I. Introducción
El 2 de abril de 2021 por fin cobran vigencia plena las leyes 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), y lo hacen además con su tardío desarrollo reglamentario. Ese desarrollo reglamentario, tantas veces anunciado, ha llegado casi de incógnito, entrando en vigor en una fecha emblemática. Después de varias prórrogas, el 2 de abril es la fecha de entrada en vigor de la disposición final séptima de la Ley 39/2015, en lo que se refiere al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración (PAGe) y archivo electrónico único.
II. Todo electrónico
Son las leyes del todo electrónico, porque establecen que el funcionamiento habitual de las administraciones públicas españolas es el electrónico. Si ponemos al ciudadano en el foco del servicio público, que es donde debe estar, hay que destacar que estas leyes y el reglamento que las desarrolla simplifican el acceso a los medios electrónicos y consagran el derecho de las personas a valerse de dichos medios para relacionarse con las Administraciones Públicas (AAPP). Además de eso, mejoran la eficacia de la gestión de las Administraciones Públicas y potencian las relaciones de colaboración entre ellas.
En cualquier caso, bastante elocuente resulta el dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado sobre el real decreto, cuando señala en su conclusión final que la norma «unifica en un mismo texto todos los aspectos relacionados con la actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos y acomete una importante labor de sistematización y ordenación de esta materia, con un notable esfuerzo de simplificación de conceptos técnicamente complejos».
III. Cuatro objetivos
El propio Real Decreto que lo cobija recuerda en su preámbulo sus «cuatro grandes objetivos». A saber: «mejorar la eficiencia administrativa, incrementar la transparencia y la participación, garantizar servicios digitales fácilmente utilizables y mejorar la seguridad jurídica». Veamos hasta dónde deben llegar esos objetivos, pero anticipando que, si bien una parte del reglamento es legislación básica, en general se ocupa más de la Administración General del Estado (AGE) que del resto de AAPP.
Si bien una parte del reglamento es legislación básica, en general se ocupa más de la Administración General del Estado que del resto de AAPP
• La mejora de la eficiencia administrativa pretende hacer realidad la existencia de unas Administraciones Públicas totalmente electrónicas e interconectadas. Es decir, se trata de lograr que las Administraciones Públicas tramiten electrónicamente sus procedimientos y que los ciudadanos puedan relacionarse electrónicamente con esas administraciones. No se nos oculta, sin embargo, que los principales problemas en este sentido no son los normativos, ni siquiera los tecnológicos y de interoperabilidad plena, sino los culturales y de reacción o entusiasmo tacaño con el cambio, especialmente dentro de las capas directivas de las propias administraciones públicas.
•Incrementar la transparencia de la actuación administrativa y la participación de las personas en la administración electrónica. En este sentido, el reglamento desarrolla el funcionamiento del PAGe y la carpeta ciudadana en el sector público estatal, los servicios mínimos de las sedes electrónicas y sedes electrónicas asociadas y el funcionamiento de los registros electrónicos. Cabe destacar innovaciones de cierto calado cultural en el reglamento, como ocurre, por ejemplo, cuando contempla las redes sociales y el correo electrónico entre los canales de relación con las administraciones públicas.
• Garantizar la existencia de servicios digitales fácilmente usables, intentando que la relación del interesado con la Administración sea fácil, intuitiva y efectiva cuando use el canal electrónico. La experiencia nos ha enseñado que en el mundo de Internet se implanta lo que es útil y fácil, pero la escasa facilidad es uno de los principales escollos con los que se encuentra en general el ciudadano que quiere tramitar electrónicamente. Los procedimientos administrativos electrónicos no se desembarazan del barniz analógico, los trámites apenas se simplifican y la gestión con las administraciones con frecuencia genera no pocas frustraciones en el usuario. Hay que incidir de nuevo a la necesidad del cambio cultural que antes apuntábamos.
• Mejorar la seguridad jurídica es quizá el objetivo más fácilmente alcanzado, ya que la aparición de este reglamento desarrolla conjuntamente las LPAC y LRJSP y deroga, por fin, lo que quedaba vigente del Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre.
