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La Administración Local en el estado de emergencia. Nuevos caminos

Manuel José RODRÍGUEZ ALONSO

Abogado. Socio de NORABOGADOS

El Consultor de los Ayuntamientos, 6 de Mayo de 2020, Wolters Kluwer

LA LEY 5366/2020

Normativa comentada
Ir a NormaRD 463/2020 de 14 Mar. (declaración del estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19)
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Resumen

Se analizan las posibles actuaciones a realizar por la Administración local tanto durante el estado de emergencia como después del mismo. Quizá el papel de los ayuntamientos en esta situación tendrá un alcance limitado, y las medidas más eficaces hayan de ser adoptadas en el ámbito autonómico, estatal, o comunitario. Pero la situación actual, absolutamente excepcional, exige interpretaciones jurídicas que, sin violentar la ley, apure sus posibilidades al servicio del interés público.

I. Preámbulo

Los efectos de la crisis sanitaria originada el COVID-19 y la subsiguiente declaración del estado de alarma por el Real Decreto 463/2020 (LA LEY 3343/2020) y sus prórrogas, van a reflejarse sin duda en todos los vecinos de cada municipio. Una vez termine el confinamiento, la mayor parte del tejido productivo local se verá gravemente lastrado, de forma tal que, sin ayuda, los comercios y empresas desaparecerán dando lugar a altas tasas de paro y al empobrecimiento radical de muchas familias. Quizá el papel de los ayuntamientos en esta situación tendrá un alcance limitado, y las medidas más eficaces hayan de ser adoptadas en el ámbito autonómico, estatal, o comunitario. Pero de lo que nadie duda es que las consecuencias más duras se reflejarán en cada familia, en cada barrio, en cada uno de nuestros pueblos y ciudades. Serán las comunidades locales las que se deterioren.

Cada cierto tiempo oímos clarines sesgados que, afinados en clave de sostenibilidad, propugnan la desaparición de diputaciones provinciales y pequeños ayuntamientos, preguntando retóricamente sobre la utilidad de tanto gasto y gasto público «dilapidado»; la respuesta aparece ahora clara, sirve para esto: para que comunidades diversas arríen las velas y se preparen unidas para el temporal. En la crisis del 2008 —no se había terminado aún— la mejor de las medidas ya existía en España: eran las familias y las comunidades locales que sostenían la comunidad sintiendo la suerte del vecino como propia. Porque en la Aldea Global, siguen existiendo las aldeas reales en las que las personas de carne y hueso se cuentan, se escuchan, se consuelan. En las que los vecinos nos ayudamos, sin la ternura cosmética de las redes, cara a cara tal y como realmente somos.

Desde el punto de vista jurídico, la clave para actuar se encuentra, en gran parte, en la capacidad para percibir que la situación no solo es excepcional sino que además es nueva. Para nada nos servirán las ideas trasnochadas que ajustan la realidad a los conceptos, y que ya lastraban el pensamiento jurídico español, porque la realidad se va a imponer sin derecho a réplica. Si no somos capaces de comprender que el mundo ha cambiado y que las herramientas jurídicas en que nos apoyábamos han devenido obsoletas tal día como el 14 de marzo de 2020, entonces el mundo local fracasará en este momento crucial.

La responsabilidad de políticos y funcionarios es clara; aunque las leyes permanezcan vigentes, la interpretación de las mismas ha de virar completamente. El peligro de no hacerlo es real; el botón de muestra: ¿cómo es posible que algunos Alcaldes hayan suspendido incondicionalmente por decreto la democracia municipal impidiendo el funcionamiento de todos los órganos municipales? Así ha sucedido, algunos municipios han metido en el congelador la Constitución Española (LA LEY 2500/1978) y cerrado el ayuntamiento, cuando más necesaria resultaba la participación democrática y que en la mayor parte de los municipios se ha mantenido a través de fórmulas tan heterodoxas como efectivas. ¿Cómo se explica que haya tenido que modificarse la ley para que muchos aceptarán las sesiones telemáticas?

No puede desconocerse, por otro lado, que el peligro del todo vale acecha; la amenaza no es pequeña: el querer hacer no puede hacernos olvidar que las reglas presupuestarias y financieras siguen vigentes. No se trata de ignorar el ordenamiento, sino de lograr una interpretación que respetuosa con el mismo sirva a una situación no prevista pero que exige solución jurídica; las buenas normas se caracterizan porque permiten esto.

Hoy el servicio público es otra cosa porque el mundo ha cambiado. Lo que servía el día 13 de marzo, el 14 ya no. Si no hay otra forma, los Plenos habrán de ser telemáticos aunque la norma no cambie, porque es eso o se violenta la Constitución; los ingresos públicos pueden no pagarse cuando toca y en la cuantía que toca porque si un comercio está cerrado por disposición legal, la actividad no se ha podido desarrollar; las ayudas al comercio podrán otorgarse si se autoriza por la Administración competente; las instancias serán válidas aunque no las firme el interesado, porque el Ayuntamiento está cerrado, porque el interesado es un enfermo confinado y está solo, porque es un anciano, porque es una persona sin recursos o educación, y no tiene o no sabe utilizar medios telemáticos; y sobre todo, porque hay un funcionario que puede ayudarle y acepta, en este crítico momento, confiar en el ciudadano.

Todo eso, y mucho más, es posible hacerlo al amparo de la ley, es más, el ordenamiento lo exige; no se había hecho antes y decidir así puede causar preocupación, pero el servicio público lo exige.

II. Justificación

El presente documento surge tras haber recibido esta firma profesional diversos encargos de Ayuntamientos sobre posibles actuaciones a realizar tanto durante el estado de emergencia como después del mismo. Al cumplimentar dichos trabajos hemos percibido que la problemática se muestra como altamente homogénea, mientras que las respuestas ante los mismos casos son diversas. El paradigma lo constituye una entidad que solicita tres opiniones jurídicas en tres plataformas diferentes y todas ellas coinciden en que no es posible determinada iniciativa cuando a nuestro juicio sí lo es; se trata de un asunto complejo pero de absoluta trascendencia: la posibilidad de establecer beneficios fiscales por parte de los ayuntamientos.

