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La racionalidad de las estructuras públicas: una propuesta para su control a través de la supervisión continua

Jorge CASTEJÓN GONZÁLEZ

Director de la Oficina Nacional de Auditoría (IGAE)

El Consultor de los Ayuntamientos, Nº I, Sección Crónica, Abril 2021, pág. 111, Wolters Kluwer

LA LEY 3675/2021

Normativa comentada
Ir a NormaL 40/2015, de 1 Oct. (Régimen Jurídico del Sector Público)
Ir a NormaL 47/2003 de 26 Nov. (General Presupuestaria)
Ir a NormaRDLeg. 2/2004 de 5 Mar. (TR Ley Reguladora de las Haciendas Locales)
Ir a NormaOM HFP/371/2018, de 9 Abr. (actuaciones de planificación, ejecución y evaluación correspondientes a la supervisión continua de las entidades integrantes del Sector Público Institucional Estatal)
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Resumen

El objetivo del presente artículo es analizar las herramientas de las que disponen los órganos de control interno para aportar una opinión técnica relativa a la racionalidad económica de las estructuras públicas creadas para gestionar políticas públicas. En particular, se analiza la relevancia del modelo de supervisión continúa previsto en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, para la totalidad de las Administraciones Públicas y se presenta de forma breve la implementación realizada por la IGAE, así como unas notas sobre su adaptabilidad al sector público local.

I. Introducción

El sector público institucional en España está constituido, según dato del Inventario de entidades del sector público estatal, autonómico y local (INVENTE), dependiente de la IGAE, a 01.01.2021, por 5.293 unidades. Estas unidades fueron creadas por las entidades que conforman las administraciones territoriales en los tres niveles (estatal, autonómico y local).

La primera pregunta que nos podemos hacer, más allá de la razonabilidad sobre la existencia de 13.010 entidades que son administración territorial y que daría lugar a otros tipo de análisis, es ¿realmente el sector público necesita de esta administración institucional para dar cumplimiento a sus objetivos? ¿Esta descentralización funcional cumple con los principios de eficiencia en la gestión de recursos públicos?

Otro dato cuantitativo que puede servir como aproximación al problema, referido al ámbito local: hay 428 entidades participadas en más de un 50% por ayuntamientos cuya población es inferior a 5.000 habitantes o, si tenemos en cuenta los de población superior esta cifra, el número de entidades se eleva a 1.655. Tiene sentido, pues, especialmente en el primer caso, plantearse si estamos ante una necesidad real de descentralización funcional basada en una decisión racionalmente económica o existen otras motivaciones.

Ambas preguntas son perfectamente procedentes en cualquier momento, pero mucho más en los momentos de crisis económica y, especialmente presupuestaria, vivida en los últimos años.

En el presente artículo vamos a poner el foco en qué herramientas dispone el órgano de control interno (OCI) para proponer correcciones en estos comportamientos y, en particular, el impacto del sistema de supervisión continua en estos procesos. La pregunta que constituye el hilo de este artículo ¿tienen los OCI mecanismos para garantizar la racionalidad de las estructuras públicas?

¿Tienen los OCI mecanismos para garantizar la racionalidad de las estructuras públicas?

En primer lugar, los OCI siempre han dispuesto de la auditoría operativa, en su modalidad de auditorías de programas presupuestarios para verificar si se cumplían los objetivos asignados a los órganos gestores o a través de la modalidad de auditoría de eficacia para ofrecer una valoración independiente del nivel de eficacia alcanzado en la utilización de los recursos públicos como han señalado las normas de referencia, tanto la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LA LEY 1781/2003) como el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (LA LEY 362/2004).

En el caso local, además, se cita expresamente el control de eficacia como parte de las funciones del OCI. Esto es una diferencia respecto al caso estatal donde el control de eficacia se puede considerar compartido entre las Inspecciones de los servicios de los departamentos ministeriales y la propia IGAE.

