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• Fondos Next Generation versus un Sector Público de la pasada generación
• I. ¿Qué son los Fondos Next Generation?
• II. Integración de NextGenerationEU con las políticas públicas nacionales e internacionales
• III. Especial referencia al Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia
• IV. Problemas y contradicciones
• V. Una última cuestión. El relevo personal y cultural de la «vieja generación» de empleados públicos. ¿Servidores públicos «Netx Generation»?

Fondos Next Generation versus un Sector Público de la pasada generación

Víctor ALMONACID LAMELAS

Secretario de la Administración Local y Máster en nuevas tecnologías aplicadas a la Administración Pública

El Consultor de los Ayuntamientos, 8 de Febrero de 2021, Wolters Kluwer

LA LEY 1485/2021

«El político piensa en la próxima elección; el estadista, en la próxima generación.» (Otto von Bismarck)

I. ¿Qué son los Fondos Next Generation?

Es un instrumento de financiación de proyectos que se presenta de manera complementaria al llamado «presupuesto a largo plazo de la UE», de carácter evidentemente estratégico. Con ello se pondrá en movimiento un total de 1,8 billones de euros que ayudará a reconstruir la Europa posterior a la COVID-19, una Europa que será más ecológica, digital y resiliente, y alineada por tanto con los ODS. En definitiva, la Europa de la siguiente generación. De forma concreta, NextGenerationEU se plantea como un sistema de ayudas temporal concebido para impulsar la recuperación. Se pretende que el instrumento para abordar esta recuperación esté a la altura de la crisis, que es la mayor que ha conocido el mundo en muchas décadas, por lo que, en consecuencia, se ha concebido el mayor paquete de estímulo jamás financiado a través del presupuesto de la UE. Para ello, NextGenerationEU se dota con 750.000 millones de euros que contribuirán a reparar los daños económicos y sociales inmediatos causados por la pandemia de coronavirus. Vendrán nuevos desafíos, alguno de ellos terrible, como nuevas pandemias producidas por este u otro virus, o cualquiera de los terribles daños colaterales del cambio climático. Por eso se pretende que la Europa posterior a la COVID-19 sea mucho más ecológica, mucho más tecnológica, y muchísimo más resiliente, para estar mejor adaptada a los retos actuales y futuros.

En cuanto a los elementos principales de la tabla anterior, son:

• • Mecanismo Europeo de Recuperación y Resiliencia: elemento central de NextGenerationEU, con 672 500 millones de euros en préstamos y subvenciones disponibles para apoyar las reformas e inversiones emprendidas por los países de la UE. El objetivo es mitigar el impacto económico y social de la pandemia de coronavirus y hacer que las economías y sociedades europeas sean más sostenibles y resilientes y estén mejor preparadas para los retos y las oportunidades de las transiciones ecológica y digital. Los Estados miembros están trabajando en sus planes de recuperación y resiliencia para acceder a los fondos en el marco del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.
• • Ayuda a la Recuperación para la Cohesión y los Territorios de Europa (REACT-UE): NextGenerationEU también incluye 47 500 millones de euros para REACT-UE. Se trata de una nueva iniciativa que continúa y amplía las medidas de respuesta y reparación de crisis aplicadas a través de la Iniciativa de Inversión en Respuesta al Coronavirus y la Iniciativa de Inversión en Respuesta al Coronavirus Plus. Contribuirá a una recuperación ecológica, digital y resiliente de la economía. Los fondos se pondrán a disposición de:
  • — el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER)
  • — el Fondo Social Europeo (FSE)
  • — el Fondo de Ayuda Europea para las Personas Más Desfavorecidas (FEAD)

  Estos fondos adicionales se aportarán en 2021-2022 con cargo a NextGenerationEU y en 2020, a través de una revisión específica del actual marco financiero.

• • NextGenerationEU también aportará fondos adicionales a otros programas o fondos europeos, como Horizonte 2020, InvestEU, Desarrollo Rural o el Fondo de Transición Justa (FTJ) (1) .

II. Integración de NextGenerationEU con las políticas públicas nacionales e internacionales

NextGenerationEU solo puede tener sentido puesto en relación con el resto de estrategias concebidas recientemente, tanto pre como post COVID, y con las que debería alinearse.

En el mismo nivel europeo, estrategias como el «Plan de Acción sobre Administración Electrónica de la UE 2016-2020», «Europa 2020. Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrado», la «Estrategia Europea de Ciberseguridad» o la «Agenda Digital para Europa», se han agotado, al menos en cuanto a su ámbito temporal, con un grado de cumplimiento y homogeneidad bajo. Los sustituye el programa Europa Digital 2021-2027. La ya antigua idea de Europa concebida en el Tratado de Roma debe ser contextualizada en el bien entrado siglo XXI, incluso más allá de la pandemia. A nivel económico, la inicial Comunidad Económica Europea se encuentra en su fase de Mercado Único Digital, una fase avanzada del Mercado Único Europeo que abarca el marketing digital, el comercio electrónico y las telecomunicaciones. En cuanto a interoperabilidad, que en nuestro discurso siempre destacamos como el elemento clave para el adecuado desarrollo de la administración electrónica única, deberíamos avanzar en el cumplimento del Reglamento sobre los documentos públicos (Reglamento (UE) 2016/1191, aprobado el 6 de julio de 2016 y de aplicación en todos los países de la UE desde el 16 de febrero de 2019), que simplifica enormemente la circulación de determinados documentos públicos en el ámbito de la UE.

