I. Introducción
La nueva gobernanza económica europea de 2011 incorpora una nueva regla fiscal para reforzar el cumplimiento del objetivo de estabilidad. El marco preventivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento obliga al Estado Español a respetar el valor de referencia para el gasto.
En el presente trabajo analizamos cómo se implementa esta regla fiscal en la LOEPSF para cada una de las Entidades Locales. La LOEPSF dedica un único artículo a su regulación, sin que exista un desarrollo reglamentario, generado numerosas dudas en su aplicación práctica.
La gestión presupuestaria se ve afectada de forma intensa por la aplicación de la nueva regla fiscal, estudiamos como afecta en cada una de las fases de elaboración, ejecución y liquidación del presupuesto.
Un gasto computable que exceda del máximo permitido, superando la tasa de referencia de crecimiento del Producto interior Bruto a medio plazo de la económica española, implica la adopción de medidas correctivas con la necesidad de elaborar en Plan Económico-Financiero (PEF).
El apartado quinto del art. 12 de la LOEPSF obliga a las Entidades Locales a reducir su endeudamiento cuando los ingresos sean superiores a los previstos, generando dudas en cuanto al momento de su aplicación, su relación con el art. 32 de la LOEPSF y la disposición adicional sexta sobre la regla especial del destino del superávit presupuestario.
Por último, incidimos en la necesaria modificación de esta regla fiscal en su aplicación a las Entidades Locales
II. Del reglamento (UE) n.o 1175/2011 a la regla del gasto en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF)
El reglamento (UE) n.o 1175/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, por el que se modifica el Reglamento (CE) n.o 1466/97 del Consejo, relativo al refuerzo de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas, conforma una de las medidas del denominado «Six Pack», que tienen como objetivo reforzar las reglas fiscales de la UE, que manifestaron sus debilidades con la crisis financiera iniciada en 2008.
El citado Reglamento en su artículo noveno se refiere al crecimiento del gasto. El Consejo y la Comisión evaluarán si el crecimiento anual del gasto no excede de una tasa de crecimiento potencial del PIB a medio plazo que sirva de referencia, a menos que el exceso se contrarreste con medidas discrecionales relativas a los ingresos. En el caso que el Estado miembro no haya alcanzado aun su objetivo presupuestario a medio plazo, el crecimiento anual del gasto no exceda de una tasa inferior a una tasa de crecimiento potencial del PIB.
En el agregado del gasto se excluirá los gastos de intereses, los gastos de programas de la Unión que se contrarresten totalmente con los ingresos de los fondos de la Unión, y los cambios no discrecionales en los gastos destinados a prestaciones de desempleo.
Se refuerza la vertiente preventiva de la política fiscal de estabilidad
El exceso de crecimiento del gasto con respecto a las referencias a medio plazo no debe considerarse un incumplimiento del valor de referencia, en la medida en que se compense totalmente con el aumento de ingresos autorizados por ley.
Del artículo décimo extraemos los siguientes párrafos:
«La desviación de la evolución del gasto no se considerará significativa si el Estado miembro de que se trate ha superado el objetivo presupuestario a medio plazo, teniendo en cuenta la posibilidad de unos ingresos excedentarios significativos y que los planes presupuestarios establecidos en el programa de convergencia no hagan peligrar dicho objetivo durante todo el período de programación».
«Igualmente, la desviación podrá no considerarse cuando derive de un acontecimiento inusitado que esté fuera del control del Estado miembro afectado y que tenga una gran incidencia en la situación financiera de las administraciones públicas, o en caso de crisis económica grave en la zona del euro o en el conjunto de la Unión, siempre que dicha desviación no ponga en peligro la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo».
El Consejo de Ministros de 29 de abril de 2011 aprueba la remisión al Consejo de Ministros de Economía y Finanzas de la Unión Europea del programa de estabilidad 2011-2014, con la intención de introducir una nueva regla de gasto público. En el citado programa de estabilidad su apartado noveno. Marco Institucional de las Finanzas Públicas, detalla:
«El Gobierno quiere dar un paso más en su compromiso con la disciplina fiscal, a través de la incorporación de una regla de gasto en las leyes de Estabilidad Presupuestaria, complementaria a la regla de saldo en vigor. De esta forma, se refuerza la vertiente preventiva de la política fiscal de estabilidad, evitando especialmente los comportamientos procíclicos. La aplicación de las reglas fiscales ayudará a moderar los posibles desequilibrios generados en los procesos de expansión excesiva de la actividad económica y creará los márgenes necesarios para amortiguar las fases de recesión, sin comprometer la estabilidad de las finanzas públicas.
Con esta iniciativa, además, el Gobierno se anticipa a los requerimientos recogidos en el Pacto por el Euro Plus acordado recientemente y pone en marcha la adaptación de las leyes de estabilidad a los cambios que se van a aprobar sobre gobierno económico en la Unión Europea».
El Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, modifica el hoy derogado Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (TRLGEP) introduciendo la regla del gasto, siendo únicamente de aplicación a las Entidades Locales incluidas en el ámbito subjetivo definido en los arts. 111 y 135 Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), es decir corporaciones provinciales y municipios capitales de provincia, o de comunicas autónoma o que tengan una población de derecho igual o superior a 75.000 habitantes; municipios integrados en el régimen de cesión de recaudación de impuestos del Estado.
La regla del gasto quedaba regulada en el art. 8.bis del TRLGEP, el crecimiento del gasto computable no podrá superar el crecimiento medio a medio plazo de referencia de la economía española. Como gasto computable se entenderán los empleos no financieros definidos en términos del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, excluidos los intereses de la deuda y el gasto no discrecional en prestaciones por desempleo, la tasa de crecimiento a largo plazo se define como el crecimiento medio del PIB, en términos nominales, durante 9 años. El gasto computable se podrá incrementar o disminuir, en caso de incrementos o disminuciones de la recaudación de carácter permanente por cambios normativos. Los ingresos que se obtengan por encima de lo proyectado se dedicarán íntegramente a reducir el nivel de deuda pública.
Solo quedaban sujetas a la regla del gasto las Entidades Locales en régimen de cesión de tributos
Las Entidades Locales sujetas al cumplimento de la regla del gasto, en caso de incumplimiento de la tasa de incremento del gasto, deberán adoptar medidas extraordinarias de aplicación inmediata que garanticen el retorno a la senda del gasto.
A diferencia de la actual regulación solo quedan sujetas a la regla del gasto las Entidades Locales en régimen de cesión de tributos.
