I. Introducción
El Ministerio competente en Hacienda adoptó un conjunto de medidas conducentes a reactivar la economía y la creación de empleo, así como aquellas destinadas a corregir la insuficiencia financiera. Promoviendo, en todo caso, la mejora de la eficiencia, la economía y la calidad del gasto público y adoptando un compendio de reglas fiscales que controlasen el gasto, el déficit, la deuda pública y la morosidad de la deuda comercial. Con ello, se pretendía y se pretende avanzar hacia la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera.
La persecución de estos objetivos se fundamenta, básicamente, en la normativa comunitaria —según los criterios de convergencia de Maastricht y el Pacto de Estabilidad y Crecimiento—, en el artículo 135 de la Constitución Española de 1978 (CE78) y en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF).
De ahí, se desprenden dos principios fundamentales:
- — El principio de estabilidad presupuestaria de las Administraciones Públicas exigirá que los sujetos del ámbito de aplicación del art. 2 de la LOEPSF mantengan una «situación de equilibrio o superávit estructural» (art. 135 de la CE78 y art. 3 LOEPSF), excepto el «resto de las entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y demás entes de derecho público dependientes de las administraciones públicas…» que deberán adoptar una «posición de equilibrio financiero». El art. 11.2 de la LOEPSF sigue diciendo que ninguna «Administración Pública podrá incurrir en déficit estructural, salvo reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo…». En concreto, en las Entidades Locales (EELL) se exige la consecución de un equilibrio o superávit anual (art. 11.4 LOEPSF).
- — El principio de sostenibilidad financiera representa la «capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit, deuda pública y morosidad de deuda comercial» (art. 4.2 LOEPSF).
El art. 12 de la LOEPSF reconoce que el objetivo de la regla de gasto consiste en que «el gasto de las Administraciones Públicas no podrá aumentar por encima de la tasa de crecimiento de referencia del Producto Interior Bruto. Esta regla se completa con el mandato de que cuando se obtengan mayores ingresos de los previstos, éstos no se destinen a financiar nuevos gastos, sino que los mayores ingresos se destinen a una menor apelación al endeudamiento».
Por su parte, el art. 13 de la precitada Ley manifiesta que el límite de deuda pública no podrá superar el valor de referencia del 3% del PIB para el conjunto de las EELL, excepto en determinadas circunstancias excepcionales. Existe una prioridad absoluta frente a cualquier otro tipo de gasto que es el pago de los intereses y del capital de la deuda pública, tal como se refleja en el artículo 135.3 de la CE78 en coherencia con el artículo 14 de la LOEPSF.
En aquellos supuestos en los que se apreciase «un riesgo de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del objetivo de deuda pública o de la regla de gasto» de las EELL, el Gobierno, a propuesta del ministro competente en materia de hacienda, formulará una advertencia motivada a la Corporación previa audiencia y dando cuenta, posteriormente, a la Comisión Nacional de Administración Local (art. 19 de la LOEPSF). Una de recomendaciones de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIREF) es que estas medidas se lleven a la práctica.
El Ministerio competente llevará a cabo un seguimiento de la ejecución de la actividad económica-financiera, en base a las cuentas públicas, realizada por las EELL para verificar si se ha producido o no el cumplimiento de las reglas fiscales anteriormente mencionadas, así como el cumplimiento de la normativa reguladora de las haciendas locales.
II. Entrando en materia
El «Informe 87/19 de las líneas fundamentales de los presupuestos para 2020 de las Corporaciones Locales (CC.LL.)» elaborado por la AIREF pone de relieve una evidencia sobre la situación en la que se encuentran las EELL en términos de reglas fiscales. Esto es, se «considera factible que el superávit local se sitúe en 2020 en el entorno del 0,4% de PIB, porcentaje inferior al registrado en años anteriores»; siendo «improbable que el subsector CC.LL. consolidara a fin de 2019 el superávit obtenido en el año 2018 y anteriores», por lo que «estima improbable que (…) obtenga en 2019 el superávit necesario para cumplir la regla de gasto».
Una de las cuestiones que ha suscitado una cierta controversia legislativa, en los últimos tiempos, ha sido el Remanente de Tesorería para Gastos Generales (RTGG) y el destino que se puede realizar del mismo; unido todo ello al cumplimiento de las reglas fiscales.
La Secretaría General de Financiación Autonómica y Local adscrita al Ministerio de Hacienda ha elevado consulta a la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) con el fin de concretar el impacto que se deriva del uso del remanente de tesorería como medio de financiación de modificaciones presupuestarias en el cumplimiento posterior de las reglas fiscales. Ante dicha contestación, se emite por parte del Ministerio de Hacienda, el 12 de diciembre del 2019, «Nota informativa sobre el impacto de la utilización del remanente de tesorería para financiar modificaciones presupuestarias» en la que se manifiesta lo siguiente:
«El remanente de tesorería generado en el ejercicio inmediato anterior no constituye un recurso en términos de contabilidad nacional en el ejercicio presente.
