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El personal de las administraciones en tiempo de pandemia

Lourdes MORATE MARTÍN

Letrada Consistorial del Ayuntamiento de Oviedo

El Consultor de los Ayuntamientos, 29 de Abril de 2020, Wolters Kluwer

Capital Humano, Sección Administración / Tribuna, 5 de Mayo de 2020, Wolters Kluwer

LA LEY 5122/2020

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Resumen

En este artículo se examina la situación del personal de las administraciones post-Covid19, y cómo deben reenfocarse las necesidades de recursos humanos a fin de atender a las necesidades ciudadanas creadas por la pandemia.

I. Antecedentes

La gravísima situación generada por la crisis sanitaria que estamos atravesando, ha puesto de manifiesto claras las deficiencias de la administración en la gestión de sus recursos humanos. La pandemia Covid 19, impacta en las administraciones públicas en un momento crucial, pues muchas de ellas estaban recuperándose de la congelación de la tasa de reposición de efectivos a raíz de la crisis económica de 2008, que impidió reponer las plantillas públicas durante largos años (tasa de reposición de efectivos «0»), estando precisamente pendiente en muchísimas administraciones la ejecución de ofertas de empleo público aprobadas en los últimos años con la finalidad, no sólo de reducir la temporalidad, sino también de rejuvenecer las plantillas e incrementar el número de efectivos para la prestación de los servicios públicos.

Paralelamente, el alto impacto de la crisis sanitaria puso de manifiesto la existencia de un gran grupo de empleados públicos imprescindibles (sanitarios, profesores, fuerzas y cuerpos de seguridad, bomberos, servicios de limpieza etc.) junto con otro, fundamentalmente personal de servicios administrativos en general, que en un primer momento, poco han podido aportar. No obstante, este es el colectivo que ahora entra en el juego, y puede convertirse en fundamental para la gestión de las consecuencias económicas de la crisis si, por parte de las administraciones competentes, se lleva a cabo una adecuada gestión de personal.

Es en este momento donde la escasez y mal empleo de efectivos, la escasa modernización y la excesiva rigidez de la función pública española, pone de manifiesto la necesidad de su urgente reforma

Ciertamente es en este momento donde la escasez y mal empleo de efectivos, la escasa modernización y la excesiva rigidez de la función pública española, pone de manifiesto la necesidad de su urgente reforma. Todo ello nos lleva a la problemática actual de la administración para afrontar la enorme crisis y sus consecuencias, carencias que se concretan en los siguientes aspectos:

II. Escasez de personal en los departamentos implicados en la gestión económica de la crisis Covid19

No puede negarse que la función pública española tiene una concepción fundamentalmente rígida y poco flexible (no es poco habitual que un empleado público comience su vida laboral en la administración en un puesto y se jubile en el mismo), lógicamente hay excepciones, y en esta concepción también influye el tipo de administración para la que se preste servicio pues, por su tamaño, en unas se favorece más movilidad que en otras. Esa escasa movilidad se debe, en ocasiones, a una mal organización por parte de los responsables competentes y en otras, a la propia voluntad del empleado público que, por comodidad, u otras razones, prefiere no optar por movilidad alguna, y permanecer en el puesto de trabajo conocido frente a asumir nuevos riesgos y retos.

La función pública española tiene una concepción fundamentalmente rígida y poco flexible

Sin embargo, esta concepción, en la crisis que vivimos se antoja inasumible, no tiene ninguna lógica que algunos departamentos de distintas administraciones públicas, sirvan de ejemplo, los servicios públicos de empleo de las comunidades autónomas, servicios sociales de ayuntamientos, servicios tributarios en general, tesorerías generales de la seguridad social etc., se encuentren colapsados por una avalancha de ertes, de subsidios de desempleo, tramitación de ayudas, subvenciones etc., mientras que otros departamentos de la misma o distinta administración, se encuentran en este momento, carentes de competencias o con ellas muy reducidas.

La avalancha de solicitudes derivadas de las crisis Covid19, está provocando la inevitable demora en el cobro de prestaciones subsidios y ayudas, imprescindibles incluso para la propia subsistencia del peticionario, esto no supone sorpresa ni siquiera para el legislador, pues desde un primer momento ya era consciente de las carencias de la administración en este aspecto y sus debilidades, y por ello en el R.D. 8/2020 de 17 de marzo (1) , previó el silencio positivo en la tramitación de los erte, precisamente para suplir la eventual ineficiencia para resolver de la misma. El problema se genera en que no se trata únicamente de que la tramitación del erte correspondiente obtenga la bendición administrativa mediante el silencio positivo, sino que los trabajadores afectados por los mismos lleguen efectivamente a cobrar sus prestaciones, lo que implica además la necesidad de que se provea ese pago, y por tanto, poner en funcionamiento las tesorerías, los servicios de Intervención, y demás departamentos con implicación en el asunto concreto de las administraciones competentes.