Siendo el total de empleos no financieros de las AAPP (1) en 2018 de 478.126 millones de €, los del subsector Administración local ascienden a 69.419 millones de €, es decir un 14,51% del total. Sobre el estado de la liquidación del presupuesto de las Entidades Locales del ejercicio 2017 estimamos el porcentaje del total del gasto de los municipios en régimen de cesión, representado un 70% del sector Entidades Locales. Las Entidades Locales en régimen de cesión representan solo un 2% respecto al total, pero el 70% de los empleos financieros del sector Entidades Locales, quedan fuera de la aplicación de la regla del gasto el 98% de Entidades Locales, entre las que se encuentra 8.031 ayuntamientos, que únicamente explican el 4 % de los empleos financieros del sector Administraciones Públicas.
Entendemos que si el objetivo de la norma era garantizar que el sector Entidades Locales cumpla con la regla del gasto, quedaba garantizado totalmente con el control de únicamente el 2% de las Entidades Locales que concentra el 70% de los empleos no financieros del conjunto de Entidades Locales, si bien el resto de Entidades Locales puede crecer en gasto, está limitado por el cumplimiento del objetivo de estabilidad, ahorro neto positivo y porcentaje de la deuda inferior al 110%.
La LOEPSF mantiene la regulación contenida en el TRLGEP con las modificaciones que comentaremos en el apartado siguiente, si bien modifica su ámbito subjetivo, siendo a partir de ahora aplicable a todas las Entidades Locales independientemente de su población y presupuesto.
III. Regla del gasto y Entidades Locales
De conformidad con lo establecido en el art. 12.1 de la LOEPSF, el gasto computable de la Administración Central, Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales no podrá superar la tasa de referencia de crecimiento del Producto Interior Bruto de medio plazo de la economía española, se excluye a las Administraciones de Seguridad Social.
El gasto computable puede ser superior cuando se aprueben cambios normativos que supongan aumentos permanentes de la recaudación; el nivel de gasto computable resultante de la aplicación de la regla en los años en que se obtengan los aumentos de recaudación podrá aumentar en la cuantía equivalente.
El gasto computable no podrá superar la tasa de referencia de crecimiento del Producto Interior Bruto de medio plazo
Cuando se aprueben cambios normativos que supongan disminuciones de la recaudación, el nivel de gasto computable resultante de la aplicación de la regla en los años en que se produzcan las disminuciones de recaudación deberá disminuirse en la cuantía equivalente.
El gasto computable se calcula para cada una de las Entidades Locales en términos consolidados, debemos tener en cuenta la propia entidad más las entidades dependientes clasificadas en el sector Administraciones Públicas.
Consideremos que el grupo está conformado por el Ayuntamiento y un Organismo Autónomo, se calcula el gasto computable de cada una de las entidades, los sumamos y restamos los del Ayuntamiento hacia el Organismo Autónomo, así como los del Organismo Autónomo hacia el Ayuntamiento.
Expresamos matemáticamente la restricción que representa la regla del gasto sobre el crecimiento de este.
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GC = Gasto Computable.
T = Tasa de referencia de crecimiento del Producto Interior Bruto en tantos por uno.
i = cada una de las entidades calificada como Administración Pública que conforman el grupo que consolida.
A = Ajustes de consolidación.
I = Efecto del cambio normativo en la recaudación.
Ejemplo
Consideremos que el GC en 2019 es de 1.200,00€, como consecuencia de la modificación en tipos impositivos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles estimamos que se incrementa la recaudación en 30 € y siendo la tasa de referencia de crecimiento del Producto Interior Bruto de medio plazo de la economía española en 2020 del 2,8%, calculamos el gasto computable máximo para 2020 que permite el cumplimiento de la regla del gasto.
GC2020 ≤ 1.200 × 1,028 + 30; GC2020 ≤ 1.263,6
Para el supuesto que el cambio normativo suponga una disminución de la recaudación de 30€
GC2020 ≤ 1.200 × 1,028 – 30; GC2020 ≤ 1.263,6
Deberemos considerar que el incremento o disminución en el gasto computable por cambios normativos de carácter permanente es por el efecto en la recaudación, no en los derechos reconocidos netos, y en el ejercicio en que tenga efecto el cambio normativo.
Si incrementamos el IBI en un 4% para 2020, supongamos un incremento en la recaudación de 80.000,00 €, siendo el gasto computable en 2019 de 1.100.000,00€, el gasto máximo por aplicación de la regla del gasto en 2020 resulta de 1.100.000,00 x 1,028 + 80.000,00€ = 1.210.800,00€.
Si el gasto computable en 2020 resulta de 1.125.000,00 €, con una tasa de variación supuesta del 3,1%, y no hay variación en el IBI el gasto máximo computable para 2021 es de 1.125.000,00€ x 1,031 = 1.159.875,00€.
Uno de los efectos no deseados de partir del gasto computable del ejercicio inmediato anterior es que existe una propensión a no gastar menos, ya que se pierde para ejercicios posteriores capacidad de gasto computable. Igualmente, si se pretende reducir el tipo de gravamen tendremos el efecto negativo de minoración en el gasto computable.
Uno de los efectos no deseados es que existe una propensión a no gastar menos
Otra de las cuestiones controvertidas es delimitar cuando se puede aplicar el sumando por «incrementos permanentes de la recaudación por cambios normativos». Hay situaciones de incrementos permanentes en la recaudación pero que no resultan de cambios normativos, se interpreta que no se pueden aplicar. Ténganse en cuenta el incremento en la recaudación por un incremento significativo en el número de unidades catastrales o en la tasa, por un mayor número de unidades fiscales a tributar que se espera permanezcan en el tiempo.
Una eficiente inspección y gestión recaudatoria permite incrementar la recaudación, si queremos mantener el mismo nivel de recaudación disminuyendo tipos impositivos, como el incremento en la recaudación no es motivado por cambio normativo de carácter permanente, perdemos gasto computable.
Un menor gasto en la prestación del servicio motiva la reducción de la tasa, al reducir la tasa se minora el gasto computable, el gasto computable se reduce por partida doble.
Sobre la tasa de crecimiento
Corresponde al Ministerio de Economía y Competitividad calcular la tasa de referencia de crecimiento del Producto Interior Bruto de medio plazo de la economía española, de acuerdo con la metodología utilizada por la Comisión Europea en aplicación de su normativa.
Esta tasa se publicará en el informe de situación de la economía española al que se refiere el art. 15.5 de esta Ley. Será la referencia a tener en cuenta por la Administración Central y cada una de las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales en la elaboración de sus respectivos presupuestos.
La Orden ECC/2741/2012, de 20 de diciembre, se refiere al cálculo de la tasa de referencia de la economía española, estableciendo en su artículo tercero que «las tasas de referencia de cada año se calcularán promediando las tasas de los 5 años anteriores, del año en curso y de los 4 años posteriores».