Por otra parte, trascendiendo el nivel territorial europeo, y en lo material el ámbito de la administración electrónica (adentrándose más bien en el de los territorios inteligentes), cabe recordar que en 2015 la ONU aprobó la Agenda 2030 sobre el Desarrollo Sostenible, una oportunidad para que los países y sus sociedades emprendan un nuevo camino con el que mejorar la vida de todos, sin dejar a nadie atrás. La Agenda cuenta con 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible, que incluyen desde la eliminación de la pobreza hasta el combate al cambio climático, la educación, la igualdad de la mujer, la defensa del medio ambiente o el diseño de nuestras ciudades.

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Obviamente, en este epígrafe debemos hacer una referencia especial al Plan España Digital 2025, compuesto por diez ejes estratégicos. Debemos destacar el eje número 5, dedicado a la «Digitalización de las Administraciones Públicas». Conste que esta palabra, digitalización, y su derivada «transformación digital», no nos acaban de parecer lo suficientemente completas o representativas de todos los cambios que precisa la Administración Pública española. Nos sigue pareciendo más propia, pese a que algunos, sin implantarla, han querido dejarla obsoleta, la expresión «administración electrónica», concepto amplio donde los haya. Mas si se habla de transformación, que sea de «transformación digitotal», como siempre decimos, y no simplemente digital. En definitiva, no nos olvidemos de cuestiones importantísimas como la simplificación, el servicio efectivo (y accesible) a los ciudadanos o los muy necesarios cambios organizativos, porque estaremos obviando una parte importantísima de esa transformación. Los deberes quedaron pendientes, las normas prorrogadas, y por eso la pandemia nos ha hecho mucho daño organizativo. Hablando de resiliencia, 2020 demostró que no éramos estructuralmente resilientes, y lo que sí tenemos, por suerte, es una función pública a la altura ética de las circunstancias (aunque, como siempre, la minoría tóxica es la que ha generado una mayor estridencia).

Volviendo a ese importantísimo «eje 5» del Plan España Digital 2025, que en principio está alineado con el citado programa Europa Digital 2021-2027, busca impulsar (¿finalizar?) la digitalización de las Administraciones Públicas, particularmente en ámbitos clave como el Empleo, la Justicia, o las Políticas Sociales mediante la actualización de las infraestructuras tecnológicas. En 2025, el 50% de los servicios públicos estarán disponibles a través de App móvil y se simplificará y personalizará la relación de la ciudadanía y las empresas con las Administraciones. Nos preguntamos si no resulta poco ambicioso aspirar a que únicamente a un 50% de los servicios públicos sean accesibles a través de los dispositivos de mayor uso para dentro de menos de 5 años. Dos de las palabras clave de este proceso (iniciado hace muchos años y alargado innecesariamente) que afortunadamente se mencionan, son simplificación y personalización. Echamos de menos alguna más: digitalizar, automatizar, securizar, catalogar, archivar, certificar y, más allá de estos verbos, nuestra querida interoperabilidad. La Administración será electrónica cuando todas las administraciones (todos los servicios) lo sean.

Dicho lo cual, y analizado el Plan España Digital 2025, sí podemos referir, con agrado, los siguientes objetivos y medidas estrella en materia de «transformación digital del sector público» (entiéndase «administración electrónica», porque insistimos en que no la vamos a enterrar sin haber prácticamente nacido):

• • Simplificar la relación de la ciudadanía con las Administraciones Públicas. Es un objetivo específico de este eje. Aquí entraría la interoperabilidad. Al servicio de este importantísimo principio de funcionamiento de la moderna administración, también se encuentra el objetivo llamado «Integración de todas las Administraciones en la Transformación Digital del Sector Público», que pretender minimizar la reducir la brecha digital entre AAPP. Resulta fundamental el desarrollo de un modelo de Administración centrada en el ciudadano. A tal efecto, deberán consolidarse progresivamente todas las relaciones de ciudadanía y empresas en un único punto: la carpeta ciudadana; ampliando la proactividad de las Administraciones Públicas mediante sistemas de notificaciones más adaptados a las demandas ciudadanas y de empresas. En esta estrategia, la Administración General del Estado ha formalizado convenios con diversas entidades representativas empresariales y sociales (Cámara de Comercio de España, CEOECEPYME, ATA, y CERMI), con el fin de que estas organizaciones puedan contribuir con su experiencia al proceso de simplificación. Entre los objetivos de los convenios, se encuentra el análisis de las cargas administrativas relacionadas con la administración electrónica, o el desarrollo de la sociedad digital y su incidencia en las relaciones con las Administraciones Públicas. Estas medidas se incorporarán anualmente en los Planes de Simplificación Administrativa y Reducción de Cargas de la Administración General del Estado. Con el objetivo de optimizar los procesos de mayor impacto y que sean susceptibles de optimización para ciudadanía, grandes empresas y PYMEs, se abordarán soluciones de forma que la automatización sea un factor estructural para su simplificación y la consecuente reducción de cargas administrativas, y se fomentará el avance en la implementación de nuevos mecanismos de identificación, y en su simplificación. Por último, es fundamental potenciar una Administración digital con portales renovados y una estrategia «click-less» que facilite el uso por parte de ciudadanía y empresas de los servicios digitales de las Administraciones, garantizando la accesibilidad para todos y permitiendo que los servicios más demandados tengan una orientación «omnicanal».
• • Personalizar los servicios públicos digitales. Hacia un modelo Ciudadano 360º. Otro de los objetivos es este modelo «Ciudadano 360º», al que nosotros llamamos «accesibilidad». Pero hoy en día no es suficiente con que los servicios públicos sean accesibles en línea. Además, deben ser fáciles de usar y adaptados, en la medida de lo posible, a las necesidades de cada persona. Garantizando el respeto a la protección de datos personales, se debe minimizar la solicitud de los datos que ya obran en poder de las Administraciones, fomentando la hiperconectividad entre servicios, y se debe permitir personalizar los mecanismos de notificación por los que la ciudadanía opte. Este es el objetivo que guía el diseño de los nuevos servicios públicos digitales de las Administraciones Públicas, incorporando para ello tecnologías de Inteligencia Artificial y de procesamiento del lenguaje natural. En definitiva, poner el foco en un modelo de atención a la ciudadanía personalizado, proactivo y omnicanal, abierto a la incorporación de nuevos canales y servicios de valor añadido, plenamente adaptativo en base a la experiencia de usuario.
• • También encontramos dos objetivos específicos directamente relacionados con los ODS. Son:
  • 1. Actualizar las infraestructuras tecnológicas de las Administraciones Públicas, avanzando hacia la consolidación, la seguridad y el respeto al medio ambiente. A este objetivo le podríamos llamar «sostenibilidad».
  • 2. Impulsar la digitalización de servicios públicos y la introducción de la Inteligencia Artificial en la articulación y ejecución de políticas públicas (a esta importante cuestión le dedicaremos comentario a parte en otro momento, si bien a la introducción de la IA en la Administración ya nos hemos referido en numerosas ocasiones). A este objetivo le podríamos llamar «automatización».

