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Estado de alarma versus estado de excepción: Real Decreto 463/2020

Emma RAMOS CARVAJAL

Funcionaria de Carrera del Cuerpo Superior de Administradores del Principado de Asturias

El Consultor de los Ayuntamientos, Wolters Kluwer

LA LEY 5587/2020

Normativa comentada
Ir a NormaLO 4/1981 de 1 Jun. (normas reguladoras de los estados de alarma, excepción y sitio)
  • CAPÍTULO II. El estado de alarma
Ir a NormaRD 463/2020 de 14 Mar. (declaración del estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19)
Jurisprudencia comentada
Ir a JurisprudenciaTC, Pleno, S 83/2016, 28 Abr. 2016 (Rec. 4703/2012)
Ir a JurisprudenciaTSJAR, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 1ª, S 151/2020, 30 Abr. 2020 (Rec. 112/2020)
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Resumen

A continuación, analizaremos si nos encontramos, realmente, ante un estado de alarma, como determina el RD 463/2020; o, bien, es un estado de excepción «encubierto», con la consiguiente supresión de ciertos derechos de los ciudadanos, tales como la libertad de circulación o el derecho de reunión.

I. Introducción

El Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (LA LEY 3343/2020), por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (en adelante, RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020)), publicado en el BOE del 14 de marzo de 2020, es el detonante de la «crónica de una muerte anunciada».

La pandemia declarada por la Organización Mundial de la Salud, el 11 de marzo, marcó los hechos que actualmente acontecen y que apuntalan una crisis sanitaria y económica sin parangón. Lamentablemente, se ha producido una combinación «explosiva» entre el elevado número de contagiados y de fallecidos, por un lado, y una economía con tintes de la Gran Depresión del 29, por otro.

A continuación, analizaremos si nos encontramos, realmente, ante un estado de alarma, como determina el RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020); o, bien, es un estado de excepción «encubierto», con la consiguiente supresión de ciertos derechos de los ciudadanos, tales como la libertad de circulación o el derecho de reunión.

II. Notas características de los estados de emergencia

La aplicación del estado de alarma, excepción o sitio surge fruto de la imposibilidad de las autoridades competentes para salvaguardar, mediante los poderes ordinarios, «la normalidad ante la emergencia de determinadas circunstancias extraordinarias (art. 1.1 de la Ley Orgánica 4/1981 (LA LEY 1157/1981), de 4 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio)» (1) .

A grandes rasgos, la crisis sanitaria que altera gravemente esa normalidad, provocada por el COVID-19, fue el fundamento que condujo a la aplicación del art. 116 de la Constitución Española de 1978 (LA LEY 2500/1978) (CE78). Siendo el artículo cuarto, apartado b), de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (LA LEY 1157/1981) (LO 4/1981 (LA LEY 1157/1981)), el que habilita al Gobierno para declarar el estado de alarma, en este caso concreto, con el presupuesto habilitante de las «crisis sanitarias, tales como epidemias», en el ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 116.2 CE78, en todo o parte del territorio nacional.

Esta es la teoría en la que se basa, eminentemente, el RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020) y sus sucesivas prórrogas.

Dadas estas circunstancias, hemos de zambullirnos en el complejo mundo del art. 116 de la CE78. Por lo que, resulta fundamental, en este momento, poder discernir entre el apartado 2 y 3 del precitado artículo; pues existe una diferencia palpable entre ambos.

El estado de alarma y excepción serán declarados por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros. Si bien, en el primero, no se requiere la previa autorización del Congreso de los Diputados, sólo se le dará cuenta; siendo exigida, dicha autorización, en el estado de excepción, aspecto éste que requeriría ejercitar una labor más intensa por parte del Gobierno.

Otra cuestión que hemos de destacar son los plazos que difieren entre sí. Quince días para el estado de alarma y 30 días para el estado de excepción, prorrogable en ambos supuestos.