Adicionalmente, en el caso estatal, debe destacarse la denominada auditoría de planes iniciales de actuación por las que la IGAE «efectuará la revisión del cumplimiento de las previsiones contenidas en los planes iniciales de actuación, regulados en los arts. 61 (LA LEY 1292/1997) y 62 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado (LA LEY 1292/1997), con el objetivo de informar sobre la adecuación a la realidad de sus objetivos y sobre la continuidad de las circunstancias que dieron origen a la creación del organismo público.

Asimismo, revisará con el referido objetivo, las memorias establecidas para las fundaciones del sector público estatal a que se refieren los apartados 2 y 3 del art. 45 de la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones (LA LEY 1789/2002), y la prevista para las sociedades mercantiles estatales en la disposición adicional decimosegunda de esta ley».

Por tanto, no se puede indicar que haya habido una ausencia de herramientas para este fin de tener una estructura de entidades públicas saneadas. No obstante, resulta obvio que este objetivo no se ha podido alcanzar por diferentes tipos de causas entre las que cabría destacar (a) la pérdida de importancia de los objetivos incluidos en los programas presupuestarios (b) la priorización de otro tipo de auditorías por razones de diversa índole como es la obligación legal (c) la tendencia a las auditorías de cumplimiento (d) las dificultades de realización de estas auditorías por la falta de indicadores de referencia sobre los que medir el nivel de eficacia o (e) la falta de aceptación de las conclusiones por el órgano decisorio, de carácter político, entre otras.

Lo cierto es que a pesar de las continuas referencias en la normativa española, en todos los niveles territoriales, a los principios de eficacia y eficiencia de la Administración pública, a la necesidad de la planificación estratégica o al control por objetivos como principio básico, la realidad es y ha sido muy diferente por lo que era necesario una revisión del modelo, una vez más.

La penúltima revisión, ya que la última fue la recuperación de las agencias estatales como tipología de organismo público, que se ha producido en el modelo de organización administrativa tiene su origen en un contexto de crisis presupuestaria aguda. Así, en ese momento se crea la Comisión CORA que planteó numerosas propuestas entre las que cabe destacar dos:

  • Los procesos de reestructuración del sector público estatal.
  • La propuesta de creación de un sistema de seguimiento y evaluación de los entes del sector público estatal.

En relación con la segunda, son destacables por su relevancia los siguientes párrafos (1) del informe de la CORA:

«[…] se debe implantar un esquema integrado de evaluación y supervisión independiente de los organismos públicos, alejado de los intereses de los gestores y con capacidad técnica para aplicar criterios objetivos rigurosos. Este proceso evaluador se extendería tanto a los organismos públicos del sector administrativo, como de los sectores empresarial y fundacional, incluidas las sociedades mercantiles.

[…] En el procedimiento de supervisión y evaluación de las estructuras existentes y de la actividad administrativa desarrollada. Esto supondría una evaluación permanente, que conocería y valoraría la continuidad de un organismo, la actividad efectivamente realizada, su coste económico y sus efectos y rentabilidad social, ya que el actual control de eficacia a cargo del Ministerio debe ser completado con una fiscalización periódica y externa que compruebe la subsistencia de las condiciones que justificaron la creación del organismo. Esta verificación podría hacerse efectiva trienal o quinquenalmente y tendría como efecto incluso la posible propuesta de disolución».

No se puede indicar que haya habido una ausencia de herramientas para tener una estructura de entidades públicas saneadas

Se pretendía, pues, que las decisiones sobre la creación y mantenimiento de entes del sector público institucional no se adoptaran en el contexto de los departamentos ministeriales sino que se creara un mecanismo de monitorización continuada que, con una visión técnica, pudiera realizar propuestas incluso de disolución de los entes al comprobar que la razones que justificaron la creación de la entidad no subsistían y, por tanto, su mantenimiento no era necesario y el coste generado un uso ineficiente e ineficaz de los recursos públicos.

