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• El papel protagonista del órgano interventor en el control interno de la gestión presupuestaria y de las reglas fiscales en un escenario de cambios
• I. Introducción
• II. Control financiero en cumplimiento de obligaciones legales
• III. El control financiero del presupuesto general de la entidad local, sus modificaciones y la liquidación presupuestaria
• IV. Control financiero del endeudamiento y de la sostenibilidad financiera
  • 1. Control del Endeudamiento
    • A. Informe de Endeudamiento previo a la concertación de operaciones de endeudamiento a largo y a corto plazo
    • B. Informe de Intervención previo a la concertación de operaciones de crédito de organismos autónomos y sociedades mercantiles
    • C. Informe de Intervención a la concesión de avales
    • D. Informes de Intervención relativos a los Fondos de Financiación a Entidades Locales
    • D. Informes de Intervención establecidos en la Orden 2105/2012, de 1 de octubre
  • 2. Control del Período Medio de pago
  • 3. Control de la morosidad
  • 4. Control sobre la aplicación del principio de prudencia financiera
• V. Control financiero de la estabilidad presupuestaria
• VI. Control financiero de la regla de gasto y de los planes económico-financieros
• VII. Nuevo escenario de las reglas fiscales en 2024
• Anexo. Catálogo recopilatorio de informes de control permanente en materia de gestión presupuestaria y reglas fiscales

El papel protagonista del órgano interventor en el control interno de la gestión presupuestaria y de las reglas fiscales en un escenario de cambios

Inmaculada GRAJAL CABALLERO

Interventora General de la Diputación Provincial de Palencia

El Consultor de los Ayuntamientos, Nº IV, Sección Opiniones, Septiembre 2023, LA LEY

LA LEY 7960/2023

I. Introducción

El Real Decreto 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del Sector Público Local (se citará como RCIL), sistematiza y clarifica por primera vez las actuaciones a realizar por el órgano interventor en las Entidades Locales.

En este sentido, establece diferentes categorías e implicaciones para la amplia tipología de actuaciones atribuidas al Interventor. De esta forma, multitud de informes de Intervención que se prevén en la normativa se pueden catalogar como actuaciones de control permanente, al margen del ámbito de la función fiscalizadora, y con unas características y repercusiones que vamos a analizar en profundidad en los apartados siguientes. Así nos encontramos con informes que tradicionalmente estaban previstos en nuestra normativa pero que a partir del RCIL se categorizan, estableciéndose claramente su contenido y consecuencias.

Por otra parte, la normativa que regula las reglas fiscales, ya desde la Ley Orgánica 2/2012 de 27 de abril, Reguladora de la Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (en adelante LOEPSF) y el resto de normas relacionadas, atribuye al órgano interventor un rol fundamental en el control de las reglas fiscales.

Es objeto del presente trabajo el análisis en profundidad de las distintas actuaciones que el Interventor debe llevar a cabo, en la modalidad de control permanente, en el ámbito de la deuda, la estabilidad presupuestaria, la sostenibilidad financiera y la regla de gasto.

II. Control financiero en cumplimiento de obligaciones legales

En un amplio abanico de normas económico-financieras y presupuestarias se recogen determinadas actuaciones del Interventor. La LOEPSF regula la necesidad de informes de cumplimiento de las reglas fiscales, arguyendo que la verificación del cumplimiento en las fases previas a la ejecución permitirá una actuación preventiva en caso de riesgo y la adopción, si fuera necesario, de medidas de corrección.

De acuerdo con el artículo 32 del RCIL, los trabajos de control permanente se realizarán de forma continuada e incluirán las siguientes actuaciones:

• a) Verificación del cumplimiento de la normativa y procedimientos aplicables a los aspectos de la gestión económica a los que no se extiende la función interventora.
• b) Seguimiento de la ejecución presupuestaria y verificación del cumplimiento de los objetivos asignados.
• c) Comprobación de la planificación, gestión y situación de la tesorería.
• d) Las actuaciones previstas en las normas presupuestarias y reguladoras de la gestión económica del sector público local atribuidas al órgano interventor.
• e) Análisis de las operaciones y procedimientos, con el objeto de proporcionar una valoración de su racionalidad económico-financiera y su adecuación a los principios de buena gestión, a fin de detectar sus posibles deficiencias y proponer las recomendaciones en orden a la corrección de aquéllas.
• f) En la Entidad Local, verificar, mediante técnicas de auditoría, que los datos e información con trascendencia económica proporcionados por los órganos gestores como soporte de la información contable, reflejan razonablemente el resultado las operaciones derivadas de su actividad económico-financiera.

Dentro del apartado d) se incluyen aquellas actuaciones del órgano interventor previstas en las normas presupuestarias y reguladoras de la gestión económica del sector público local.

Por su parte, el Real Decreto 128/2018 de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, en su artículo 4.1.b establece que el ejercicio del control financiero incluirá en todo caso, las actuaciones de control financiero atribuidas en el ordenamiento jurídico al órgano interventor, tales como:

• 1.º El control de subvenciones y ayudas públicas de acuerdo con lo establecido en la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones.
• 2.º El Informe de los proyectos de presupuestos y de los expedientes de modificación de estos.
• 3.º La emisión de informe previo a la concertación o modificación de las operaciones de crédito.
• 4.º La emisión de informe previo a la aprobación de la liquidación del Presupuesto.
• 5.º La emisión de informes, dictámenes y propuestas que en materia económico-financiera o presupuestaria le hayan sido solicitadas por la presidencia, por un tercio de los Concejales o Diputados o cuando se trate de materias para las que legalmente se exija una mayoría especial, así como el dictamen sobre la procedencia de la implantación de nuevos servicios o la reforma de los existentes a efectos de la evaluación de la repercusión económico-financiera y estabilidad presupuestaria de las respectivas propuestas.
• 6.º Emitir los informes y certificados en materia económico-financiera y presupuestaria y su remisión a los órganos que establezca su normativa específica.

De acuerdo con la resolución de la Intervención General de la Administración del Estado (en adelante IGAE) a las consultas formuladas por COSITAL de fecha 8 de mayo de 2019, las actuaciones de control del órgano interventor derivadas de una obligación legal constituyen actuaciones de control permanente no planificables.