El art. 11 de la LO 4/1981 (LA LEY 1157/1981) establece que las medidas que se pueden adoptar, en un estado de alarma, son las siguientes:

«a) Limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos.

b) Practicar requisas temporales de todo tipo de bienes e imponer prestaciones personales obligatorias.

c) Intervenir y ocupar transitoriamente industrias, fábricas, talleres, explotaciones o locales de cualquier naturaleza, con excepción de domicilios privados, dando cuenta de ello a los Ministerios interesados.

d) Limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad.

e) Impartir las órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios de los centros de producción afectados por el apartado d) del artículo cuarto.»

Por su parte, el capítulo III de la LO 4/1981 (LA LEY 1157/1981) regula el estado de excepción cuando «el libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el normal funcionamiento de las instituciones democráticas, el de los servicios públicos esenciales para la comunidad, o cualquier otro aspecto del orden público, resulten tan gravemente alterados que el ejercicio de las potestades ordinarias fuera insuficiente para restablecerlo y mantenerlo».

Ante estas circunstancias el Gobierno deberá remitir al «Congreso de los Diputados una solicitud de autorización que deberá contener los siguientes extremos:

  • a) Determinación de los efectos del estado de excepción, con mención expresa de los derechos cuya suspensión se solicita, que no podrán ser otros que los enumerados en el apartado uno del artículo cincuenta y cinco de la Constitución.
  • b) Relación de las medidas a adoptar referidas a los derechos cuya suspensión específicamente se solicita.
  • c) Ámbito territorial del estado de excepción, así como duración del mismo, que no podrá exceder de treinta días.
  • d) La cuantía máxima de las sanciones pecuniarias que la Autoridad gubernativa esté autorizada para imponer, en su caso, a quienes contravengan las disposiciones que dicte durante el estado de excepción.»

De forma que, el Congreso debatirá dicha solicitud de autorización, pudiendo aprobarla en sus justos términos o con modificaciones.

La declaración del estado de alarma no permite la suspensión de ningún derecho fundamental, aunque sí admite la adopción de medidas que pueden suponer limitaciones o restricciones a su ejercicio

En concreto, podrán ser suspendidos cuando se acuerde la declaración del estado de excepción, los derechos a los que se refiere el apartado 2 del artículo 13 de la LO 4/1981 (LA LEY 1157/1981) que se concretan en el apartado 1 del art. 55 de la CE78 y se enuncian en el Cuadro 1.

El Gobierno, una vez obtenida la autorización del Congreso de los Diputados declarará el estado de excepción, acordando para ello, en Consejo de Ministros, un decreto con el contenido autorizado.

CUADRO 1
ESTADO DE ALARMA (ART. 116.2 CE78)ESTADO DE EXCEPCIÓN (ART. 116.3 CE78)
ALTERACIÓN GRAVE DE LA NORMALIDAD

a) Catástrofes, calamidades o desgracias públicas, tales como terremotos, inundaciones, incendios urbanos y forestales o accidentes de gran magnitud.

b) Crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación graves.

c) Paralización de servicios públicos esenciales para la comunidad, cuando no se garantice lo dispuesto en los arts. 28 (LA LEY 2500/1978),2 y 37 (LA LEY 2500/1978),2 CE, y concurra alguna de las demás circunstancias o situaciones contenidas en este artículo.

d) Situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad.

(Art. 4 LO 4/1981 (LA LEY 1157/1981))

«Cuando el libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el normal funcionamiento de las instituciones democráticas, el de los servicios públicos esenciales para la comunidad, o cualquier otro aspecto del orden público, resulten tan gravemente alterados que el ejercicio de las potestades ordinarias fuera insuficiente para establecerlo y mantenerlo»

(Art.13.1 LO 4/1981 (LA LEY 1157/1981))

DECLARA EL GOBIERNODA CUENTA AL CONGRESOPREVIA AUTORIZACIÓN DEL CONGRESO
DURACIÓNLIMITE 15 DÍAS (PRÓRROGA CON AUTORIZACIÓN DEL CONGRESO)LÍMITE 30 DÍAS (UNA PRÓRROGA POR MISMO PLAZO)
SUSPENSIÓN DERECHOS Y LIBERTADES (T I, CAP V CE78)

NO SUSPENDEN

(LIMITAN)

SUSPENDEN (art. 55.1 CE78):