IV. El Real Decreto
El Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos consta de un artículo único, con la aprobación del mencionado reglamento. Pero, además de eso, cobra vida propia con algunas medidas y modificaciones normativas, a través de dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales.
La disposición transitoria primera, aunque no lo parezca, tiene un gran interés, en la medida en la que evita el callejón sin salida de acumular papel digitalizado sin retirar (y sin posibilidad legal de destrucción) en las oficinas de registro. Transcurridos dos años, los papeles digitalizados que permanezcan en el registro podrán destruirse. Por su parte, la disposición transitoria segunda regula la situación de los portales de internet y aplicaciones específicas existentes en el ámbito estatal a la entrada en vigor del real decreto. Hay un tímido intento de racionalización de la actual proliferación de portales en la AGE. Tras analizarse su oportunidad, antes de un año los portales y aplicaciones móviles (app) que continúen, se integrarán en el PAGe.
La disposición derogatoria única tiene la virtud llevarnos plenamente al marco normativo de la LPAC y la LRJSP, al derogar el Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos. Cabe señalar, sin embargo, que la gran disrupción se produjo con la Ley 11/2007, ya que las normas que ahora quedan vigentes en materia de procedimiento y administración electrónica prácticamente no rompen ese marco, salvo lógicas adecuaciones. Siempre teniendo en cuenta que el gran cambio no es un marco jurídico diferente, sino pasar de regular el derecho de los ciudadanos a relacionarse electrónicamente con las administraciones públicas (Ley 11/2007) a regular el funcionamiento electrónico como habitual (LPAC y LRJSP).
De las cinco disposiciones finales, dos abordan modificaciones de normativa vigente y las tres restantes regulan el título competencial, la habilitación reglamentaria para el desarrollo y ejecución del real decreto y, finalmente, la entrada en vigor. Cabe destacar por su trascendencia que las disposiciones finales modificativas afectan de forma especial al Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica (ENI). Las modificaciones que afectan al ENI son interesantes por el perfeccionamiento y adecuación de la interoperabilidad a la evolución tecnológica y a los avances experimentados esta última década.
Especial mención merece la larga lista de normas técnicas de interoperabilidad (NTI) nuevas que se contemplan, cuya elaboración ocupará los próximos años del desarrollo normativo tecnológico. Si bien es cierto que las NTI aprobadas hasta ahora, junto con el acierto de sus guías de aplicación, constituyen una base muy sólida de normativa técnica de interoperabilidad y administración electrónica, no parece acertada la previsión de una lista excesiva, sobre todo si se tiene en cuenta que la lista definida implica encorsetamiento hacia el futuro. Probablemente hubiera sido más acertado dejar abierta la previsión de nuevas NTI sobre las necesidades que se detecten, generando un mecanismo de elaboración que no parta necesariamente de su inclusión previa obligatoria en una norma con rango de real decreto, como es el ENI.
También se modifica el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, para incorporar en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo (MAIN) el análisis de la incidencia en los gastos en medios o servicios de la administración digital dentro del impacto presupuestario de los proyectos y, por otra parte, para analizar el impacto el desarrollo o uso de los medios y servicios de la administración digital.
V. Un reglamento con principios
Sin duda, el centro del Real Decreto lo constituye el Reglamento de actuación y funcionamiento del Sector Público por medios electrónicos (RAFME), que es el que desarrolla las dos leyes LPAC y LRJSP, como ya se ha apuntado. Consta de 65 artículos distribuidos en cuatro títulos, diez disposiciones adicionales y un anexo de definiciones.
Arranca regulando en su título preliminar el objeto y ámbito de aplicación de la norma y los principios generales que debe respetar el sector público en sus actuaciones y relaciones electrónicas. Entre estos principios generales hay que poner en valor la neutralidad tecnológica y de adaptabilidad al progreso de las tecnologías y sistemas de comunicaciones electrónicas (TIC), para garantizar tanto la independencia en la elección de las alternativas tecnológicas como la libertad para desarrollar e implantar los avances tecnológicos en un ámbito de libre mercado. También la accesibilidad que permite garantizar la no discriminación de acceso por discapacidad. A estos principios se añaden los de facilidad de uso (esencial, como decíamos antes, porque lo fácil y útil se consolida en el mundo tecnológico y de internet), interoperabilidad y proporcionalidad en la seguridad.