En el informe de la situación de la economía española (2) se detalla en relación con el cálculo de la tasa:
«Para obtener dicha tasa, se calcula cada año la media de los crecimientos reales potenciales de dicho año, los cinco anteriores y los cuatro posteriores, obteniéndose así la tasa de referencia real. Para los años posteriores a 2021, los crecimientos potenciales se han obtenido aplicando la metodología t+10 de cálculo del PIB potencial aprobada en el seno del Grupo de Trabajo del Output Gap.
En línea con la metodología de desarrollo de la Ley de Estabilidad, los crecimientos de los deflactores utilizados para pasar de la tasa de referencia real a la nominal se corresponden con el menor valor entre el 2% y la tasa del deflactor del PIB prevista o efectivamente realizada cada año, según la Contabilidad Nacional».
Cuadro 6. Tasas de referencia PIB reales y nominales| Variación anual en % | 2019 | 2020 | 2021 |
| Tasa de referencia real (3) | 1,0 | 1,2 | 1,2 |
| Tasa de referencia nominal | 2,7 | 2,9 | 3,1 |
En cuanto nos interesa en nuestro estudio, la tasa de referencia resulta de una media realizada de crecimiento en cada año (se toman 10 años), el actual, los cinco anteriores y los cuatro futuros. Su aplicación vendría explicada como estabilizador del crecimiento, de tal forma que en aquellos años con un mayor crecimiento potencial el gasto público no se incremente en todo su potencial, y en sentido contrario cuando el gasto público venga limitado por la ralentización de la economía pueda crecer a un ritmo mayor que la economía, para amortiguar en parte los efectos de la recesión.
En la tabla 1 detallamos la tasa de referencia vigente en cada uno de los ejercicios.
Tabla1. Tasa de Referencia de crecimiento del PIB| | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 |
| Tasa de referencia | 1,7% | 1,5% | 1,3% | 1,8% | 2,1% | 2,4% | 2,7% |
El último propuesto por el Gobierno en diciembre de 2018, pero rechazado por el Senado fue del 2,7% para 2019, un 2,9% para 2020 y 3,1% en 2021.
El Consejo de Ministros con fecha 11 de febrero de 2020 ha propuesto la modificación de la tasa de referencia para el ejercicio 2020, así como la tasa de referencia para periodo 2021-2023, se aprueba por el Congreso de los Diputados el 27 de febrero de 2020, se incrementa para el ejercicio 2020 del 2,8% al 2,9%, quedando el resto de los ejercicios como sigue:
| | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 |
| Tasa de referencia | 2,9 % | 3,0 % | 3,2 % | 3,3 % |
Del cómputo de la regla del gasto se excluyen los gastos no discrecionales en prestaciones por desempleo y los intereses de la deuda, ambos muy sensibles a los cambios en el ciclo, así en periodos de recesión ambos gastos se incrementan de forma considerable, y de la misma forma se reducen en periodos de crecimiento.
Analizado el sentido de la regla del gasto y su instrumentalización dentro de la política fiscal como estabilizador automático, nos preguntamos si tiene sentido su aplicación a un municipio de 3.000 habitantes con un presupuesto de 3.000.000,00€.
¿Tiene sentido su aplicación a un municipio de tres mil habitantes con un presupuesto de tres millones de €?
El propio reglamento de UE n.o 1175/2011 determina en relación a la aplicación de la regla del gasto: «especialmente en el caso de los Estados miembros pequeños, debe tenerse en cuenta la variabilidad potencialmente elevadísima del gasto de inversión».
En opinión de García Martínez (4) (2018) «La utilización de una magnitud macroeconómica, como la tasa de variación del PIB nominal, para el crecimiento del gasto no financiero es una realidad local "micro" cuyas principales fuentes de financiación no responden directamente a la evolución del ciclo económico, ni sus políticas de gasto y de inversión responden a funciones de estabilización anticíclica».
Es muy difícil de explicar al presidente de una entidad local, que pretende realizar una inversión, para la que acumula ahorros en el remanente de tesorería, que por aplicación de este remanente va a incumplir la regla del gasto y el objetivo de estabilidad presupuestaria, con la obligación, de consolidarse el incumplimiento en la liquidación, de presentar al Pleno de la Corporación un PEF, cuando el ayuntamiento que preside no tiene deuda o un porcentaje muy bajo, paga a los proveedores de forma inmediata, y el ahorro neto es positivo.
Las Cortes Generales no son ajenas a esta problemática, a modo de ejemplo, en octubre de 2017 se presenta una Proposición de Ley (5) con el propósito de no aplicar la regla del gasto a «aquellas Corporaciones Locales que cumplan con los principios de estabilidad presupuestaria, entendida ésta como el mantenimiento de una posición de superávit o equilibrio presupuestario; y sostenibilidad financiera, entendida ésta como el mantenimiento de un nivel de endeudamiento inferior al 110% de los recursos corrientes y el mantenimiento de un plazo medio de pago a proveedores inferior a los 30 días». La situación de la iniciativa es de caducidad.
IV. Gasto computable
El apartado segundo del art. 12 nos indica que se entiende por gasto computable los empleos no financieros definidos en términos el Sistema Europeo de Cuentas y Regionales (SEC).
El SEC 2010 es un marco contable regulado por el Reglamento (UE) no 549/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013.
Debemos transcribir la información presupuestaria y contable de la Entidad Local, a los criterios del SEC
En la tabla 2 detallamos la evolución desde el año 2010 al 2018 del total de empleos no financieros para el sector Entidades Locales. La variación acumulada de 2018 a 2012 es del 15,68% (si bien no hemos incorporado ninguno de los ajustes a los que se refiere la LOEPSF), mientras que el importe máximo acumulado de conformidad con la tasa de referencia máxima aprobada es del 11,3%. En todos los años de la serie las Entidades Locales presentan capacidad de financiación.
La primera dificultad que nos encontramos es que debemos transcribir la información presupuestaria y contable de la entidad local, conformada con los criterios del TRLRHL y del Plan General de Contabilidad Pública adaptado a Administración Local, a los criterios del SEC, para ello vamos a seguir la Guía para la determinación de la Regla del Gasto para Corporaciones locales elaborada por la IGAE.
Se excluyen de los empleos no financieros.
- 1. Los intereses de la deuda.
- 2. El gasto no discrecional en prestaciones por desempleo.
- 3. La parte del gasto financiado con fondos finalistas procedentes de la Unión Europea o de Otras Administraciones Públicas.
- 4. Las transferencias a las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones Locales vinculados a los sistemas de financiación.