En base a ello y a la luz de lo establecido en los artículos 29.2 y 32.1.d del RCIL, estos informes revisten las siguientes características:

• • No son informes de fiscalización y por tanto no tiene eficacia suspensiva, puesto que no es posible emitir reparo en el marco de los mismos, así como tampoco resulta de aplicación el procedimiento de discrepancias. De acuerdo con el anterior pronunciamiento de la IGAE de 8 de mayo de 2019, su eficacia es inductiva a través de las conclusiones y recomendaciones que consten en los informes que se emitan.
• • Han de referirse, en todo caso, al funcionamiento de los servicios del sector público local en el aspecto económico-financiero.
• • Se efectúan en el momento y con las condiciones establecidas en la norma que las prevé.
• • No se trata de actuaciones planificables, puesto que son realizadas antes de que se hayan efectuado las actuaciones a controlar.
• • Concluyen con la emisión de un informe que no está sujeto a procedimiento contradictorio, es decir, no se pueden presentar alegaciones contra el mismo, ni se expide con carácter provisional ni definitivo.
• • Se trata de informes preceptivos de acuerdo con lo dispuesto en las normas que los regulan. De conformidad con el artículo 80 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, el plazo para la emisión de los informes es de diez días. En el supuesto de que se apruebe el expediente sin el preceptivo informe de Intervención, incurre en causa de anulabilidad del acto.
• • El Informe no será vinculante. De acuerdo con el artículo 80 de la Ley 39/2015, los informes, con carácter general son no vinculantes.
• • Han de emitirse en todas las Entidades Locales, independientemente de su tamaño, características y que les resulte de aplicación o no el régimen de control simplificado.

Entre estas actuaciones podemos encontrar, entre otras, las siguientes:

• 1. Informe del órgano interventor al Presupuesto General de la Entidad Local.
• 2. Informe de control en las modificaciones presupuestarias.
• 3. Informe de la liquidación del Presupuesto.
• 4. Informe en la prórroga del Presupuesto.
• 5. Informe a emitir en la concertación o modificación de toda clase de operación de crédito.
• 6. Informe sobre el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria de la propia entidad y de sus organismos autónomos dependientes, que se emitirá con carácter independiente en el momento de aprobación del presupuesto y de la liquidación presupuestaria.
• 7. Informe de evaluación del cumplimiento del límite de deuda.
• 8. Informe de valoración del cumplimiento de la regla de gasto.
• 9. Seguimiento del cumplimiento del período medio de pago a proveedores.

A lo largo de los epígrafes siguientes analizaremos el alcance del control permanente del órgano interventor en cada uno de estos supuestos.

III. El control financiero del presupuesto general de la entidad local, sus modificaciones y la liquidación presupuestaria

Centrándonos en el control permanente del Presupuesto General, la obligatoriedad del Informe de Intervención se recogía ya en la primera redacción de la Ley 39/1988 Reguladora de las Haciendas Locales.

Actualmente, el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto legislativo 2/2004 de 5 de marzo (se citará como TRLRHL) en su artículo 168, establece en su apartado cuarto que «El presidente de la entidad formará el presupuesto general y lo remitirá informado por la Intervención y con los anexos y documentación complementaria al Pleno de la Corporación antes del día 15 de octubre para su aprobación, enmienda o devolución».

El artículo 18.4 del Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, establece que el Presidente de la Entidad formará el presupuesto general y lo remitirá, informado por la Intervención, al Pleno de la Corporación.

La remisión a la Intervención se efectuará de forma que el Presupuesto, con todos sus anexos y documentación complementaria, pueda ser objeto de estudio durante un plazo no inferior a diez días e informado antes del 10 de octubre.

El control permanente que emite el Interventor en el Presupuesto General debiera abarcar los siguientes extremos:

• • Verificar que el contenido del Presupuesto resulta acorde con lo dispuesto en la normativa: entre otros extremos, se deberá constatar que obran los estados de gastos e ingresos y las Bases de Ejecución del Presupuesto.
• • El Presupuesto debe estar equilibrado, de acuerdo con el artículo 165 del TRLRHL: los gastos previstos no pueden superar los ingresos previstos, aun cuando el Presupuesto sí puede aprobarse con superávit.
• • El Presupuesto deberá aprobarse con superávit en cumplimiento de las medidas previstas en el artículo 193 del TRLRHL en relación al Remanente líquido de Tesorería negativo. La Sentencia 861/2007 del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 10 de mayo de 2007 (Rec. 596/2006) anula el Presupuesto de un Ayuntamiento por la no adopción de estas medidas.
• El Presupuesto deberá aprobarse con superávit en cumplimiento de las medidas previstas en el art. 193 TRLRHL en relación al Remanente líquido de Tesorería negativo
• • Comprobar que la clasificación presupuestaria utilizada en ingresos y gastos se adecúa a lo dispuesto en la Orden EHA 3565/2008 de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura presupuestaria de las Entidades Locales. La clasificación por programas debe presentarse como mínimo a nivel de grupo de programas de gastos. No obstante, este detalle se deberá presentar al nivel de programas en los casos que se especifican en el Anexo I de la Orden citada.

  Por lo que respecta a la clasificación económica, el desglose se efectuará como mínimo a nivel de concepto.

  En el caso de que las Bases de Ejecución establezcan la clasificación orgánica, siendo ésta potestativa, las aplicaciones presupuestarias deberán recoger también este desglose.

• • Estudio de las Bases de Ejecución del Presupuesto para comprobar si en las mismas se contienen todos los aspectos que resultan preceptivos, de acuerdo con el artículo 9.2 del Real Decreto 500/1990, de 20 de abril.
• • Comprobación de la existencia en el expediente de los Anexos al presupuesto, que se regulan en el artículo 166 del TRLRHL y 12 a15 del Real Decreto 500/1990.
• • Análisis de la documentación complementaria presentada (artículo 168 TRLRHL).
• • Evaluación de si los ingresos han sido adecuadamente valorados para su inclusión en las previsiones iniciales. Hemos de recordar que una valoración inadecuada al alza de las previsiones de ingresos puede acarrear importantes problemas de tesorería y un remanente líquido de tesorería negativo. La Participación en Tributos del Estado ha de presupuestarse atendiendo a un criterio de caja.
• • En ningún caso el Remanente líquido de tesorería para gastos generales puede formar parte de las previsiones iniciales del Presupuesto, de acuerdo con el artículo 104.4 del Real Decreto 500/1990. Por lo que respecta al Remanente afectado, según la Secretaría General de Financiación Autonómica y Local y la IGAE, sería admisible la inclusión de éste para atender gastos con financiación afectada.
• • En los Capítulos cuarto y séptimo del Estado de Ingresos podrán incluirse previsiones de subvenciones o transferencias a percibir, sin necesidad de que se encuentren comprometidas, puesto que el presupuesto recoge meras previsiones.

  Sin embargo, será necesario arbitrar los adecuados mecanismos, que eviten que puedan efectuarse con cargo a estas previsiones gasto alguno hasta el momento en que existan compromisos firmes de aportación.