No se trata de ignorar el ordenamiento, sino de lograr una interpretación que respetuosa con el mismo sirva a una situación no prevista pero que exige solución jurídica

III. Cuestiones preliminares

Las medidas que se abordan en este documento tienen, en todos los casos, impacto presupuestario y/o de tesorería, por lo que en el diseño de las mismas se han de tener en cuenta las normas presupuestarias, financieras y de sostenibilidad que, en cada caso, resulten de aplicación. La situación de cada Ayuntamiento es única y no es extrapolable.

Aunque resulte obvio, es preciso señalar que, salvo lo establecido en las disposiciones propias del estado de emergencia, el resto del ordenamiento mantiene plena vigencia al igual que los sistemas internos y externos de control. No obstante, la situación actual, absolutamente excepcional, exige interpretaciones jurídicas que, sin violentar la ley, apure sus posibilidades al servicio del interés público.

En todos los casos que se abordan, el ayuntamiento ha de tener competencia propia, delegada o impropia, porque así lo establezca la normativa estatal o autonómica, porque se la haya atribuido otra administración competente mediante cualquiera de las diversas fórmulas establecidas en la ley o porque la administración competente la haya autorizado.

En lo que afecta a las competencias para la gestión tributaria, ha de tenerse en cuenta que la mayor parte de los ayuntamientos han delegado la gestión de todo o parte de sus ingresos públicos en entidad pública mediante acuerdos que favorecen el carácter homogéneo de las regulaciones a fin de lograr una gestión más eficiente.

Respecto a los recursos a emplear para efectuar la dotación o reducción correspondiente, serán en principio los del ejercicio presupuestario 2020; en cuanto a recursos de periodos anteriores, sin perjuicio de habilitaciones que puedan producirse, podrá emplearse, si lo hubiere, el superávit presupuestario del 2019 para los fines contemplados en el artículo 3 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo (LA LEY 3655/2020), que permite su utilización en ciertos casos y condiciones, como luego veremos. El paquete de medidas que al final se adopte irá dirigido, a las pymes y autónomos cuyas actividades se han visto impedidas totalmente o dificultadas con una disminución de rendimientos importante; o a familias y personas que fruto de la situación se puedan encontrar con la imposibilidad de cubrir las necesidades básicas. De ahí que, por un lado, tendrán que tener un referente justificativo claro y, por otro, se tratará de actuaciones cuya repercusión sobre los ciudadanos no sea restrictiva, sino, antes al contrario, favorable.

Respecto a las medidas que pudiesen afectar a servicios no gestionados directamente por el Ayuntamiento, deberían realizarse estudios específicos que mostrasen los efectos sobre el servicio y sus gestores.

IV. Medidas relativas a ingresos públicos

Tras analizar este tema en relación con los requerimientos de distintos Ayuntamientos, se observa una tendencia clara a aligerar las obligaciones de comerciantes y autónomos, más allá de las normas dictadas por Comunidades Autónomas y Estado. Las medidas planteadas giran en torno a cuatro aspectos principalmente: moratorias y aplazamientos, obligación de pago, suspensiones y beneficios fiscales.

Todo este tipo de medidas tienen un elemento en común: son de carácter favorable para el administrado y se pueden encuadrar dentro de un objetivo más amplio que hemos venido en llamar tregua fiscal.

Las moratorias o aplazamientos del pago de recursos públicos tributarios y no tributarios se encuentran claramente regulados en las normas generales y en las dictadas durante el estado de emergencia en cuanto a posibilidad de los mismos y condiciones.

Sin embargo, también se puede plantear una medida que entendemos de especial interés como es la moratoria consistente en la modificación del calendario fiscal municipal, de tal manera que se desplacen todos o parte de los periodos de cobro de los ingresos públicos, por ejemplo, al segundo semestre del año.

De esta forma, habría un plazo suficiente para reordenar todo el sistema de ingresos (modificación de ordenanzas, cálculo de devoluciones u otras medidas que se pretendan adoptar) sin que el ciudadano tuviese que pagar interés o recargo alguno.

En principio, la adopción de esta medida no implica por si sola una reducción de ingresos públicos aunque debería modularse en función de la tesorería existente o, si esta no tuviese pulmón suficiente, de la posibilidad de realizar la correspondiente operación de tesorería.

Tal decisión, se acomoda a la normativa existente contenida en el artículo 62.3 de la Ley 58/2003 de 17 de diciembre (LA LEY 1914/2003), General Tributaria (en LGT) que establece:

«El pago en período voluntario de las deudas de notificación colectiva y periódica que no tengan establecido otro plazo en sus normas reguladoras deberá efectuarse en el período comprendido entre el día uno de septiembre y el 20 de noviembre o, si éste no fuera hábil, hasta el inmediato hábil siguiente.

La Administración tributaria competente podrá modificar el plazo señalado en el párrafo anterior siempre que dicho plazo no sea inferior a dos meses».

Por su parte el artículo 68 del Reglamento General de Recaudación, aprobado por el Real Decreto 939/2005, de 29 de julio (LA LEY 1313/2005) (RGR), señala:

«1. La recaudación en periodo voluntario se iniciará a partir de:

La fecha de notificación de la liquidación al obligado al pago.

La apertura del respectivo plazo recaudatorio cuando se trate de las deudas que sean objeto de notificación colectiva y periódica.

La fecha de comienzo del plazo señalado para su presentación, tratándose de autoliquidaciones.