Tabla 1. Corporaciones Locales Empleos No financieros| | | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 (P) |
| TE | Empleos no financieros | 61.524 | 60.716 | 62.831 | 65.261 | 64.844 | 68.306 | 70.241 |
| TEC | Empleos corrientes | 55.405 | 54.964 | 56.042 | 57.898 | 58.225 | 61.304 | 62.560 |
| D.1p | Remuneración de asalariados | 20.257 | 20.574 | 20.893 | 21.753 | 22.118 | 22.774 | 23.575 |
| P.2 | Consumos intermedios | 19.722 | 19.140 | 19.572 | 19.969 | 20.329 | 21.162 | 21.869 |
| D.29p | Otros impuestos sobre la producción | 32 | 43 | 36 | 41 | 36 | 32 | 35 |
| D.31p | Subvenciones a los productos | 1.416 | 1.345 | 1.480 | 1.260 | 1.193 | 1.168 | 1.211 |
| D.39p | Otras subvenciones a la producción | 30 | 44 | 46 | 64 | 63 | 45 | 56 |
| D.41p | Intereses | 1.440 | 1.393 | 1.269 | 705 | 697 | 638 | 573 |
| D.42p+D.45p | Otras rentas de la propiedad | 3 | 3 | 2 | 3 | 3 | 3 | 2 |
| D.51p | Impuestos corrientes sobre la renta... a pagar | 11 | 16 | 31 | 28 | 18 | 23 | 21 |
| D.62p | Prestaciones sociales distintas de las transferencias sociales en especie | 487 | 444 | 453 | 482 | 521 | 540 | 555 |
| D.632p | Transferencias sociales en especie: producción adquirida en el mercado | 667 | 689 | 681 | 718 | 770 | 798 | 832 |
| D.71p | Primas netas de seguro no vida | 119 | 105 | 106 | 103 | 103 | 109 | 111 |
| D.73p | Transferencias corrientes entre administraciones públicas | 9.846 | 9.841 | 10.009 | 11.227 | 10.813 | 12.422 | 12.151 |
| D.74p | Cooperación internacional corriente | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| D.75p | Otras transferencias corrientes | 1.375 | 1.327 | 1.464 | 1.545 | 1.561 | 1.590 | 1.569 |
| D.76p | Recursos propios de la UE: IVA y RNB | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| D.8 | Ajustes por la variación de los derechos por pensiones | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| TEK | EMPLEOS DE CAPITAL | 6.119 | 5.752 | 6.789 | 7.363 | 6.619 | 7.002 | 7.681 |
| P.51g | Formación bruta de capital fijo | 5.013 | 4.910 | 5.390 | 6.256 | 5.146 | 5.605 | 6.557 |
| P.52+P.53 | Variación de existencias y adquisiciones menos cesiones de objetos valiosos | 120 | 70 | 8 | –47 | –60 | –48 | –14 |
| NP | Adquisiciones netas de activos no financieros no producidos | 252 | 166 | 538 | 441 | 572 | 519 | 249 |
| D.9p_S.13 | Transferencias de capital entre administraciones públicas | 193 | 169 | 200 | 184 | 225 | 219 | 209 |
| D.92p (exc. D.9p_S.13) | Ayudas a la inversión | 483 | 400 | 555 | 460 | 475 | 457 | 524 |
| D.99p (exc. D.9p_S.13) | Otras transferencias de capital | 58 | 37 | 98 | 69 | 261 | 250 | 156 |
Importe en millones de €. Fuente: Serie de datos de las operaciones no financieras realizadas por el subsector Administración Local, en términos de la contabilidad nacional (SEC 2010) Revisión Estadística 2019. IGAE. |
Para obtener el gasto computable sumamos las obligaciones reconocidas netas de los capítulos 1 a 7 de gastos, considerando que de los gastos del capítulo tercero «Gastos financieros» únicamente tendremos en consideración los gastos de emisión, formalización, modificación y cancelación de préstamos, así como los de ejecución de avales, no se consideran los gastos de los intereses por las operaciones de endeudamiento.
En las Entidades Locales no existe gasto por prestación por desempleo y solo en algunas entidades provinciales se dan los gastos por transferencias vinculados a los sistemas de financiación.
Sobre la suma de las obligaciones reconocidas netas por operaciones no financieras (ORNNF), minorados por los gastos en interés de la deuda y los gastos financiados por otras administraciones públicas, efectuaremos determinados ajustes para aproximarnos al concepto de empleos no financieros en términos SEC.
La disposición adicional sexta de la LOEPSF, que se añade por el art. 1.15 de la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, regula las reglas especiales para el destino del superávit presupuestario, y determina que el gasto realizado en Inversión Financieramente Sostenible (IFS) no se considerará como gasto computable a efectos de la aplicación de la regla del gasto.
GCn = Σ ORNNF – gastos intereses deuda – gastos financiados por AAPP ∓ Ajustes – IFS
En relación con los gastos financiados por otras AAPP la Guía detalla: «se reducirá la parte del gasto que se financie con ingresos afectados aun cuando estos fondos se perciban en un ejercicio distinto al del devengo del gasto. Como ejemplos de gastos con financiación afectada pueden citarse los gastos financiados con convenios celebrados entre Administraciones públicas o con subvenciones afectadas concedidas por las Administraciones públicas».
De los ajustes
Enumeramos los ajustes que se mencionan en la guía elaborada por la IGAE.
No entramos en el detalle de cada uno de estos ajustes, nos remitimos a la propia guía.
V. La regla del gasto en el ciclo presupuestario
Analizamos cómo afecta el cumplimiento de la regla del gasto en cada una de las fases de elaboración, ejecución y liquidación del presupuesto.
El art. 30 de la LOEPSF se refiere a límite de gasto no financiero, tanto el Estado como las Comunidades Autónomas, así como las Corporaciones Locales deben aprobar un límite máximo de gasto no financiero, coherente con objetivo de estabilidad presupuestaria y la regla del gasto, que marcará el techo de asignación de recursos de sus presupuestos.
El gasto no financiero máximo del presupuesto vendrá limitado por el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y la regla del gasto, siendo el menor de ambos.
Gasto no financiero < (Suma de los ingresos no financieros; Gasto computable que cumple con la regla del gasto).
En el supuesto que el gasto máximo no financiero venga limitado por la aplicación de la regla del gasto, actúa como estabilizador automático, en la medida que los ingresos no financieros que exceden se reflejan en la aprobación de un presupuesto con superávit, incrementan activos o disminuyen pasivos.