  • Libertad y seguridad (art. 17 CE78)
  • Inviolabilidad del domicilio (art. 18.2 CE78)
  • Secreto de las comunicaciones (art. 18.3 CE78)
  • Elección de residencia y libertad de circulación (art. 19 CE78)
  • Libertad de expresión, salvo producción y creación literaria, artística, científica y técnica y libertad de cátedra. Secuestro de publicaciones (por Resolución Judicial) art. 20.1 a) y d) y art. 20.5 CE78
  • Reunión y manifestación (art. 21 CE78)
  • Huelga (art. 28.2 CE78)
  • Negociación colectiva (art. 37.2 CE78)

Fuente: Elaboración propia

III. Algunos aspectos controvertidos del estado de alarma

Como hemos puesto de manifiesto anteriormente, la declaración del estado de alarma no permite la suspensión de ningún derecho fundamental (art. 55.1 CE78 contrario sensu), a diferencia de lo que ocurre en los estados de excepción o sitio, aunque sí admite «la adopción de medidas que pueden suponer limitaciones o restricciones a su ejercicio. En este sentido, se prevé, entre otras, como medidas que pueden ser adoptadas, la limitación de la circulación o permanencia de personas o vehículos en lugares determinados o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos (…)» Así, manifiesta el FJ 8 de la STC 83/2016, de 28 de abril (LA LEY 40458/2016), respecto del recurso de amparo presentado por los controladores aéreos sobre la declaración del estado de alarma.

1. Derechos fundamentales de libertad de circulación, de reunión y otros

En concreto, en el art. 7 del RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020), bajo la rúbrica «Limitación de la libertad de circulación de las personas» sienta las bases para una auténtica prohibición general de circulación por las vías o espacios de uso público que presenta ocho excepciones, en los que solo se autorizan cuando se realicen de forma individual salvo que se acompañe a personas con discapacidad, menores, mayores o causa justificada.

En este sentido, entran en conflicto dicho RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020) y la CE78, en la medida que el derecho a circular por el territorio nacional es un derecho fundamental (art. 19 CE78): «Los españoles tienen derecho a elegir libremente su residencia y a circular por el territorio nacional».

El apartado 4.8 del voto particular de Javier Albar García (2) entiende que «si se prohíbe, en términos generales, circular, art. 7.1 del RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020), se está ya rebasando, sólo por ese motivo, el contenido posible del estado de alarma, pues no se prevé una suspensión en términos generales de tal derecho. En efecto, no es que se haya, como dice el art. 11 a) de la LO 4/1981 (LA LEY 1157/1981)restringido "la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos", sino que se ha prohibido la circulación en todo el territorio nacional y a todos los ciudadanos, y aun cuando se hayan establecido importantes excepciones, tal inversión de lo permitido … no se ajusta en absoluto a la CE ni a la LO 4/1981 (LA LEY 1157/1981), que forma parte del bloque constitucional. A ello se añade, … el derecho de reunión, que es imposible su ejercicio sin ejercer el derecho de circulación

Por tanto, es posible cuestionar la constitucionalidad si consideramos que estar en la vía pública de forma no individual afecta al derecho de reunión y manifestación (art. 21 CE78).

Esclarecedor resulta el reciente Auto del Tribunal Constitucional, de 30 de abril de 2020 (LA LEY 24994/2020), que confirma la Sentencia 136/2020 de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Xustiza de Galicia al denegar a los trabajadores la posibilidad de manifestarse, el 1 de mayo, en pleno estado de alarma, en base a la proporcionalidad de la medida (FJ 4), dado que existan «razones fundadas», tales como la alteración del orden público, o la «desproporcionada perturbación de otros bienes o derechos protegidos por nuestra Constitución».

Otros derechos fundamentales también se han visto conculcados, tales como: la libertad de culto (art. 16 CE78); el derecho a participar en los asuntos públicos (art. 23 CE78), la suspensión de las elecciones vascas y gallegas y el derecho a la educación (art. 27 CE78).