Por tanto, se tomaba en cuenta que era necesario un nuevo enfoque para analizar de forma continuada si el sector público institucional tenía la dimensión adecuada para el cumplimiento de sus fines con base en los principios de eficacia y eficiencia en la gestión de los recursos públicos, asumiendo que el sistema anterior no había funcionado y muestra de ello fueron los procesos de reestructuración adoptados a través de diversos instrumentos jurídicos que se pueden consultar en el INVENTE: https://www.pap.hacienda.gob.es/invente2/pagVisorInformes.aspx?tipoInformes=1

II. La implantación legal del sistema de supervisión continua

La implementación de este sistema cristalizó con la aprobación de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) (LA LEY 15011/2015), (2) que contempló específicamente la obligatoriedad de que todas las Administraciones Públicas establecieran un sistema de supervisión continua sobre sus entidades dependientes, con el objeto de comprobar la subsistencia de los motivos que justificaron su creación y su sostenibilidad financiera, y que debería incluir la formulación expresa de propuestas de mantenimiento, transformación o extinción (art. 81.2 LRJSP (LA LEY 15011/2015)).

Todas las Administraciones Públicas tenían que disponer de un sistema de verificación continuada de la racionalidad económico-financiera de sus entidades

La Exposición de motivos de la citada Ley incluye una clarificación sobre el objetivo que se pretende, que no es otro que: «establecer un marco normativo que impida la creación de órganos o entidades innecesarios o redundantes, y asegure la eficacia y eficiencia de los entes públicos, ejerciendo sobre ellos una supervisión continua que permita evaluar el cumplimiento de los objetivos que justificaron su creación, y cuestionar su mantenimiento cuando aquellos se hayan agotado o exista otra forma más eficiente de alcanzarlos».

Así, el objetivo era claro, todas las Administraciones Públicas tenían que disponer de un sistema de verificación continuada de la racionalidad económico-financiera de sus entidades, focalizando en dos aspectos: la sostenibilidad financiera y si persiste la necesidad que dio lugar a su creación. Con ello se conseguía no dejar al criterio de cada Administración estas verificaciones ni dejar a los OCI solos en el ejercicio de sus funciones cuando analizaban la necesidad de determinadas entidades.

Como norma estatal, para este ámbito, se incluyó un mayor desarrollo a través del art. 85 adaptado a su modelo de organización y del que podemos extraer las siguientes notas características:

  • Se establece un doble sistema de control (a) el tradicional control de eficacia desarrollado por la Inspecciones de los Servicios de los departamentos ministeriales, sin perjuicio de las competencias de la IGAE conforme a la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LA LEY 1781/2003) y (b) un nuevo tipo de control a desarrollar por el Ministerio de Hacienda, a través de la IGAE, que tiene como objeto muy amplio, como es, verificar cualquier requisito establecido en la LRJSP (LA LEY 15011/2015), o, como mínimo los tres citados expresamente:
    • a) La subsistencia de las circunstancias que justificaron su creación.
    • b) Su sostenibilidad financiera.
    • c) La concurrencia de la causa de disolución prevista en esta ley referida al incumplimiento de los fines que justificaron su creación o que su subsistencia no resulte el medio más idóneo para lograrlos.
  • El ámbito subjetivo de control está constituido por el sector público institucional estatal en su completitud, con la precisión prevista en el artículo 110 para las autoridades administrativas independientes (AAI). (3)
  • El resultado de este sistema, en cambio, es confuso dado que la CORA pretendía un único sistema integrado, pero el art. 85.4 no es claro sobre este extremo y genera aspectos interpretables sobre la correlación entre el control de eficacia implementado por las Inspecciones de los servicios y la supervisión continua a realizar por el OCI estatal.

¿Qué implicaciones tiene esta obligación legal y la configuración realizada para el ámbito estatal?

En nuestra opinión, se trata del establecimiento de una herramienta potente que comparte aspectos con procesos existentes tanto en EEUU como en el Reino Unido que pone en primer plano la eficiencia no solo del gasto público, sino también de las organizaciones públicas creadas para su ejecución.