En el supuesto de que el gasto máximo no financiero venga limitado por la aplicación de la regla del gasto, actúa como estabilizador automático
El propio art. 30 obliga a la Administración del Estado y a las Comunidades Autónomas a informar al Consejo de Política Fiscal y Financiera, antes del 1 de agosto, sobre el límite de gasto no financiero, no menciona la obligación de la entidad local de informar de este límite. En la práctica muchas Entidades Locales no adoptan acuerdo de aprobación del límite máximo del gasto no financiero y se refieren al mismo con ocasión de la aprobación del presupuesto.
El art. 27 de la LOEPSF obliga a cada una de las Corporaciones Locales a remitir las líneas fundamentales que contendrán sus presupuestos, esta remisión se realiza de forma telemática mediante una aplicación de captura de datos.
La Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de información previstas en la LOEPSF, en su art. 15 determina como plazo de remisión el 15 de septiembre, si en la redacción originaria es obligatorio remitir el informe de la intervención de evaluación del cumplimiento del objetivo de estabilidad, de la regla del gasto y del límite de deuda plazo, por modificación operada por la Orden HAP/2082/2014 se suprime la obligación de remitir informe de evaluación de la regla el gasto. De la misma forma en la comunicación sobre la aprobación del presupuesto no existe ninguna referencia a la remisión de la información sobre el cumplimiento de la regla del gasto.
Entendemos que la no obligación de remisión de información al Ministerio sobre el cumplimiento de la regla del gasto en el momento de aprobación del presupuesto, no eximen de la necesidad de informar sobre la misma, ya que se trata de una magnitud financiera de gran importancia, su incumplimiento en fase de liquidación del presupuesto obligará a la entidad a elaborar un PEF, con las consecuencias que de ello derivan. Qué sentido tiene no informar del cumplimiento de la regla del gasto en el momento de elaboración y posteriormente y en fase de ejecución informar del riesgo de incumplimiento, de tal forma que la entidad deberá declarar créditos no disponibles para poder cumplir con la regla del gasto.
Entendemos que es conveniente informar sobre el cumplimiento de la regla del gasto, tanto en la aprobación del presupuesto como en cada una de las modificaciones de créditos que le afecten.
López Arias (2018) (6) comenta que «es en el subsector local, con carácter general, el riesgo de incumplimiento del objetivo de estabilidad no es un riesgo real, el riesgo viene dado por las dificultades para alcanzar el superávit necesario para cumplir además con la regla de gasto. Es, pues, en el ámbito de la regla de gasto donde se aprecian las principales tensiones, y por ello, desde el punto de vista de la corrección temprana de posibles desviaciones, no se justifica la eliminación de la obligación de comunicación del informe de la intervención local de cumplimiento de la regla de gasto en las fases iniciales del ciclo presupuestario (líneas fundamentales y presupuestos iniciales) que se produjo con la Orden antes citada».
A la hora de fijar el gasto máximo no financiero compatible con el cumplimiento de la regla del gasto, deberemos estimar el importe del gasto computable en fase de liquidación del presupuesto del ejercicio anterior.
Vamos a tratar de explicarlo con un ejemplo, supongamos que estamos elaborando el presupuesto del ejercicio 2020, estimamos el gasto computable en 2019, a partir los datos de la ejecución del tercer trimestre del ejercicio 2019 proyectamos la liquidación (Cuadro 1).
Cuadro 1. Ejecución tercer trimestre| | | tercer trimestre 2019 | |
| | Cap | Inicial | Definitivo | Reconocidas | % Ejec. |
| 1 | Gastos de personal | 3.455.370,87 | 3.573.418,86 | 2.307.228,91 | 64,57% |
| 2 | Gastos corrientes en bienes y servicios | 3.029.468,41 | 3.292.928,92 | 1.649.583,86 | 50,09% |
| 3 | Gastos financieros | 93.056,90 | 92.219,06 | 34.897,78 | 37,84% |
| 4 | Transferencias corrientes | 15.991.762,07 | 16.529.117,55 | 10.704.543,19 | 64,76% |
| 5 | Fondo de contingencia | 68.454,69 | 51.274,63 | 0,00 | 0,00% |
| | Operaciones Corrientes | 22.638.112,93 | 23.538.959,02 | 14.696.253,73 | 62,43% |
| 6 | Inversiones reales | 1.617.331,00 | 3.278.308,02 | 679.779,87 | 20,74% |
| 7 | Transferencias de capital | 1.132.864,32 | 2.481.945,84 | 619.793,66 | 24,97% |
| | Operaciones de Capital | 2.750.195,32 | 5.760.253,87 | 1.299.573,53 | 22,56% |
| | Operaciones no Financieras | 25.388.308,25 | 29.299.212,88 | 15.995.827,26 | 54,59% |
| 8 | Activos financieros | 584.307,06 | 653.122,19 | 339.922,54 | 52,05% |
| 9 | Pasivos financieros | 655.870,08 | 870.730,13 | 355.865,24 | 40,87% |
| | Operaciones Financieras | 1.240.177,15 | 1.523.852,33 | 695.787,78 | 45,66% |
| | Total Gastos | 26.628.485,40 | 30.823.065,21 | 16.691.615,04 | 54,15% |
Siguiendo la guía elaborada por la IGAE para la determinación de la Regla del Gasto para Corporaciones Locales, en su apartado de ajustes por grado de ejecución del gasto se establece que «este ajuste se estimará por cada Entidad Local en función de la experiencia acumulada de años anteriores sobre la diferencia entre previsiones presupuestarias y la ejecución real».
Sobre los créditos definitivos del estado de gastos de ejercicios anteriores obtenemos el porcentaje de ejecución de cada uno de los capítulos, evidentemente se podría realizar con mayor detalle, por artículos o conceptos.
El cuadro 2 refleja un elevado porcentaje de ejecución todos los años de los gastos de personal y transferencias corrientes, en relación con los gastos en bienes corrientes y servicios la ejecución en cada uno de los tres ejercicios sobre el 80%, pero donde vamos a tener verdaderos problemas de estimación es en los gastos de inversión y transferencias de capital, dada su variabilidad en el tiempo y grado de ejecución, en estos capítulos es conveniente realizar un análisis de cada uno de los proyectos de gasto.