2. La recaudación en periodo voluntario concluirá el día del vencimiento de los correspondientes plazos de ingreso. En el caso de deudas a ingresar mediante autoliquidación presentada fuera de plazo sin realizar el ingreso o sin presentar solicitud de aplazamiento, fraccionamiento o compensación, concluirá el mismo día de la presentación de la autoliquidación.

3. Los obligados al pago podrán satisfacer total o parcialmente las deudas en periodo voluntario. Por la cantidad no pagada se iniciará el periodo ejecutivo en los términos previstos en el artículo 69».

En relación con las deudas objeto de notificación colectiva, el artículo 24 del Reglamento General de Recaudación aprobado por el Real Decreto 939/2005, de 29 de julio (LA LEY 1313/2005), referido a los anuncios de cobranza establece:

«1. La comunicación del periodo de pago se llevará a cabo de forma colectiva, y se publicarán los correspondientes edictos en el boletín oficial que corresponda y en las oficinas de los ayuntamientos afectados. Dichos edictos podrán divulgarse por los medios de comunicación que se consideren adecuados.

2. El anuncio de cobranza deberá contener, al menos:

a) El plazo de ingreso.

b) La modalidad de cobro utilizable de entre las enumeradas en el artículo 23.

c) Los lugares, días y horas de ingreso.

d) La advertencia de que, transcurrido el plazo de ingreso, las deudas serán exigidas por el procedimiento de apremio y se devengarán los correspondientes recargos del periodo ejecutivo, los intereses de demora y, en su caso, las costas que se produzcan.

3. El anuncio de cobranza podrá ser sustituido por notificaciones individuales».

Por tanto, resultaría ajustado a derecho que un Ayuntamiento aprobase una modificación del calendario de todos los ingresos públicos. Esta medida, independientemente de ámbito material y temporal al que se extienda, resulta de especial interés al poder aplicarse mediante Resolución de la Alcaldía sin más que modificar el calendario fiscal con la tramitación correspondiente, siempre de acuerdo con el ente autonómico cuando se trate de ingresos cuya gestión se haya delegado.

Resultaría ajustado a derecho que un Ayuntamiento aprobase una modificación del calendario de todos los ingresos públicos

Durante el estado de emergencia muchas de las actividades que conforman el tejido productivo local (autónomos, comercio, hotelería, hostelería, equipamientos culturales, establecimientos y actividades recreativos y otras adicionales) se han visto abocados al cierre obligados por las medidas establecidas por los poderes públicos y otras muchas, aunque han podido abrir parcialmente, han visto reducirse sus ingresos de forma importante.

Han sido las decisiones públicas las que, en beneficio de la comunidad, han impuesto un régimen que de facto ha impedido el funcionamiento de las actividades señaladas.

Resulta evidente que determinadas tasas o precios públicos, referidos a los periodos de cierre total o limitación de actividad, no pueden ser liquidados ni cobrados, y si lo han sido procedería su devolución. Tal y como establece el artículo 26.3 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (LA LEY 362/2004) (en adelante TRLRHL):

«cuando por causas no imputables al sujeto pasivo, el servicio público, la actividad administrativa o el derecho a la utilización o aprovechamiento del dominio público no se preste o desarrolle, procederá la devolución del importe correspondiente».

Equivalente regulación establece el artículo 46.2 TRLRHL (LA LEY 362/2004) para los precios públicos disponiendo que:

«cuando por causas no imputables al obligado al pago del precio, el servicio o la actividad no se preste o desarrolle, procederá la devolución del importe correspondiente», que recoge la aplicación a los precios públicos del régimen establecido para las tasas por la prestación de servicios o la realización de actividades recogido en el art. 26, a cuyo tenor «cuando por causas no imputables al sujeto pasivo, el servicio público, la actividad administrativa (...) no se preste o desarrolle, procederá la devolución del importe correspondiente».

Y estas determinaciones se aplican a todas las tasas y precios públicos, aunque estemos refiriéndonos a servicios de recepción obligatoria, porque siendo cierto que en relación con la recogida de residuos existe una consolidada jurisprudencia que establece que la tasa referida se devenga en la medida en que el servicio de recogida de basuras esté establecido, siendo a estos efectos intranscendente que ocasionalmente una vivienda o un local concreto se encuentre cerrado, pues no por ello el servicio de recogida los elude (por todas, la STS de 7 de marzo de 2003 (LA LEY 12977/2003)), también lo es que dicha doctrina resulta aplicable cuando existe la posibilidad de utilizar el servicio.

Por este motivo, habrían de suspenderse las liquidaciones correspondientes a servicios no prestados a los autónomos y comercios que se vieron obligados a cerrar y, en caso de haberse liquidado o recaudado, proceder a la anulación o devolución respectivamente. En ese caso se encontrarían, entre otras, las tasas correspondientes a:

  • Ocupación del dominio público. Terrazas, vados comerciales, aprovechamiento especial de la vía pública con escaparates y rótulos o similares.
  • Servicio de recogida de basura.
  • Suministro de agua y alcantarillado en los periodos en que no ha sido posible utilizar el servicio…

La conclusión alcanzada no puede extenderse a pymes, comercios o autónomos que no hayan cerrado y que, de una u otra forma, han seguido prestando el servicio, aunque hayan incurrido en pérdidas. Ahora bien, el que se haya prestado el servicio, no quiere decir que dicho servicio haya sido el previsto, conforme al que se aplicaba la tasa a cada comercio. A nadie se le escapa que en determinados servicios, por ejemplo el de recogida de residuos, la cuota aplicable tiene una directa relación con el volumen y cantidad de residuos generados, de tal manera que un ayuntamiento podría resolver aplicar, en determinados casos, para el periodo que abordamos, una tarifa inferior entre las previstas en la ordenanza. Es más, no es extraño que las propias ordenanzas prevean la posibilidad de que, excepcionalmente, la cuota se fije de forma individualizada cuando se aprecien peculiaridades en cuanto al volumen o al tipo de residuos depositados.