VI. Hacia la administración proactiva
Pero sin duda el principio más disruptivo, el que realmente refleja lo que debe ser el horizonte de la transformación digital, es el de personalización y proactividad, entendido como la capacidad de las AAPP, partiendo del conocimiento adquirido del usuario final del servicio, proporcione servicios pre-cumplimentados y se anticipe a las posibles necesidades de los mismos. Tenemos ejemplos en este sentido, como la declaración de la renta de las personas físicas (IRPF), donde la Agencia Tributaria recopila los datos en su relación con otras administraciones y se los ofrece al contribuyente, en lugar de castigar al ciudadano en la recopilación y envío de documentos que ya obran en poder de las AAPP. También la ejecución de la primera fase del ingreso mínimo vital (IMV) funcionó con esta proactividad y se hizo de oficio cruzando datos en poder de las AAPP. Es decir, si las administraciones tienen todos mis datos, que sean ellas las me anuncien que tengo determinada ayuda, sin necesidad de solicitarla.
El principio más disruptivo, el que realmente refleja lo que debe ser el horizonte de la transformación digital, es el de personalización y proactividad
No obstante, cabe señalar que el reglamento declara el principio de proactividad, pero no pone las herramientas necesarias para impulsarlo. El reglamente se mantiene en el corsé de la LPAC y la LRJSP, sin desarrollarlas más allá de sus propias líneas rojas imaginarias. Por eso, se echa de menos en el reglamento, entre otras cosas, un impulso a las herramientas imprescindibles para la proactividad, como son la gestión de datos, la inteligencia artificial, la automatización avanzada, la tecnología blockchain, etc.
Finalmente, el título preliminar regula el derecho y obligación de relacionarse electrónicamente con las AAPP, y en este sentido recoge los posibles canales, que ya hemos mencionado antes y entre los que cabe destacar por su carácter novedoso las redes sociales y el correo electrónico, junto a los tradicionales telefónico, presencial, portales, sedes, etc. Realmente son canales que ya se están usando, pero es positivo que el reglamento los cite expresamente. Sin embargo, como ocurre en otros aspectos, el reglamento pierde la oportunidad de profundizar en la novedad y ser más disruptivo e innovador, en este caso desarrollando el uso de estos canales por parte de las AAPP, más allá de la mera mención que hace. Algunas administraciones ya han regulado su uso, por lo que sería aconsejable pensar otro tanto del reglamento que nos ocupa.
VII. Poner orden a los portales
En su título I el RAFM regula los portales de internet, el PAGe, las sedes electrónicas y sedes electrónicas asociadas, determinando sus características, creación y supresión, contenido y servicios, y responsabilidad. También regula el área personalizada a través de la cual cada interesado podrá acceder a su información, al seguimiento de los trámites administrativos que le afecten y a las notificaciones y comunicaciones en cada Administración Pública. En el caso de la AGE se denomina carpeta ciudadana.
Se pone cierto orden a los portales, que han llegado a proliferar en demasía, nada extraño si se tiene en cuenta que en otros países hemos visto actuaciones bastante más ambiciosas en esta línea. Hay en este sentido una tímida racionalización que se enmarca en el ámbito estatal en la obligación de que se creen y supriman por orden de ministros, titulares de órganos superiores o responsables de organismos, con informe favorable de las comisiones ministeriales de administración digital.
En la relación entre el ciudadano y las AAPP cobra gran importancia el PAGe, en cuanto que facilita el acceso a los servicios, trámites e información de sus órganos, organismos públicos y entidades. Novedoso resulta el hecho de que cada PAGe dispondrá de una sede electrónica, para acceder a todas las sedes electrónicas y sedes asociadas de la Administración Pública de la que se trate. Esta sede también podrá incluir un área personalizada (carpeta ciudadana en el caso de la AGE), que permitirá al interesado acceder a su información, seguimiento de trámites y notificaciones.