Se trata del establecimiento de una herramienta potente que comparte aspectos con procesos existentes tanto en EEUU como en el Reino Unido

Además, ello hay que ponerlo en el contexto de otras medidas previstas en la LRJSP (LA LEY 15011/2015) y que tiene por objeto la mejora de la gestión pública desde un punto de vista estratégico, entre otras:

  • Los principios generales de actuación de las Administraciones Públicas, entre los que destaca la eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados o la eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos (art. 3).
  • La obligatoriedad de disponer de planes estratégicos revisables trienalmente, concretados por planes anuales (art. 85).
  • El reforzamiento, en los organismos públicos, del contenido del Plan inicial de actuación (PIA) previsto en el art. 92.1, respecto a la derogada Ley 6/1997, de 14 de abril (LA LEY 1292/1997), de Funcionamiento y Organización de la Administración General del Estado (LOFAGE (LA LEY 1292/1997)) y su desarrollo reglamentario (Real Decreto 1162/1999 (LA LEY 2920/1999)).
  • La obligatoriedad de actualización anual de los PIAS y la revisión trienal de la programación estratégica del organismo público e incluso la posibilidad de paralización de transferencias que se realicen a su favor desde los PGE si no se aprueba ese plan anual actualizado y se publica en la web (apartados 92.2 y 3).
  • El reforzamiento de los planes de actuación en el proceso de creación de sociedades mercantiles estatales, consorcios y fundaciones del sector público estatal (arts. 114, 123 y 133, respectivamente), incluyendo la necesaria actualización anual y paralización de transferencias en el caso de sociedades de forma explícita y en el caso de fundaciones por remisión al art. 92.

Como señalábamos, las obligaciones de implementación de estos modelos de evaluación continua constituyen una novedad en las reformas administrativas hasta el momento y de ahí su valor y, desde el punto de vista de los OCI, la atribución de esta función constituye un hito de la máxima relevancia al extender de forma evidente las funciones tradicionales de control de la gestión económico financiera, tímidamente traspasadas hasta ahora, para avanzar en un papel distinto. A mayor abundamiento en esta idea podemos citar los numerosos informes previos atribuidos a la IGAE en la citada LRJSP (LA LEY 15011/2015). (4)

¿Qué se ha avanzado en el ámbito autonómico?

En algunas Comunidades Autónomas se ha desarrollado legalmente la supervisión continua. En particular se considera destacable el caso de Andalucía, de Cantabria —con la creación del Consejos de Seguimiento de Actividad de los entes del sector público institucional autonómico—, de Extremadura y de la Comunidad Valenciana. El desarrollo legislativo se ha producido de forma desigual en al menos 10 CA, no obstante, teniendo en cuenta la identidad en cuanto a la finalidad y a la forma de instrumentación, sería aconsejable una coordinación metodológica entre las Intervenciones generales para una mejor práctica e implantación del modelo.

III. El caso estatal: el desarrollo del sistema de supervisión continua en la IGAE

Antes de entrar en el contenido de este apartado, debe ponerse en contexto dicho modelo dado que las decisiones adoptadas tanto desde el punto de vista del desarrollo reglamentario como de su aplicación práctica se basan en las siguientes consideraciones, que se indican de forma breve:

Había una premisa de no suponer nuevas cargas para las entidades y generar un modelo eficiente en la gestión de los recursos de la IGAE

  • a) El SPI estatal sujeto al sistema de supervisión continua estaba compuesto por más de 450 entidades, por lo que el modelo a desarrollar debía ponderar la necesidad de control continuado de este perímetro con la necesidad de realizar auditorías con enfoque de supervisión continua de los que se concluyese las propuestas de mantenimiento, transformación o supresión.
  • b) La IGAE dispone de una cantidad significativa de información económico financiera de las entidades del SPI ya que las cuentas anuales se rinden al Tribunal de Cuentas por conducto de la IGAE, y ello mediante sistemas de información estructurada.
  • c) Había una premisa de no suponer nuevas cargas para las entidades y generar un modelo eficiente en la gestión de los recursos de la IGAE que condujo al diseño de un modelo de gestión de riesgos.