• • Análisis del Estado de Gastos, estimando si las consignaciones recogidas en el Capítulo primero son coherentes con el Anexo de Personal. Asimismo, se deberá comprobar si el aumento de gasto del Capítulo Primero es acorde con lo previsto en la Ley de Presupuestos Generales del Estado. La Sentencia 30/2016 del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de 11 de marzo de 2016 (Rec. 12/2015) anula el Presupuesto de un Ayuntamiento, que había previsto un aumento de gasto en el Capítulo Primero que vulneraba lo dispuesto en la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Asimismo, debiera comprobarse si se respectan los límites a la cuantía global de los complementos específicos, de productividad y gratificaciones previstos en el artículo 7 del Real Decreto 861/1986 de 25 de abril, por el que se aprueba el Régimen de las retribuciones de funcionarios de la Administración Local.
• • Análisis de si los Capítulos segundo y sexto del Estado de Gastos recogen consignaciones suficientes para los contratos ya suscritos por la Entidad Local.
• • Consideración del Capítulo noveno del estado de gastos, respecto si es coherente con el Estado de Previsión de movimientos de la deuda.
• • En el caso de que existan previsiones de ingresos en el Capítulo noveno de Ingresos, procede evaluar si la Entidad Local está en condiciones de acceder a una operación de préstamo, por su situación en cuanto ahorro neto, porcentaje de endeudamiento, etc.
• • Es importante efectuar un seguimiento de los compromisos de gastos plurianuales, para asegurar que cuentan con una adecuada cobertura presupuestaria en el Presupuesto del año siguiente.
• Es importante efectuar un seguimiento de los compromisos de gastos plurianuales
• • Asimismo, el Informe deberá analizar si el Presupuesto respeta los principios presupuestarios básicos: Universalidad, presupuesto bruto, unidad presupuestaria, anualidad, equilibrio presupuestario y desafectación.
• • Comprobar que se ha dotado el Fondo de contingencia, en las Entidades Locales obligadas a ello, de acuerdo con el artículo 31 de la LOEPSF, que son las Entidades incluidas en el ámbito subjetivo de los artículos 111 y 135 del TRLRHL. Dicho artículo no establece una cuantía mínima. Sin embargo, la obligación de dotar este fondo puede hacerse extensiva a otras Entidades Locales, estableciéndose un importe determinado para ello, como sucede en los siguientes supuestos:
  • — Que la Entidad Local pretenda obtener financiación del Fondo de Financiación para la ejecución de sentencias judiciales firmes, en aplicación de la disposición adicional primera de la Ley Orgánica 6/2015 de 12 de junio, en cuyo caso deberá dotar en el Presupuesto un Fondo de contingencia por una cuantía equivalente al 1 por ciento de sus gastos no financieros.
  • — Por lo que respecta a las Entidades Locales que hubieran accedido a la tercera fase del mecanismo de pago a proveedores, de conformidad con el artículo 18.4 del Real Decreto-ley 8/2013 de 28 de junio, de medidas urgentes contra la morosidad de las administraciones públicas y de apoyo a entidades locales con problemas financieros, deberán crear en su presupuesto el Fondo de contingencia con una dotación mínima del 0,5 por ciento de sus gastos no financieros, cuestión que harán constar en su plan de ajuste.

La ausencia del Informe de Intervención al Presupuesto es causa de anulación del mismo, a pesar de la presencia en la sesión en la que se aprobó el mismo de la funcionaria, de acuerdo con la STS de 13 de mayo de 1998 (Rec. 4585/1992), puesto que éste constituye un requisito ineludible, precisamente si se quiere dotar de eficacia a la misión de control y fiscalización de este órgano. Por otra parte, la sentencia señala no es posible convalidar la ausencia de dicho informe preceptivo, «sin olvidar que no constaba en modo alguno siquiera se hubiese intentado esa convalidación con posterioridad a la sesión en que se aprobó el proyecto no informado».

En el supuesto de prórroga del Presupuesto, deberán realizarse los ajustes al alza y a la baja que prevé el artículo 21 del Real Decreto 500/1990. El apartado cuarto de dicho precepto establece que los ajustes al alza deberán aprobarse por resolución motivada del Presidente de la Corporación, previo informe del Interventor. Este Informe tiene también la consideración de control financiero permanente y en el mismo el Interventor deberá pronunciarse sobre la adecuación a la normativa de los ajustes realizados en el presupuesto.

Por lo que respecta al Informe del Interventor en las modificaciones presupuestarias, el TRLRHL y el Real Decreto 500/1990 únicamente establecen el carácter preceptivo de dicho Informe en los créditos extraordinarios y suplementos de crédito.

El resto de modificaciones se remiten a las Bases de Ejecución en cuanto al procedimiento a seguir para su tramitación.

Sin embargo, el artículo 4.1.b Real Decreto 128/2018, establece que el Informe del Interventor deberá emitirse en todas las modificaciones presupuestarias.

Por lo que respecta al contenido de este Informe, deberá analizarse si la modificación presupuestaria propuesta cumple los requisitos establecidos en la normativa aplicable, que viene constituida por el TRLRHL y el Real Decreto 500/1990.

En otro orden de cosas, cuando se tramiten créditos extraordinarios o suplementos de crédito en los Organismos Autónomos, de acuerdo con el artículo 177.3 del TRLRHL, el expediente, propuesto inicialmente por el órgano competente del organismo autónomo, será remitido a la Entidad para su tramitación, previo Informe de Intervención y por acuerdo de Pleno. Por lo que nos encontramos aquí con otra expresión del control financiero del Interventor a través de este informe.

Finalmente, destacar que la aprobación de la liquidación del presupuesto deberá efectuarse previo Informe de la Intervención, de acuerdo con lo establecido en el artículo 191 del TRLRHL.

El Informe a emitir por el Interventor en la liquidación del Presupuesto deberá pronunciarse sobre las siguientes cuestiones:

• • Que concurren los requisitos e información establecidos en el artículo 191 del TRLRHL, en el artículo 93 del Real Decreto 500/1990 y en las Instrucciones de Contabilidad Local.
• • Que en el cálculo de los derechos de difícil o imposible recaudación se han respectado los porcentajes mínimos establecidos en el artículo 193bis del TRLRHL.
• • En el caso de que el Remanente de Tesorería sea negativo, deberá advertir de la necesidad de adoptar las medidas a que se refiere el artículo 193 del TRLRHL.
• • En Informe independiente, el órgano interventor deberá pronunciarse sobre el cumplimiento de las reglas fiscales, de acuerdo con lo que se indica en los siguientes apartados.

IV. Control financiero del endeudamiento y de la sostenibilidad financiera

El artículo 4.2 de la LOEPSF define la sostenibilidad financiera como la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit, deuda pública y morosidad de deuda comercial. Se entiende que existe sostenibilidad de la deuda comercial, cuando el período medio de pago a los proveedores no supere el plazo máximo previsto en la normativa sobre morosidad.

La sostenibilidad financiera tal y como fue planteada en la LOEPSF se ha visto ampliada y reforzada en dos direcciones:

• • A través de la Ley Orgánica 9/2013 de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público. Además de los límites de déficit y deuda pública establecidos en origen en la LOEPSF, la sostenibilidad financiera se amplía a los contemplados en la normativa sobre morosidad de la deuda. En este sentido, se vincula al cumplimiento del Período Medio de pago a proveedores (en adelante PMP).
• • La Ley Orgánica 6/2015 de 12 de junio establece que la sostenibilidad financiera pasa necesariamente por el respeto al principio de prudencia financiera.