Por su parte, la STSJ Aragón No 151/2020 (LA LEY 24995/2020) (Sección no 1 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo), de 30 de abril, reflexiona en su FJ 1 sobre «la falta de título jurídico para la prohibición, en cuanto el art. 7 del RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020)» y lo declara «inconstitucional al haberse suspendido derechos sin que quepa tal posibilidad ni en el art. 55 CE (LA LEY 2500/1978) ni en la LO 4/1981 (LA LEY 1157/1981), y en concreto, en este caso se ha venido a suspender el derecho de manifestación y reunión. Así mismo, se alega que no hay juicio de proporcionalidad, ni razones de salud pública, dadas las características que se proponían a dicha manifestación ni de orden público; y que, con base en el informe de la Policía Nacional, no puede darse por probada la existencia de riesgo objetivable y seguro para la seguridad pública, no pasando lo alegado de ser una mera suposición o conjetura de potenciales consecuencias alteradoras del orden público. En fin, tampoco cabe apreciar riesgo para la salud pública, como consecuencia de la celebración de la manifestación, habida cuenta las condiciones en las que se está comunicando su celebración, esto es, en vehículos particulares, con un sólo ocupante y respetando la distancia de seguridad, así como en bicicletas o motocicletas, cuyo uso está siendo permitido para el tránsito habitual durante esta situación excepcional de alarma.»

El FJ 3 sigue diciendo que términos como «confinamiento» o «encierro», son más propios de un estado de excepción que de alarma, en la medida que «evocan más abolición o suspensión, que limitación de ejercicio». Corrobora esta idea que «en situación de estado de excepción, es perfectamente posible suspender la libre circulación y mantener el derecho de manifestación, porque la disyuntiva a tal planteamiento supondría dejar vacío de contenido el artículo 22, difícil será concluir, en abstracto que en situación de estado de alarma cabe alguna limitación, por leve que sea, del derecho de reunión, cuando ocurre que el artículo 11 en ningún momento lo contempla».

El apartado 4.6 del voto particular de Javier Albar García (3) expresa que «dado que estamos ante una epidemia, en principio lo propio sería el estado de alarma, que menciona aquella expresamente, si bien, según la gravedad de la situación, que llega a impedir el ejercicio de los derechos fundamentales y el normal funcionamiento de las instituciones y servicios públicos (semi cierre de las Cortes, temor a acudir a centros médicos, rechazo de ingresos por falta de camas, posibilidad de "deserción" de trabajadores sanitarios, supermercados, etc, por temor al contagio), podría incardinarse la pandemia en el estado de excepción».

«La mera literalidad del artículo 55 de nuestro texto constitucional obliga a concluir que todo lo actuado hasta el momento es nulo de pleno derecho por resultar manifiestamente inconstitucional». (4)

Los debates de la CE78 muestran que la voluntad de los constituyentes consistía en impedir que, en el estado de alarma, se suspendieran los derechos fundamentales

Los debates de la CE78 muestran que la voluntad de los constituyentes consistía en impedir que, en el estado de alarma, se suspendieran los derechos fundamentales. De hecho, en la ponencia de la enmienda no 692, propuesta por el Grupo Comunista, se debatió la supresión del estado de alarma, manteniendo el de excepción y el de sitio. Finalmente, se rechazó dicha enmienda por considerar necesario el estado de alarma para supuestos menos graves, evitando así la suspensión de garantías. (5)

2. Posibles prórrogas en los estados de alarma y excepción

Otra cuestión esencial que convendría reseñar es que en el estado de alarma la duración máxima es de 15 días (art. 116.2 CE78), prorrogable (sin decir cuántas veces); si bien, en el estado de excepción, la duración máxima (art. 116.3 CE78) es de un mes, prorrogable por otro (expresado claramente).

El Magistrado Javier Albar García pone en entredicho la posibilidad de la existencia de diversas prórrogas en el estado de alarma, dado que el art. 6 de la LO 4/1981 (LA LEY 1157/1981) alude a una «prórroga, en singular». De forma que, si hubiese varias prórrogas encadenadas se podría producir «una efectiva suspensión de derechos fundamentales más allá de los sesenta días máximos que permitiría el estado de excepción». Por tanto, se abriría la puerta a plantear la cuestión de inconstitucionalidad del art. 7.1 del RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020).

Destacados juristas, tales como Manuel Aragón, Francisco Javier Álvarez García y otros proceden a declarar el estado de excepción, en la medida que el encadenamiento de estados de alarma es ya la excepción misma.

