La Ley 9/17, de 8 de noviembre, de contratos del sector público, establece en su artículo 116, apartado 4.d) que en el expediente de contratación ha de justificarse […] El valor estimado del contrato con una indicación de todos los conceptos que lo integran, incluyendo siempre los costes laborales si existiesen»
A los efectos de la justificación exigida en dicho artículo, la práctica habitual por parte de cada poder adjudicador (PA), al inicio de la tramitación del expediente, es emitir un informe justificativo de los extremos exigidos de conformidad con el artículo 116.4.
La mayoría de los informes son prolijos en los diferentes apartados que comprende dicho apartado: la elección del procedimiento de licitación, la clasificación, los criterios de solvencia técnica o profesional, y económica y financiera, las condiciones especiales de ejecución del mismo, el informe de necesidad, el de insuficiencia de medios en los contratos de servicios y el de no dividir en lotes el objeto del contrato.
Este artículo prevé, además, justificar adecuadamente el valor estimado del contrato con una indicación de todos los conceptos que lo integran, incluyendo siempre los costes laborales si existiesen.
La ley requiere, pues, una correcta justificación; ¿qué debemos entender por justificar adecuadamente el precio del contrato? ¿Es una justificación de valor estimado del contrato correcta por el hecho de comprobar que en el mismo se incluyen todos los costes de las actuaciones previstas? Efectivamente, no vale simplemente con integrar todos los costes si no con asegurarnos de que todos ellos están expresados de acuerdo a valor de mercado.
La enorme responsabilidad que supone la gestión de una compra pública, ya sea una obra, un servicio o un suministro, determina la trascendencia de conocer el valor real de los bienes, obras, productos o servicios que cada poder adjudicador pretende contratar. El error de estimar el valor estimado del contrato tanto por encima de precio de mercado como por debajo de coste supone un efecto pernicioso para el contribuyente y, a medio o largo plazo, para el poder adjudicador.
Como gestores de lo público no podemos eludir nuestra responsabilidad dejando que, ante una incorrecta estimación del valor estimado, sea el mercado, a través de las ofertas económicas de los distintos licitadores quien determine el justo precio de las adquisiciones.
Pero ¿qué actuaciones debemos llevar a cabo para determinar el valor estimado del contrato?
Tenernos que recurrir al mercado para saber lo que cuestan las cosas
Vayamos por partes. En primer lugar, debemos plantearnos cómo podemos conocer el valor justo de las obras, suministros o servicios que queremos contratar y que medios tenemos para lograrlo.
En segundo lugar, debemos comprobar si en este valor están integrados todos los elementos de coste, ya no sólo los laborales a los que hace especial referencia el legislador, sino también los costes indirectos y el beneficio industrial. A esta cuestión me referiré en un siguiente artículo.
En lo que a la primera cuestión mencionada, tenemos que analizar cómo podemos averiguar el precio de mercado de las obras, servicios o suministros que pretendemos adquirir. Para ello se ha venido recurriendo principalmente a dos vías:
1. La información que da un proveedor con el que ya venimos trabajando con lo que el precio aproximado de lo que cuesta algo es de mercado porque «es de confianza».
Esto nos puede resultar ágil y cómodo, puede incluso resultar un punto de partida válido, pero no es adecuado por dos razones. En primer lugar, no sabemos si el precio estimado facilitado es un precio de mercado porque es solo el facilitado por un proveedor, no es el mercado, no sabemos si el precio que nos dan es alto o bajo porque simplemente no conocemos otros precios para poder comparar. En segundo lugar, no es adecuado porque estamos dejando en un tercero una responsabilidad que es nuestra, en tanto que gestores de lo público
2. Analizar lo que ha hecho el vecino, es decir, buscar el precio que otros poderes adjudicadores han determinado para adquisiciones similares.
Este planteamiento parece razonable, si otros han licitado por ese precio, ¿para qué vamos a analizar nosotros los costes de una licitación si ya lo ha hecho otro que, además ya ha adjudicado el contrato?
Este planteamiento no es adecuado a su vez por dos razones. En primer lugar, no sabemos si esas contrataciones que se vienen copiando unas de las otras vienen arrastrando errores estructurales tales como dimensionamiento de personal y formación requerida para tareas requeridas, gastos imprevistos que vienen surgiendo en la ejecución, imposibilidad real de alcanzar los objetivos planteados con los recursos previstos, etc. En segundo lugar, no es adecuado porque nuestra responsabilidad en determinar el valor estimado la estamos obviando «copiando» de otra licitación eludiendo, por tanto, nuestra responsabilidad. No olvidemos que, según el TACRC, «corresponde al órgano de contratación cuidar que el presupuesto de licitación sea adecuado al de mercado».