Del referido eje deriva el «Plan de Digitalización de las Administraciones Públicas 2021-2025. Estrategia en materia de Administración Digital y Servicios Públicos Digitales» (LA LEY 869/2021), que a su vez se estructura en tres ejes de actuación que pretenden:

• 1. Transformar digitalmente la Administración con iniciativas trasversales para el despliegue de servicios públicos eficientes, seguros y fáciles de utilizar y para la generalización del acceso a las tecnologías emergentes.
• 2. Desplegar proyectos tractores de digitalización, por ejemplo, en los ámbitos de Sanidad, Justicia o Empleo.
• 3. Apoyar la digitalización de las administraciones territoriales, Comunidades Autónomas y Entidades Locales.

  Por último, el actual organigrama del Gobierno estatal comprende nada menos que un Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, que a su vez incluye una Secretaría de Estado de Digitalización e Inteligencia Artificial, cuyas principales líneas de actuación son:

  • • La creación del Consejo Nacional para la Transformación Digital y una nueva Oficina del Dato responsable de la buena gobernanza del uso de datos públicos.
  • • La elaboración de una Carta de Derechos Digitales.
  • • La aprobación de un Plan de Competencias Digitales.
  • • La creación del Consejo Nacional de Inteligencia Artificial y la aprobación de la Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial.
  • • Finalizar el sistema centralizado de notificaciones electrónicas.

III. Especial referencia al Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia

La Exposición de Motivos del Real Decreto-ley 36/2020, nos parece, sin duda, lo mejor de la norma. Extraemos algunos de sus antecedentes y afirmaciones inapelables:

• • Tras la declaración por la Organización Mundial de la Salud de la pandemia internacional provocada por la COVID-19 el 11 de marzo de 2020 y la rápida propagación de esta enfermedad, tanto en el ámbito nacional como internacional, los Estados miembros de la Unión Europea adoptaron con rapidez medidas coordinadas de emergencia para proteger la salud de la ciudadanía y evitar el colapso de la economía.
• • El Consejo Europeo del 21 de julio de 2020, consciente de la necesidad en este momento histórico de un esfuerzo sin precedentes y de un planteamiento innovador que impulsen la convergencia, la resiliencia y la transformación en la Unión Europea, acordó un paquete de medidas de gran alcance.
• • Estas medidas aúnan el futuro marco financiero plurianual (MFP) para 2021-2027 reforzado y la puesta en marcha de un Instrumento Europeo de Recuperación («Next Generation EU») por valor de 750 000 millones de euros en precios constantes del año 2018.
• • Este Instrumento Europeo de Recuperación, que implicará para España unos 140 000 millones de euros en forma de transferencias y préstamos para el período 2021-26, se basa en tres pilares:
  • 1. La adopción de instrumentos para apoyar los esfuerzos de los Estados miembros por recuperarse, reparar los daños y salir reforzados de la crisis.
  • 2. La adopción de medidas para impulsar la inversión privada y apoyar a las empresas en dificultades.
  • 3. El refuerzo de los programas clave de la Unión Europea para extraer las enseñanzas de la crisis, hacer que el mercado único sea más fuerte y resiliente y acelerar la doble transición ecológica y digital.
• • La rápida absorción de este volumen de recursos acelerará la recuperación del nivel de empleo y actividad económica y también resultará clave para la transformación del modelo económico español, para que esa recuperación sea verde, digital, inclusiva y social.
• • Se pondrán en marcha inversiones, transformaciones y reformas estructurales dirigidas a la transición hacia una economía y sociedad climáticamente neutras, sostenibles, circulares, respetuosas con los límites impuestos por el medio natural, y eficientes en el uso de recursos.Asimismo, se desplegará la agenda España Digital 2025 con el fin de impulsar la conectividad y la ciberseguridad, la digitalización de la Administración y del tejido productivo, las competencias digitales del conjunto de la sociedad y la innovación disruptiva en el ámbito de la inteligencia artificial.Además, se impulsará la educación y la formación profesional, la ciencia y la innovación, la economía de los cuidados, el sistema público de salud y la modernización de los sectores tractores para lograr un crecimiento futuro más sostenible e inclusivo, con una economía más productiva, una sociedad más cohesionada y un progreso basado en la protección de los valores constitucionales y los derechos individuales y colectivos de todos los ciudadanos.
• • No obstante, lo anterior, será evidente el papel protagonista de las Administraciones Públicas para el impulso, seguimiento y control de los proyectos del Plan, y para la necesaria absorción de los fondos europeos del Instrumento Europeo de Recuperación. Esta absorción será el reflejo del éxito de la ejecución del Plan con las correspondientes transferencias de ingresos al presupuesto nacional. Pero además, la absorción de fondos plantea un verdadero reto país para todos los actores implicados puesto que, la capacidad de España para diseñar proyectos elegibles, llevarlos a cabo, desarrollarlos alcanzando los hitos y objetivos establecidos para generar impactos estructurales y canalizar inversiones, al mismo tiempo que se protegen los intereses financieros del país y de la Unión Europea, es un desafío clave sobre todo considerando el importe de las inversiones y el breve período de tiempo establecido para la ejecución.
• • Las Administraciones Públicas españolas, y en especial la Administración General del Estado deben jugar un papel clave, ágil, eficaz y eficiente para el éxito de la ejecución y además para el control y la salvaguarda necesarios que permitan justificar fehacientemente la solicitud de reembolsos y la absorción de los fondos, lo que hace preciso revisar los obstáculos y cuellos de botella existentes en la normativa y en los procedimientos e instrumentos de gestión pública y, una vez analizados, es preciso acometer reformas que permitan contar con una Administración moderna y ágil capaz de responder al desafío que la ejecución de proyectos vinculados a los fondos del Instrumento Europeo de Recuperación plantean.
• • La Administración Pública debe responder de modo ágil y eficaz, como sobradamente ha demostrado en otras ocasiones, y sin disminuir sus obligaciones de control, salvaguardando el interés general. Para ello, es preciso acometer un proceso de modernización que le proporcione las herramientas necesarias para acometer la ejecución del Plan y la mejor gestión de fondos, contando con el sector público y el sector privado.