En cualquier caso, y en lo que se refiere a los ingresos públicos de carácter no contractual, las consideraciones anteriores serán aplicables en cada caso de forma discrecional, que no arbitraria, por cada Ayuntamiento pues, al margen de supuestos concretos y específicos, el perjuicio ocasionado por la pandemia, por su carácter general, no tendrá la condición de antijurídico y, por tanto, resarcible.

Determinadas tasas o precios públicos, referidos a los periodos de cierre total o limitación de actividad, no pueden ser liquidados ni cobrados, y si lo han sido procedería su devolución

En la misma forma que las tasas indicadas, quedan afectados los servicios de carácter personal que no se han prestado efectivamente a particulares.

Quizá sea esta cuestión la que hasta el momento ha resultado más debatida, quizá por la potencialidad de este tipo de medidas.

Con carácter general ha de tenerse en cuenta que el ordenamiento reconoce la potestad de las entidades locales de establecer beneficios fiscales en los tributos en el marco reconocido por la Ley al indicar que «no podrán reconocerse otros beneficios fiscales en los tributos locales que los expresamente previstos en las normas con rango de ley o los derivados de la aplicación de los tratados internacionales. No obstante, también podrán reconocerse los beneficios fiscales que las entidades locales establezcan en sus ordenanzas fiscales en los supuestos expresamente previstos por la ley» (artículo 9.1 TRLHL (LA LEY 362/2004)).

En este sentido el artículo 15.2 del mismo cuerpo legal reconoce que «respecto de los impuestos previstos en el artículo 59.1, los ayuntamientos que decidan hacer uso de las facultades que les confiere esta ley en orden a la fijación de los elementos necesarios para la determinación de las respectivas cuotas tributarias, deberán acordar el ejercicio de tales facultades, y aprobar las oportunas ordenanzas fiscales».

Las ordenanzas fiscales municipales incorporan en su articulado textos en los que «de conformidad con lo que dispone el artículo 9 del TRLRHL (LA LEY 362/2004), no se concederán exenciones o bonificaciones en las deudas tributarias, salvo que las mismas se reconozcan expresamente por una Norma con Rango de Ley o que se deriven de la aplicación de los Tratados Internacionales».

Como manifestación de dicha potestad, el TRLHL (LA LEY 362/2004) contempla las bonificaciones potestativas que el municipio puede o no establecer a través de sus ordenanzas.

La jurisprudencia, ha recogido con naturalidad el establecimiento de bonificaciones en el marco de la ley, señalando que «un Ayuntamiento puede o no establecer esa bonificación, que es de carácter potestativo; para su concesión se requiere el acuerdo previo del Ayuntamiento, en cuyo caso la LHL (LA LEY 362/2004) establece en qué supuestos se puede establecer dejando un amplio margen a los Ayuntamientos para regular tanto la cuantía como las condiciones sustantivas y formales de la bonificación. La Ordenanza Municipal…, al regular las condiciones de la bonificación con arreglo a la Ley, no viene sino a ejercer y desarrollar una potestad que deriva de la LHL (LA LEY 362/2004), que reconoce una amplia autonomía municipal, constitucionalmente reconocida (arts. 137 (LA LEY 2500/1978) y 140 de la Constitución (LA LEY 2500/1978)), de manera tal que la Ordenanza fiscal puede conceder la bonificación o no concederla y puede regular las condiciones de esa bonificación en el marco que establece la Ley» (por todas, STS de 29 de mayo de 2008 -Rec. 6500/2002 (LA LEY 92762/2008)).

En relación con los aspectos formales de gestión de la bonificación, se regularán en la propia modificación de la ordenanza los aspectos sustantivos y formales de la bonificación, disponiendo el artículo 12.2 del TRLHL (LA LEY 362/2004) al referirse a la gestión tributaria indica que «a través de sus ordenanzas fiscales las entidades locales podrán adaptar la normativa a que se refiere el apartado anterior al régimen de organización y funcionamiento interno propio de cada una de ellas, sin que tal adaptación pueda contravenir el contenido material de dicha normativa».

Hasta aquí la cuestión no admite discusión para ninguna clase de ingresos públicos de derecho público, ya sean precios públicos, tasas, impuestos u otros, actuando los ayuntamientos sujetos a los principios generales que rigen en cada ámbito.

Ahora bien, dicho lo anterior y dado que los principales impuestos municipales se han devengado el 1 de enero de 2020, resulta preciso elucidar sobre si es posible regular y otorgar beneficios fiscales (bonificaciones) que afecten a situaciones anteriores a la entrada en vigor de la modificación (1) .

El Ayuntamiento de Madrid, en el reciente pleno de 17 de abril de 2020, así lo ha entendido al establecer bonificaciones del IBI y el IAE con efecto retroactivo al momento de devengo de los impuestos (1 de enero de 2020) ya que dicha retroactividad resultaba jurídicamente admisible.

A nuestro juicio, se trata de una correcta interpretación, ya que el principio de irretroactividad constitucional no es aplicable en el ámbito tributario como señala la STC 273/2000, de 15 de noviembre (LA LEY 98/2001): «…abordando ya el primero de los argumentos, relativo a la interdicción de retroactividad de las disposiciones "restrictivas de derechos individuales", baste declarar a fin de desestimar este argumento, y sin necesidad de abordar en esta ocasión la cuestión relativa a la proyección de la expresión "derechos individuales" contenida en el art. 9.3 CE (LA LEY 2500/1978) sobre los diferentes derechos proclamados en el Título I de la Constitución, que las normas que imponen cargas tributarias con base en lo dispuesto en el art. 31.1 del propio Título no son por definición disposiciones "restrictivas de derechos individuales" en el sentido del referido art. 9.3 CE. (LA LEY 2500/1978) En efecto, como ya afirmáramos en la STC 182/1997, de 28 de octubre (LA LEY 778/1998), FJ 6, en el mencionado art. 31.1 CE (LA LEY 2500/1978) se consagra un auténtico mandato jurídico, del que se deriva un deber constitucional para los ciudadanos de contribuir, a través de los impuestos, al sostenimiento o financiación de los gastos públicos, un deber que, por otro lado, enlaza sin tensión dialéctica alguna con la función social de la propiedad (art. 33.2 CE (LA LEY 2500/1978)). Todo ello, como es lógico, dejando de lado el supuesto, aquí no concurrente, de las normas sancionadoras tributarias, que encuentran su propio reflejo en el mismo art. 9.3 CE (LA LEY 2500/1978)» (STC 273/2000 (LA LEY 98/2001), FJ 5)».