1. El desarrollo reglamentario del modelo

El art. 85.3 de la LRJSP (LA LEY 15011/2015)in fine remitía a un desarrollo reglamentario de las actuaciones de planificación, ejecución y evaluación que se produjo mediante la aprobación de la Orden HFP/371/2018, de 9 de abril (LA LEY 5356/2018) (la OSC en adelante). Como novedad respecto al modelo legal, debe destacarse:

  • En relación con el resultado de los informes de supervisión continua, se especifica el ámbito de las recomendaciones de mejora dando una relevancia especial a los aspectos organizativos y estratégicos (art. 4.a) de la OSC). Esta decisión se basa en el propio enfoque dado al SSC y la máxima relevancia que la propia LRJSP (LA LEY 15011/2015) impone para el componente estratégico en el sector público institucional estatal.
  • En materia de relaciones con otros órganos de control o supervisión, se plantea como principio orientador del sistema la coordinación con los órganos de tutela de las distintas entidades del sector público institucional y el ejercicio contradictorio (art. 5.b y d de la OSC), destacando los siguientes actores:
    • Inspecciones de los servicios como responsables del control de eficacia en los departamentos ministeriales.
    • Entidades que supervisen como accionistas a las sociedades mercantiles estatales, es decir, básicamente la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI) o la Dirección General de Patrimonio del Estado (DGPE).
    • Los órganos de dependencia, vinculación, tutela o adscripción en los departamentos u otras organizaciones (por ejemplo, SEPI) de las entidades sometidas actuaciones de auditoría de supervisión continua, que observarán el contenido del informe respecto a la posición estratégica/política del Ministerio.
    • Los órganos sometidos a las actuaciones de auditoría de supervisión continua, que ejercerán el contradictorio respecto a los aspectos fácticos contenidos en los informes de auditoría.

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  • La interpretación del concepto de sostenibilidad financiera (art. 8.b) de la OSC) ha sido uno de los aspectos más controvertidos de este desarrollo reglamentario. En el momento de escribir este artículo, hemos asistido a la modificación del art. 96 de la LRJSP (LA LEY 15011/2015) para suprimir la causa de disolución anudada a la sostenibilidad financiera, por lo que el análisis se ha simplificado desde este punto de vista y la Orden ha quedado desfasada, así que no profundizaremos en su análisis.

Sin perjuicio de ello, cabría plantearse qué hemos de entender por sostenibilidad financiera en términos generales para la supervisión continua.

2. Las líneas básicas de su aplicación práctica (5)

Pues bien, con ese conjunto de incógnitas y en un escenario de recursos limitados, la única opción viable era establecer un modelo de actuaciones de supervisión continua a dos niveles: una capa de análisis y verificaciones globales que afectara a todas las entidades (en un ámbito automatizado), y unas actuaciones de control específicas «in situ» mediante la aplicación de técnicas de auditoría operativa.

Así se definió en el art. 10 de la OSC al señalar que: «Se entiende por actuaciones de supervisión continua el conjunto de verificaciones y análisis, preferentemente automatizados, realizados con la finalidad de evaluar el cumplimiento de los objetivos del sistema de supervisión continua, así como las actuaciones de control concretas que, con la misma finalidad, se acuerden realizar en el ámbito del control financiero permanente o de la auditoría pública previstos en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LA LEY 1781/2003)».

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1. Respecto a la primera capa (actuaciones automatizadas), el objetivo era obtener un conjunto de información relevante que permitiera, primero, obtener una visión individualizada y global de todo el sector público institucional, a través de factores clave previamente elaborados y que tuvieran un acceso automatizado y tabulable; y, segundo, permitiera seleccionar las entidades sobre las que se harían actuaciones de control específicas, y sobre las que se emitiría una opinión sobre su viabilidad (supresión, transformación y mantenimiento con o sin recomendaciones de mejora). Por tanto, este primer diseño era fundamental teniendo en cuenta el riesgo de eficiencia del modelo, es decir, el riesgo de realizar controles de supervisión continua sin tener en cuenta una valoración de los riesgos iniciales de las entidades, al hilo de lo previsto en el art. 85.3 de la LRJSP (LA LEY 15011/2015).