Por lo demás, se trata de una norma destinada única y exclusivamente destinada a financiar los Fondos, sin mayores pretensiones de agilidad de las que precise dicha gestión y la de los proyectos implicados. Así, después de haber leído con interés las reflexiones de las distintas miradas expectantes (2) , optimistas (3) , técnicas (4) , críticas (5) , o divulgativas (6) , todas ellas francamente válidas, pensamos que el Real Decreto-ley 36/2020 no es una norma realmente destinada modernizar la Administración. De hecho es una norma concebida exclusivamente para la ejecutar de forma pretendidamente ágil los fondos Next Generation. En efecto, carece de coherencia estratégica aprobar un Real Decreto-ley, el instrumento legal más urgente, llamado además de «medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública», en un momento en el que la principal Ley de modernización, simplificación y digitalización de los procedimientos aún no ha entrado en vigor completamente porque el propio legislativo-ejecutivo (cuán a menudo se confunden), la ha prorrogado por tres veces. Y hablamos de una Ley de 2015 (la 39/2015, naturalmente), estando como estamos en 2021, amenazados por la pandemia y cambio climático, y todo ello teniendo en cuenta que su antepasado normativo, la Ley 11/2007, ya permaneció ocho años en vigor sin ser cumplida. Por su parte, ENS y ENI se encuentran en vigor desde enero de 2014, y la contratación electrónica es obligatoria desde marzo de 2018. Se nos acumulan las normas incumplidas. En todo caso, es urgente la modernización de la Administración, no el dictado de una norma más, la enésima, para la modernización de la Administración. No es en absoluto lo mismo. Con cumplir la normativa preexistente habría más que de sobra, y ahora sin embargo se nos presenta como urgente un paquete de medidas nuevo, para «modernizar» y «agilizar» una Administración que solo será en verdad moderna y ágil cuando se pase de la teoría del BOE a la transformación práctica, al barro de la gestión del cambio. Por lo demás, muchos de los preceptos del Real Decreto-ley no tienen carácter básico y, por tanto, solo son de aplicación a la Administración General del Estado y al sector público institucional estatal.

En definitiva, como bien afirma el propio Ramió, citado ut supra (7) , «estamos ante una reforma totalmente reactiva y focalizada a atender un solo ítem u objetivo. De todos modos, dada la complejidad para poder hacer una buena digestión burocrática de estos fondos europeos las medidas son amplias, variadas y transversales. Hay una multiplicidad de novedades en este decreto entre las que destacan, entre otras: la simplificación en las contrataciones y en la gestión de convenios y subvenciones, en lograr una organización menos fragmentada y más multidisciplinar (para ello se crean nuevos órganos de coordinación y unidades administrativas haciendo cierto el oxímoron que «para desburocratizar hay que genera más burocracia»), la reactivación del fallido modelo de las agencias estatales ejecutivas con un mayor grado de autonomía y de profesionalización, presupuestos más allá de la cotilla de las anualidades, una web tipo ventanilla única para las iniciativas de recuperación (una magra utilización de las múltiples potencialidades asociadas a administración digital) y la reactivación de las colaboraciones público-privadas de la mano de los proyectos estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica (PERTE).»

