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Primeros apuntes en torno a la Proposición no de Ley para la elaboración de un Estatuto Básico de los Municipios de Menor Población

Joaquín Miguel BURGAR ARQUIMBAU

Funcionario con Habilitación de Carácter Nacional. Adjunto a Dirección. Servicio de Asistencia a Municipios. Diputación de Castellón

El Consultor de los Ayuntamientos, 10 de Febrero de 2021, Wolters Kluwer

LA LEY 1592/2021

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Resumen

El Boletín Oficial del Congreso de los Diputados recoge ya la presentación de una Proposición no de Ley sobre la elaboración del llamado «Estatuto Básico de los Municipios de Menor Población», para su debate en la Comisión de Política Territorial y Función Pública. En este contexto, se exponen a continuación unos primeros apuntes en torno a la iniciativa presentada para la elaboración de dicho Estatuto Básico de los Municipios de Menor Población.

Dábamos cuenta recientemente en este mismo espacio de la voluntad anunciada por el Ministerio de Política Territorial y Función Pública de abordar en la presente legislatura una reforma del régimen jurídico-administrativo local que alcanzara, entre otros aspectos, la modernización y digitalización de la Administración Local, la clarificación de su sistema competencial o la adopción de un Estatuto Básico de Pequeños Municipios, en el marco de la Estrategia Nacional frente el Reto Demográfico.

Pues bien, podemos ya decir que la reforma anunciada empieza a dar sus primeros pasos en lo que se refiere a la adopción de un régimen especial para los municipios de menores dimensiones, en tanto que el Boletín Oficial del Congreso de los Diputados recoge ya la presentación de una Proposición no de Ley, por parte el Grupo Parlamentario Socialista, sobre la elaboración del que se ha dado en llamar «Estatuto Básico de los Municipios de Menor Población», para su debate en la Comisión de Política Territorial y Función Pública.

En este contexto, se exponen a continuación unos primeros apuntes en torno a la iniciativa presentada ante el Congreso de los Diputados para la elaboración del futuro Estatuto Básico de los Municipios de Menor Población.

I. De los pequeños municipios a los municipios de menor población

La Proposición no de Ley, presentada por el Grupo Parlamentario Socialista, insta a la elaboración y aprobación de un «Estatuto Básico de los Municipios de Menor Población», observándose como el objeto de la iniciativa perfila lo anunciado inicialmente por el Ministerio de Política Territorial y Función Pública, que en sus líneas de actuación hechas públicas el pasado mes de julio apostaba por la adopción de un «Estatuto Básico de Pequeños Municipios».

El concepto de «pequeños municipios» parece reconducirse y concretarse en aquellos municipios cuya población no supere los 5.000 habitantes

Vemos ahora como el concepto de «pequeños municipios» parece reconducirse y concretarse en aquellos municipios cuya población no supere los 5.000 habitantes. En este sentido, y como se apunta en la propia Proposición, de acuerdo con los datos oficiales publicados por el Instituto Nacional de Estadística (INE), derivados del Real Decreto 1147/2020, de 15 de diciembre (LA LEY 26299/2020), por el que se declaran oficiales las cifras de población resultantes de la revisión del Padrón municipal referidas al 1 de enero de 2020, en la citada fecha existían en España un total de 8.131 municipios, de los que 6.827 presentaban una población de hasta 5.000 habitantes, lo que representa un 83,96 % del total; por el contrario, tales municipios únicamente contaban con una población total de 5.690.617 habitantes, lo que representa apenas un 11,99 % del total de la población.

II. Estrategia Nacional frente al Reto Demográfico

En íntima conexión con los datos demográficos expuestos, debe apuntarse que la iniciativa busca encuadrase en el marco de la Estrategia Nacional frente al Reto Demográfico, cuyas directrices fueron aprobadas el 29 de marzo de 2019 por el Consejo de Ministros, y cuyo objetivo general es sentar las bases de un proyecto de país que garantice la igualdad de oportunidades y el libre ejercicio de los derechos de ciudadanía en todo el territorio, a través de la coordinación y cooperación de todas las Administraciones Públicas, el aprovechamiento sostenible de los recursos endógenos y la colaboración público-privada.

Para conseguir este objetivo, la directrices generales de la Estrategia Nacional frente al Reto Demográfico marcan una serie de objetivos transversales entre los cuales cabe destacar, a los efectos de la iniciativa presentada, los siguientes:

  • Asegurar una apropiada prestación de servicios básicos a toda la población en condiciones de equidad, adaptada a las características de cada territorio.
  • Avanzar en la simplificación normativa y administrativa para los pequeños municipios, con el fin de facilitar la gestión de los ayuntamientos.

III. Objetivos de la iniciativa presentada

Además del propio reto demográfico, la iniciativa persigue abordar otros aspectos tales como el cambio climático, la digitalización de las Administraciones Públicas, el pleno despliegue de la administración electrónica, la garantía en la prestación de unos servicios públicos de calidad para poblaciones y colectivos de especial necesidad (en particular, de la población de mayor edad, muy presente en el ámbito territorial de los pequeños municipios), o la consecución de una salida a la crisis económica y social derivada de la COVID-19 que resulte justa y ajustada para los pequeños municipios y sus habitantes.

