locales y otras, de manera que mientras algunas entidades locales ya venían realizando anualmente controles financieros, otras entidades, como reiteradamente han señalado los órganos de control externo en sus informes, no realizaba ningún tipo de control financiero o realizaban controles financieros de muy escaso alcance, con objeto de cumplir formalmente el mandato legal más que de servir como verdadera herramienta de control interno.
Esta situación es corregida, como se ha dicho, por el RD 424/2017, que dedica el Título III al control financiero, en el que realiza una regulación detallada de sus dos modalidades (control financiero permanente y auditoría pública), así como de su alcance, planificación, ejecución e informes.
5. Regulación de la omisión de la función interventora
Otra de las principales novedades del RD 424/2017 la encontramos en su artículo 28 en el que, por primera vez para las entidades locales, se regula la omisión de la función interventora, es decir, las actuaciones a realizar en los supuestos en los que la función interventora sea preceptiva y se haya omitido.
Nuevamente el RD 424/2017 viene a cubrir un vacío normativo, en la medida en que la Ley de Haciendas Locales no realiza ninguna referencia a esta situación (como sí hace para la Administración del Estado, la Ley 47/2003 General Presupuestaria), lo que otra vez suponía que cada entidad local actuase de manera diferente, aplicando en unos casos el reconocimiento extrajudicial de créditos, en otros la convalidación de gastos, etc.
Esta situación, como se ha dicho, se corrige mediante la regulación de la omisión de la función interventora en el artículo 28 del RD 424/2017 que, con base en el artículo 156 de la Ley 47/2003 General Presupuestaria, regulan tanto su contenido como el procedimiento para proceder, en su caso, a la aprobación del gasto.
II. Las sombras
Junto a las luces señaladas en el punto anterior, el RD 424/2017 presenta también algunas sombras, es decir, algunas carencias o cuestiones pendientes.
1. Dotación de los medios personales necesarios para desarrollar el control interno
Entre las carencias, la primera no deriva directamente del propio RD 424/2017, sino de la dificultad de dotar a las entidades locales de los medios personales necesarios para aplicar un modelo de control interno eficaz.
Esta necesidad de medios se recoge expresamente en el RD 424/2017, dentro de sus principios generales, que establece en el artículo 3.3:
«El órgano interventor dispondrá de un modelo de control eficaz y para ello se le deberán habilitar los medios necesarios y suficientes».
El problema, y probablemente la principal dificultad para la correcta aplicación del RD 424/2017, se encuentra en que frente a esta declaración formal de la norma, la dotación efectiva de los medios personales necesarios requiere, en muchas entidades locales, un aumento del número de funcionarios integrados en la Intervención Local, y ese incremento del número de funcionarios choca claramente con la tasa de reposición de efectivos regulada en las sucesivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado.
La dotación efectiva de los medios personales necesarios requiere, en muchas entidades locales, un aumento del número de funcionarios, lo que choca claramente con la tasa de reposición de efectivos
La aplicación de las tasas de reposición, en Ayuntamientos donde la dotación de personal sea muy ajustada o incluso insuficiente, (que además, en muchos casos, son los más austeros y equilibrados económicamente), hace prácticamente imposible aumentar el número de efectivos asignados a la Intervención, dado que para ello sería necesario disminuir los asignados a otros servicios y esto, como se ha dicho, en Ayuntamientos con una dotación de medios personales escasa es ciertamente muy difícil.
Se trata de un problema grave y que puede dificultar, o al menos demorar, la adecuada aplicación en muchas entidades locales del modelo de control interno regulado en el RD 424/2017, por lo que sería muy conveniente que el legislador fuese consciente de este problema y recogiese, en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, las excepciones necesaria para poder solucionarlo, aun cuando fuese con las lógicas cautelas o requisitos y, en todos caso, condicionado al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
2. Obligación de auditar las cuentas de los organismos autónomos
La segunda sombra del RD 424/2017, aunque evidentemente de mucha menor trascendencia que la indicada en el punto anterior, se refiere a la obligación, recogida en el artículo 29.3 de la norma, de que el órgano interventor realice anualmente la auditoría de las cuentas anuales de los organismos autónomos locales.
En este caso la debilidad procede, precisamente, de una de las virtudes del RD 424/2017, como es trasladar al ámbito local el modelo de la Administración del Estado. Y ello debido a que, en el ámbito de la administración local, la llevanza de la contabilidad de los organismos autónomo es (con carácter general) responsabilidad del propio interventor de la entidad local y, por tanto, al obligar a realizar anualmente una auditoría de las cuentas anuales se está obligando a auditar las cuentas de las que el propio interventor es el responsable lo que, lógicamente, carece de sentido conforme a las normas de auditoría.
En este sentido, la obligación que recoge el artículo 29.3 del RD 424/2017, de realizar anualmente la auditoría de las cuentas anuales de los organismos autónomos locales, probablemente debería matizarse eximiendo de la misma a aquellos organismos autónomos locales en los que la llevanza de la contabilidad sea responsabilidad del propio interventor de la entidad local.