Por eso, el artículo 10.2 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LA LEY 1914/2003) autoriza la retroactividad: «salvo que se disponga lo contrario, las normas tributarias no tendrán efecto retroactivo y se aplicarán a los tributos sin período impositivo devengados a partir de su entrada en vigor y a los demás tributos cuyo período impositivo se inicie desde ese momento».

Tal y como sostienen los servicios jurídicos del Ayuntamiento de Madrid, de la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 2011, se deduce que es posible la introducción de beneficios fiscales a través de modificación de las ordenanzas fiscales municipales con carácter retroactivo, siempre y cuando concurran razones de interés público que lo demanden (2) .

En relación con dicho argumento, no es indiferente que la modificación normativa sea de carácter favorable, porque en este caso no existiría colisión con el principio de seguridad jurídica.

Por último, señalar que también se ha entendido que tal modificación retroactiva puede ser incorporada a una ordenanza municipal (3) .

Así, el TRLHL (LA LEY 362/2004) señala que los Ayuntamientos, mediante ordenanza, pueden regular una bonificación de hasta el 95 por ciento de la cuota íntegra del impuesto a favor de inmuebles en los que se desarrollen actividades económicas que sean declaradas de especial interés o utilidad municipal por concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico artísticas o de fomento del empleo que justifiquen tal declaración; correspondiendo dicha declaración al Pleno de la Corporación previa solicitud del sujeto pasivo, por voto favorable de la mayoría simple de sus miembros (artículo 74.2.quater TRLHL (LA LEY 362/2004)). En el caso del IAE o del ICIO, tal posibilidad se recoge en los artículos 88.2.e (LA LEY 362/2004) y 103.2 TRLHL (LA LEY 362/2004).

En el caso de la bonificación sobre el IBI habrá que establecer la forma en que se asegure que dicha bonificación repercute sobre el titular de la actividad económica, dado que puede suceder que quien desarrolle dicha actividad no ostente la condición de propietario del local.

En el caso del IVTM, que también se devenga el primer día del ejercicio, no se recoge ese tipo de bonificación, por lo que no cabría establecer beneficios fiscales a favor de aquellos que disponiendo de vehículos destinados a una actividad comercial o autónoma, no han podido utilizarlos por la aplicación de las medidas del estado de emergencia.

No obstante, el artículo 92.1 TRLHL (LA LEY 362/2004) dispone que «el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica es un tributo directo que grava la titularidad de los vehículos de esta naturaleza, aptos para circular por las vías públicas, cualesquiera que sean su clase y categoría», y el artículo 96.3 TRLHL (LA LEY 362/2004) señala que «el importe de la cuota del impuesto se prorrateará por trimestres naturales en los casos de primera adquisición o baja definitiva del vehículo. También procederá el prorrateo de la cuota en los mismos términos en los supuestos de baja temporal por sustracción o robo de vehículo, y ello desde el momento en que se produzca dicha baja temporal en el Registro público correspondiente».

La jurisprudencia y la doctrina se han mostrado contrarias a la posibilidad de prorrateo de la cuota en casos que no se correspondan con los dos contenidos en el precepto, dada la interdicción de la interpretación analógica en este ámbito. Sin embargo, lo sucedido en el estado de emergencia es un supuesto excepcional en el que podría estudiarse, caso por caso, la posibilidad de prorrateo si se demuestra que un vehículo no ha sido apto para circular durante determinado plazo. En este sentido, la STSJ de Cataluña de 29 de noviembre de 2000 (Rec. 1746/1996 (LA LEY 218128/2000)) señaló que cuando un vehículo pierde la aptitud, definitiva o temporalmente, para la circulación por las vías públicas, el elemento objetivo que se advierte en la estructura del hecho imponible del impuesto de referencia, se desvanece y procedería el prorrateo.

Por otro lado, el artículo 95 TRLHL (LA LEY 362/2004) establece el cuadro de tarifas mínimas diferenciado por clase de vehículo y potencia, señalando, en su apartado 4 que «los ayuntamientos podrán incrementar las cuotas fijadas en el apartado 1 de este artículo mediante la aplicación sobre ellas de un coeficiente, el cual no podrá ser superior a 2.; y que los ayuntamientos podrán fijar un coeficiente para cada una de las clases de vehículos previstas en el cuadro de tarifas recogido en el apartado 1 de este artículo, el cual podrá ser, a su vez, diferente para cada uno de los tramos fijados en cada clase de vehículo, sin exceder en ningún caso el límite máximo fijado en el párrafo anterior».

Este precepto, permitiría, si el Ayuntamiento cuenta con una ordenanza en la que se hayan incrementado las cuotas mínimas, una rebaja en determinados tipos de vehículo y tramo, pero afectando a todos los incluidos en ese tramo.

Si esto es así para los impuestos, con mayor razón resultaría aplicable a las tasas y precios públicos. La autonomía financiera, en lo que respecta a la vigente configuración jurídica de las tasas locales, a pesar de la dificultad de su adaptación al principio esencial de justicia tributaria y el principio de capacidad económica, no cabe duda de que las Ordenanzas fiscales que las regulan, deberían regular las exenciones totales o parciales —bonificaciones— que sean necesarias a estos efectos. Así lo dispone el artículo 24.4 TRLHL (LA LEY 362/2004), al establecer que para la determinación de la cuantía de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas.