Lógicamente, para poner en marcha esta nueva versión de una administración eficiente y eficaz que dé respuesta inmediata a las necesidades de sus ciudadanos para paliar los perniciosos efectos de la crisis Covid19, se necesita también un refuerzo de los empleados públicos en los departamentos implicados, lo que nos lleva a preguntarnos qué medidas pueden adoptarse a tal efecto.

III. Cómo se pueden abordar las necesidades actuales de recursos humanos en los departamentos afectados

a) Contrataciones laborales para atender a situaciones de emergencia

Una solución para incrementar rápidamente el personal de determinados departamentos, para atender a necesidades urgentes e inaplazables, podría realizarse mediante la formalización de contrataciones laborales temporales.

Sin embargo, dos son los problemas que implica tal contratación, la primera es que la selección de ese personal debe en todo caso respetar los principios de igualdad, mérito y capacidad, de acceso al empleo público del art. 103.3 de la C.E. (LA LEY 2500/1978) y 78 EBEP, siendo necesaria la selección en convocatoria pública, lo que ciertamente en la situación actual (con independencia de la dilación de plazos), se antoja imposible por razones sanitarias. Podrían pensarse y habilitarse las pruebas on-line, pero ciertamente la revolución electrónica en la Administración no ha llegado al punto (pese a ser deseable) de poder celebrar pruebas de acceso al empleo público on-line, con las necesarias garantías.

La revolución electrónica en la Administración no ha llegado al punto de poder celebrar pruebas de acceso al empleo público on-line, con las necesarias garantías

Por otro lado, y aunque se articule legalmente, una excepcionalidad de dicho requisito, por razón de emergencia (posibilidad de por sí dudosa) lo cierto es que el personal que se incorpore, no estará familiarizado con los procesos administrativos, los expedientes administrativos ni con el complicado mundo del derecho administrativo y resto de normativa implicada.

En otro sentido, lo cierto es que la intervención de personal laboral en un expediente administrativo se ve limitada, al menos en lo que a las entidades locales se refieren, por lo dispuesto en el art. 92.3 de la LBRL 7/85 (LA LEY 847/1985) que reserva el ejercicio de funciones públicas a funcionarios de las administraciones públicas, (entendiendo por ello a funcionarios de carrera y funcionarios interinos por mor de la última Sentencia del Tribunal Constitucional de 19 de septiembre 2019 (2) ) resultando excluido de las mismas el personal laboral. Ello implicaría que su intervención en el ejercicio de funciones de carácter superior (tales como emisión de informes jurídicos o económicos) estarían directamente vetadas por llevar inherente el ejercicio de funciones públicas.

Por último y no menos importante, carece de sentido, acudir a contrataciones laborales en masa, que pueden provocar futuros problemas futuros, cuando finalizada la crisis, ante las más que posibles demandas planteadas por los trabajadores a la finalización de sus contratos, deban de pasar por el filtro de la jurisdicción social, con evidente riesgo, a la luz de la normativa y doctrina vigente, de que muchas de ellas sean declarados en fraude de ley (vía del art. 15.1 del TRET 2/2015 (LA LEY 16117/2015)), complicando el difícil panorama en el que nos encontramos con un incremento de las indemnizaciones necesarias para financiar eventuales despidos declarados improcedentes.

b) Contratación de interinos para incrementar las dotaciones de personal en los departamentos afectados por la crisis Covid19

A diferencia del personal laboral, los interinos, sí tienen la posibilidad de realizar funciones públicas, pero respecto al posible reclutamiento de los mismos para reforzar los departamentos más implicados en la gestión de la crisis Covid 19, existen también varios inconvenientes:

  • Las listas de empleo de interinos existentes en la actualidad son insuficientes para cubrir las necesidades derivadas de la crisis.
  • La imposibilidad de efectuar en el momento actual nuevas convocatorias para la selección de personal interino.
  • El riesgo de que, una vez finalizada la crisis la administración considerando la previsible congelación de las ofertas de empleo público y procesos selectivos, disponga del personal interino contratado durante los años posteriores a la misma, creando nuevas bolsas de interinos de larga duración (situación declarada como fraudulenta por el TJUE en la reciente Sentencia de 19 de marzo de 2020 (3) ) engrosando éstos, a mayores, la tasa de temporalidad en la administración pública.
  • No se puede garantizar que el personal que se incorpore por esta vía cuente con experiencia previa en la administración, aunque ciertamente no es poco habitual encontrar interinos que previamente han prestado servicios en distintas administraciones, pero, si ese no fuese el caso, el interino no estaría familiarizado con los procesos y procedimientos administrativos, lo que impediría su incorporación inmediata en los departamentos afectados, exigiendo un proceso formativo previo.