VIII. Tramitación administrativa automatizada
Una parte del reglamento regula el procedimiento administrativo por medios electrónicos, agrupada en el título II. Empezando por la tramitación administrativa automatizada y el régimen de subsanaciones. En el caso de la AGE la determinación de una actuación administrativa como automatizada se autorizará por resolución y se publicará en la sede electrónica o sede electrónica asociada.
También se ocupa de la identificación y autenticación de las AAPP y de las personas interesadas: disposiciones comunes de identificación y autentificación (incluida la plataforma de certificados electrónicos y otros sistemas de identificación), la identificación electrónica de las AAPP (incluidos los certificados de empleado público con número de identificación profesional), la regulación de la identificación y firma de las personas interesadas y, por último, la acreditación de la representación de las personas interesadas (incluido la regulación del registro electrónico de apoderamientos). Con respecto a los certificados de empleado público con número de identificación profesional, resulta aclaratorio el hecho de que el reglamento prevea que las autoridades públicas competentes y los órganos judiciales, en el ejercicio de sus funciones y de acuerdo con la normativa vigente, podrán solicitar la revelación de la identidad del titular de un certificado de empleado público con número de identificación profesional mediante petición oficial dirigida a la administración responsable de su custodia.
El esperado reglamento pone además en danza los registros electrónicos de apoderamientos y de habilitados. Estas figuras permiten inscripciones centralizadas de estas herramientas imprescindibles para dar pleno servicio a las oficinas de asistencia en materia de registro (OAMR), para que puedan así desarrollar algunas de las funciones específicas que le otorga la LPAC. Como realizar copias electrónicas auténticas de la documentación original que se presenta en el registro o dotar de las máximas garantías a las representaciones.
IX. El registro es la casilla de salida
El registro es una pieza clave en el procedimiento administrativa, puesto que viene a ser la casilla de salida donde empieza la gestión administrativa. Pero su mayor valor en el marco jurídico introducido por la LPAC no procede tanto de la vieja funcionalidad de registro de entradas y salidas, sino de una asistencia activa al ciudadano para proporcionarle capacidad plena real en la tramitación electrónica. Todos estos aspectos entran plenamente en vigor el 2 de abril.
El registro es una pieza clave en el procedimiento administrativa, puesto que viene a ser la casilla de salida donde empieza la gestión administrativa
Cada Administración dispondrá de un registro electrónico general (REG), aunque también podrá haber registros en sus organismos interconectados con el REG. Dado que la figura de la OAMR estaba escasamente desarrollada en la LPAC, el reglamento es interesante en la medida en que desciende al terreno práctico. En este sentido, importante es la previsión de que cuando el tamaño de los documentos exceda la capacidad que se determine para el Sistema de Interconexión de Registros (SIR), una vez registrado su remisión al órgano al que va dirigido, podrá sustituirse por el envío de la dirección electrónica o un localizador de los documentos, previamente depositados en un nodo de intercambio de ficheros. En el caso de la AGE, además, se mantendrá permanente actualizado un directorio geográfico de las OAMR.
X. Comunicación electrónica administrativa
Otro aspecto interesante que regula el reglamente son las comunicaciones administrativas a las personas interesadas por medios electrónicos y las notificaciones electrónicas. La regulación de las notificaciones electrónicas incluye las reglas generales de la práctica de las notificaciones electrónicas, el aviso de puesta a disposición de la notificación, la notificación a través de la Dirección Electrónica Habilitada única (DEHu) y la notificación electrónica en sede electrónica o sede electrónica asociada.
La comunicación administrativa es un tipo de acto administrativo de comunicación a los interesados (que en este caso se realiza por medios electrónicos) en el marco de un procedimiento administrativo cuya naturaleza es distinta de las otras categorías de actos de comunicación, como son las notificaciones o publicaciones. En el caso de la comunicación, su finalidad es poner en conocimiento del interesado en el procedimiento el contenido de un acto que no es objeto de notificación por no consistir en la resolución del procedimiento, ni tratarse de un acto administrativo cualificado. El artículo 41 del RAFME, al amparo de las previsiones de la LPAC, enumera las comunicaciones electrónicas que, al menos, deberán hacerse a los interesados obligados a relacionarse electrónicamente con las AAPP. Entre ellas, las que le den a conocer la fecha y hora efectiva del inicio del cómputo de plazos en el procedimiento, así como el plazo máximo para resolverlo y de los efectos del silencio administrativo.