IV. Problemas y contradicciones

No son buenos tiempos. Tenemos muchos problemas (pandemia, crisis económica, crisis institucional, cambio climático…). Ante semejante escenario, decimos e insistimos en que el BOE no va a resolver nada. Las normas son teoría, y la gestión es práctica. Si no pasamos a la acción de una vez solo seguiremos acumulando normas sin cumplir. Además, como también apuntábamos, nos parece una enorme contradicción que el citado Real Decreto-ley 36/2020 entrase en vigor inmediatamente mientras que la Ley 39/2015, que ya iba en esa misma dirección hace más de un lustro, se prorrogase en plena pandemia por enésima vez y, en principio, no va a entrar totalmente en vigor hasta abril de este año. Por eso, resulta paradójico que la aludida Exposición de Motivos del Real Decreto-ley considere preciso revisar los obstáculos y cuellos de botella existentes en la normativa y en los procedimientos e instrumentos de gestión pública. ¿Qué mayor cuello de botella normativo puede haber que eternizar la vacatio legis de normas tan importantes?

En cuanto al otro cuello de botella, el de los procedimientos, parece casi un chiste de mal gusto (que, sin ninguna duda, muchos defenderán), que los plazos de los procedimientos se suspendieran durante nada menos que tres meses durante el estado de alarma de marzo de 2020 y ahora se recurra a normas y procedimientos pro-agilidad para reducir los plazos. Cuando estaban suspendidos y completamente paralizados no se redujeron precisamente los plazos, pero claro, entonces se estaban tramitando procedimientos menos importantes (entiéndase la ironía).

Por otro lado, se nos encienden todas las alarmas con los supuestos ¿nuevos? mecanismos «ágiles» como la contratación «de emergencia», la recuperación de las agencias estatales, los encargos a medios propios, y la suscripción de convenios por doquier… Parece que estamos volviendo al fenómeno de la «huida del Derecho administrativo» para propiciar una supuesta agilización en la gestión de los fondos europeos. Ahora que por fin ya habíamos creado un Derecho Público aplicable a todo el sector público, y desarrollado a imagen y semejanza de los principios constitucionales y europeos, parece que de nuevo la agilidad se relaciona con el recurso a los entes instrumentales para desarrollar algunos servicios, proyectos y negocios jurídicos en general que realmente no pueden ser otra cosa que un contrato. Y hablando de contratos, nos preguntamos qué nuevo tipo de colaboración entre los sectores público y privado se plantea, ya que esta es otra de las tendencias en la ejecución de los fondos. Sí a la colaboración público-privada, lo hemos dicho muchas veces. Pero los nuevos mecanismos nos producen una cierta desconfianza… ¿La «nueva» colaboración público privada va a suponer la entrega en mano de los proyectos a las grandes empresas? Tenemos indicios incluso directos de que la realidad apunta en esa dirección. Podría estar peligrando no solo la legalidad, sino la misma recuperación económica si se prescinde de las PYMES. Estas últimas necesitan trabajar, no solo «ayudas».

Nos planteamos más preguntas… ¿La ejecución de los fondos europeos o la propia situación de emergencia de la pandemia justifica la relajación de los procedimientos? Algunos deben pensar que sí, aunque de nuevo la Exposición de Motivos se muestra impecable al respecto cuando afirma que «La Administración Pública debe responder de modo ágil y eficaz, como sobradamente ha demostrado en otras ocasiones, y sin disminuir sus obligaciones de control, salvaguardando el interés general».

Pero en la agilidad, como en todo lo demás, hay que buscar un equilibrio, y en este equilibrio, el contrapeso de la balanza se llama legalidad. Pocas personas han defendido y aplicado más la agilidad administrativa como quien suscribe, pero parece que en la práctica se confunde con el uso constante (y consiguiente abuso) a procedimientos simplificados, directos, de urgencia o de emergencia. La excepción no puede convertirse en la regla, ni siquiera durante una pandemia, porque no todo lo que se hace en este momento es por causa de la pandemia, y en los casos en los que así es, no puede confundirse «importante» con «urgente». Y aquí vendría mi crítica más contundente: si hubiéramos agilizado cuando teníamos que haberlo hecho, si realmente los procedimientos administrativos ya fueran electrónicos, sencillos, rápidos, automatizados en todo o en parte y, en consecuencia, ágiles, no se percibiría el procedimiento (especialmente el de contratación) como un freno a la agilidad. El trasfondo del Real Decreto-ley es realmente triste, y su verdadera lectura es que se tira decididamente la toalla del proyecto de reforma integral de la Administración, pero que esto de los fondos Next Generation hay que sacarlo adelante.

Por último, no creer realmente en la transformación dificulta la aplicación de los fondos en proyectos de transformación. Esta es una cuestión conceptual importante. Los fondos europeos deben destinarse a la «recuperación, transformación y resiliencia». Esto significa, y disculpen la obviedad, que deberían emplearse para recuperarnos en todos los niveles, transformar las organizaciones y los modelos, y desarrollar entornos resilientes ante futuras crisis. No estoy seguro de que muchos futuros receptores de esta ayuda tengan los mismos planes, o que tengan, simple y llanamente, planes. ¿Vamos a concebir proyectos innovadores «de la nada» de forma completamente desvinculada de un estrategia previa diferente o, peor aún, inexistente? Ojalá no tengamos que devolver las cantidades recibidas por no aplicarlas a su finalidad.

V. Una última cuestión. El relevo personal y cultural de la «vieja generación» de empleados públicos. ¿Servidores públicos «Netx Generation»?

Los fondos pueden ser de nueva o «siguiente» generación, pero nuestras organizaciones públicas permanecen en la anterior generación desde cualquier punto de vista y en todos los posibles sentidos de la expresión.