El diseño tomó como base el principio de reutilización de información ya disponible en la IGAE y el uso de los sistemas de información existentes, teniendo en cuenta la accesibilidad a los mismos y el tipo de información y parametrización disponible. Por ello, se alinearon las fuentes de información con los riesgos citados, dando lugar a la siguiente matriz:

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Como se indica en el cuadro anterior, los datos sobre los que se construye el modelo tienen fuentes de diversos tipos, que se describen de forma breve:

  • Fuentes subjetivas: las entidades, según su tipología, deben remitir (6) un cuestionario de autoevaluación (7) que suscribe el máximo representante de la entidad con 9 apartados sobre diversos aspectos estratégicos y operativos de la entidad con un máximo de 46 cuestiones. (8)

    La utilización de estas fuentes conlleva de forma inherente riesgos sobre la veracidad de las afirmaciones que fueron mitigados mediante diversos elementos.

    La utilización de estas fuentes conlleva de forma inherente riesgos sobre la veracidad de las afirmaciones que fueron mitigados mediante diversos elementos

    Con dichas respuestas, que también son ponderadas en función de su criticidad, se obtendría la valoración global de riesgo-entidad, que permite su comparabilidad, así como la agregación y tabulación final.

  • Fuentes objetivas: la obtención del resto de factores que se tienen en cuenta a estos efectos no supone carga adicional para las entidades dado que se obtienen directamente de sistemas de información de la IGAE. En particular:
    • Datos e indicadores económico-financieros: estos datos se obtienen de las cuentas anuales remitidas por las entidades del sector público institucional estatal que se encuentran depositadas en los sistemas Red.Coa y Cicep.Red. (9) La selección de datos y el cálculo de los indicadores es realizada en función de los marcos de información financiera aplicables a cada entidad, lo que ha supuesto establecer 5 baterías de indicadores adaptadas.
    • Datos de carácter presupuestario: determinados factores que se consideran en este proceso están relacionados con la compartición de programas presupuestarios por diversas entidades —lo que da una idea de la relevancia de la entidad en los objetivos de la política pública— o con las formas de financiación de las entidades. Por ello, la obtención de estos datos se realiza mediante la explotación de la información ya existente en los sistemas de información contable-presupuestario de la IGAE
    • Datos de la entidad: otros aspectos relevantes son aquellos relacionados con las fechas de creación de la entidad o la dimensión de la plantilla, entre otros, se obtienen de otros sistemas de información como INVENTE.
    • Datos de sostenibilidad financiera: estos datos son facilitados fundamentalmente por la Oficina Nacional de Contabilidad de la IGAE al estar referenciados en gran parte a datos de contabilidad nacional. En el resto de los casos, se aplica el resultado bruto de explotación calculado conforme a una consulta evacuada por dicha Oficina. Estos datos, en la próxima evaluación no podrán ser tenidos en cuenta con esta definición por la modificación normativa citada.

Igualmente, cada uno de los datos está debidamente tabulado y ponderado para permitir obtener, un valor de riesgo para cada indicador y tipo de información. Finalmente, y mediante la agregación ponderada de los aspectos subjetivos y objetivos, se obtiene el ranking de entidades en función del nivel de riesgo que presentan a efectos de los tres criterios a evaluar en los controles de supervisión continua.

Pues bien, mediante la agregación de estos datos para las diversas entidades y la incorporación de otros factores como los descritos en las letras b y c del art. 12.1 de la OSC, se seleccionan las entidades sobre las que se realizan las actuaciones específicas y que tendrán opinión de supervisión continua, es decir, el modelo hasta ahora sirve para tener una visión global con un prisma de supervisión continua de todo el sector público institucional estatal lo que da respuesta al carácter permanente del modelo.

2. La segunda parte está constituida por las actuaciones específicas en las que podemos concluir que estamos ante auditorías de corte operativo, con la metodología propia de este tipo de técnica de control. El desarrollo de este aspecto sería objeto de un artículo independiente.