Cuadro 2. Grado de ejecución| | | Grado de ejecución |
| | Cap. | 2016 | 2017 | 2018 | 2019–3t |
| 1 | Gastos de personal | 92,61% | 92,79% | 92,57% | 64,57% |
| 2 | Gastos corrientes en bienes y servicios | 81,50% | 80,02% | 77,81% | 50,09% |
| 3 | Gastos financieros | 62,84% | 70,58% | 62,76% | 37,84% |
| 4 | Transferencias corrientes | 94,23% | 97,55% | 96,86% | 64,76% |
| 5 | Fondo de contingencia | 0,00% | 0,00% | 0,00% | 0,00% |
| | Operaciones Corrientes | 91,99% | 94,26% | 93,29% | 62,43% |
| 6 | Inversiones reales | 40,64% | 39,12% | 33,75% | 20,74% |
| 7 | Transferencias de capital | 54,53% | 50,22% | 48,13% | 24,97% |
| | Operaciones de Capital | 47,35% | 44,43% | 40,14% | 22,56% |
| | Operaciones no Financieras | 84,94% | 85,65% | 82,74% | 54,59% |
| 8 | Activos financieros | 84,77% | 81,37% | 72,37% | 52,05% |
| 9 | Pasivos financieros | 95,86% | 97,02% | 91,66% | 40,87% |
| | Operaciones Financieras | 91,29% | 90,48% | 83,60% | 45,66% |
| | Total Gastos | 85,37% | 85,96% | 82,79% | 54,15% |
Para el seguimiento y cumplimiento de la estabilidad presupuestaria y de la regla del gasto, es esencial el cumplimiento del principio de anualidad, los créditos del presupuesto deben reflejar aquellos que efectivamente se van a ejecutar en el ejercicio.
Estimamos los empleos no financieros en la ejecución del presupuesto de 2019 (cuadro 3) que ascienden a 24.731.813,46€, y realizamos los ajustes (otra vez estimados) a efectos de obtener el gasto computable del ejercicio 2019, podría ocurrir que este importe sea superior al gasto máximo permitido.
Es esencial el cumplimiento del principio de anualidad
Siendo el gasto computable en la liquidación de 2018 de 23.233.526€ aplicando el porcentaje máximo de variación (simulamos que no existen ajustes) que es del 2,7%, resulta de 23.860.831,23€, importe inferior al proyectado en la liquidación de 2019, en consecuencia, se deben ponerse en marcha los mecanismos preventivos y adoptar medidas para el cumplimiento tanto del objetivo de estabilidad como de la regla del gasto. Debemos siempre trabajar juntamente con el objetivo de estabilidad, si el importe de los gastos computables que resulta del cumplimiento del objetivo de estabilidad es inferior al de la regla del gasto deberemos considerar este último.
Supongamos que con el importe de gastos computables máximo permitido para 2019 se cumple el objetivo de estabilidad, la corporación debe realizar un seguimiento de la ejecución y adoptar las medidas oportunas para que el gasto computable no exceda, en nuestro ejemplo, de 23.860.831,23€.
Los gastos corrientes tienen un mayor grado de rigidez, si se estiman en ejecución en 22.055.420,04€ y el máximo de los gastos no financieros es de 23.860.831,23€, quedaría un margen para los gastos de capital de 1.805.411,19€ y estando ejecutado al tercer trimestre el importe de 1.299.573,53€ restan un total de 505.837,66€ para ejecutar en el cuarto trimestre.
Cuadro 3. Estimación de los empleos no financieros del ejercicio 2019| | | Estimación 2019 |
| | Cap | Definitivo | porcentaje | Reconocidas |
| 1 | Gastos de personal | 3.573.418,86 | 93,00% | 3.323.279,54 |
| 2 | Gastos corrientes en bienes y servicios | 3.292.928,92 | 80,00% | 2.634.343,14 |
| 3 | Gastos financieros | 92.219,06 | 70,00% | 64.553,34 |
| 4 | Transferencias corrientes | 16.529.117,55 | 97,00% | 16.033.244,03 |
| 5 | Fondo de contingencia | 51.274,63 | 0,00% | 0,00 |
| | Operaciones Corrientes | 23.538.959,02 | | 22.055.420,04 |
| 6 | Inversiones reales | 3.278.308,02 | 40,00% | 1.311.323,21 |
| 7 | Transferencias de capital | 2.481.945,84 | 55,00% | 1.365.070,21 |
| | Operaciones de Capital | 5.760.253,87 | | 2.676.393,42 |
| | Operaciones no Financieras | 29.299.212,88 | | 24.731.813,46 |
El origen de esta situación es el elevado importe de modificaciones en gastos de capital no financieros, si es motivado por la incorporación de IFS y debemos realizar un ajuste en regla de gasto, la situación resulta menos exigente. Pero si tenemos en cuenta que los gastos por IFS se deben considerar en el cómputo de la estabilidad presupuestaria, se complica la situación, así sobre los créditos definitivos del ejercicio 2019 el objetivo de estabilidad es de –3.189.098 €.
La cuestión es más compleja al analizar los gastos de inversión no ejecutados en 2019, en principio si se quiere continuar con el proyecto de gasto deberán constar en los créditos iniciales del presupuesto del 2020, o bien si se pretenden incorporar como remanentes de crédito el presupuesto inicial de 2020 debe contar con una capacidad de financiación capaz de soportar la incorporación de remanentes sin incurrir en riesgo de incumplimiento de la regla del gasto y de la estabilidad presupuestaria.
VI. De la situación de incumplimiento, el Plan Económico-Financiero (PEF)
Cuando se incumple la regla del gasto determina el art. 21 de la LOEPSF la obligación de formular un PEF, que permita en el año en curso y el siguiente el cumplimiento de los objetivos o de la regla del gasto.
En relación con el cumplimiento del objetivo de estabilidad es necesario que la entidad presente estabilidad, no es necesario que se cumpla el objetivo marcado en el plan. Si formulamos un plan para el 2020-2021 y se detalla para el ejercicio 2020 una capacidad de financiación de 250.000,00€, se cumplirá el objetivo si el importe de la capacidad de financiación es cero o mayor que cero. En relación con la regla del gasto, la situación es distinta es necesario que se alcance el objetivo establecido en el Plan, si se determina que se cumplirá con la regla del gasto en 250.000,00€, debemos cumplir con este importe. Por el importe del incumplimiento se va a exigir a la entidad local que retenga créditos en el importe incumplido más la tasa de variación de PIB.
Si consultamos los informes de seguimiento elaborados por el Ministerio, publicitados en la Central de información Económico-Financiera del Ministerio de Hacienda (CIEF) (7) , así el del Ayuntamiento de Lorca correspondiente al segundo semestre de 2018 en el que se detalla:
Siendo los objetivos del PEF en la liquidación de 2018:
- • Capacidad de Financiación por 5.633.994,41€.
- • Cumplimiento de la Regla de Gasto con un margen de 7.357.937,28€, bajo un techo máximo de gasto no financiero asignado de 51.238.233,07€.
Los resultados de la liquidación resultan en capacidad de financiación de 4.931.936,95 €. Incumplimiento de la Regla de Gasto a cierre por –10.163.161,91€ sobre el límite máximo de gasto aprobado en su PEF de 51.238.233,07€.
