I. Introducción
La tramitación administrativa no se ha visto ajena —como ninguna faceta de nuestra vida— a los efectos del coronavirus que ha provocado una situación de emergencia de salud pública elevada a rango de pandemia internacional. En nuestro país, ha entrado en vigor desde el mismo día de su publicación (14 de marzo de 2020) en el Boletín Oficial del Estado, el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.
La disposición adicional tercera del Real Decreto prevé una suspensión de plazos administrativos, disponiendo en su apartado primero que «se suspenden términos y se interrumpen los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo».
La disposición adicional cuarta regula, por su parte, la suspensión de plazos de prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos durante el plazo de vigencia del estado de alarma y, en su caso, de las prórrogas que se adoptaren.
En este precipitado comentario me centraré en analizar la inmediata y directa afección de tales suspensiones en la tramitación cotidiana de nuestros procedimientos, para intentar aclarar hasta qué punto de los mismos podemos avanzar.
II. Efectos de la suspensión en la tramitación de los procedimientos
La suspensión prevista en la disposición adicional tercera del Real Decreto afecta a los términos y plazos regulados en el capítulo II del título II de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, sobre la actividad de las Administraciones Públicas (artículos 29 a 33).
Tales preceptos no señalan cuáles sean los términos y plazos que se ven afectados por la suspensión, obviamente, ya que serán todos los establecidos en la propia Ley 39/2015 u otras que regulen el procedimiento de que se trate. Por tanto, como primer criterio de valoración, hemos de indicar que nos estamos refiriendo a todos los términos y plazos que rigen y son de aplicación a un determinado procedimiento administrativo establecidos en su normativa reguladora y, con carácter básico, en la propia Ley 39/2015.
Obviaremos en este comentario, sin perjuicio de su remisión a otro posterior, la distinción contenida en el Real Decreto sobre suspensión de los términos e interrupción de los plazos, limitándonos a indicar que la consecuencia general que la disposición adicional tercera establece para todos los términos y plazos es la suspensión, siendo una de sus características que, al desaparecer la causa de suspensión, se reanudará el cómputo.
Pues bien, la suspensión de los términos y plazos en los procedimientos administrativos afectará de igual modo y alcance tanto a los procedimientos iniciados a instancia de parte, como a los tramitados de oficio, ya que en ambos el procedimiento se verá sometido a plazos concretos para su tramitación.
De este modo, la Administración podrá incoar el procedimiento de que se trate siendo el primer elemento que provocará la afección al procedimiento el hecho de que deba someterse éste a un trámite de información pública o deba concederse audiencia a los interesados. Así, incoado el procedimiento por el órgano competente, se practicará la notificación a los interesados y, en su caso, se someterá a información pública, produciéndose de forma automática a su práctica la suspensión de los plazos de uno y otro trámite.
Imaginemos un procedimiento sancionador donde, tras la resolución de incoación, se deba conceder trámite de audiencia al interesado; realizada la notificación por cualquiera de los medios procedentes (presencial o electrónica), se suspenderá ab initio el plazo de audiencia previsto en el artículo 64.2.f de la Ley 39/2015.
O un procedimiento de tramitación de un instrumento de planeamiento; igualmente, acordada su aprobación inicial, ab initio queda suspendido el plazo de información pública desde su práctica en el boletín oficial correspondiente y en prensa cuando proceda.
Puede ocurrir que la entrada en vigor del Real Decreto haya resultado sobrevenida sobre un procedimiento en tramitación, por lo que los efectos suspensivos de los plazos se aplicarán a los correspondientes a los hitos que resten de dicho procedimiento.
Volviendo a los ejemplos anteriores, en el procedimiento sancionador, si la entrada en vigor del Real Decreto se ha producido cuando ha terminado el plazo de audiencia tras la incoación y constan presentadas alegaciones, se ha de dictar la propuesta de resolución para su notificación al interesado (artículo 89.2 de la Ley 39/2015), quedando del mismo modo suspendido ab initio el transcurso de este plazo de audiencia.
Y, respecto al instrumento de planeamiento, si la entrada en vigor del Real Decreto se ha producido durante su tramitación, la suspensión afectará a cualquier plazo aplicable a los hitos posteriores. Puede ocurrir que, si solo resta el acuerdo de aprobación definitiva, se adopte éste, sin perjuicio de la dificultad ya anticipada de adoptar dicho acuerdo por el Pleno como órgano competente respecto de los instrumentos de planeamiento, en atención a su carácter colegiado.
De este modo, podemos resumir lo anteriormente expuesto diciendo que puede iniciarse un procedimiento administrativo tras la entrada en vigor del Real Decreto, afectando la suspensión al primer plazo que resulte de aplicación en el procedimiento, que será, generalmente, el de información pública o el de audiencia al interesado, sin perjuicio de llevar a la práctica dicha notificación o información pública.
Ahora bien, también la práctica de la notificación puede verse afectada por la suspensión de modo que no se lleve a cabo sin viciar la validez del acto. Efectivamente, el artículo 40.2 de la Ley 39/2015 dispone que «toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado (...)» De modo que, si no se practica dicha notificación en el plazo citado —las dificultades de la Administración para la práctica de la notificación en papel son obvias en las actuales circunstancias—, la validez del acto no se verá afectada aunque, evidentemente, no se haya producido su eficacia.
Si la notificación la practicamos de forma electrónica, también quedará en suspenso el plazo de diez días naturales desde la puesta a disposición para acceder a su contenido, de modo que, transcurrido dicho plazo, no se producirá el efecto del rechazo previsto en el artículo 43.2 de la Ley 39/2015.
En todo caso, no debemos olvidar que queda también suspendido el plazo aplicable para la resolución del procedimiento en sí, además de los plazos propios de los hitos del mismo.
Terminando con la referencia a los órganos colegiados, en la práctica es frecuente que numerosos acuerdos cuya competencia son del titular de la Alcaldía hayan sido delegados en la Junta de Gobierno Local por lo que, si se pretende adoptar el acuerdo oportuno, deberá procederse a su avocación en los términos del artículo 10 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
III. Efectos de la suspensión en los plazos de prescripción y caducidad
Esta suspensión no afecta a la tramitación del procedimiento en sí, sino al ejercicio de las acciones que los interesados puedan ejercitar a través de la interposición de los recursos administrativos —alzada, potestativo de reposición y extraordinario de revisión— y a los derechos que pueda ejercitar la Administración —por ejemplo, el referido a la potestad de restitución de la legalidad urbanística—.
A la relación de las acciones que los interesados pueden ejercitar vía recursos administrativos para revisar los actos administrativos, debemos incluir el plazo de cuatro años del que dispone la Administración para la declaración de lesividad de los actos anulables (artículo 107.2 de la Ley 39/2015).
Finalmente, sobreviniendo la entrada en vigor del Real Decreto al transcurso de un plazo para interponer un recurso administrativo o para su resolución por la Administración, la suspensión provocará reanudar el plazo por lo que reste una vez se deje sin efecto el plazo de vigencia del estado de alarma.
Esta consecuencia es de interés respecto de los procedimientos sancionadores donde haya sido impuesta la sanción y notificada al interesado ya que, si la entrada en vigor del Real Decreto se ha producido antes de que venza el plazo para interponer el recurso administrativo, la sanción no será ejecutiva en los términos del artículo 90.3 de la Ley 39/2015.