Una vez emitidos los informes de auditoría pública, previo procedimiento contradictorio con la entidad, éstos son elevados a los órganos de adscripción, vinculación, dependencia o tutela para que expresen sus observaciones sobre la opinión del informe para, posteriormente, remitir el informe de evaluación anual a la persona titular del Ministerio de Hacienda para la toma de decisiones, como prescribe el art. 15.2 de la OSC. De esta forma, el modelo se cierra con la trasmisión de información relevante para la toma de decisión sobre la entidad a las Autoridades competentes.

IV. La posible adaptación al sector público local

Como ya se indicó anteriormente, el modelo de supervisión continua es de carácter obligatorio para todas las Administraciones Públicas pero cada una debe diseñarlo con base en las tipicidades de su organización, en particular, valorando, al menos, las siguientes dimensiones:

El modelo de supervisión continua es de carácter obligatorio para todas las Administraciones Públicas pero cada una debe diseñarlo con base en las tipicidades de su organización

  • El tamaño del SPI: el número de entidades condiciona el modelo de supervisión de forma evidente. Con un número reducido de entidades de SPI se podría concluir que la capa automatizada no sería necesaria ya que podría realizarse un ciclo de auditorías cada 3 o 5 años.
  • La complejidad del SPI: la naturaleza jurídica y el tipo de actividad de las entidades que conforman son elementos para la valoración a la hora de definir los riesgos de supervisión continua. Así, el grado de seguimiento que puede realizarse es distinto en función de la intensidad de control que tenga el OCI local, por lo que el seguimiento de la sostenibilidad financiera puede requerir actuaciones de supervisión continua con mayor rotación.
  • Las características de su OCI: la restricción clásica de los recursos disponibles y de la formación de los propios auditores. Es cierto que las actuaciones de supervisión continua son auditorías operativas pero más cierto es que las auditorías operativas requieren una formación adecuada y con una visión particular, por lo que requeriría una formación particular para este tipo de auditorías.
  • El grado de automatización de la información: la obtención fácil y fiable de información económico financiera estructurada puede apoyar la idea de una capa automatizada de seguimiento que permita seguimientos de la sostenibilidad financiera y reduzca el riesgo de sostenibilidad financiera sin necesidad de auditorías concretas.
  • Adicionalmente, y respecto a la determinación de los elementos clave del modelo a implementar por la Entidad local, desde nuestra perspectiva, puede ser interesante:
    • Una definición mayor de los elementos sobre los que pivota la supervisión continúa dado que el 81.2 de la LRJSP (LA LEY 15011/2015) solo menciona la subsistencia de las causas que motivaron su creación y la sostenibilidad financiera pero no incluye, por ejemplo, si el tipo de entidad es el medio más idóneo para ello o si se pueden realizar recomendaciones de mejora para el funcionamiento de la entidad.
    • La concreción del concepto de sostenibilidad financiera dado que el único concepto asimilable sería el previsto en la Ley Orgánica 2/2012 (LA LEY 7774/2012) (10) y no es algo automático.
    • El tratamiento de la circulación de informes o la publicidad de los mismos, lo que es un elemento que fomenta la mejora de la eficacia del modelo y que debería tenerse presente en la definición del modelo.

V. A modo de conclusiones...

La pregunta, entonces, de si los OCI tenemos mecanismos específicos para velar porque las entidades del SPI existentes tengan en todo momento sentido económico financiero tanto en forma como en fondo, debemos contestar afirmativamente, ahora disponemos del sistema de supervisión continua como obligación no de los OCI sino de las propias Administraciones Públicas.

Se echa de menos un apoyo claro de este sistema mediante la modificación de las normas de control del sector público local, del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (LA LEY 362/2004), al menos los aspectos básicos de su configuración como podría ser la fijación de un volumen mínimo de unidades del SPI, la determinación del órgano competente o la concreción del ciclo de los informes.