Todo ello, en definitiva, para la consecución de una triple objetivo:

  • a) fijar la población al territorio;
  • b) mantener la calidad democrática de los municipios; y
  • c) garantizar las condiciones de vida de los ciudadanos, con independencia del territorio en el que residan, mediante la prestación de unos servicios públicos de calidad.
El futuro Estatuto Básico debería contener medidas dirigidas a mejorar la organización y el funcionamiento administrativo, procedimientos de contratación y prestación de servicios

A tal fin, y según la Proposición presentada, el futuro Estatuto Básico debería contener «medidas dirigidas a mejorar la organización y el funcionamiento administrativo, procedimientos de contratación y prestación de servicios por parte de los municipios de menos de 5.000 habitantes».

IV. Alcance del futuro Estatuto Básico

Uno de los objetivos transversales fijados para la consecución de las directrices generales de la Estrategia Nacional frente al Reto Demográfico se haya constituido por «avanzar en la simplificación normativa y administrativa para los pequeños municipios, con el fin de facilitar la gestión de los Ayuntamientos».

Para la consecución de este objetivo, en la Proposición no de Ley presentada ante el Congreso de los Diputados se propone «adecuar la normativa de régimen local referida al procedimiento, contratación y funcionamiento de los municipios rurales, los de menos de 5.000 habitantes, a una realidad que no encuentra reflejo ni respuesta adecuada en las normas vigentes, porque probablemente –se afirma– cuando se aprobaron no se pensó en este tipo de municipios, sino en los de mayor población».

A fin de ejemplificar esta situación, se alude a las limitaciones que establecía la redacción original de la Ley de Contratos del Sector Público (LA LEY 17734/2017) en relación a la celebración de contratos menores con un único proveedor, alegando que «en municipios de poca población es muy complicado que haya más de un proveedor para determinados servicios, pero las normas de contratación pública establecen limitaciones con respecto al número de veces que se puede contratar con el mismo proveedor, lo que provoca efectos contraproducentes en los pequeños municipios, los ayuntamientos, los negocios, las empresas y los habitantes».

Como es sabido, esta regulación fue superada tras la modificación introducida en la Ley de Contratos del Sector Público (LA LEY 17734/2017) por Real Decreto-ley 3/2020, de 4 de febrero (LA LEY 1003/2020), con efectos desde el 06 febrero de 2020, por lo que este error argumental puede generar la falsa percepción de que la adaptación de la normativa contractual a las necesidades de los municipios de menor población ya se producido, y que ésta simplemente consistía en una eliminación de limitaciones y restricciones en la contratación menor con el mismo proveedor, ignorando así tanto la modificación operada en la Ley de Contratos del Sector Público (LA LEY 17734/2017) por el Real Decreto-ley citado, que suprimió (no sin críticas) dicha limitación, como la necesaria observancia de los principios generales que deben inspirar la contratación pública: libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y transparencia de los procedimientos, y no discriminación e igualdad de trato entre los licitadores (art. 1.1 de la Ley 9/2017 (LA LEY 17734/2017)).

Del mismo modo, una insuficiente motivación de las necesidades reales de los municipios de menor población, así como una justificación parca o estereotipada de la realidad expuesta, puede hacer que la pretendida reforma sea percibida como una simple exigencia de eliminación de límites y controles administrativos, lo que sin duda podría lastrar el resultado final del proceso.

Resulta necesario motivar y justificar adecuadamente la necesidad de las pequeñas entidades locales de dotarse de un régimen especial

Por ello, resulta necesario motivar y justificar adecuadamente la necesidad de las pequeñas entidades locales de dotarse de un régimen especial, detallando los ámbitos de actuación en los que debería incidir la reforma, las medidas concretas que se considere necesario adoptar, y las modificaciones normativas que resulte necesario implementar en orden a la consecución de los objetivos perseguidos a fin de no deslegitimar la iniciativa. En definitiva, resulta necesario adecuar el proceso de producción normativa a los principios de buena regulación consignados en el art. 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LA LEY 15010/2015) en su conjunto y, en particular y en este momento del proceso, a los principios de necesidad y eficacia, en virtud de los cuales la iniciativa normativa debe estar justificada por una razón de interés general, basarse en una identificación clara de los fines perseguidos y ser el instrumento más adecuado para garantizar su consecución (art. 129.2 de la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015)).

V. El aspecto formal: ¿un régimen especial?

Por último, conviene siquiera efectuar un breve apunte en relación con un aspecto de cierta importancia, como es el aspecto formal de la propuesta. En este sentido, nada se dice en la Proposición no de Ley presentada ante la Cámara Baja, que se limita a instar la elaboración y aprobación de un Estatuto Básico de los Municipios de Menor Población, «en colaboración con la FEMP y resto de actores implicados, buscando el mayor consenso posible para conseguir un texto adecuado a las necesidades de los municipios de menor población».

La iniciativa presentada afecta a otros sectores del ordenamiento jurídico, por lo que se vislumbra un amplio abanico de reformas normativas

En este sentido, cualquier reflexión al respecto debería partir de dos premisas:

  • a) por una parte, y como ya se ha indicado, los municipios con población inferior a 5.000 habitantes representan el 83,96 % del total de la planta municipal española, por lo que resulta hasta cierto punto dudoso que el futuro Estatuto pueda considerarse como un régimen especial por contraposición al de los «municipios de régimen común», como ocurre en el caso de los «municipios de gran población»;
  • b) por otra, debe tenerse presente que las medidas apuntadas en la iniciativa presentada no se circunscriben al ámbito estricto de la legislación de régimen local, sino que por el contrario afectan a otros sectores del ordenamiento jurídico, por lo que se vislumbra un amplio abanico de reformas normativas para la consecución de los fines perseguidos.