Se concluye que la entidad incumple con el objetivo fijado en su PEF al cierre de 2018, con un exceso de gasto no financiero de 10.163.161,91€ con respecto al objetivo fijado en su PEF de 2018 (51.238.233,07€). En consecuencia, la entidad deberá adoptar acuerdos de no disponibilidad de crédito en el ejercicio corriente, por importe de 10.437.567,28 €, equivalentes equivalente al gasto excedido en 2018 actualizado por la tasa de variación del gasto autorizada a 2019, en aplicación a lo dispuesto en el art. 25.1.a) de la LOEPSF.
El incumplimiento y la necesidad de elaborar un PEF se produce en fase de liquidación del presupuesto
No deberemos ser muy exigentes con los objetivos del PEF en cuanto al límite del gasto no financiero, ya que su incumplimiento se penaliza. No se considera que se cumple la regla del gasto, si el gasto no financiero no sobrepasa el gasto del ejercicio anterior por la tasa de referencia, se requiere que se cumpla el gasto máximo fijado en el PEF.
De la lectura del art. 25 de la LOEPSF en relación con las medidas coercitivas, al determinar que en caso de que se produzca el incumplimiento del plan económico-financiero, se deberá aprobar en el plazo de quince días la no disponibilidad de créditos y efectuar la correspondiente retención de crédito, que garantice el cumplimiento del objetivo establecido. Interpretaba que se refiere a cumplir en el ejercicio en vigor, es decir que debemos proyectar la liquidación de 2019 y garantizar que vamos a cumplir en 2019, pero otra vez me equivocó, por el Ministerio se considera que se debe retener por el incumplimiento del Plan en el ejercicio 2018.
Podemos consultar los PEF en la CIEF, por poner un ejemplo, en la Provincia de Castellón con 135 ayuntamientos, en 2019 un total de 40 (que representan 30%) conviven con un plan económico- económico financiero, 31 por incumplimiento de la regla del gasto, 8 por incumplimiento de la regla del gasto y la estabilidad, uno solo por incumplimiento exclusivo del objetivo de estabilidad. Si nos acercamos a la provincia de Valencia un total de 66 municipios sobre 266 (es decir un 25 % de ayuntamientos).
Si nos adentramos en uno de los planes, por ejemplo, el del Ayuntamiento de Miramar, un municipio de la provincia de Valencia con población de 2.634 habitantes y un presupuesto de 3,3 millones de € en 2018, deuda 0, cumple el objetivo de estabilidad (capacidad de financiación en 256.934,67€), unos fondos líquidos en la tesorería de 4,8 millones de €, RTGG de 4,3 millones de € y PMP de 2,1 días. Incumple la regla del gasto en 278.276,12€, con incorporación de remantes de 740.459,18€.
Siguiendo con otro ejemplo, el de Guardamar del Segura, municipio de la provincial de Alicante con un presupuesto de 16,5 millones de €, capacidad de financiación en 2018 de 2,46 millones de €, pero incumple la regla del gasto en 1,47 millones de €, con incorporación de remantes de 4 millones de € y amortización anticipada de deuda de 1,5 millones de €.
Es difícil de explicar en estas situaciones la necesidad de elaborar un PEF, cuando los indicadores muestran una buena situación financiera de la entidad local, con la amenaza de las medidas coercitivas en caso de incumplir el PEF.
Es difícil de explicar la necesidad de elaborar un PEF, cuando los indicadores muestran una buena situación financiera de la Entidad Local
En la norma Norma Foral 38/2013, de 13 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de las Entidades Locales de Álava, se establece, entendemos que con buen criterio:
«Aquellas entidades que no cumplan la regla de gasto podrán sustituir el plan por una comunicación al Pleno, firmada por Intervención, en que se analice, evalúe y acredite la sostenibilidad financiera de la entidad, siempre y cuando cumplan simultáneamente las siguientes condiciones:
- — Haber liquidado o, en su caso, prever liquidar el presupuesto del ejercicio al que se refiera el incumplimiento con remanente de tesorería y ahorro neto positivo.
- — Cumplir los objetivos de déficit y deuda pública para el siguiente ejercicio».
Otra de las cuestiones controvertidas es el gasto computable que se debe fijar en el PEF, si se debe retomar la senda del gasto cuando se incumple la regla, o debemos de partir del incumplimiento, se considera por el Ministerio que deberemos de partir del gasto del ejercicio anterior, aunque este sea el del incumplimiento.
Para la elaboración del PEF nos vamos a apoyar en la aplicación PEFEL2 disponible en AUTORIZA, así como en su manual (8) .
VII. Artículo 12.5 de la LOEPSF
En el último apartado del art. 12 de la LOEPSF, que regula la regla del gasto, obliga a que todos los ingresos que se obtengan por encima de lo previsto se destinen a reducir el nivel de deuda. Los mayores ingresos no pueden servir para incrementar el gasto, de esta forma se refuerza la regla, al impedir que los gastos crezcan por los mayores ingresos obtenidos sobre los previstos.
Debemos matizar su aplicación, ya que determinados ingresos se encuentran afectados a la realización de determinados gastos, así los procedentes del patrimonio público del suelo, contribuciones especiales, cuotas de urbanización, subvenciones.
Se desactiva el art. 177.4 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, en cuanto los nuevos o mayores ingresos recaudados, si estos no tienen carácter afectado, financien los expedientes de suplemento o crédito extraordinario, a no ser que sea para reducir deuda.
Puede inducir la aplicación de esta disposición a sobrevalorar las estimaciones iniciales de ingresos
Puede inducir la aplicación de esta disposición a sobrevalorar las estimaciones iniciales de ingresos para no tener que destinar un mayor importe a amortizar deuda, pero estaríamos infringiendo uno de los principios básicos de la hacienda pública.
Se debe poner en relación con el art. 32 de la LOEPSF que establece que en el supuesto de que la liquidación presupuestaria se sitúe en superávit, este se destinará a reducir el nivel de endeudamiento neto. Si obtenemos mayores ingresos, para que no se traduzcan en superávit modificamos el estado de gastos, el art. 12.5 impide que realicemos esta operatoria.
Según consta en la CIEF se han efectuado comunicaciones a 114 Entidades Locales por incumplimiento del art. 12.5 de la LOEPSF, según el modelo que consta de requerimiento (9) , se revisa la liquidación del presupuesto, se comprueba que los ingresos no financieros recaudados en el referido ejercicio han sido superiores a los que se preveían en el presupuesto del mismo y si son aplicados a reducir deuda.