La jurisprudencia ha tenido ya ocasión de pronunciarse sobre el principio de capacidad económica como criterio para la determinación de la cuantía de las tasas, y en concreto, sobre la idoneidad de tener en cuenta, entre otros criterios que podrían manifestar una distinta capacidad económica en relación al pago de las tasas, las distintas categorías de calles a efectos de otros tributos (S.A.T. Granada 21-7-1988) o la superficie de los inmuebles [SAP Santa Cruz de Tenerife 15-7-1988; STSJ Canarias (Tenerife) 30-6- 1995], justificando incluso la elevación de la cuantía mediante recargos, con la finalidad de cumplir con la previsión legal (STS de 9 de julio de 1998)66. No lo ha hecho todavía sobre el establecimiento de exenciones o bonificaciones, posibilidad aún poco extendida en el ejercicio del poder tributario local respecto a las tasas, pero que, fundamentada en criterios genéricos de capacidad económica, no sólo estaría perfectamente legitimada, sino que supondría un claro exponente de la responsabilidad político-fiscal que debe presidir la autonomía financiera local.

En lo que se refiere a los precios públicos, el artículo 9 del TRLHL (LA LEY 362/2004) que recoge el principio de reserva de ley para el establecimiento de beneficios fiscales, no es de aplicación, al igual que tampoco es de aplicación el artículo 24 de esta norma cuando en su punto 4, hace referencia a la posibilidad de tener en cuenta criterios genéricos de capacidad económica para la determinación de la cuantía de la tasa.

Esto nos conduce a que el establecimiento, supresión, cuantificación y demás elementos reguladores de los precios públicos no se regula por la Ley General Tributaria (LA LEY 1914/2003), dando cabida a más particularidades y a un régimen más flexible, regulado por los artículos 41 y siguientes del TRLHL (LA LEY 362/2004), estableciendo específicamente el artículo 44.2 lo siguiente: «cuando existan razones sociales, benéficas, culturales o de interés público que así lo aconsejen, la entidad podrá fijar precios públicos por debajo del coste del servicio».

Un ayuntamiento podría, a través de modificación de sus ordenanzas, bonificar impuestos como el IBI, el IAE o el ICIO y, también las tasas y precios públicos, incluso en el caso de que fuera con efectos de 1 de enero de 2020

De esta manera, un ayuntamiento podría, a través de modificación de sus ordenanzas, bonificar impuestos como el IBI, el IAE o el ICIO y, también las tasas y precios públicos, incluso en el caso de que fuera con efectos de 1 de enero de 2020. A pesar de ello, en lo que se refiere a los impuestos, dada la relevancia económica de los mismos y la complejidad técnica de la justificación, solo se aconseja si hubiera una voluntad municipal acompañada, en su caso, de la correspondiente coordinación con el Servicio de Recaudación, si fuera ajeno.

Es esta una medida de especial interés aplicable a los ingresos públicos cuya existencia no sea obligatoria y, particularmente a determinadas tasas y precios públicos que afectasen al comercio, hostelería y hotelería. Es el caso de las tasas por aprovechamiento de dominio público como podrían ser las de ocupación de dominio público para terrazas, vitrinas y escaparates, vados y rebajes.

Suspensión de ingresos públicos cuya existencia no sea obligatoria y, particularmente a determinadas tasas y precios públicos que afectasen al comercio, hostelería y hotelería

También podría ser interesante estudiar la suspensión de la tasa por apertura de establecimiento para favorecer las nuevas aperturas. Ha de tenerse en cuenta que aunque los negocios puedan a volver a funcionar, la rentabilidad de algunos o de determinadas instalaciones como las terrazas no será la misma por la existencia de distancias entre personas.

La suspensión podría realizarse sólo para parte de los afectados por la ordenanza o totalmente y por el plazo que se estimase oportuno.

Esta medida se adoptaría con un solo acuerdo plenario y publicación, con la ventaja de que terminado el plazo volvería a operar la ordenanza sin necesidad de nuevo acuerdo. Por el contrario, la supresión de la ordenanza o su modificación llevaría un expediente más prolongado.

Posibilidad de estudiar la suspensión de la tasa por apertura de establecimientos para favorecer las nuevas aperturas

Un aspecto a tener especialmente cuenta, es la posible incidencia de las medidas que aquí se analizan sobre contratos de carácter concesional.

Se trata de un efecto distinto a la posible suspensión de las mismas, dado que estamos ante actuaciones directas del concedente que pueden suponer una reducción de ingresos para el concesionario. En ese caso, a la vista de los pliegos, oferta, contrato y, en su caso reglamentación del servicio, habrá que analizar la situación concreta que no tiene porque resultar más gravosa para las arcas municipales que en el supuesto de gestión directa.

No obstante, en este tipo de contratos, lo importante, a la hora de estudiar posibles desequilibrios económico-financieros, no ha de ser el nomen, sino la real distribución de los riesgos entre concedente y concesionario que precisará un análisis específico.

V. Equilibrio económico de determinados contratos

Respecto a locales o inmuebles arrendados por los ayuntamientos y afectados por las medidas de cierre, como el caso de bares o cafeterías de instalaciones públicas, no podría cobrarse por el plazo en que han estado cerradas y, además, debería estudiarse si procede la disminución del precio a través del correspondiente informe técnico a la vista de las perspectivas de reducción de ingresos para los titulares del negocio. No podemos obviar que, al menos en teoría, el precio se calculó contemplando la rentabilidad estimada, y que, en la práctica, cuando hubo licitación, el precio se ajustó a lo que el mercado estimaba. La situación sobrevenida afecta a esa situación desequilibrándola de forma clara (rebus sic stantibus). Si no se procede el correspondiente ajuste se corre el riesgo de cierre prolongado de este tipo de instalaciones.