Consecuentemente, el papel del Interventor en relación con el principio de sostenibilidad financiera se despliega en tres direcciones:

• • Control del Endeudamiento.
• • Control del Período Medio de pago y la morosidad.
• • Control sobre la aplicación del principio de prudencia financiera.

1. Control del Endeudamiento

El artículo 13 de la LOEPSF establece lo siguiente:

«1. El volumen de deuda pública, definida de acuerdo con el Protocolo sobre Procedimiento de déficit excesivo, del conjunto de Administraciones Públicas no podrá superar el 60 por ciento del Producto Interior Bruto nacional expresado en términos nominales, o el que se establezca por la normativa europea.

Este límite se distribuirá de acuerdo con los siguientes porcentajes, expresados en términos nominales del Producto Interior Bruto nacional: 44 por ciento para la Administración central, 13 por ciento para el conjunto de Comunidades Autónomas y 3 por ciento para el conjunto de Corporaciones Locales. Si, como consecuencia de las obligaciones derivadas de la normativa europea, resultase un límite de deuda distinto al 60 por ciento, el reparto del mismo entre Administración central, Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales respetará las proporciones anteriormente expuestas».

El volumen total de deuda de las AAPP ha experimentado un importante incremento en los últimos años situándose en valores muy superiores a los establecidos en la LOEPSF, como se pone de manifiesto en la tabla que se inserta a continuación.

Sin embargo, la deuda del Sector Público Local ha venido experimentando un descenso desde 2012 que, a pesar del repunte acaecido en los dos últimos años, permite que se sitúe muy por debajo de los límites establecidos en el artículo 13 de la LOEPSF.

Datos obtenidos del Banco de España. En el volumen total de AAPP se han descontado los activos financieros frente a AAPP.

En materia de endeudamiento, nos encontramos con los siguientes informes de control permanente:

A. Informe de Endeudamiento previo a la concertación de operaciones de endeudamiento a largo y a corto plazo

El artículo 52.2 del TRLRHL señala que «la concertación o modificación de cualesquiera operaciones deberá acordarse previo informe de Intervención en el que se analizará, especialmente, la capacidad de la entidad local para hacer frente en el tiempo a las obligaciones que de aquéllas se deriven para ésta».

Éste es un informe preceptivo que debe obrar en todos los expedientes de concertación o modificación de operaciones de crédito, sean éstas a corto o a largo e independientemente de la finalidad de la operación.

Dicho informe debe pronunciarse sobre la capacidad de la entidad local para hacer frente en el tiempo a las obligaciones que se deriven para ésta de la operación de crédito.

En las operaciones a largo plazo, en este informe se deberá acreditar el cumplimiento de los tres requisitos para la formalización de operaciones de crédito a largo plazo: ahorro neto positivo, nivel de deuda consolidado no superior al 75% de los ingresos corrientes liquidados y destino a inversiones (esto último salvo que nos encontremos ante un préstamo «de legislatura» de los previstos en los artículos 177.5 y 193.2 del TRLRHL).

Incluirá los cálculos efectuados para determinar estos parámetros y cualesquiera otros ajustes que afecten a la medición de la capacidad de pago, así como la necesidad, en los casos que resulte de aplicación, de la autorización preceptiva regulada en el artículo 53.5 de la citada norma y en el artículo 20 de la LOEPSF, de acuerdo con la Disposición Final n.^o 31 de la LPGE 2013.

La Nota Informativa del Ministerio de Hacienda sobre el régimen legal aplicable en el año 2012 a las operaciones de crédito a largo plazo a concertar por las Entidades Locales señalaba que estos informes pueden ser solicitados por las Entidades financieras, en garantía de la legalidad y capacidad de devolución de las operaciones a concertar.

B. Informe de Intervención previo a la concertación de operaciones de crédito de organismos autónomos y sociedades mercantiles

El artículo 54 del TRLRHL establece que los organismos autónomos y los entes y sociedades mercantiles dependientes, precisarán la previa autorización del Pleno de la Corporación e Informe de Intervención para la concertación de operaciones a largo plazo.

Este informe de Intervención previo al endeudamiento de Organismos Autónomos debiera analizar la situación del Organismo Autónomo de cara a asumir las obligaciones derivadas del endeudamiento.

Por lo que respecta a las sociedades mercantiles, dado que el régimen jurídico del endeudamiento contemplado en el TRLRHL, la LOEPSF y normativa de desarrollo extiende su ámbito subjetivo a las Entidades Locales y sus entes dependientes clasificados en el subsector Administraciones Públicas, así como considerando que el RCIL únicamente contempla la labor de control financiero del órgano interventor en estos entes, podemos entender que este informe únicamente es exigible en las sociedades financieras, es decir aquellas sociedades que no se financien mayoritariamente con ingresos de mercado, y no así en las sociedades no financieras.

C. Informe de Intervención a la concesión de avales

El artículo 49 del TRLRHL establece la posibilidad de conceder aval a las operaciones de crédito a concertar por personas o entidades con las que aquéllas contraten obras o servicios, o que exploten concesiones que hayan de revertir a la entidad respectiva, y también a sociedades mercantiles participadas por personas o entidades privadas, en las que tengan una cuota de participación en el capital social no inferior al 30 por 100. El aval no podrá garantizar un porcentaje del crédito superior al de su participación en la sociedad.

El apartado octavo de dicho precepto señala que estas operaciones de concesión de aval estarán sometidas a fiscalización previa.

Esta denominación de «fiscalización previa», a la luz del RCIL, muy posterior a su redacción, nos lleva necesariamente a considerar esta participación preceptiva de la Intervención en su función de control financiero.

Estos informes de Intervención deberán analizar los requisitos legales para avalar dichas operaciones y referirse especialmente a la consideración de que el importe del préstamo garantizado no podrá ser superior al que hubiere supuesto la financiación directa mediante crédito de la obra o del servicio por la propia entidad. Asimismo, se comprobará el cumplimiento de lo dispuesto en la Resolución de 9 de septiembre de 2015 de la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local por la que se define el principio de prudencia financiera de las entidades locales de las operaciones financieras que tengan por objeto activos financieros o la concesión de avales, reavales u otra clase de garantías públicas o medidas de apoyo extra presupuestario.