En el caso de las notificaciones mediante comparecencia en la sede electrónica o a través de la DEHu debe quedar constancia de la fecha y hora del acceso al contenido de la misma, o del rechazo de la notificación. También debe generar un acuse de recibo que justifique el acceso o rechazo a la notificación, y debe contener, como mínimo, la identificación del acto notificado y su destinatario, la fecha y hora de la puesta a disposición, del acceso a su contenido o del rechazo.
XI. Aclarado el lío de las copias auténticas
Otra parte esencial de la tramitación lo constituyen el documento y el expediente electrónico, regulados en el título III del reglamento. A la hora de abordar el documento electrónico, el reglamento se detiene de forma muy especial en la figura de la copia auténtica. No es baladí esa dedicación, porque esta figura de la copia auténtica se incorporó al marco legal y al quehacer administrativo con la LPAC, pero se abordó deficientemente y generando no pocos problemas. El primero de ellos, derivado del hecho de que la copia auténtica sólo puede realizarse partiendo de un original o de otra copia auténtica. El problema viene cuando queremos identificar un original, algo que con los medios técnicos actuales sólo se puede hacer con garantía a través del órgano que generó el documento o de quien lo custodia.
A la hora de abordar el documento electrónico, el reglamento se detiene de forma muy especial en la figura de la copia auténtica
El artículo 27 de la LPAC ha generado no poca confusión al proporcionar a la copia auténtica la misma validez que un original. Eso, dicho sin definir expresamente la copia auténtica y añadiendo en su apartado 4 que «las Administraciones Públicas estarán obligadas a expedir copias auténticas electrónicas de cualquier documento en papel que presenten los interesados y que se vaya a incorporar a un expediente administrativo», ha llevado a no pocas oficinas a pensar erróneamente que podían crear una copia electrónica auténtica partiendo de una fotocopia en papel presentada en ventanilla. Por eso la claridad de definición del reglamento seguramente pondrá fin a este problema: «las copias auténticas se expedirán siempre a partir de un original o de otra copia auténtica» (artículo 47.2). Y se completa con el artículo 49 del reglamento, apuntando que la copia digitalizada tendrá el mismo valor que el documento de partida; es decir, si es una fotocopia, será una fotocopia digitalizada, no una copia auténtica. Por último, señalemos que el reglamento, además de dar a la copia auténtica el mismo valor que un original, también lo define como patrimonio documental.
XII. ¿Qué hacer con el papel acumulado en el registro?
Y tras el expediente, una vez finalizada la tramitación, viene su conservación o destrucción, según los casos. Es interesante en este sentido la solución adoptada para el problema de las oficinas de registro, cuando se encuentran con documentación aportada por los ciudadanos y que no puede serles devuelta una vez digitalizada. Por ejemplo, en los envíos que llegan por correo postal. El artículo 53, en combinación con la disposición transitoria primera, permitirá su destrucción pasado el tiempo establecido.
Tarde o temprano será necesario crear una entidad administrativa expresa, donde se contemple el archivo electrónico como herramienta de conservación y del procedimiento administrativo
En el caso de conservación, el reglamento aborda el archivo electrónico único. Poco aporta el reglamento en este terreno. La LPAC y la LRJSP dieron entrada al archivo en el procedimiento administrativo y para ello crearon la figura del archivo electrónico único. El reglamente no se sale de este patrón, salvo la interesante novedad de hacerse eco de la conservación de bases de datos, además de la conservación documental. Sin embargo, el legislador ha preferido no abrir este melón, y ha desaprovechado la oportunidad de desarrollar reglamentariamente la LPAC en este aspecto fuera de la órbita estrictamente cultural. Tarde o temprano será necesario crear una entidad administrativa expresa (agencia en algunos países), donde se contemple el archivo electrónico como herramienta de conservación y del procedimiento administrativo, en cuya gestión además del sector cultura esté el tecnológico, el jurídico y el gestor.
