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Reales Decretos Leyes durante la crisis del Covid-19 y medidas de derecho administrativo económico: guía para administrativistas

Elicia Rodríguez Puñal

Abogada. Asociada Senior de Cuatrecasas

Actualidad Administrativa, Nº 9, Sección Actividad económica de la Administración, Septiembre 2020, Wolters Kluwer

LA LEY 9882/2020

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Resumen

Durante la crisis sanitaria provocada por el Covid-19 se han publicado cerca de 250 normas, incluyen distintas medidas de derecho administrativo económico que afectan a distintos sectores. En el presente texto se realiza una breve compilación de las principales idas de derecho administrativo económico introducidas por los Reales Decretos-Leyes publicados durante este período temporal.

Palabras clave

Covid-19, contratación pública, inversiones extranjeras, energía, sector industrial, subvenciones, sector portuario, turismo, telecomunicaciones, transporte, plazos procesales y administrativos.

Durante la crisis sanitaria provocada por el Covid-19 se han publicado en el BOE cerca de 250 normas (1) , la mayor parte de ellas durante la vigencia del estado de alarma.

En concreto, en el ámbito del derecho estatal, directa o indirectamente relacionadas con la situación de emergencia sanitaria se han publicado en el BOE 19 Reales Decretos-leyes, 9 Reales Decretos (incluyendo el RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020), por el que se decretó el estado de alarma, así como aquellos por los que prorrogó), 120 órdenes ministeriales, así como más de 80 resoluciones generales e instrucciones de ámbito estatal, a lo que se añaden aproximadamente 70 disposiciones, además de otras más de 30 comunicaciones y notas informativas de la Unión Europea, y una abundantísima normativa de las Comunidades y Ciudades Autónomas.

En este conjunto de normas se incluyen distintas medidas de derecho administrativo económico, algunas de carácter provisional y otras con vocación de permanencia, que afectan a distintos sectores. La inflación normativa en este período temporal unido a la dispersión de las medidas en las distintas normas, dificulta su análisis.

Para facilitarlo, se realiza a continuación una compilación de algunas de las principales medidas de derecho administrativo económico introducidas por los Reales Decretos-Leyes publicados durante la vigencia del estado de alarma, la desescalada y nueva normalidad (2) .

I. RDL 8/2020

El Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo (LA LEY 3655/2020), por el que se aprueban medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del coronavirus Covid-19 RDL 8/2020 (LA LEY 3655/2020)»), ha sido, sin duda, una de las normas clave, que introdujo medidas de gran relevancia en materia de derecho administrativo económico, y entre otras las siguientes:

  • Un régimen de restricción a las inversiones extranjeras directas en España realizadas por residentes en países fuera de la Unión Europea y de la Asociación Europea de Libre Comercio. Así, a través de la modificación de la Ley 19/2003, de 4 de julio (LA LEY 1157/2003), sobre régimen jurídico de los movimientos de capitales y de las transacciones económicas con el exterior, se introduce un mecanismo de autorización ex ante para inversiones en determinados sectores que afectan al orden público, la seguridad pública y a la salud pública, en los supuestos en los que el inversor pase a ostentar una participación del 10% o superior del capital de la sociedad española, o cuando se participe de forma efectiva en la gestión o el control de dicha sociedad, así como cuando procedan de empresas públicas o de control público o de fondos soberanos de terceros países
  • Un conjunto de medidas en el ámbito de la contratación pública (3) , articuladas mediante su art. 34, para aquellos contratos públicos cuya ejecución quede afectada por la crisis del Covid-19. Concretamente: (i) la suspensión de los contratos de servicios y suministro de prestación sucesiva cuya ejecución deviniera imposible, reconociendo el derecho a percibir una compensación vinculada a la duración de la suspensión; (ii) la ampliación del plazo de ejecución en los contratos de servicios o suministro que no tengan carácter sucesivo, cuando el contratista incurra en demora en su cumplimiento, por un plazo igual, al menos, al tiempo perdido, reconociendo también en este caso el derecho a una indemnización; (iii) la suspensión de los contratos de obra por el tiempo que dure la situación que impide la ejecución y la prórroga de aquellos que de acuerdo con el «programa de desarrollo de los trabajos o plan de obra» estuviese prevista la finalización de su plazo de ejecución entre el 14 de marzo y durante el período que dure el estado de alarma y no pueda tener lugar la entrega de la obra, y (iv) el restablecimiento del equilibrio económico-financiero en los contratos de concesión de obras y servicios públicos, únicamente en caso de imposibilidad de prestación del contrato, consistente en una ampliación del plazo hasta el 15% de su duración inicial o mediante la modificación de sus cláusulas de contenido económico (4) .
  • En relación con la tramitación de emergencia de contratos (5) de la Administración General del Estado o sus organismos públicos y entidades de Derecho público para hacer frente al COVID-19, se establece que si fuera necesario realizar abonos a cuenta por actuaciones preparatorias a realizar por el contratista, no será de aplicación lo dispuesto respecto a las garantías en la LCSP (LA LEY 17734/2017), siendo el órgano de contratación quien determinará tal circunstancia en función de la naturaleza de la prestación a contratar y la posibilidad de satisfacer la necesidad por otras vías.
  • Se adoptan distintas medidas dirigidas a garantizar los suministros a los consumidores más vulnerables, y entre ellas, la prohibición de suspensión de suministro de energía eléctrica, gas natural y agua a estos consumidores durante un mes desde entrada en vigor del RDL 8/2020 (LA LEY 3655/2020), la prórroga automática de la vigencia del bono social, y la suspensión de la vigencia de determinados preceptos relativos a sistemas de actualización de precios regulados de gases licuados de petróleo y gas natural (6) .
  • Se adoptan medidas excepcionales para garantizar la prestación de los servicios de telecomunicaciones durante el estado de alarma
  • En relación con las subvenciones en situaciones de emergencia, se establece que a los daños y perjuicios como consecuencia de la actual crisis sanitaria no les será de aplicación lo dispuesto en el Real Decreto 307/2005 (LA LEY 473/2005), y el procedimiento para su concesión.