¿Qué medios, pues tenemos para conocer el valor estimado de los contratos y así poder justificar adecuadamente todos los costes que lo integran?
¿Es suficiente fijarse en lo que han hecho otros o en lo que me dice esta o aquella empresa? ¿Debemos conformarnos con esta información?
Vayamos a nuestro quehacer privado cotidiano. Cuando, en nuestra economía doméstica queremos comprar, por ejemplo, una nevera, ¿qué hacemos? ¿Nos basta con pedir un presupuesto a quien nos instaló el último electrodoméstico para saber que este es un precio de mercado? ¿Le preguntamos lo que le costó al vecino?
No, estudiamos como está el mercado: recurrimos a internet, estudiamos folletos en unos almacenes, estudiamos precios de catálogos, nos acercamos a alguna tienda y miramos características y precios y, en base a eso, decidimos que nevera comprar estando convencido que hemos hecho una buena adquisición en base al criterio calidad-precio.
Pues es esto lo que demos hacer; lejos de fijarnos en lo que han hecho otros o en lo que me dice esta o aquella empresa tenernos que recurrir al mercado para saber lo que cuestan las cosas. Hay ocasiones en las que está tarea resulta muy sencilla ya que adquirimos suministros y servicios del día a día cuyos aparecen en catálogos, en páginas web, en precios cuyo análisis está al alcance de cualquiera que se moleste en investigar un poco. Por tanto, la primera tarea es «buscar», realizar un básico estudio de mercado para saber cuánto cuesta lo que pretendemos adquirir.
Para ello internet es una gran facilitadora de trabajo, si buscamos bien y dedicamos tiempo a una minuciosa tarea de búsqueda, obtendremos respuestas a precios de adquisiciones muy similares a las nuestras que nos darán información muy útil a la hora de determinar el precio de la licitación más allá de consultar con nuestro proveedor habitual o de ver por cuánto lo ha adquirido otro PA.
Hay otras ocasiones en lo que esto se torna mucho más difícil: necesitamos contratar un proyecto de obra, una obra, un servicio que no sabemos cuánto cuesta porque no lo hemos contratado nunca o un suministro de cuyo precio sólo sabemos lo que nos indica un proveedor.
Es nuestra obligación el determinar correctamente el precio de mercado
En las contrataciones complejas podemos recurrir, como ya hablé en una anterior artículo, Cuando realizar las consultas preliminares al Mercado, al artículo 115 LCSP prevé la realización de estas consultas preliminares al mercado, previendo que los órganos de contratación puedan dirigir consultas a los operadores económicos que estuvieran activos en el mismo con la finalidad de preparar correctamente la licitación.
Tanto si la búsqueda es sencilla como si determinar el precio es una tarea más ardua, es nuestra obligación el determinar correcta y adecuadamente el precio de mercado de un contrato. Recalco esta idea porque, aunque a veces determinar un valor estimado de un contrato sea una tarea dura, nos debería quitar el sueño el hecho de no disponer de la suficiente información para determinar si lo que licitamos está siendo valorado a precio de mercado. Tampoco son los licitadores con sus ofertas los que determinan si el precio de las adquisiciones es de mercado. Si bien es cierto que algunas ofertas se realizan con la base de un detallado estudio de costes interno, no es menos cierto que hay multitud de licitadores que determinan el precio de cada oferta en función de cuál fue la baja que se hizo en la adquisición anterior o como han sido las bajas en adjudicaciones similares con un afán de contratar a cualquier precio por estar en una situación límite, como necesidad de incrementar su cifra de negocios o referencias para seguir licitando o como golpe de efecto a la competencia.
Como gestores de las adquisiciones públicas, cae en nuestros hombros la exigente, responsable y consecuente tarea de determinar el precio de licitación. Además, la segunda derivada sería que, una vez que sabemos perfectamente cuánto cuestan las cosas, no es entendible una baja considerada del precio de licitación. Una baja, por ejemplo, un 30% inferior al importe de licitación, supone que; o bien no hemos hecho bien nuestro trabajo (no es posible que alguien ofrezca algo por un 30% menos de lo que sabemos que cuesta con los estándares fijados en el pliego técnico), o bien que ese licitador está ofertando por debajo de coste. Para ello se podrían orquestar algunas soluciones como el uso del umbral de saciedad o reducir el peso del precio a un pequeño porcentaje dentro del resto de criterios de valoración porque, si ya sé en la horquilla que me puedo mover para conseguir lo que pretendo adquirir, entonces puedo centrarme en evaluar si lo que proponen los licitadores tiene la suficiente calidad y ahí es como centro la efectividad de mi actuación como gestor: en conseguir la mejor relación calidad precio.