Lo cierto es que, más allá de las normas y los paquetes de medidas que se nos quieran mostrar como la panacea, tienen muy mal encaje teórico-práctico «lo siguiente» y «lo anterior», dejando la realidad actual en medio, una realidad, el presente, que se encuentra por detrás de la nueva y necesaria innovación sostenible y resiliente, pero por delante de unas estructuras organizativas y funcionales administrativas que se pueden considerar, siendo generosos, de finales del siglo XX. Y en el aire, como el amor en la famosa canción, ese intangible tan importante que es la cultura administrativa. Todo ello se presenta como un caldo de cultivo idóneo para la «no innovación» representado en diferentes ítems:

• • Verticalidad y rigidez de las estructuras. Principio de jerarquía clásico. Jefes presenciales, con nulas habilidades digitales y sin vocación de liderazgo.
• • Cultura administrativa estanca. Burocratización de la rutina y sacralización del statu quo: ser innovador no tiene premio, incluso tiene «castigo».
• • Mantenimiento de algunas actitudes y aptitudes inaceptables e incompatibles con el servicio público actual.
• • Ausencia de un plan estratégico y en general de cualquier estrategia. Cortoplacismo.
• • Ausencia de un plan de comunicación interno y externo.
• • Excesiva politización de la gestión.
• • Ausencia de una cultura del (auto)aprendizaje, que debería fomentarse aún por encima de la por supuesto necesaria formación continua.
• • Incumplimiento legal sistemático e impunidad por el incumplimiento.
• • Envejecimiento de las plantillas y, simultáneamente, jubilaciones masivas, todo ello aconteciendo de manera desorganizada y ajena a cualquier estrategia.
• • Excesiva externalización de algunos servicios y tareas por definición internos. Y, por el contrario, gestión directa de servicios públicos que entrarían dentro de la lógica de la gestión por concesión.
• • Muchas dificultades para la implantación de los nuevos instrumentos en el desempeño y la carrera profesional: teletrabajo, trabajo por objetivos, trabajo en equipo, sistemas de promoción basados en méritos reales, desarrollo de los puestos directivos profesionales, movilidad entre AAPP.
• • Tremendas dificultades en el rediseño organizativo: automatización de tareas, creación de nuevos puestos, adaptación departamental, reingeniería funcional (trámites, procesos, reuniones, comunicaciones…).
• • Política retributiva y política de control horario anticuadas. Medición de la cantidad y no de la calidad del trabajo.

La solución pasa obviamente por invertir todas estas tendencias, implantando las herramientas técnicas para innovar, cambiar y mejorar en las organizaciones públicas, orientándolas hacia la mejor prestación posible de los servicios, eficaz, eficiente, transparente y, en última instancia, excelente. El resultado final serían organizaciones «recuperadas», «transformadas» y «resilientes». Es lo que se pretende, en definitiva, con el instrumento NextGenerationEU. Pero el dinero, solo, no puede hacer milagros.

No nos cansamos de recordar que «administración electrónica» es un concepto amplio. Es reingeniería procedimental y funcional, accesibilidad, simplificación, automatización, interoperabilidad, seguridad, transparencia, estrategia, comunicación, formación interna/externa, asistencia interna/externa y, sobre todo, cambios organizativos y funcionales... ¿Qué Ley publicada en el BOE va a desarrollar este proceso? ¿Qué software debemos comprar para que revise y simplifique los procedimientos? Ninguno, porque eso lo hacen las personas. La clave es el liderazgo. Y además uno bueno, porque de lo contrario corremos el riesgo de digitalizar el caos. La burocracia 2.0 podría ser incluso peor que la del papel y las colas. Y para hacer las cosas bien, integrando la estrategia en el proceso, y a la inversa, se requiere un liderazgo profesional. Los puestos de dirección pública, y otros que para los que se requieran nuevos perfiles, deben ganar en protagonismo organizacional. Ninguna norma, aunque que se denomine «de modernización», va a realizar los cambios organizativos necesarios o a tomar las decisiones que contribuyan a la mejora del funcionamiento y que redefinan los procedimientos y de los procesos en general.

En el sector público nos falta decisión, acción, a la hora de acometer lo importante sin vivir permanentemente desbordados por lo urgente. Esto nos hace ir lentos y por eso nos van a arrollar, porque de hecho ya lo están haciendo, nuevas herramientas como la inteligencia artificial o blockchain mientras todavía titubeamos o directamente nos perdemos entre las cuestiones básicas de una administración electrónica que debería estar implantada desde hace más de una década.

En cuanto a conceptos «automatización de tareas», «inteligencia artificial» o «nuevas aptitudes», se encuentran estrechamente relacionados. Lo cierto es que las máquinas van a acabar realizando cualquier actividad mecánica, bien por sí mismas de forma totalmente autónoma, o bien bajo la supervisión de un ser humano, de forma automática pero dirigida. Y no solo nos tocará la «supervisión», sino cualquier otro tipo de colaboración humano-máquina, no necesariamente jerárquica, pues de hecho trabajaremos codo a codo con los robots y las inteligencias artificiales (que no son mejor ni peor que las humanas, sino distintas y complementarias). Esto va a ocurrir con toda seguridad, porque de hecho ya ha sucedido en muchos momentos de la Historia. En un momento dado dejaron de ser necesarios los caballos que tiraban de los carruajes, y pronto ni siquiera serán necesarios los conductores de los «modernos carruajes». Existe un futuro en el que no habrá más perros que tiren de trineos, ni mulas que tiren de arados. Ni más funcionarios que estampen cuños, realicen fotocopias o transporten cajas. O que tecleen una grabación. O que firmen mil papeles uno a uno. Se acabó la era de la tracción animal. Las personas estamos diseñadas para tareas más elevadas.