Independientemente de este desarrollo legal, ello requiere, o requerirá en la mayor parte los casos, de planteamientos, decisiones y desarrollos adaptados a la realidad estructural de cada Administración y de una oportunidad de los OCI para aportar valor añadido no desde la tradicional óptica de control de la gestión económica financiera sino de la estructura del SPI local, contribuyendo a la mejora de la eficiencia del gasto público mediante la supresión o refundición, en su caso, de las estructuras públicas innecesarias o ineficientes, mejorando la imagen de la gestión pública y permitiendo una completa «visibilidad fiscal» del gasto público por parte de la ciudadanía al reducirse los denominados «chiringuitos».

Una oportunidad de los OCI para aportar valor añadido no desde la tradicional óptica de control de la gestión económica financiera sino de la estructura del SPI local

Por tanto, tenemos un modelo de control transversal y ajeno al tradicional control de a la gestión económica financiera, con un alcance diferente y un enfoque propio muy próximo a la auditoría operativa de las organizaciones públicas, que posibilitará a los OCI posicionarse en un paradigma diferente que nos aproxima a los más modernos sistemas de control de nuestro entorno, que concentran o focalizan los esfuerzos en el análisis, evaluación o verificación de la consecución de los objetivos de las políticas públicas o de las organizaciones que las implementan. Pero junto a ello, no es menos cierto que este tipo de control nos va a exigir un cambio de mentalidad y un reenfoque de los modelos formativos actuales, que deben tener en cuenta esta nueva exigencia de control.

(1)

La Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA) se creó por Acuerdo del Consejo de Ministros del 26 de octubre de 2012 para mejorar la eficiencia y eficacia de la actividad pública. Como resultado de los trabajos, CORA elaboró un informe presentado al Consejo de Ministros del 21 de junio de 2013 con 217 medidas.

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(2)

Debe destacarse que los artículos relativos al sistema de supervisión continua no tuvieron modificaciones en el trámite de aprobación por el Poder Legislativo, por lo que el texto aprobado respetó el proyecto de Ley presentado por el Gobierno.

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(3)

Esta precisión consiste en que se rigen por su Ley de creación esencialmente, siendo la LRJSP (LA LEY 15011/2015) supletoria en cuanto sea compatible con su naturaleza y autonomía. Esta precisión legal ha llevado a considerar a estas entidades al margen completamente de lo previsto para el ámbito de supervisión continua, al entender que invade su autonomía, criterio altamente discutible y cuyo análisis excede del objetivo del presente artículo, si bien, es obvio que las propuestas de mejora, que es una de la finalidades del SSC no afecta a la autonomía e independencia de estas AAI.

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(4)

Así, el informe previo a realizar sobre la consideración de medio propio (artículo 86.3); informe sobre la transformación de entidades del sector público (art. 87.4.b); el informe sobre el plan de redimensionamiento en caso de fusión (art. 94.3), entre otros.

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(5)

Este modelo está siendo objeto de evaluación por la OCDE, en función de cuyos resultados y de la experiencia adquirida en estos años de aplicación, se elaborará el documento estratégico 2021-2023 que sustituirá al realizado para 2018-2020.

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(6)

La obligación de colaboración se recoge en el artículo 9 de la OSC, sin perjuicio de la obligación prevista en el artículo 145 de la LGP sobre el deber de colaboración con la IGAE.

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(7)

La remisión de estos cuestionarios se realiza a través de los sistemas informáticos de remisión de la información financiera administrados por la IGAE (Cicep.Red y Red.Coa), por lo que se reducen las cargas para la entidad. Existen distintos cuestionarios en función del grupo al que pertenezca (Organismos autónomos y agencias, fondos sin personalidad jurídica o consorcios en Red.Coa y sociedades mercantiles, fundaciones del sector público estatal y entidades públicas empresariales y asimiladas en Cicep.Red)

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(8)

En el proceso de revisión actual se está valorando una nueva revisión del número de preguntas para reducir aún más las cargas y focalizar las respuestas a determinadas preguntas clave.

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(9)

El ámbito de aplicación de cada entidad depende del marco de información financiera que sea aplicable a la entidad.

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(10)

«Se entenderá por sostenibilidad financiera la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit, deuda pública y morosidad de deuda comercial conforme a lo establecido en esta Ley, la normativa sobre morosidad y en la normativa europea».

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