D. Informes de Intervención relativos a los Fondos de Financiación a Entidades Locales

El Real Decreto-ley 17/2014, de 26 de diciembre, de Medidas de sostenibilidad financiera de las comunidades autónomas y entidades locales y otras de carácter económico, establece el Fondo de Ordenación y el Fondo de Impulso económico con carácter permanente y regula las siguientes obligaciones para el órgano interventor:

• • Solicitud de adhesión al Fondo de Ordenación, que se presentará a través del Interventor, de acuerdo con el artículo 41.1.b del Real Decreto-ley 17/2014, una vez aprobada por el Pleno de la Corporación Local.
• • Asimismo, el artículo 46.1 establece la necesidad de Informe de Intervención en el plan de ajuste a presentar para el acceso al Fondo de Ordenación.
• • Dentro del seguimiento del plan de ajuste, el artículo 48.2 atribuye al órgano de control interno de la Entidad Local la obligación de velar por la adecuada aplicación del plan de ajuste, a cuyos efectos realizará cuantas actuaciones sean necesarias y en su caso, dejará constancia de su no adopción o incumplimiento en los correspondientes informes de seguimiento que enviará al Ministerio de Hacienda.
• • Asimismo, en el caso de que IGAE envíe una misión de control a la Entidad Local, con el objetivo de concretar el diagnóstico de la situación financiera de ésta en el marco de los compromisos adquiridos en el plan de ajuste, el artículo 49.2 Real Decreto-ley 17/2014 impone al órgano interventor de la Entidad Local la obligación de prestar toda la ayuda y colaboración que sea necesaria a esta misión.
• • En la solicitud al Fondo de Impulso económico, deberá acompañarse un informe del órgano interventor que se haya elevado al Pleno de la Corporación Local acerca de la consistencia y soporte de las proyecciones presupuestarias, tal y como dispone el artículo 51.2.b del Real Decreto-ley 17/2014.
• • Las Entidades Locales adheridas al compartimento del Fondo de Impulso económico enviarán al Ministerio de Hacienda la información sobre el grado de cumplimiento de los proyectos de los efectos presupuestarios y económicos derivados de las inversiones en el horizonte de su vida útil, a que se refiere el artículo 54 del Real Decreto-ley 17/2014.
• • Cabe señalar que en las operaciones de crédito concertadas a través de los fondos de financiación, no será preceptivo el Informe de Intervención a que se refiere el artículo 52.2 del TRLHRL, así como tampoco estas operaciones están sujetas al régimen de autorización establecido en el TRLRHL, de acuerdo con el artículo 43.3 del Real Decreto-ley 17/2014.

D. Informes de Intervención establecidos en la Orden 2105/2012, de 1 de octubre

En la Orden 2105/2012, de 1 de octubre, que desarrolla las obligaciones de suministro de información previstas en la LOEPSF se establecen los siguientes informes del órgano interventor en relación con la deuda:

• • Las líneas fundamentales del Presupuesto, con carácter anual, antes del 15 de septiembre deben incluir el Informe de la Intervención de evaluación del cumplimiento del objetivo de estabilidad y del límite de deuda.
• • Los Presupuestos anuales, a remitir con anterioridad al 31 de enero, que incluirán también un Informe de Intervención del cumplimiento del objetivo de estabilidad y del límite de deuda.
• • Este mismo informe deberá obrar en la remisión de la liquidación del Presupuesto con anterioridad al 31 de marzo.
• • Con carácter trimestral, antes del último día del mes siguiente a la finalización de cada trimestre, junto con la actualización de los presupuestos, deberá remitirse la actualización del informe de la Intervención del cumplimiento del objetivo de estabilidad y del límite de la deuda. Asimismo, la Intervención realizará una valoración del cumplimiento de la regla de gasto al cierre del ejercicio.

El artículo 17 de la citada Orden, señala que en el plazo máximo de un mes desde que se suscriba, cancele o modifique, una operación de préstamo, crédito o emisiones de deuda, en todas sus modalidades, los avales y garantías prestados en cualquier clase de crédito, las operaciones de arrendamiento financiero, así como cualesquiera otras que afecten a la posición financiera futura, concertadas por las Corporaciones Locales o sus entidades dependientes incluidas en el ámbito subjetivo de esta Orden, se comunicará al Ministerio de Hacienda las condiciones de la operación y su cuadro de amortización, aunque en este caso no se establece la necesidad de remitir Informe alguno.

Asimismo, recordemos que de conformidad con el artículo 4.1.b de la Orden anterior, la remisión de la información económico-financiera se centralizará a través de la Intervención. Cabe asimismo reseñar que el artículo 4.1.b. 6º del Real Decreto 128/2018 incluye dentro del control financiero la emisión de informes y certificados en materia económico-financiera y presupuestaria y su remisión a los órganos que establezca su normativa específica.

2. Control del Período Medio de pago

Aunque ya la Ley 3/2004 por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, cuyo objeto fue incorporar al derecho interno la Directiva 2000/35/CE establecía plazos máximos de pago en las operaciones comerciales realizadas entre empresas y entre empresas y la Administración, es la Directiva 2011/7/UE, que establece medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales la que marca el nuevo camino para que los retrasos en los pagos de las AAPP tengan consecuencias para los incumplidores.

La LOEPSF fue modificada por la Ley Orgánica 9/2013 para establecer la obligación de las AAPP de hacer público su PMP, generando una herramienta de seguimiento de la deuda comercial de fácil comprensión que permite seguir su evolución.

El Real Decreto 635/2014 de 25 de julio por el que se desarrolla la metodología de cálculo del período medio de pago, modificado por el Real Decreto 1040/2017 de 22 de diciembre, tiene por objeto establecer la metodología económica para el cálculo y la publicidad del PMP.

La LOEPSF ya establecía un conjunto de medidas automáticas y progresivas destinadas a garantizar el cumplimiento por las AAPP de la normativa en materia de morosidad.

Cuando el PMP no supere el plazo máximo de pago a los proveedores existe sostenibilidad financiera, de acuerdo con el artículo 4.2 LOEPSF, no existiendo en caso contrario.

La sostenibilidad financiera ha ganado protagonismo en la normativa actual, y se atribuye al Interventor funciones fundamentales para que su cumplimiento no sea opcional para una Entidad Local.

El artículo 18.5 LOEPSF impone al órgano interventor la obligación de efectuar un seguimiento del cumplimiento del PMP, estando obligado a formular una comunicación de alerta a la Administración que tenga atribuida la tutela financiera, en el caso de las Corporaciones Locales incluidas en el ámbito subjetivo definido en los artículos 111 y 135 del TRLRHL, cuando el PMP supere en más de 30 días el plazo máximo de pago previsto en la normativa de morosidad durante dos meses consecutivos a contar desde la actualización de su plan de tesorería de acuerdo con lo previsto en el artículo 13.6.

La superación del plazo máximo de pago obliga a la Administración incumplidora, de acuerdo con el artículo 13.6 LOEPSF a incluir en la actualización de su plan de tesorería:

• a) El importe de los recursos que va a dedicar mensualmente al pago a proveedores para poder reducir su PMP hasta el plazo máximo que fija la normativa sobre morosidad.
• b) El compromiso de adoptar las medidas cuantificadas de reducción de gastos, incremento de ingresos u otras medidas de gestión de cobros y pagos, que le permita generar la tesorería necesaria para la reducción de su período medio de pago a proveedores hasta el plazo máximo que fija la normativa sobre morosidad.