2021 debe ser el año de la automatización y, consecuentemente, la puesta en valor de los nuevos perfiles «no automatizables», en los que esas habilidades blandas, digitales, interpersonales y directivas demostrarán el verdadero valor añadido de las capacidades humanas, las emocionales, las relacionales. Y todo ello en perfecta sintonía con los algoritmos, porque la inteligencia humana y la artificial deben sumarse, coordinarse, trabajar juntas, admitiendo de una vez la parte buena de automatizar todo lo que funcionalmente pueda programarse, y mejorando la calidad el servicio público mediante la humanización de todo lo demás. Esto iría más allá de la eficacia y la eficiencia, alcanzado la excelencia. Debemos aprovechar el potencial máximo de cada uno de nuestros recursos. La combinación de capacidades, esa hibridación de la que suele hablar Xavier Marcet, es en realidad lo más eficiente. Y lo más inteligente. Que nadie cuente conmigo para defender perfiles de empleados públicos que se autodenominan «preparados» pero que en el fondo, si no tuvieran «plaza fija», son potenciales parados de larga duración. Ha cambiado el mundo y siguen estando muy preparados, sí, pero lo están en una realidad que ya no existe, para trabajar en una Administración que ya no debería existir, y realizando unas tareas que ya no tienen sentido. En muchas organizaciones públicas hemos podido observar a «jefes» (no líderes) que durante el confinamiento se han mostrado absolutamente incapaces de teletrabajar y, sobre todo, de coordinar equipos de personas que teletrabajan. Y no solo por la falta de competencias digitales, sino por la inercia mental y cultural que arrastran y que les hace poco o nada adaptables. Su tiempo pasó (el de sus perfiles actuales, ya que siempre pueden evolucionar como profesionales), y en este momento son empleados públicos de «anterior generación». Yo puedo ser muy bueno, incluso brillante, revelando carretes de fotos, pero eso podía tener alguna utilidad hace treinta años, no ahora. Un servidor es secretario de Ayuntamiento. Los fedatarios públicos podemos reivindicar que lo que hacemos no lo debe hacer una máquina, pero yo no quiero hacer lo que puede hacer una máquina. ¿Qué o quiénes somos en realidad? Dicen que «La clave del éxito en la era digital es entender el alma humana» (8) . Yo quiero hacer lo que únicamente puede hacer una persona: resolver problemas, aplicar el sentido común, gestionar equipos humanos, hablar (o mejor, comunicar) con otras personas, empatizar, liderar, etc… Para todo lo demás, ponga tecnología, «digitalice». Pero hágalo usted, porque no lo hará el BOE.

Pero para ello necesitamos una estrategia de transformación organizativa sin precedentes, una tan potente que impacte definitivamente no solo en los puestos, sino en las mentes de las personas, cambiando para siempre esa antigua cultura administrativa que más bien pertenece a la Segunda Revolución Industrial. Una Administración no es una fábrica. Nunca lo ha sido. En consecuencia, junto a los cambios en el organigrama, una mayor tendencia a la horizontalidad, la automatización de trámites y de procesos, el desempeño por objetivos y la simplificación burocrática, cabrá desarrollar los necesarios nuevos perfiles mediante la adaptación profesional de los empleados públicos en activo, y, aún más importante, la adecuada selección de los de nuevo ingreso.

Cada uno de nosotros debería preguntarse, sinceramente, si su puesto de trabajo o funciones a desempeñar, son en todo, o al menos en parte, automatizables. Según el PIAAC (9) , tan sólo el 13% de las personas trabajadoras usa a diario eficazmente destrezas superiores a las que utilizan los ordenadores. ¿Cuál es el valor añadido de ese 87% de los puestos? Ninguno en absoluto. Sin embargo la experiencia, el sentido común y la inteligencia emocional pueden resolver problemas ciertamente complejos, con distintos factores a considerar. Para sumar, restar o hacer raíces cuadradas, utilice una calculadora, pero para resolver el tipo de problemas y cuestiones prácticas que nos desbordan ahora mismo hace falta una mente humana, una «bien amueblada» como se decía antes, y entre la mera competencia técnica y la tríada sentido común-experiencia-ética, no tengan ninguna duda de que es absolutamente preferible lo segundo. Trabajar en una Administración hoy en día equivale a resolver problemas realmente complejos (los de la ciudadanía y los propios problemas internos). Ninguno de esos problemas consiste en sumar 2 y 2. Y mucho menos en recitar de memoria el art. 123.bis. párr. 3º de un Reglamento preconstitucional, sobre todo porque normalmente ese es el precepto que impide aplicar una solución, y porque, también normalmente, no se aporta ninguna alternativa a esa puerta que con aparente satisfacción se cierra. ¿Por qué nos pasa esto? Porque seleccionamos «empollones» únicamente capacitados para acertar 95 preguntas de un test de 100 (un algoritmo, por cierto, las acertaría todas). Y peor: también seleccionamos perfiles claramente automatizables que, grave es cuando los ocupan empleados públicos de 64 años, pero ya resulta dramático cuando ingresan personas muy jóvenes, de unos 25, que en teoría se van a pasar las próximas cuatro décadas haciendo… ¿fotocopias? Es terrible que no aprovechemos la coyuntura de las jubilaciones masivas para renovar estos perfiles. Las ofertas de empleo público no reflejan esta problemática. Pero esta es la clave, porque, como es lógico, seleccionar adecuadamente resulta aún más relevante, a partir del medio plazo, que desarrollar las aptitudes de los empleados existentes. Por supuesto, esta selección idónea tiene una previa que es el diseño, también idóneo, de los puestos necesarios.