Lo importante a la hora de estudiar posibles desequilibrios económico-financieros, no ha de ser el nomen, sino la real distribución de los riesgos entre concedente y concesionario que, precisará un análisis específico

Igual criterio debería aplicarse a otro tipo de instalaciones como pueden ser mercados y ferias.

VI. Medidas de fomento

Como consecuencia de la emergencia de salud pública ocasionada por el COVID-19 y el estado de alarma, se está produciendo un impacto que obliga a las administraciones públicas a adoptar con la máxima celeridad aquellas medidas tendentes a paliar los efectos que está sufriendo nuestra sociedad.

Por ello, sería posible adoptar medidas en favor de los autónomos y las pymes del municipio. Comoquiera que el ayuntamiento no tiene competencias propias o delegadas en este ámbito y que desde la Comunidad Autónoma también se articulan políticas de fomento, en el caso de que se pretenda diseñar una actuación en este ámbito, habrá de tramitarse la correspondiente autorización de la Administración autonómica titular de la competencia de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7.4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril (LA LEY 847/1985), mediante expediente en el que se acredite la inexistencia de duplicidades y la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias (En el ámbito del Principado de Asturias, Decreto 68/2014, de 10 de julio (LA LEY 11287/2014), por el que se regula el procedimiento para la obtención de los informes previstos en el artículo 7.4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LA LEY 847/1985)).

Locales o inmuebles arrendados por los ayuntamientos y afectados por las medidas de cierre (bares o cafeterías de instalaciones públicas), no podría cobrarse por el plazo en que han estado cerrados

El objeto de la ayuda podría tener como fin otorgar liquidez a las empresas del municipio para proteger el interés general de la ciudadanía dando soporte a las personas autónomas y microempresas para minimizar el impacto producido por la crisis económica provocada por el COVID-19 y lograr que, una vez finalizada la alarma sanitaria, se produzca lo antes posible una reactivación de la economía de cada municipio, actuando directamente sobre las personas físicas y jurídicas más afectadas.

Concurrirían las necesarias circunstancias singulares y razones de interés público, social, económico y humanitario que dificultarían la convocatoria de ayudas y justifican su otorgamiento en régimen de concesión directa, de acuerdo con lo que prevé el artículo 22, apartado 2.c de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones (LA LEY 1730/2003). Además, las actuaciones, tendrían el carácter de máxima urgencia. Por esta razón, y en aplicación del apartado 4 de la disposición adicional cuarta del Real Decreto 463/2020 (LA LEY 3343/2020), la suspensión de plazos no se aplicaría a este procedimiento.

El coste de esta actuación habría de ser calculado en función de las cuantías de la ayuda y el número de empresas que fueran incluidas como ámbito subjetivo de la subvención.

A estos efectos resulta de especial interés activar la figura de la declaración responsable del potencial beneficiario de la ayuda; y ello, por varias razones:

  • 1. La gran extensión de beneficiarios posibles, evitando el colapso de la administración.
  • 2. La dificultad en estos momentos para obtener la documentación justificativa necesaria.
  • 3. Específicamente para los servicios sociales porque estos se prestan a personas o grupos de personas con especiales dificultades a la hora de justificar requisitos.
La ayuda podría tener como fin dar liquidez a las empresas del municipio para proteger el interés general de la ciudadanía dando soporte a las personas autónomas y microempresas

Mediante esta forma de declaración responsable aplicable tanto en el acceso a ayudas de comerciantes y autónomos como en el ámbito de servicios sociales, se traslada el principio de confianza en el administrado y el correlativo de responsabilidad de los ciudadanos, tan presente en la normativa comparada como en la comunitaria. En esta línea se sitúa la Instrucción especial para la ejecución de la Ordenanza reguladora de las prestaciones económicas del sistema público de servicios sociales del Ayuntamiento de Madrid, en relación con las ayudas de emergencia social para cobertura de necesidades básicas destinadas a paliar la crisis social por el COVID-19 (BOAM de 30 de abril de 2020).

VII. Otras medidas

Además de lo señalado, podrían ser adoptadas medidas de refuerzo en el ámbito de los servicios sociales entre las que podría encontrarse un programa de ayuda a la compra de bienes básicos en colaboración con la asociación de comerciantes para que las compras se realizasen en comercios del concejo.

Es, en cualquier caso, importante tener en cuenta que a tenor de lo dispuesto en el Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo (LA LEY 3655/2020), de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19 (artículo 3, en su apartado 1):

«1. El superávit presupuestario de las entidades locales correspondiente al año 2019 se podrá destinar para financiar gastos de inversión incluidos en la política de gasto 23, "Servicios Sociales y promoción social", recogida en el anexo I de la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre (LA LEY 18063/2008), por la que se aprueba la estructura de los presupuestos de la Entidades Locales, previa aplicación de las reglas contenidas en la disposición adicional sexta de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LA LEY 7774/2012). Asimismo, dentro de aquella política de gasto, se considerarán, con carácter excepcional ya lo exclusivos efectos de este artículo, incluidas las prestaciones señaladas en el punto 2 del artículo 1 de este RD-ley».