3. Ausencia de un régimen «básico» de fiscalización, para las entidades locales de menor tamaño y presupuesto
La última carencia que se encuentra en el RD 424/2017 deriva de la propia heterogeneidad de las entidades locales en España, y del pequeño tamaño de muchas de ellas, que hace que carezcan de los medios personales mínimos para poder desarrollar el modelo de control interno.
En este sentido, el RD 424/2017 regula en su Título V un modelo de control simplificado que, sin duda, nace en consideración a la situación señalada, tal y como se recoge en la propia Exposición de Motivos:
«El desarrollo reglamentario del control interno en las Entidades Locales, no ha querido obviar la especial heterogeneidad que impera en el ámbito del sector público local, principalmente en el ámbito municipal. Siguiendo un tratamiento paralelo y similar al ya establecido para el régimen contable local, pero sin transgredir los principios generales del control interno y sin diluir las obligaciones que el ordenamiento jurídico establece para el órgano interventor de las Entidades Locales, se desarrolla en el título V del texto un régimen de control simplificado de aplicación potestativa para aquellos municipios que cuentan con una menor dimensión en su actividad económico-financiera y que podrían encontrarse, en principio, en peores condiciones para asumir el régimen de control general.
Por tanto, se estima conveniente adaptar un régimen de control a las necesidades reales de las Entidades Locales de más pequeña dimensión, debido, fundamentalmente, a la falta de medios personales y materiales.
El régimen de control simplificado consistirá principalmente en el ejercicio de la función interventora, siendo razonable en su modalidad de fiscalización previa limitada, si bien en última instancia corresponderá al Pleno adoptar los acuerdos oportunos conforme al artículo 219.2 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales.
Por otra parte, será potestativo el control financiero, sin perjuicio de aquellas actuaciones que deriven de una obligación legal».
Sin embargo, este régimen simplificado, que puede ser adecuado para entidades locales pequeñas pero con unos mínimos medios personales y materiales, puede resultar todavía excesivo para las entidades locales de muy pequeño tamaño.
A estos efectos, debemos tener en cuenta que en una gran parte de los municipios españoles el único funcionario de la entidad es el Secretario-Interventor, que en muchas ocasiones lleva incluso varios municipios simultáneamente, lo que hace que sea el propio Secretario-Interventor el que tramita la totalidad de los expedientes de la entidad, por lo que la actuación fiscalizadora se convierte en una fiscalización de sus propios expedientes.
Para estos casos, se echa en falta en el RD 424/2017 un tercer modelo de fiscalización «básico», que se aplicase a estas entidades locales de tamaño y presupuesto muy pequeño, tal y como sucede en el régimen de contabilidad.
Se echa en falta en el RD 424/2017 un tercer modelo de fiscalización «básico», que se aplicase a estas entidades locales de tamaño y presupuesto muy pequeño
En este sentido, si bien la exposición de motivos del RD 424/2017 realiza una referencia expresa al modelo contable de las entidades locales, es conveniente recordar que en dicho régimen contable también inicialmente existían únicamente dos modelos, el normal y el simplificado (de manera análoga a los modelos del RD 424/2017), pero la experiencia práctica de que las entidades locales de muy pequeña dimensión carecían de los medios personales y materiales necesarios para cumplir, incluso, con las obligaciones del régimen simplificado llevó, en el año 2004, a aprobar un tercer modelo, denominado «básico», con un ámbito de aplicación muy limitado pero también con unas obligaciones muy inferiores al del resto de las entidades locales.
Probablemente este sistema, con tres modelos diferentes, sea también más adecuado en el ámbito del control interno, al reflejar mejor la heterogeneidad de las entidades locales en España y, en especial, al facilitar a estas entidades locales de muy pequeño tamaño el ejercicio de unas obligaciones mínimas de control interno.
Tal y como se ha indicado anteriormente, este modelo «básico» debería tener en cuenta que en estas entidades locales muy pequeñas los expedientes se tramitan, en su inmensa mayoría, por el propio Secretario-Interventor, por lo que en muchas ocasiones el ejercicio de la función interventora se ejerce sobre los propios actos, y por tanto no pasa de ser un mero formalismo.
Por tanto, con objeto de fijar un modelo, en terminología del propio RD 424/2017, «sin transgredir los principios generales del control interno y sin diluir las obligaciones que el ordenamiento jurídico establece para el órgano interventor de las Entidades Locales», y teniendo en cuenta que en estas entidades locales muy pequeñas también los órganos de gobierno pueden, eventualmente, decidir tramitar expedientes que deban ser objeto de reparo a criterio del Secretario-Interventor, dicho régimen «básico» podría recoger una regulación detallada respecto a los expedientes con reparos, pero unas obligaciones muy inferiores para los expedientes tramitados con la conformidad del Secretario-Interventor.