IV. Empleo de los recursos humanos existentes: Hacia una solución lógica. Adecuada utilización de los recursos humanos disponibles en la Administración: Movilidad inter e intradministrativa

Obviamente, si las listas de interinos, son insuficientes, sino podemos acudir a la contratación de personal laboral… ¿Qué nos queda? La respuesta es evidente, los empleados públicos existentes, no sólo pertenecientes a esa administración sino de cualquiera de las administraciones españolas, entendidos como un equipo de profesionales que con la adecuada formación podrían pasar, de desempeñar funciones en el departamento donde se encuentren actualmente, con escasa o con apenas carga de trabajo, a otro en el que sus servicios sean imprescindibles dada inmensa carga de trabajo sobrevenida para paliar las consecuencias económicas de la pandemia del Covid 19.

Ciertamente no es posible permitir que sea la dilación administrativa en resolver, la que impida a una persona disponer de los recursos mínimos necesarios para alimentarse y mantenerse. Estamos hablando de una situación de clara emergencia social y lógicamente como tal debe ser tratada, por ello no tiene lógica, ni compagina en absoluto con los miles de empleados públicos que en el momento actual y dada la ausencia de relación de las funciones definidas en su puesto de trabajo con los sectores afectados por la crisis provocada por el Covid19, se encuentran carentes de competencias y sin apenas carga de trabajo. Ello es, probablemente, algo ajeno a la voluntad de la mayoría de los empleados públicos, que estarían seguramente dispuesto a prestar sus servicios para colaborar entre todos a salir de esta penosa situación en la que nos encontramos.

La rigidez del sistema de función pública española dificulta que se utilice el personal existente, para atender necesidades imperiosas y de emergencia

La movilidad de los funcionarios (en cualquiera de sus vertientes) tiene las siguientes ventajas:

  • a) No es preciso la realización de convocatorias públicas (salvo en los casos concursos, libre designación etc.) en los que venga exigido por la normativa, pero de cualquier modo es un sistema mucho más rápido que cualquier otro tipo de convocatoria pública derivada de una oferta de empleo público.
  • b) Se trata movilizar empleados públicos que por el ejercicio de sus funciones ya están familiarizados con procesos y procedimientos administrativos, y aunque en algunos casos precisen formación específica para el desempeño de ese puesto de trabajo, el proceso formativo será probablemente más rápido que el que conllevaría la incorporación de nuevo personal a la administración.
  • c) No supondría, en principio, un incremento, del capítulo de personal de las administraciones públicas o en su caso del gasto total del conjunto de las administraciones públicas.

No obstante, la rigidez del sistema de función pública española dificulta precisamente eso, que se utilice el personal existente, para atender necesidades imperiosas y de emergencia.

Es un instrumento útil para la movilidad intradministrativa, la posibilidad de adscripción temporal a puestos de trabajo por situación de necesidad o de emergencia, habilitada por el art. 84.3 del TREBEP 5/2015 (LA LEY 16526/2015) «En caso de urgente e inaplazable necesidad, los puestos de trabajo podrán proveerse con carácter provisional debiendo procederse a su convocatoria pública dentro del plazo que señalen las normas que sean de aplicación».

¿Qué sucede con las entidades locales, que no disponen de personal para hacer efectiva esa movilidad de recursos humanos de un departamento a otro?

Ahora bien, si ello está previsto respecto de la movilidad intradministrativa y es una medida razonable en organizaciones administrativas, tales como administración del estado, comunidades autónomas y algunos grandes municipios ¿Qué sucede con las entidades locales, que no disponen de personal para hacer efectiva esa movilidad de recursos humanos de un departamento a otro? ¿Cómo pueden disponer de personal suficiente en determinados servicios para hacer frente a las consecuencias de la Pandemia? Es urgente en estos casos (cuando la administración no puede «mover» personal de una departamento a otro) habilitar un procedimiento de movilidad interadministrativa para facilitar el reclutamiento (lógicamente de manera voluntaria) de personal de otras administraciones, procedimiento complejo actualmente, pues el art. 84 del TREBEP 5/2015 (LA LEY 16526/2015) supedita la misma a la existencia de un convenio de Conferencia Sectorial u otro instrumento de colaboración entre las administraciones autonómica, estatal y local que pretendan favorecerse de dicha movilidad. Nuevamente, la falta de desarrollo normativo de un artículo del TREBEP (LA LEY 16526/2015) hace escasamente eficaz la medida pretendida por el mismo.