II. RDL 9/2020

El Real Decreto-Ley 9/2020 (LA LEY 4271/2020), por el que se adoptan medidas complementarias, en el ámbito laboral, para paliar los efectos derivados del COVID-19 («RDL 9/2020 (LA LEY 4271/2020)»), incorpora también diversas medidas en el ámbito de la contratación pública, y en concreto las siguientes:

  • La modificación del Real Decreto-ley 7/2020 (LA LEY 3234/2020), con objeto de ampliar a todo el sector público la tramitación de emergencia para la contratación de bienes o servicios para la ejecución de medidas para hacer frente al COVID-19.
  • Se regulan los libramientos de fondos y los pagos en el ámbito de la Administración en el exterior para facilitar las medidas que se adopten frente al COVID-19, y se excluye de la obligación de facturación electrónica establecida en la Ley 25/2013, de 27 de diciembre (LA LEY 21255/2013), de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el Sector Público, a las facturas emitidas por proveedores no nacionales radicados en el exterior.

III. RDL 10/2020

El Real Decreto-Ley 10/2020 (LA LEY 4281/2020), por el que se regula un permiso retribuido recuperable para las personas trabajadoras de los servicios no esenciales («RDL 10/2020 (LA LEY 4281/2020)») incluyó en su anexo y disposiciones transitoria y adicionales una relación de actividades a las que no resulta de aplicación el permiso retribuido recuperable (7) , de interés especialmente para el sector industrial.

IV. RDL 11/2020

El Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo (LA LEY 4471/2020), por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19 («RDL 11/2020 (LA LEY 4471/2020)»), incorpora un nuevo paquete de medidas en distintos ámbitos, y entre ellos:

  • En el sector de la energía, se modificó la Ley 24/2013, de 26 de diciembre (LA LEY 21160/2013), del Sector Eléctrico, para prorrogar la vigencia de los permisos de acceso y conexión a las redes eléctricas otorgados antes de la entrada en vigor de dicha ley que caducaban si, con anterioridad al 31 de marzo de 2020, no se hubiera obtenido la autorización de explotación de la instalación de generación asociada a los mismos. Se establecieron también medidas excepcionales de garantía de suministro de energía eléctrica, productos derivados del petróleo, gas natural y agua, y medidas de flexibilización en materia de suministros para las PYME y autónomos.
  • En el ámbito de la contratación pública, se modifica el artículo 34 del RDL 8/2020 (LA LEY 3655/2020); para los contratos de servicios y suministros de prestación sucesiva se suprime la suspensión automática, quedando a la decisión del órgano de contratación; se contempla expresamente la posibilidad de suspensión parcial de estos contratos y se establece su correspondiente régimen de compensación de daños y perjuicios. Asimismo, se confirma que en el concepto de «gastos salariales» se incluyen las cotizaciones a la Seguridad Social, y se especifica que para los contratos de servicio y suministro en caso de que el personal adscrito al contrato estuviera afectado por el permiso retribuido recuperable previsto en el RDL 10/2020 (LA LEY 4281/2020), el pago realizado por la entidad adjudicadora tendrá naturaleza de abono a cuenta por las horas que tendrán que ser posteriormente recuperadas. Por otro lado, se incorporan al ámbito de aplicación del artículo 34 del RDL 8/2020 (LA LEY 3655/2020) los contratos adjudicados conforme a la Ley 24/2011, de 1 de agosto (LA LEY 15915/2011), en el ámbito de la defensa y seguridad, se amplía la duración máxima de los contratos de suministros, se prevé la posibilidad de prorrogar los contratos relacionados en el apartado 6º del art. 34 RDL 8/2020 (LA LEY 3655/2020), y de suspender parcialmente los contratos de servicios de seguridad y limpieza, cuando los edificios o instalaciones públicas objeto de tales contratos queden cerrados como consecuencia de la crisis sanitaria.
  • En cuanto al régimen de las inversiones extranjeras directas, se establece un régimen de autorización simplificado (ex art. 96 de la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015)) para determinadas operaciones en las que se acredite que antes del 18 de marzo de 2020 existía un acuerdo vinculante con precio fijado, y para operaciones de entre 1 y 5 millones de euros. Asimismo, se exime de la obligación de autorización previa a las inversiones inferiores a 1 millón de euros hasta que, en su caso, entre en vigor un desarrollo reglamentario del art. 7 bis Ley 19/2003 (LA LEY 1157/2003).
  • En materia de subvenciones y ayudas públicas, se incluye en determinados supuestos la posibilidad de ampliación de los plazos de ejecución de la actividad subvencionada y, en su caso, de justificación y comprobación de dicha ejecución, aunque no se hubiera contemplado en las bases reguladoras de convocatorias.
  • La ampliación del plazo para recurrir en vía administrativa en procedimientos desfavorables o de gravamen para el interesado.

V. RDL 15/2020

El Real Decreto-ley 15/2020, de 21 de abril (LA LEY 5476/2020), incorpora un nuevo paquete de medidas urgentes complementarias para apoyar la economía y el empleo («RDL 15/2020 (LA LEY 5476/2020)»), e incluye entre otras las siguientes medidas:

  • En materia de contratación pública, se regula la apertura de ofertas en el procedimiento simplificado, modificándose el artículo 159.4.d de la LCSP (LA LEY 17734/2017) para introducir la posibilidad de que la apertura de la oferta evaluable pueda realizarse a través de medios electrónicos. Asimismo, se aclara que son susceptibles de recurso especial los procedimientos de contratación cuya continuación se hubiera acordado conforme al apartado 4 de la disposición adicional 3ª del RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020), por venir referidos a situaciones vinculadas al estado de alarma, o ser indispensables para la protección del interés general o el funcionamiento básico de los servicios.
  • Se adoptan medidas excepcionales y extraordinarias en el ámbito portuario, y entre ellas, se habilita a las Autoridades Portuarias para modificar motivadamente los tráficos mínimos establecidos en los títulos a instancias del concesionario. Asimismo, se articulan medidas específicas respecto de la tasa de ocupación y la tasa del buque.

VI. RDL 16/2020

El Real Decreto-ley 16/2020, de 28 de abril (LA LEY 5843/2020), de medidas en el ámbito de la Administración de Justicia RDL 16/2020 (LA LEY 5843/2020)»), establece medidas relativas a:

  • Los plazos procesales, y entre ellas, la habilitación de los días 11 a 31 de agosto para actuaciones judiciales, el modo de computar los plazos suspendidos por aplicación del Real Decreto 463/2020 (LA LEY 3343/2020), la ampliación de determinados plazos para recurrir, y el establecimiento de determinados procedimientos con tramitación preferente (8) .
  • La contratación pública, y en concreto la modificación de la LCSP (LA LEY 17734/2017) para introducir una mejora técnica en la regulación de la apertura de ofertas en el procedimiento simplificado, confirmando que pueda realizarse a través de medios electrónicos.

VII. RDL 17/2020

El Real Decreto-ley 17/2020, de 5 de mayo (LA LEY 6189/2020), por el que se aprueban medidas de apoyo al sector cultural y de carácter tributario para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19 («RDL 17/2020 (LA LEY 6189/2020)»), incorporó distintas medidas que afectan a la contratación pública, y entre ellas:

  • Se acordó la reanudación de licitaciones públicas e inicio de nuevas que se tramiten por medios electrónicos a partir del 7 de mayo de 2020.
  • Se modificaron las medidas adoptadas en el art. 34 del RDL 8/2020 (LA LEY 3655/2020) en materia de contratación pública, introduciendo: (i) la posibilidad de realizar anticipos a cuenta del importe estimado de la indemnización que corresponda al contratista en los contratos de servicios y suministros de prestación sucesiva que hubieran quedado suspendidos; (ii) en contratos de concesión de obras y de concesión de servicios, la previsión del régimen de restablecimiento del equilibrio económico del contrato derivado de la imposibilidad de ejecución del contrato en supuestos de imposibilidad parcial; (iii) la aclaración del ámbito de aplicación de las medidas del art. 34 del RDL 8/2020 (LA LEY 3655/2020).
  • La modificación de la LCSP (LA LEY 17734/2017) en relación con los encargos a medios propios. En concreto, se aclara que el requisito del control exigido para la consideración de un medio propio personificado respecto de una entidad perteneciente al Sector Público que no tenga la consideración de poder adjudicador, se remite al previsto para los poderes adjudicadores. Se regula asimismo el régimen aplicable a los encargos horizontales.

VIII. RDL 19/2020

El Decreto-ley 19/2020, de 26 de mayo, por el que se adoptan medidas complementarias en materia agraria, científica, económica, de empleo y Seguridad Social y tributarias para paliar los efectos del COVID-19 RDL 19/2020 (LA LEY 7688/2020)»), incorpora medidas en materia de telecomunicaciones, para facilitar a los abonados el pago de las facturas mediante la posibilidad de fraccionar y aplazar la deuda de las facturas bajo determinadas condiciones.

IX. RDL 21/2020

El Real Decreto-Ley 21/2020, de 9 de junio (LA LEY 8962/2020), de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 («RDL 21/2020 (LA LEY 8962/2020)»), contempla un conjunto de reglas de aplicación a los alojamientos turísticos, y en concreto, normas de aforo, desinfección, y utilización de los espacios comunes.

X. RDL 23/2020

Aprobado tras el levantamiento del estado de alarma, el Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio (LA LEY 10338/2020), por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica («RDL 23/2020 (LA LEY 10338/2020)») modifica el régimen legal aplicable al sector de la energía renovable introduciendo importantes novedades en su regulación (9) , y entre ellas: (i) el establecimiento de hitos para el mantenimiento de los derechos de acceso y conexión asociados a la obtención de diversas autorizaciones administrativas (ii) novedades en materia de evaluación ambiental así como de expropiación forzosa (iii) la trasposición de algunas figuras previstas en las Directivas europeas (como el almacenamiento, los agregadores y las comunidades de energías renovables) (iv) la delimitación de supuestos de modificación de instalaciones renovables, y (v) la habilitación para nuevas subastas basadas en la energía producida.

XI. RDL 24/2020

EL RDL 24/2020 (LA LEY 10664/2020) crea el Fondo Español de Reserva para las Garantías de Entidades Electrointensivas, ente adscrito al Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, que asumirá la cobertura por cuenta del Estado de los riesgos derivados de operaciones de compraventa a medio y largo plazo del suministro de energía eléctrica entre consumidores de energía eléctrica que tengan la condición de consumidores electrointensivos, y los distintos oferentes de energía eléctrica en el mercado de producción.

XII. RDL 26/2020

El RDL 26/2020 (LA LEY 11548/2020), de 7 de julio, de medidas de reactivación económica para hacer frente al impacto del COVID-19 en los ámbitos de transportes y vivienda introduce diversas novedades, y entre ellas:

  • En materia de contratación pública, la norma desarrolla para los contratos de gestión de servicios públicos de transporte regular de viajeros por carretera de uso general de competencia estatal, así como para los contratos de concesiones para la construcción, conservación y explotación de autopistas de peaje, concesiones para la conservación y explotación de las autovías de primera generación y los contratos de concesiones de áreas de servicio de la Red de Carreteras del Estado, las previsiones recogidas en el apartado 4 del artículo 34 del RDL 8/2020 (LA LEY 3655/2020), regulando las condiciones de reequilibrio económico en estas determinadas concesiones estatales.
  • En transporte aéreo, incorpora al ordenamiento jurídico interno las directrices operativas para la gestión de pasajeros aéreos y personal de aviación en relación a la pandemia, adoptadas por la Agencia de la Unión Europea para la Seguridad de la Aviación y el Centro para la Prevención y el Control de Enfermedades.
  • En materia de transporte marítimo y sector portuario, introduce una reforma en las medidas previstas inicialmente en el RDL 15/2020 (LA LEY 5476/2020), para su adaptación al Reglamento (UE) 2020/697, de 25 de mayo (LA LEY 7767/2020).
  • En transporte por ferrocarril incrementa el límite de la autorización de endeudamiento a RENFE-Operadora para el ejercicio 2020, y prevé la autorización de un crédito extraordinario para permitir que la Sociedad Estatal de Infraestructuras del Transporte Terrestre, S.A., pueda efectuar determinados pagos.
  • En transporte por carretera, incluye medidas de aplazamiento de los pagos de cuotas de los contratos de préstamos, leasing y renting que los autónomos y empresas utilizan para la adquisición de los autobuses y de vehículos de transporte público de mercancías, y una prórroga de tres meses de los certificados de inspección técnica de vehículos, entre otras medidas.
(1)

El Código electrónico COVID-19; Derecho Europeo, estatal y autonómico publicado por la Biblioteca jurídica del BOE incluye hasta la fecha de entrega del presente trabajo un total de 246 disposiciones generales en el ámbito del derecho estatal.

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(2)

Se excluyen medidas del ámbito laboral y Seguridad Social, así como de carácter tributario.

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(3)

Véase BOTELLA CARRETERO, Jorge: «La crisis del coronavirus COVID-19 y el art. 34 del Real Decreto-Ley 8/2020 (LA LEY 3655/2020)». Actualidad Administrativa no 6, junio de 2020, Editorial Wolters Kluwer.

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(4)

El RDL 26/2020 (LA LEY 11548/2020), de 7 de julio, de medidas de reactivación económica para hacer frente al impacto del COVID-19 en los ámbitos de transportes y vivienda desarrolla para los contratos de gestión de servicios públicos de transporte regular de viajeros por carretera de uso general de competencia estatal, así como para los contratos de concesiones para la construcción, conservación y explotación de autopistas de peaje, concesiones para la conservación y explotación de las autovías de primera generación y los contratos de concesiones de áreas de servicio de la Red de Carreteras del Estado, las previsiones recogidas en el apartado 4 del artículo 34 del RDL 8/2020 (LA LEY 3655/2020), regulando las condiciones de reequilibrio económico en determinadas concesiones.

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(5)

Se modifica así el artículo 16 del RDL 7/2020, de 12 de marzo (LA LEY 3234/2020), por el que se adoptan medidas urgentes para responder al impacto económico del COVID-19 («RDL 7/2020 (LA LEY 3234/2020)»).

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(6)

Entre otras medidas, en relación con la Orden IET/389/2015 (LA LEY 3352/2015), se suspende la revisión para los siguientes tres bimestres de los precios máximos de venta al público, antes de impuestos, de los gases licuados del petróleo envasados, estando vigentes para el período de suspensión los precios máximos establecidos en la Resolución de 14 de enero de 2020, de la Dirección General de Política Energética y Minas, y en relación con la Orden ITC/1660/2009 (LA LEY 11442/2009), por la que se establece la metodología de cálculo de la tarifa de último recurso de gas natural, se suspende la revisión para los siguientes dos trimestres, estando vigente durante el periodo de suspensión los términos de la tarifa establecidos en la Resolución de 23 de diciembre de 2019 (LA LEY 20110/2019), de la Dirección General de Política Energética y Minas.

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(7)

A raíz de esta regulación, el Ministerio de Industria hizo pública una nota interpretativa conforme a la cual se aclaraba el alcance del concepto de actividad mínima imprescindible para las industrias que no realizasen una actividad esencial, y de las actividades de importación y exportación, y algunas Comunidades Autónomas publicaron distintas notas aclaratorias o interpretativas en la materia.

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(8)

En concreto, en el orden contencioso-administrativo, se consideran preferentes los recursos contra actos y resoluciones de las Administraciones Públicas por los que se deniegue la aplicación de ayudas y medidas previstas legalmente para paliar los efectos del COVID-19.

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(9)

Para un análisis del RDL 23/2020 (LA LEY 10338/2020) véase VELA JUAN, Elena: «Reorientando las subastas de apoyo retributivo a proyectos renovables hacia los objetivos de transición energética». El Derecho. Lefevre, 25 de junio de 2020.

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