Recuerda el comunicado que el incumplimiento tiene la calificación de infracción muy grave en materia de gestión económico-presupuestaria conforme lo dispuesto en el art. 28. f) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
En consecuencia, se debe analizar si los ingresos recaudados son superiores a las estimaciones de ingresos que constan en el presupuesto, esta comprobación la efectuamos sobre el conjunto de ingresos, no concepto a concepto, y evidentemente sin considerar los ingresos afectados.
Lo habitual es realizar la comprobación sobre la liquidación del presupuesto, en caso de que los ingresos recaudados sean superiores a los previstos, cuantificamos la diferencia y por el su importe deberemos modificar el presupuesto mediante un suplemento o crédito extraordinario financiado con el Remanente de Tesorería para Gastos Generales (RTGG), entendemos que en un momento posterior a la financiación de los gastos pendientes de aplicar al presupuesto y de las IFS que se deban incorporar al ejercicio siguiente. La aplicación del art. 12.5 vendrá limitada por el importe del RTGG.
La Norma Foral 38/2013, de 13 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de las Entidades Locales de Álava, matizan en la aplicación de estos nuevos ingresos al detallar que se deberán destinar a disminuir la deuda viva o evitar nuevas operaciones de endeudamiento. Así como por razones de prudencia financiera o necesidades de tesorería, esta aplicación de los nuevos ingresos podrá demorarse hasta la liquidación del ejercicio.
Surge la interpretación mantenida por el Ministerio —controvertida— en relación con la regla especial de aplicación del superávit, regulada en la disposición adicional sexta de la LOEPSF, que a esta parte del superávit, en la vertiente de mayores ingresos sobre los previstos, no le es de aplicación. Es decir que los mayores ingresos, por aplicación del art. 12.5, deben ser aplicados a reducir el nivel de deuda, sin posibilidad de revertir en IFS.
En la consulta número 11 del documento «Aplicación de la normativa de estabilidad presupuestaria a las Entidades Locales, contestación a las preguntas más frecuentes» (10) se considera «Así, partiendo de los datos de la liquidación de 2016, debe calcular el importe del superávit presupuestario en los términos anteriores, así como el importe del RTGG que ha de ser positivo, ambos después de aplicar el art. 12.5 de la LOEPSF, según lo expuesto anteriormente (para coger el menor de los dos importes entre el resto del RTGG y el resto del superávit). Asimismo, debe considerar el importe de la deuda pendiente de amortizar (después de aplicar el citado art. 12.5).
Es necesaria la clarificación del alcance del apartado 5 del art. 12 LOEPSF
Comentamos que controvertida, ya que podríamos interpretar que el art. 32 al referirse al superávit, incluye tanto los mayores ingresos como los menores gastos, y en consecuencia la disposición adicional sexta está habilitando a que estos mayores ingresos, si se cumplen las condiciones, puedan ser aplicados a IFS, pero como hemos comprobado no es la mantenida por el Ministerio.
En el informe de la Comisión de expertos para la revisión del modelo de financiación local (julio 2017) (11) se manifiesta que es necesaria la clarificación del alcance del apartado 5 del art. 12 de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
VIII. Conclusiones
La propia norma comunitaria cuando introduce la regla fiscal, en relación con su aplicación distingue entre aquellos Estados que han alcanzado o no su objetivo de estabilidad de estabilidad y si está en riesgo o no el cumplimiento del objetivo a medio plazo.
Trasladar la norma comunitaria a un conjunto de más de ocho mil municipios con gran heterogeneidad en cuanto a población, presupuesto y nivel de deuda, expuestos todos ellos en la misma intensidad en su aplicación, sin diferencia en función de su situación económico-financiera, genera ineficiencias tanto en el funcionamiento administrativo como en el económico-financiero.
En el informe de la Comisión de expertos para la revisión del modelo de financiación local (julio 2017), al que nos hemos referido anteriormente, «considera que el diseño de la regla de gasto es mejorable en varios sentidos. Cualquier excepción debería estar supeditada al cumplimiento por parte de cada entidad local de las demás reglas fiscales (estabilidad presupuestaria y deuda pública), y a la verificación de indicadores de una situación financiera saneada y de solvencia (v. gr. ahorro neto y remanente positivo de tesorería para gastos generales minorado en las obligaciones pendientes de aplicar al presupuesto y en el importe de acreedores por devoluciones de ingresos indebidos).
En particular, se plantea la conveniencia de ampliar el listado de supuestos que permiten un mayor margen de gasto no financiero computable a efectos de la regla de gasto (v. gr. los supuestos de incremento de recaudación por cambios normativos de carácter permanente)».
El art. 12 y 32 de la LOEPSF, en algunas situaciones entra en colisión con diversos preceptos del TRLRHL, y en otras viene a modificar su contenido, siendo necesaria su reforma de forma que se coherente con las nuevas reglas fiscales introducidas por la LOEPSF.
El art. 12 y 32 de la LOEPSF, en algunas situaciones entra en colisión con diversos preceptos del TRLRHL, y en otras viene a modificar su contenido, siendo necesaria su reforma
Por su parte la Autoridad Independiente de Responsabilidad fiscal tiene reiterado en sus informes (12) que:
- • La fijación de los objetivos para los distintos subsectores y administraciones tenga en cuenta la situación fiscal de cada uno de ellos, lo que exige que en la fijación individual de los mismos se tenga en cuenta la regla de gasto.
- • Establezca y supervise un marco común para el ejercicio de las competencias de los órganos de tutela, donde estén claramente definidos y publicados los criterios/procedimientos de actuación para garantizar la aplicación homogénea de la LOEPSF en todo el territorio nacional.
- • Incorpore el cálculo de la regla de gasto a la información que las CCLL comunican sobre las líneas fundamentales, presupuestos aprobados y ejecución, así como un análisis de la consistencia de esta regla con la situación de equilibrio/superávit que se deduce del escenario planeado, valorado en términos de contabilidad nacional.
En agosto de 2018 se anuncia la reunión de forma urgente de la Comisión que estudiará la reforma del techo de gasto de las Entidades Locales, con la intención de ser reformada en 2018 y que entrará en vigor en 2019. En julio de 2019 se publicita por la FEMP las propuestas aprobadas (13) , en las que se incluyen 11 puntos que vienen a flexibilizar la aplicación de la regla del gasto.
Nos hacemos eco de la noticia de Europa Press de julio de 2019, «Sin embargo, Hacienda ha querido recalcar que no se trata de un acuerdo cerrado sino de un documento base de discusión que ahora tiene que ser negociado y que aún puede sufrir modificaciones».
A la espera de las futuras modificaciones anunciadas.