3. Declarados por el Gobierno, con o sin autorización previa del Congreso de los Diputados

El estado de excepción será declarado por el Gobierno mediante Decreto acordado en Consejo de Ministros, previa autorización del Congreso de los Diputados. En este sentido, tal como reconoce Mercedes Fuertes (6) no «cabe admitir el uso de técnicas jurídicas para fines espurios ni el abuso de potestades públicas para evitar controles democráticos, es decir para que el gobernante se abastezca libremente en el carcaj de sus caprichos».

4. Naturaleza de Ley Orgánica

El RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020) carece de naturaleza de ley orgánica; de forma que, cualquier merma de un derecho fundamental establecida ex novo por el Gobierno, y no prevista en la LO 4/1981 (LA LEY 1157/1981), debería reputarse inconstitucional por vulnerar el principio de competencia (art. 81 CE78). La STC 173/1998, de 23 de julio (LA LEY 8274/1998), «la reserva de ley orgánica (…) exige el respaldo de una mayoría cualificada el desarrollo normativo inmediato de la Constitución en aquellos aspectos básicos o fundamentales del orden constitucional (…) Por ello este Tribunal ha calificado la ley orgánica como legislación extraordinaria o "excepcional" (SSTC 76/1983 (LA LEY 8078-JF/0000); 160/1987 (LA LEY 888-TC/1988), fundamento jurídico 2º, entre otras), en la medida en que "tiene una función de garantía adicional que conduce a reducir su aplicación a las normas que establecen restricciones de esos derechos o libertades o las desarrollan de modo directo (…)"» (STC 101/1991 (LA LEY 1698-TC/1991), FJ 2) (7) .

IV. Conclusión

En definitiva, habrá que esperar la postura del Tribunal Constitucional y quién sabe si también del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, para poder conocer si se declarará inconstitucional o no el art. 7.1 del RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020) (8) .

Habrá que esperar la postura del TC, y quién sabe si también del TEDH, para poder conocer si se declarará inconstitucional o no

Habrá que esperar la postura del Tribunal Constitucional y quién sabe si también del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, para poder conocer si se declarará inconstitucional o no el art. 7.1 del RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020)

Cuestiones esenciales son las que hemos ido analizando y quizás sean objeto de análisis por estos Tribunales:

  • limitación ad maximun de la libertad de circulación y de reunión, que hace que deje de ser una limitación parcial para convertirse en una suspensión total;
  • aprobación de sucesivas prórrogas del estado de alarma; y
  • establecer límites a un derecho fundamental sin tener naturaleza de ley orgánica.
(1)

FJ 9 de la STC 83/2016, de 28 de abril (LA LEY 40458/2016) y FJ 3 del ATC 7/2012, de 13 de enero (LA LEY 4893/2012).

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(2)

Voto particular discrepante que emite el Magistrado de la Sala de lo Contencioso-Administrativo D. Javier Albar García en el recurso especial de derecho de reunión no 112/2020 recurre a la STC 83/2016 (LA LEY 40458/2016)

Ver Texto
(3)

Voto particular discrepante que emite el Magistrado de la Sala de lo Contencioso-Administrativo D. Javier Albar García en el recurso especial de derecho de reunión no 112/2020 recurre a la STC 83/2016 (LA LEY 40458/2016)

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(4)

López de la Riva C., F.A; Carbajo D., M. A. y Vega F., J. (2020) «La posible inconstitucionalidad del Real Decreto 463/2020 (LA LEY 3343/2020)». El Consultor de los Ayuntamientos, No 5, Wolters Kluwer

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(5)

Ídem

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(6)

Fuertes, M. (2020) «Estado de excepción, no de alarma». Diario del Derecho. https://www.iustel.com/diario_del_derecho/noticia.asp?ref_iustel=1197263

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(7)

Enríquez M., G. (2020) «Inconstitucionalidad de las limitaciones a la libertad de circulación establecidas en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (LA LEY 3343/2020), por el que declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19». Diario LA LEY. Wolters Kluwer.

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(8)

https://delajusticia.com/2020/05/01/la-sala-aragonesa-cuestiona-el-estado-de-alarma-y-las-prohibiciones-derivadas-del-mismo/

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