Echamos de menos que las OEP se hagan eco de la realidad, y por tanto de las necesidades reales de cubrir determinados puestos de trabajo en las AAPP, puestos para los que se requieren capacidades absolutamente humanas, y que por definición nunca serán automatizables. Hablamos de puestos que también podríamos denominar de «siguiente generación», agrupables en dos categorías:

• 1.- Atención ciudadana avanzada: asistencia en trámites, servicios sociales, mediación, otros servicios asistenciales, actividades lúdicas y educativas…
• 2.- Puestos directivos y de carácter muy técnico: dirección y coordinación de proyectos, DPO, analista de datos, gestor de conflictos, compliance officer…

Pero el modelo por el que se apuesta es otro. Uno que se podría calificar como continuista, cuando precisamente lo peor que puede hacer ahora mismo la Administración es continuar exactamente igual… ¿Por qué se siguen convocando miles de plazas de perfil «auxiliar automatizable»?

Queremos pensar que el sentido común se impondrá y que se crearán y desarrollarán materialmente los puestos de trabajo para los que se requieren nuevas aptitudes o, haciendo un juego de palabras con el enfoque del artículo, «aptitudes de siguiente generación». Y estas no son solo las aptitudes o competencias digitales, cuya capital importancia evidentemente no se cuestiona, sino todas las que estamos apuntando, representativas de la inteligencia humana (personal, relacional, lógica). En el Plan nacional de competencias digitales (10) se incide, naturalmente, en lo digital, pero a nivel estratégico global debemos fomentar el desarrollo de muchas otras capacidades.

Por último, una manera muy oportuna de cerrar esta reflexión sobre los fondos (y otras cuestiones) «de siguiente generación», es subrayando la importancia de acertar con los ya inminentes procesos de relevo generacional. Por un lado, perder en pocos años a una gran cantidad de empleados públicos cualificados nos genera un riesgo técnico e intelectual que de alguna manera deberíamos paliar poniendo en marcha ideas para la transferencia de su enorme conocimiento adquirido. Por otro, las jubilaciones de los empleados públicos de perfil auxiliar o subalterno deben abrir la puerta a la sustitución tecnológica de sus funciones. No se malentienda la afirmación, ya que en lo personal y en otros intangibles la pérdida puede ser igual o más notable que en el caso de los puestos técnicos, pero debemos ser honestos y reconocer que determinadas tareas deben ser automatizadas y «cubiertas», por así decirlo, por herramientas automáticas y robóticas. Después de todo, nos encontramos en plena Cuarta Revolución Industrial. La Administración debería invertir los fondos de siguiente generación en entrar, sin demasiados trompicones, en esta nueva era. Así, para cuando vengan nuevas catástrofes como la próxima ola de pandemia, o una nueva cepa, o un nuevo virus, o alguno de los desastres naturales o humanos que por desgracia van a seguir protagonizando el presente siglo, nos cogerán más preparados, es decir, siendo más resilientes.

«No se puede esperar que se queme una casa para comprar un seguro contra incendio. No podemos esperar hasta que haya dislocaciones masivas en nuestra sociedad para prepararnos para la Cuarta Revolución Industrial». (Robert J. Shiller, Premio Nobel de Economía, Profesor de Economía de la Universidad de Yale).

(1)

Fuente: https://ec.europa.eu/info/strategy/recovery-plan-europe_es

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(2)

Carles Ramió, «La reforma administrativa para la gestión de los fondos europeos. ¿A la segunda la vencida? (I)» https://www.administracionpublica.com/la-reforma-administrativa-para-la-gestion-de-los-fondos-europeos-a-la-segunda-la-vencida-i/

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(3)

Bustos Pretel, Gerardo, «¿Es la gestión de los Fondos Europeos un ensayo de agilización y simplificación administrativa? (Real Decreto Ley 36/2020)», LA LEY 8844/2020.

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(4)

Vázquez Matilla, Javier, en https://www.javiervazquezmatilla.com/analisis-del-real-decreto-ley-36-2020-de-30-de-diciembre-por-el-que-se-aprueban-medidas-urgentes-para-la-modernizacion-de-la-administracion-publica-y-para-la-ejecucion-del-plan-de-recuperacion-tran/

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(5)

Fernando Gallego García, Fernando, en https://eadminfgallego.wordpress.com/2021/01/31/sobre-fondos-de-recuperacion-y-modernizacion-de-las-aapp/

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(6)

Jiménez Asensio, Rafael, y Vázquez Matilla, Javier, en https://blogs.elconfidencial.com/economia/tribuna/2021-01-26/carrera-fondos-europeos-union-proyectos-ertes-subvenciones_2921180/

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(7)

Carles Ramió, «La reforma administrativa para la gestión de los fondos europeos. ¿A la segunda la vencida? (I)» https://www.administracionpublica.com/la-reforma-administrativa-para-la-gestion-de-los-fondos-europeos-a-la-segunda-la-vencida-i/

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(8)

https://empresas.blogthinkbig.com/la-clave-del-exito-en-la-era-digital-es-entender-el-alma-humana/

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(9)

Programa para la valoración internacional de competencias de adultos es un estudio mundial de las habilidades cognitivas y laborales. Pertenece a la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos).

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(10)

https://www.lamoncloa.gob.es/presidente/actividades/Documents/2021/270121-PlanCompetenciasDigitales.pdf

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