El artículo 1.2 se refiere a la posibilidad de disposición de esos fondos para la financiación de proyectos y las contrataciones laborales necesarias para el desarrollo de un buen número de prestaciones:

  • Reforzar los servicios de proximidad de carácter domiciliario para garantizar los cuidados, el apoyo, la vinculación al entorno, la seguridad y la alimentación, especialmente los dirigidos a personas mayores, con discapacidad o en situación de dependencia, compensando así el cierre de comedor res, centros de día, centros ocupacionales y otros servicios similares, considerando el mayor riesgo que asumen estas personas en caso de contagio. Estos servicios comprenden la ayuda a domicilio en todas sus modalidades y cualquier otro de análoga naturaleza que se preste en el domicilio de la persona usuaria.
  • Incrementar y reforzar el funcionamiento de los dispositivos de teleasistencia domiciliaria de manera que incrementen el ritmo de contactos de verificación y la vigilancia de la población beneficiaria de dicho servicio.
  • Trasladar al ámbito domiciliario, cuando sea considerado necesario, los servicios de rehabilitación, terapia ocupacional, servicios de higiene, y otros similares, considerando la suspensión de atención diurna en centros.
  • Reforzar los dispositivos de atención a personas sin hogar, con el personal y medios materiales adecuados, asegurando que tanto ellas como quienes las atienden estén debidamente protegidas, y posibilitar la ampliación, tanto en el tiempo de estancia como en intensidad, de los mismos.
  • Podrían ser adoptadas medidas de refuerzo en el ámbito de los servicios sociales.
  • • Reforzar las plantillas de centros de Servicios Sociales y centros residenciales en caso de que sea necesario realizar sustituciones por prevención, por contagio o por prestación de nuevos servicios o sobrecarga de la plantilla.
  • Adquisición de medios de prevención (EPI).
  • Ampliar la dotación de las partidas destinadas a garantizar ingresos suficientes a las familias, para asegurar la cobertura de sus necesidades básicas, ya sean estas de urgencia o de inserción.
  • Reforzar, con servicios y dispositivos adecuados, los servicios de respiro a personas cuidadoras y las medidas de conciliación para aquellas familias (especialmente monomarentales y monoparentales) que cuenten con bajos ingresos y necesiten acudir a su centro de trabajo o salir de su domicilio por razones justificadas y/o urgentes.
  • Otras medidas que las Comunidades Autónomas, en colaboración con los Servicios Sociales de las entidades locales, consideren imprescindibles y urgentes para atender a personas especialmente vulnerables con motivo de esta crisis, y sean debidamente justificadas.
(1)

Por lo que refiere al ámbito temporal de los beneficios fiscales que se pudieran establecer, dadas las circunstancias, éstas afectaría al ejercicio 2020, lo que plantea el problema de la retroactividad de la misma, en tanto en cuanto, de conformidad con el artículo 75.1 del TRLHL (LA LEY 362/2004) el devengo del impuesto se produce el primer día del periodo impositivo, periodo que coincide con el año natural, por lo que la aplicación de la bonificación al periodo impositivo de 2020 implicaría la retroactividad de la bonificación en grado máximo al haberse producido ya el devengo del impuesto.

Ver Texto
(2)

La Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 2011 (rec. cas. 2884/2010 (LA LEY 269522/2011)) citada por la propuesta de modificación de la Ordenanza, recoge la jurisprudencia recaída en esta materia de la cual destacan las siguientes conclusiones:

a. La irretroactividad de las normas tributarias no es un postulado constitucional, y el artículo 10.2 LGT admite la previsión legal expresa en contrario, ya que «no existe una prohibición constitucional de la legislación tributaria retroactiva que pueda hacerse derivar del principio de irretroactividad tal como está consagrado» en el art. 9.3 C.E. (LA LEY 2500/1978)

b. La circunstancia de que «las normas tributarias no se hallan limitadas en cuanto tales por la prohibición de retroactividad establecida en el art.9.3 CE (LA LEY 2500/1978) », «no significa que su legitimidad constitucional no pueda ser cuestionada cuando su eficacia retroactiva entre en colisión con otros principios constitucionales» (STC 273/2000, de 15 de noviembre (LA LEY 98/2001), FJ 6).

c. Finalmente, a tenor de la doctrina del TC, se distingue entre la retroactividad auténtica o de grado máximo, y la retroactividad impropia o de grado medio. El primer supuesto, que es el caso analizado por el presente informe, se produce cuando la disposición pretende anudar sus efectos a situaciones de hecho producidas con anterioridad a la propia Ley y ya consumadas, sólo exigencias cualificadas de interés general podrían imponer el sacrificio del principio de seguridad jurídica. En consecuencia, resulta posible dar retroactividad a la norma tributaria si concurren esas exigencias cualificadas de interés general, que la propuesta de modificación de la Ordenanza cifra precisamente en la gravísima situación generada como consecuencia de la crisis sanitaria, y consecuente crisis económica, derivadas, una y otra, del COVID-19.

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(3)

Argumentan los informes municipales al amparo de una corriente doctrinal que acepta la posibilidad de que las Ordenanzas Fiscales tengan carácter retroactivo, aunque la Ley no lo autorice expresamente, siempre y cuando no se contradiga un mandato legal y se respeten los principios constitucionales. Señalan que esta tendencia, basa precisamente dicha posibilidad en la especial naturaleza de la Ordenanza que constituye una categoría normativa propia e independiente de las demás.

En este sentido la citada sentencia indica (con base en todas las que cita), que «aunque la expresión de la voluntad política de las corporaciones locales se concrete en decisiones de naturaleza y alcance administrativo, lo que se traduce, desde la perspectiva normativa, en una potestad estrictamente reglamentaria, delimitada materialmente por los principios de jerarquía normativa y reserva de ley, reconoce una específica caracterización de dicha potestad derivada de la autonomía local y de la legitimación democrática directa que corresponde a las corporaciones locales». En definitiva, sentado lo anterior, puede defenderse la retroactividad de la ordenanza fiscal para el presente caso al existir una exigencia cualificada del interés general en la aplicación retroactiva de la misma, como es paliar las gravísimas consecuencias que para todos los actores en determinados sectores económicos está produciendo y producirá la adopción de las medidas tomadas ante la actual crisis sanitaria sin precedentes creada por la propagación del COVID-19, de tal manera que la aplicación de los beneficios fiscales propugnados por la misma a un ejercicio fiscal futuro y no al presente haría perder en gran parte a la medida la finalidad buscada por la misma.

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