XIII. Las herramientas de la proactividad administrativa
El RAFME termina abordando las relaciones y colaboración entre AAPP para el funcionamiento electrónico del sector público. Son funciones esenciales para lograr la proactividad del sector público e incluso para objetivos más modestos, como enviar por cualquier registro a cualquier Administración, no pedir al ciudadano documentación generada por algún organismo público, etc. Para ello, el reglamento regula la posibilidad de adhesión a sedes electrónicas y sedes electrónicas asociadas y la regulación del Sistema de Interconexión de Registros (SIR), a través del cual deberán realizarse las interconexiones entre Registros de las Administraciones Públicas. Asimismo, se contempla las transmisiones de datos a través de las plataformas de intermediación de datos, la remisión electrónica de expedientes administrativos en el ámbito de las AAPP mediante puesta a disposición, a través de un nodo de interoperabilidad, de la dirección electrónica o localizador que dé acceso al expediente electrónico completo y, por último, las previsiones del intercambio automático de datos o documentos a nivel europeo.
Por último, regula la transferencia y uso compartido de tecnologías entre AAPP, abordando, por una parte, la reutilización de sistemas y aplicaciones de las administraciones, y, por otra, la adhesión a las plataformas, registros o servicios electrónicos de la AGE.
Cierra el reglamento un bloque de diez disposiciones adicionales y un anexo de definiciones. En síntesis, los temas abordados por las disposiciones adicionales son:
- • Obligatoriedad de uso de medios electrónicos en los procesos selectivos de la AGE.
- • Formación para la capacitación en la AGE para la asistencia en medios electrónicos.
- • Creación del nodo de interoperabilidad para la identificación electrónica conectado con los Estados de la Unión Europea.
- • Adhesión de las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de la AGE a las sedes electrónicas y sistema de firma y notificaciones electrónicas aplicables.
- • Adhesión de los órganos constitucionales al uso de las plataformas, registros o servicios electrónicos de la AGE.
- • Situación de las sedes electrónicas, que pasan a ser sedes electrónicas asociadas de PAGe, mientras que las subsedes pasan a ser sedes electrónicas asociadas.
- • Interoperabilidad de los registros electrónicos de apoderamientos.
- • Supletoriedad en Registro Civil.
- • Autorización de algunos los sistemas de identificación y firma previstos en la LPAC.
- • Especialidades por razón de materia, para tramitar en función de su propia normativa.
XIV. ¿Es el reglamento que necesita la transformación digital?
Sin duda el RAFME cierra el círculo de la normativa básica en materia de administración electrónica, iniciado de manera determinante con la ley 11/2007. Y hay que reconocerle al reglamento que ha puntualizado y completado aspectos que la LPAC había dejado confusos o pendientes. Sin embargo, da la impresión de que el reglamento, en lugar de valerse de la ley 11/2007, la LPAC y la LRJSP como un trampolín de impulso hacia el futuro, se ha embadurnado de prudencia y conservadurismo administrativo para encadenarse al marco normativo dibujado por las leyes aprobadas en 2015.
El RAFME cierra el círculo de la normativa básica en materia de administración electrónica
Nada de big data, inteligencia artificial, robótica, gestión de datos, blockchain, etc. Poco o nada de innovación y deseo de cambio, excepto en los principios generales, entre los cuales alguno nos lleva a pensar en esa estrategia de transformación digital que debe ocupar la hoja de ruta como proyecto de Estado. Especialmente la proactividad administrativa como seña de identidad. Sin esa mirada más ambiciosa, la transformación digital difícilmente podrá culminarse por completo, salvo que el gestor y las estructuras administrativas saquen el máximo provecho a las tecnologías emergentes y cimienten procesos de innovación y cambio con una carga disruptiva sobre la que el legislador ha pasado de puntillas. Una vez más.