Por consiguiente, el mayor gasto que en su caso se produzca, como consecuencia de la mayor dotación de crédito como consecuencia de modificaciones presupuestarias financiadas con remanente de tesorería del ejercicio anterior, afectará negativamente a la capacidad/necesidad de financiación de la entidad local».
El RTGG es un recurso financiero que no computa como tal en términos de contabilidad nacional en el ejercicio en el que se aplica, mientras que las modificaciones presupuestarias realizadas con cargo al mismo son obligaciones no financieras. Por tanto, la financiación de gasto con RTGG puede afectar «negativamente a la capacidad/necesidad de financiación de las EELL».
El uso del remanente de tesorería para financiar modificaciones presupuestarias podría suponer un incumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria, si el superávit generado en ejercicios anteriores se emplea en el ejercicio corriente para cubrir un déficit y el volumen de ingresos es inferior a los gastos más las modificaciones presupuestarias financiadas con el remanente.
Estas operaciones conducen a que se incremente el gasto no financiero, pero no el ingreso no financiero; lo que puede derivar en un déficit presupuestario. De forma que, la estabilidad del periodo anterior supone inestabilidad en el presente.
En las EELL, la aplicación del superávit en contabilidad nacional debe llevarse a cabo a través del RTGG (si éste fuera menor) —capítulo 8 del presupuesto de ingresos—, dado que ésta es la única magnitud que permite, en primer lugar, financiar las modificaciones presupuestarias que es necesario realizar para atender las obligaciones pendientes de aplicar al presupuesto («Acreedores por operaciones pendientes de aplicar a presupuesto» —cuenta 413—); en segundo lugar, se puede destinar a la ejecución de las inversiones financieramente sostenibles —capítulo 6 del presupuesto de gastos—; y, finalmente, a reducir las operaciones de endeudamiento neto.
Por tanto, las inversiones financieramente sostenibles (capítulo 6 de gastos) pueden repercutir en el objetivo de estabilidad presupuestaria del ejercicio en que se ejecutan, en la medida que pueden ser financiadas por el RTGG (capítulo 8 de ingresos).
De hecho, la DA 6ª de la LOEPSF, «que es de aplicación opcional para todas aquellas entidades locales que cumplan los requisitos establecidos en dicha norma» (1) , reconoce la facultad de cubrir el déficit de las inversiones financieramente sostenibles con el superávit generado al finalizar el ejercicio, con el fin de lograr un equilibrio presupuestario en fase de liquidación, cuando «el resultado siguiese siendo positivo y el período medio de pago no superase el plazo máximo de pago previsto en la normativa sobre morosidad».
Los requisitos previstos en la DA 6ª.1 se refieren a dos circunstancias. Que:
«a) Cumplan o no superen los límites que fije la legislación reguladora de las Haciendas Locales en materia de autorización de operaciones de endeudamiento.
b) Que presenten en el ejercicio anterior simultáneamente superávit en términos de contabilidad nacional y remanente de tesorería positivo para gastos generales, una vez descontado el efecto de las medidas especiales de financiación que se instrumenten en el marco de la disposición adicional primera de esta Ley».
En aquellos supuestos en los que no se cumplan los requisitos de aplicación de la precitada DA 6ª,
«deberá destinarse todo el superávit (el RTGG) a reducir el endeudamiento neto, de acuerdo con lo establecido en el artículo 32.
El art. 32.1 LOEPSF establece que «En el supuesto de que la liquidación presupuestaria se sitúe en superávit, este se destinará, en el caso del … Corporaciones Locales, a reducir el nivel de endeudamiento neto», recurriéndose al RTGG para financiar la modificación derivada de la cancelación anticipada de los préstamos.
En su caso, si la entidad local no tiene deuda viva, no se encontraría en el ámbito subjetivo de dicha norma, por lo que podrá disponer del RTGG con los únicos límites del TRLRHL y el RD 500/1990» (2) .
En este sentido, es preciso recordar que el segundo párrafo del art. 2 del Real Decreto-ley 10/2019, de 29 de marzo, prorroga para el ejercicio 2019 el destino del superávit de las EELL para inversiones financieramente sostenibles y establece que, «en el supuesto de que un proyecto de inversión no pueda ejecutarse íntegramente en 2019, la parte restante del gasto autorizado en 2019 se podrá comprometer y reconocer en el ejercicio 2020, financiándose con cargo al remanente de tesorería de 2019 que quedará afectado a ese fin por ese importe restante y la Corporación Local no podrá incurrir en déficit al final del ejercicio 2020».