Existen otros instrumentos tradicionales en materia de función pública sobre provisión de puestos de trabajo, que sin embargo no son ágiles ni operativos para proveer de recursos humanos en esta situación de urgencia, tales como la comisión de servicios del art. 64 RD 364/1995 (LA LEY 1434/1995), que exige que el puesto esté definido en la relación de puestos de trabajo correspondiente, como «abierto» a otras administraciones (4) , idéntica exigencia sucede en el caso de que se pretenda cubrir ese puesto mediante concurso de méritos o libre designación de los arts. 79 (LA LEY 16526/2015) y 80 del TREBEP 5/2015 (LA LEY 16526/2015) (menos idóneos para la situación actual toda vez que exigen convocatoria pública y por ello más dilación en los plazos). Más limitada todavía es la posible permuta de plazas (5) , otra figura de concepción anticuada y claramente inoperante, que debería modificarse rebajando su rigor, para que sea efectiva a efectos de fomentar la movilidad administrativa.

Ante la crisis derivada de la pandemia Covid19 conviene definitivamente dejar atrás la rigidez administrativa y articular de manera urgente medidas que fomenten la movilidad intra e interadministrativa

Es probable que, si se dan las condiciones razonables para ello, con los incentivos y las garantías adecuadas, haya un nutrido grupo de empleados públicos actualmente con escasa asignación de tareas, porque sus funciones no están relacionadas con los afectados por la crisis Covid19, que no tengan inconveniente en prestar servicios donde sean requeridos, ese mecanismo supone una utilización eficiente de los recursos, ante la imposibilidad de hacer en el momento actual una reforma de calado de la función pública debería abordarse por el legislador por vía de urgencia, como se habilitaron acertadamente para la crisis sanitaria, otras, que en otro momento hubiesen provocado, una revolución doctrinal y que nos llevásemos las manos a la cabeza, y que sin embargo han resultado muy bien aceptadas por resultar imprescindibles en esa concreta situación de emergencia, tales como habilitación a los MIR e incluso estudiantes de último curso de la facultad de medicina, o médicos jubilados, para atender a esa situación de emergencia.

V. Conclusión

Ante la crisis derivada de la pandemia Covid19 conviene definitivamente dejar atrás la rigidez administrativa y articular de manera urgente medidas que fomenten la movilidad intra e interadministrativa, pues es evidente que después de la crisis sanitaria viene la económica a la que tendrán que hacer frente las Administraciones Públicas con los recursos humanos disponibles, habilitando la posibilidad de que empleados públicos cualificados puedan ser destinados o, incluso voluntariamente, optar a ser recursos útiles en otros servicios públicos de otra administración. Conviene alejarse del rigorismo y empezar a entender la función pública como algo flexible, pues está en juego, la propia concepción de la administración pública como garante de los servicios públicos y por ende del servicio al ciudadano.

(1)

Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo (LA LEY 3655/2020), de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19.

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(2)

Dicha STC de 19 de septiembre de 2019 (LA LEY 133268/2019), dio un vuelco a la doctrina del Tribunal Supremo en sentencia 828/2019, de 14 de junio de 2019 (LA LEY 82938/2019), que había señalado lo contrario. Entiende nuestro Tribunal Constitucional, que la expresión «funcionarios de carrera» del art. 92.3 LBRL (LA LEY 847/1985) no implica prohibición alguna del ejercicio de tales funciones respecto de funcionarios en régimen interino.

Ver Texto
(3)

STJUE de 19 de marzo de 2020 en los asuntos acumulados C-103/18 (LA LEY 7656/2020) y C-429/18, que declara que las Administraciones Públicas abusan fraudulentamente de los nombramientos temporales (en volumen y duración) sin embargo, El TJUE declara la no conversión automática a fijo del personal interino (funcionario/estatutario) no obstante la posible percepción de una indemnización al cesar su relación deberá ser analizada caso por caso, por los tribunales españoles.

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(4)

Art. 64 R.D. 364/95 (LA LEY 1434/1995): Cuando un puesto de trabajo quede vacante podrá ser cubierto, en caso de urgente e inaplazable necesidad, en comisión de servicios de carácter voluntario, con un funcionario que reúna los requisitos establecidos para su desempeño en la relación de puestos de trabajo.

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(5)

El art. 62 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado 315/64 (aplicable a funcionarios de la administración general del estado y, supletoriamente a los de las administraciones locales), exige para la permuta que se trate de plazas con idéntica forma de provisión que a no haya más de cinco años de antigüedad en la prestación de servicios entre unos funcionarios y otros, lo que la hace prácticamente inoperativa en la práctica,

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