La Disposición Adicional primera de la LOEPSF establece que, si a partir de la aplicación de lo previsto en el artículo 18.5, las Corporaciones Locales incluidas en el ámbito subjetivo definido en los artículos 111 y 135 del TRLRHL persisten en el incumplimiento del plazo máximo de pago previsto en la normativa de morosidad, el Ministerio de Hacienda podrá determinar el acceso obligatorio de la Corporación Local a los mecanismos adicionales de financiación vigentes.

3. Control de la morosidad

El artículo 12.2 de la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el Sector Público, establece la obligación con carácter anual para el Interventor de elaborar un informe en el que se evalúe el cumplimiento de la normativa en materia de morosidad. Este Informe deberá ser elevado al Pleno.

Dicho informe deberá alcanzar los siguientes extremos:

• • Verificar si el órgano que tiene atribuida la función de contabilidad ha realizado los requerimientos periódicos de actuación respecto a las facturas pendientes de reconocimiento de la obligación, dirigidos a los órganos competentes, de conformidad con el artículo 10.1 de la Ley 25/2013.
• • Analizar si el órgano que tenga atribuida la función de contabilidad ha elaborado un informe trimestral respecto de las facturas en las que hayan transcurrido más de tres meses desde que fueron anotadas y no se haya efectuado el reconocimiento de la obligación, dentro de los quince días siguientes a cada trimestre natural.
• • Comprobar la emisión de los informes trimestrales de morosidad previstos en el artículo 4.3 de la Ley 15/2010.
• • Analizar el PMP de conformidad con los artículos 13.6, y 18.5 de la LOEPSF.

Este Informe de morosidad reviste un carácter diferente al resto de informes a los que se refiere este trabajo, por cuanto se efectúa a posteriori y está sujeto a procedimiento contradictorio. Se encuadraría entre las actuaciones de control permanente a realizar por la Intervención que derivan de una obligación legal, pero se realiza a posteriori y es susceptible de planificarse, de acuerdo con la consulta de la IGAE de 8 de mayo de 2019.

Finalmente, señalar que la Orden 2105/2012 incorpora en su artículo 16 entre las obligaciones trimestrales de suministro de información (apartados números 6 y 8) la remisión del informe trimestral regulado en el artículo 4 de la Ley 15/2010, así como la información relativa a su PMP referido al trimestre anterior, de acuerdo con lo previsto en el Real Decreto 635/2014. De acuerdo con el apartado n.^o 10 del artículo 16 de la Orden anterior, se excluye de la obligación señalada en el apartado n º 6 en los tres primeros trimestres del año a las Entidades de población inferior a 5.000 habitantes. Por su parte, para las Entidades incluidas en el ámbito subjetivo de los artículos 111 y 135 deberán remitir los datos de su PMP de forma mensual (artículo 18.2.h Orden 2105/2012).

4. Control sobre la aplicación del principio de prudencia financiera

La sostenibilidad financiera se vincula al cumplimiento del principio de prudencia financiera en el apartado tercero del artículo 4 de la LOEPSF que establece que «Para el cumplimiento del principio de sostenibilidad financiera las operaciones financieras se someterán al principio de prudencia financiera».

Dicho apartado fue introducido por la Ley Orgánica 6/2015 de modificación de la LOEPSF, que establece el principio de prudencia financiera como principio rector de las operaciones financieras de las CCAA, de modo que las operaciones financieras se someterán a condiciones que permitirán reducir costes financieros y mitigar riesgos, contribuyendo así a mejorar la capacidad de financiar los gastos financieros presentes y futuros.

La Disposición Final primera del Real Decreto ley 17/2014 añade en el TRLRHL el artículo 48 bis que establece que todas las operaciones financieras que suscriban las Corporaciones Locales están sujetas al principio de prudencia financiera, entendiéndose como tal el conjunto de condiciones que deben cumplir las operaciones financieras para minimizar su riesgo y coste.

El alcance de este principio se regula actualmente en la Resolución de 4 de julio de 2017 de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera, por la que se define el principio de prudencia financiera aplicable a las operaciones de endeudamiento y derivados de las comunidades autónomas y entidades locales, que establece que «el coste total máximo de las operaciones de endeudamiento, incluyendo comisiones y otros gastos, salvo las comisiones citadas en el anexo 3, no podrá superar el coste de financiación del Estado al plazo medio de la operación, incrementado en el diferencial que corresponda según lo establecido en el anexo 3 de esta Resolución».

El órgano interventor deberá analizar en el Informe relativo a la operación de endeudamiento que emita en los términos del artículo 52.2 del TRLRHL las condiciones de prudencia financiera a las que necesariamente ha de someterse la operación de crédito que se concierte.

V. Control financiero de la estabilidad presupuestaria

El artículo 18.1 de la LOEPSF establece que las AAPP harán un seguimiento de los datos de ejecución presupuestaria y ajustarán el gasto público para garantizar que al cierre del ejercicio no se incumple el objetivo de estabilidad presupuestaria.

El órgano interventor debe desarrollar la función de seguimiento y supervisión del cumplimiento de la estabilidad presupuestaria.

El artículo 11 de la LOEPSF establece que «La elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos y demás actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de las Administraciones Públicas y demás entidades que forman parte del sector público se someterá al principio de estabilidad presupuestaria».

Por ello, en el expediente de aprobación del Presupuesto deberá obrar un informe del Interventor de evaluación de la estabilidad presupuestaria.

Así se establece en el artículo 16.2 del Real Decreto 1463/2007, de desarrollo de la Ley 18/2001 de Estabilidad presupuestaria en su aplicación a las Entidades Locales, que continúa vigente en tanto en cuanto no se oponga a la normativa posterior, que establece que la Intervención Local elevará un informe sobre el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, con carácter independiente y se incorporará a los previstos en los artículos 168.4, 177.2 y 191.3 del TRLRHL.

En dicho Informe el Interventor deberá analizar el cumplimiento de la estabilidad presupuestaria, a través de la comparativa entre los capítulos 1 a 7 de ingresos y los capítulos 1 a 7 de gastos, una vez efectuados los correspondientes ajustes de contabilidad nacional.

Dicho análisis deberá efectuarse en términos consolidados para todos los entes que forman parte del perímetro de consolidación.

En el caso de que el resultado sea de déficit, deberá advertirlo en su Informe.

Por lo que respecta a los informes de estabilidad presupuestaria en los expedientes de modificación presupuestaria de crédito extraordinario y suplemento de crédito regulados en el artículo 177 del TRLRHL, según la interpretación de la Secretaría General de Financiación Autonómica y Local, dicho informe ya no sería necesario, puesto que a partir de la Orden 2105/2012 de 1 de octubre, por la que se desarrolla las obligaciones de suministro de información previstas en la LOEPSF, el Interventor deberá remitir al Ministerio de Hacienda a través de la Oficina Virtual de Entidades Locales de forma trimestral, la actualización del informe de la Intervención del cumplimiento del objetivo de estabilidad.

Sí resulta preceptiva la emisión del Informe de Intervención en la liquidación del Presupuesto, en el que deberá analizar el cumplimiento de la estabilidad presupuestaria. En el supuesto de incumplimiento, de acuerdo con el artículo 21 de la LOEPSF, el Interventor debe poner de manifiesto la necesidad de que la Administración incumplidora formule un Plan económico financiero que permita en el año en curso y en el siguiente el cumplimiento del objetivo de estabilidad.

Asimismo, en el supuesto de que la liquidación presupuestaria se sitúe en superávit y cuente con Remanente líquido de tesorería positivo, el Interventor deberá advertir en su informe de la necesidad de aplicar el importe menor de ambas magnitudes a amortizar deuda, de acuerdo con el artículo 32 de la LOEPSF.

Igualmente, en el supuesto de que existan mayores ingresos sobre los previstos, deberá advertirse de la necesidad de destinar dicho exceso a reducir el nivel de deuda, en el caso de que no se haya aplicado a lo largo de la ejecución del Presupuesto, tal y como prescribe el artículo 12.5 de la LOEPSF. Asimismo, debiera indicar en su informe que el incumplimiento de la obligación de destino prevista en los artículos anteriores constituirá una infracción muy grave de acuerdo con el artículo 28 de la Ley de Transparencia, siempre y cuando sea culpable.

Los apartados anteriores deben matizarse en los años 2019 a 2023, puesto que, como consecuencia de la suspensión de las reglas fiscales, se ha entendido por parte del Ministerio de Hacienda que en estos años puede no aplicarse los artículos 12.5 y 32 de la LOEPSF (Documento Preguntas Frecuentes sobre las consecuencias de la suspensión de las reglas fiscales en 2020 y 2021 en relación con las CCAA y las Entidades Locales).

En el caso de que exista saldo en la cuenta de «Acreedores por operaciones pendientes de aplicar a presupuesto» o equivalentes, deberá señalarse en el Informe la necesidad de destinar en primer lugar el superávit, o si fuera menor, el remanente, a atender estas obligaciones.

La Disposición Adicional 6ª de la LOEPSF añadida por la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de Control de la Deuda comercial en el sector público preveía la posibilidad para el año 2014 de destinar el superávit a inversiones financieramente sostenibles, siempre y cuando concurrieran los requisitos previstos en la misma y de acuerdo con los condicionantes establecidos en la Disposición Adicional n.^o 16 del TRLRHL, introducida por el Real Decreto-ley 2/2014.

Ésta última recoge la necesidad de incorporar una Memoria económica específica, suscrita por el Presidente de la Corporación Local, o persona en quien delegue, en la que se contendrá la proyección de los efectos presupuestarios y económicos que podrían derivarse de la inversión en su vida útil.

El órgano interventor deberá informar acerca de la consistencia y soporte de las proyecciones presupuestarias que contenga la memoria económica de la inversión.

La Disposición Adicional n.^o 16 apartado cuarto señala, entre los condicionantes para que una inversión sea financieramente sostenible:

«Que la inversión permita durante su ejecución, mantenimiento y liquidación, dar cumplimiento a los objetivos de estabilidad presupuestaria, y deuda pública por parte de la Corporación Local. A tal fin se valorará, el gasto de mantenimiento, los posibles ingresos o la reducción de gastos que genere la inversión durante su vida útil».

Por consiguiente, en el informe del Interventor deberá analizarse si, de conformidad con lo expuesto en la memoria económica, queda acreditado que la inversión permite dar cumplimiento a los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda.

Asimismo, la Disposición Adicional n.^o 16 citada impone al órgano interventor la obligación de informar al Ministerio de Hacienda de las inversiones ejecutadas en aplicación de lo dispuesto en la misma.

Recordemos que el apartado quinto de la Disposición adicional sexta de la LOEPSF establecía que en ejercicios posteriores a 2014 mediante Ley de Presupuestos Generales del Estado se podría habilitar, atendiendo a la coyuntura económica, la prórroga del plazo de aplicación de dicha Disposición. La última vez que se aprobó esta prórroga fue para el ejercicio 2019 a través del Real Decreto-ley 10/2019 de 29 de marzo. En 2020 no fue aprobada la prórroga, aunque el Real Decreto-ley 8/2020 de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19 faculta a las entidades locales a destinar el superávit de 2019 para financiar gastos de inversión y prestaciones incluidas en el grupo de programas 231 «Asistencia Social primaria». Asimismo, el Real Decreto-ley 23/2020 de 23 de junio por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica, permitía a las entidades locales invertir el 7% del superávit de 2019 en la compra de vehículos eléctricos o con etiqueta ambiental CERO.

VI. Control financiero de la regla de gasto y de los planes económico-financieros

La regla de gasto se recoge por primera vez en el año 2012 en la LOEPSF, en su artículo 12 en los siguientes términos:

«1. La variación del gasto computable de la Administración Central, de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales, no podrá superar la tasa de referencia de crecimiento del Producto Interior Bruto de medio plazo de la economía española».

El órgano interventor deberá evaluar en la liquidación del presupuesto el cumplimiento de la regla de gasto. El Interventor deberá formular y remitir al Ministerio de Hacienda un informe de evaluación del cumplimiento de la regla de gasto en los siguientes momentos:

• • Antes del 31 de marzo, con ocasión de la liquidación del Presupuesto, de acuerdo con el artículo 15 de la Orden 2105/2012.
• • Antes del último día del mes siguiente a la finalización de cada trimestre natural, deberá valorar el cumplimiento de la regla de gasto al cierre del ejercicio.

En caso de incumplimiento de la estabilidad presupuestaria o la regla de gasto, de conformidad con el artículo 21 de la LOEPSF, la Administración incumplidora formulará un plan económico-financiero (en adelante PEF) que permita en el año en curso y el siguiente el cumplimiento de los objetivos. Dicho plan se elaborará de acuerdo con el artículo 23 de la LOEPSF y el artículo 116 bis de la LRBRL y deberá remitirse al Ministerio de Hacienda en el plazo de cinco días naturales desde su aprobación, de acuerdo con el artículo 9.2 de la Orden 2105/2012.

No existe ningún precepto que establezca la obligatoriedad de informe del Interventor en la aprobación del PEF. El Alcalde o un tercio de concejales puede solicitar informe de acuerdo con el artículo 4.1 del Real Decreto 128/2018. En este caso, el Interventor debiera analizar el contenido del PEF y las medidas en él incluidas pronunciándose sobre si se consideran adecuadas para el cumplimiento de las reglas fiscales.

Por lo que respecta al seguimiento, el artículo 24.4 de la LOEPSF establece que en las entidades incluidas en el ámbito subjetivo de los artículos 111 y 135 del TRLRHL el informe de seguimiento se efectuará semestralmente por el Ministerio de Hacienda o por la Comunidad Autónoma que ejerza la tutela financiera.

Asimismo, el artículo 9.3 de la Orden 2105/2012 establece que estas mismas Entidades Locales antes del día quince del primer mes de cada trimestre remitirán al Ministerio de Hacienda la información necesaria para el seguimiento de las medidas previstas en los PEF.

La LOEPSF no establece que estos informes de seguimiento deba elaborarlos el órgano interventor. Sin embargo, el Real Decreto 1463/2007 en su artículo 22.2 sí recogía la obligación del Interventor de emitir un informe anual relativo al cumplimiento del plan. En todo caso, la función del Interventor resulta esencial en relación con los mismos, debiendo supervisar su aplicación y la adopción de las medidas previstas.

Además, hay que tener en cuenta que la Orden 2105/2012 centraliza en la Intervención la remisión de toda la información económico-financiera al Ministerio de Hacienda.

VII. Nuevo escenario de las reglas fiscales en 2024

El nuevo escenario de reglas fiscales que surja en la época post-pandemia tiene una transcendencia fundamental para la gestión económica de las AAPP, no sólo de cara a la elaboración de sus presupuestos en el ejercicio 2024 sino en aras a encaminar la política económico-financiera de la Entidad Local en el segundo semestre de 2023. Y ello porque, como se ha puesto de manifiesto en años anteriores, una excesiva incorporación de remanentes conduce a algunas corporaciones a liquidar con déficit, de forma que en los meses restantes de 2023 deben aplicarse medidas de disciplina presupuestaria para preparar el camino, permitiendo que la liquidación de 2024 pueda cumplir el objetivo de estabilidad presupuestaria.

Algunas indicaciones de este nuevo escenario se vislumbran en la comunicación del Comisión Europea al Consejo del pasado 8 de marzo de 2023 sobre la Guía de Política Fiscal para 2024. Ya la comunicación de la Comisión de 9 de noviembre de 2022 anunciaba que la Comisión proporcionaría a los Estados Miembros una nueva dirección fiscal en el primer trimestre de 2023.

Se deja meridianamente claro por la Comisión que las condiciones para desactivar la cláusula de escape se considerarían cumplidas a partir de 2024, por lo que esta cláusula de escape será desactivada a finales de 2023.

Esto implica que se abre un nuevo escenario de reglas fiscales, basado en el objetivo de preservar la sostenibilidad de la deuda. Existe un acuerdo de que el déficit máximo del 3% del PIB y un límite de deuda de un 60% deberían permanecer sin cambios. Se invita a los Estados Miembros a establecer en sus programas de Estabilidad y Convergencia planes fiscales que garanticen el respeto del 3% del PIB así como una plausible y continua reducción de la deuda.

Según la Comisión Europea, la inflación parece haber alcanzado su punto máximo, de forma que en 2024 se espera que se modere en un 2,8%, así como se espera un crecimiento del 1,6% del PIB.

Constituye piedra angular del nuevo marco revisado la reducción sostenida de la deuda y los planes fiscales estructurales a medio plazo.

La Comisión propondrá al Consejo abrir el Protocolo de Déficit Excesivo en la primavera de 2024 sobre la base de los datos de otoño de 2023 en la línea con las existentes previsiones legales.

Una cuestión fundamental que se repite hasta en dos ocasiones en la comunicación de la Comisión al Consejo antes mencionada, viene constituida por el anuncio de que hasta que no exista un nuevo marco legal en materia de reglas fiscales, el marco legal actualmente existente continúa siendo de aplicación.

Ello quiere decir que, en tanto por parte de la Unión Europea se adopten decisiones concretas sobre las nuevas reglas fiscales y éstas sean trasladadas a nuestro ámbito nacional, seguirá vigente el actual marco normativo existente, constituido en el caso de las Entidades Locales por la LOEPSF y el Real Decreto 1463/2007, en lo que no se oponga a la anterior.

Pero el Consejo de Ministros y el Congreso deberán aprobar los nuevos objetivos de estabilidad presupuestaria, regla de gasto y deuda para 2024. Recordemos que los últimos objetivos aprobados por el Congreso el 27 de febrero de 2020 abarcaban los años 2020 a 2023, por lo que no existe actualmente referencia alguna para 2024.

Puesto que la LOEPSF establece que en el caso de las Entidades Locales el objetivo es siempre de equilibrio por lo que respecta a la estabilidad presupuestaria, la duda fundamental está en la regla de gasto, en dos cuestiones esenciales:

• • Cuál va a ser la tasa de referencia para 2024.

  La Recomendación del Consejo Europeo de 13 de junio de 2023 relativa al Programa Nacional de Reformas de 2023 de España nos aporta una primera clave, puesto que se recomienda a España que tome medidas en 2023 y 2024 para garantizar una política fiscal prudente, en particular limitando el aumento nominal del gasto primario neto financiado a nivel nacional en 2024 a un máximo del 2,6%. Ello se justifica por la necesidad de reducir el déficit por debajo del 3% del PIB, ya que una mejora del equilibrio estructural de al menos un 0,7% del PIB sería apropiada, de acuerdo con la Comisión.

• • Sobre qué ejercicio se va a aplicar la tasa de referencia, es decir cuál va a ser el año base de partida.

  En este sentido caben dos opciones: considerar el gasto computable de 2023 (si tomamos como referencia 2022, el gasto computable experimentó en ese año un notable incremento) o como alternativa, considerar el gasto computable de 2019, aplicando a éste las tasas de referencia planteadas en los objetivos aprobados en febrero de 2020 para los ejercicios 2020 a 2023. En principio, del artículo 12 de la LOEPSF se deriva que resulta de aplicación la primera opción, es decir, computar el gasto del último ejercicio, en este caso, 2023 por lo que para arbitrar la segunda alternativa, debiera existir una base normativa que la contemple.

No obstante, todo parece indicar que en próximas fechas habrá una nueva Directiva de la Comisión europea que despeje ciertas incógnitas.

Asimismo, es de esperar que por parte del Gobierno se plantearán nuevos objetivos para las reglas fiscales en el último trimestre de este año.

De lo que sí no cabe ya ninguna duda es que la liquidación del Presupuesto de 2024 deberá encontrarse en posición de equilibrio o superávit, y que resultarán de aplicación respecto de la misma las obligaciones de amortización de deuda impuestas en los artículos 12.5 y 32 de la LOEPSF.

Ante este nuevo escenario, la posición del órgano interventor se revela fundamental para que las Entidades Locales puedan retornar a una disciplina presupuestaria que les permita cumplir con el nuevo marco de reglas fiscales, estableciendo un control y seguimiento rigoroso de los parámetros económico-financieros, anticipando ya al último trimestre de 2023 medidas que permitan la adaptación en 2024 a un nuevo prisma normativo, fruto del existente hasta octubre de 2020 y de las modificaciones que se reciban de la Comisión Europea y de la normativa interna nacional en estos últimos meses de 2023.

Anexo. Catálogo recopilatorio de informes de control permanente en materia de gestión presupuestaria y reglas fiscales