Sigue diciendo la Nota informativa que:
«Así mismo, también incrementará el gasto computable a los efectos de la regla de gasto, salvo que se trate de categorías de gasto exceptuadas de las previstas en la normativa vigente. En este sentido cabe señalar que la financiación de la modificación presupuestaria con el remanente de tesorería no encaja en el supuesto previsto en el primer párrafo del artículo 12.4 de la LOEPSF».
De forma análoga, también se podrá incumplir la regla de gasto, excepto en aquellos supuestos en los que el presupuesto aprobado por la Entidad Local fuese inferior al del ejercicio anterior y el incremento propiciado por la modificación presupuestaria no supere el porcentaje de aumento de la regla de gasto fijado para el año corriente; o que el remanente de tesorería se utilice para financiar inversiones financieramente sostenibles (DA6ª, punto 4, de la LOEPSF).
El art. 12.4, párrafo primero de la LOEPSF reconoce que cuando «se aprueben cambios normativos que supongan aumentos permanentes de la recaudación, el nivel de gasto computable resultante de la aplicación de la regla en los años en que se obtengan los aumentos de recaudación podrá aumentar en la cuantía equivalente»; entendiendo que en este supuesto no encaja el hecho de que una modificación presupuestaria se financie con remanente de tesorería.
Por tanto, si se produce el incumplimiento de las reglas fiscales de estabilidad y de gasto motivadas por modificaciones presupuestarias financiadas con RTGG, se procederá a la elaboración y aprobación de un Plan Económico Financiero (PEF) que tendrá un contenido mínimo en el que se especifique la causa del desequilibrio en términos de contabilidad nacional y que refleje el compromiso de la Corporación de no incumplir ambas reglas fiscales.
El párrafo segundo del art. 21 del R.D. 1463/2007, de 2 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación a las Entidades Locales introduce una excepción al momento de elaboración de un PEF para las modificaciones presupuestarias financiadas con RTGG. Éstas no requerirán la elaboración de un PEF hasta que proceda la «liquidación del presupuesto, en su caso», frente a la regla general del momento de la aprobación del presupuesto.
Conforme a lo dispuesto por la IGAE y en respuesta a las consultas formuladas por COSITAL, el 17/05/2013, se establece que «la recuperación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y, en su caso, de la regla de gasto, incumplidos por la utilización del remanente de tesorería afectado se lograría con la simple aprobación del presupuesto del ejercicio siguiente en situación de equilibrio presupuestario y dentro del límite de variación del gasto computable, sin necesidad de medida estructural alguna dada la naturaleza del remanente de tesorería afectado en el ámbito de la Administración local. En ese contexto, la entidad local deberá elaborar y aprobar un plan económico financiero que se podrá limitar a exponer el origen del desequilibrio en términos de contabilidad nacional y a recoger aquella medida».
III. Conclusión
Dicha nota informativa no viene más que a reconducir y a «dar un toque de atención» a aquellos Ayuntamientos que les pueda «tentar» la idea de salirse de la senda de la estabilidad presupuestaria y de la sostenibilidad financiera.
El cumplimiento de las reglas fiscales de estabilidad presupuestaria, regla de gasto y deuda pública es esencial. De forma que se pide a las EELL que actúen de acuerdo al principio de prudencia en la utilización del RTGG a la hora de financiar modificaciones presupuestarias.
En este sentido, se debe avanzar hacia una armonización de la LOEPSF, el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales y el Real Decreto 500/1990, de 20 de abril por el que se desarrolla el capítulo primero del título sexto de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, en materia de presupuestos.
No podemos terminar sin recordar, una vez más, que ante un posible incumplimiento de la estabilidad presupuestaria o de la regla de gasto se deberán adoptar, en la fase de ejecución presupuestaria de dicho ejercicio, las medidas de ajuste que sean necesarias; si bien, si su persistencia en la liquidación del ejercicio siguiente fuera manifiesta, deberá de aprobarse un PEF para recuperar la senda del equilibrio.
IV. Bibliografía
«Nota informativa sobre el impacto de la utilización del remanente de tesorería para financiar modificaciones presupuestarias». Ministerio de Hacienda y Función Pública. Secretaría de Estado de Hacienda. Secretaría General de Financiación Autonómica y Local. 12 de diciembre del 2019.
«Aplicación de la normativa de estabilidad presupuestaria a las Entidades Locales. Contestaciones a las consultas frecuentes». Ministerio de Hacienda. Secretaría de Estado de Hacienda. Secretaría General de Financiación Autonómica y Local. Subdirección General de Estudios y Financiación de Entidades Locales. Consulta no 13. Marzo de 2018.
«Informe 87/19 de las líneas fundamentales de los presupuestos para 2020 de las Corporaciones Locales (CC.LL.)». Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal.