I. Introducción
En la Exposición de Motivos de la nueva norma ya se vislumbra a las claras la intención del legislador derivada de los efectos económicos del COVID-19, acerca de la imperiosa necesidad de la transformación de los procedimientos para impulsar y agilizar la actividad económica, mediante la simplificación administrativa.
Las reformas serán estructurales, es decir no sólo en el ámbito procedimental sino también a nivel organizativo (Comisión de simplificación administrativa).
II. Intervención en actividades económicas: DR y CP
El art. 4 ya muestra a las claras el papel y preponderancia de estos títulos habilitantes.
Así entre los criterios para la simplificación de procedimientos, agilización de trámites y reducción de cargas se recoge en las letras j) y l):
«(…) j) Fomento de las declaraciones responsables y comunicaciones, reduciendo la aportación de datos, documentos y requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad (...)».
En este aspecto es importante destacar el art. 31, que señala como regla general, en todos los procedimientos de competencia de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón y de sus Organismos públicos iniciados a solicitud de interesado, la sustitución de la aportación de documentación por declaraciones responsables.
«(…) l) Normalización documental, fundamentalmente de los formularios de solicitud, declaraciones responsables, comunicaciones, certificaciones y documentos de análogo carácter, diseñando modelos que faciliten y agilicen su cumplimentación, con los datos mínimos necesarios para identificar a la persona interesada y facilitando, cuando sea posible, su cumplimentación anticipada (...)».
En relación con este último apartado, tanto art. 15.3 para las DR como el art. 16.3 respecto a las CP, también recalcan que, el órgano o entidad competente deberá elaborar modelos de declaración responsable y mantenerlos actualizados y publicados, fácilmente accesibles a los interesados. Todo lo anterior, según lo dispuesto en el art. 66.6 de la LPAC, que incide en que, cuando la Administración en un procedimiento concreto establezca expresamente modelos específicos de presentación de solicitudes, éstos serán de uso obligatorio por los interesados.
Por su parte, los arts. 14 y 15 establecen de forma expresa la utilización de la DR y la CP como técnicas de intervención administrativa general u ordinaria en cualquier ámbito de competencia autonómica.
III. Actividad de comprobación e inspección
Es interesante en este ámbito el artículo 15.4 al señalar expresamente que, el órgano o entidad del sector público que promueva el establecimiento del régimen de declaración responsable o comunicación previa deberá contar con servicios de inspección y control con capacidad suficiente para asumir las funciones de comprobación, inspección y sanción en el ámbito de que se trate.
Lo que a priori parece una «perogrullada», es sin duda la clave del «control ex post», sino existe una capacidad mínima tanto material como personal, la instauración del régimen de los títulos habilitantes citados, será inexistente.
La DF 16ª.4 va más allá, subrayando que, la aplicación del régimen de declaración responsable o comunicación previa requiere que, previamente, existan servicios y personal de inspección adecuados para desarrollar las funciones de comprobación, inspección y sanción. Y para esto último, podrán tramitarse simultáneamente el Decreto al que se refiere el apartado 3 de la citada DF 16ª (sustitución de autorizaciones o licencias previas por declaraciones responsables o comunicaciones previas), las modificaciones necesarias de las relaciones de puestos de trabajo y, en su caso, presupuestarias, para dotar dichos servicios o reordenar los servicios existentes que gestionaban las autorizaciones y licencias.
El art. 18 establece el ámbito de la comprobación y la duración de esta actividad.
Así respecto a la primera cuestión, la comprobación será «total», es decir, se realizará respecto a la totalidad de las manifestaciones y documentos objeto de la declaración responsable o la comunicación previa.
La comprobación se realizará (salvo norma en contrario) dentro del plazo de seis meses desde la presentación de la declaración responsable, o en su caso, desde la presentación de la subsanación de las deficiencias detectadas; pudiendo la normativa sectorial establecer un plazo de comprobación inferior al general de seis meses establecido.
Transcurrido el plazo máximo para la actividad de comprobación (6 meses), la legislación sectorial aplicable podrá establecer el derecho del declarante o comunicante a solicitar la emisión por el órgano o entidad competente de un acto de conformidad.
Esta posibilidad que deberá ser regulada por la legislación sectorial, lanza cuestiones acerca del carácter de ese «acto de conformidad». Recordemos que tanto las DR como las CP son actos jurídicos de particulares y no actos administrativos, por lo que su régimen particular conlleva una serie de peculiaridades. Así lo tratamos en el artículo «La comunicación previa de obras en Galicia y sus especialidades» (LA LEY 4606/2018).
En relación con lo anterior, cobra especial relevancia el artículo dedicado al silencio administrativo (art. 27), que en su primer apartado señala expresamente como regla general, en todos los procedimientos de competencia de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón y de sus Organismos públicos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la obligación de dictar resolución expresa, que el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado esta, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo.
Por otro lado, se echa en falta la instauración concreta de un Plan de Inspección Obligatorio, para articular las labores de comprobación que, podrían recoger las preferencias/prioridades según los medios personales y materiales disponibles, pudiendo establecer en sus actuaciones la siguiente jerarquía a modo ejemplificativo:
- 1º Todo tipo de espectáculos públicos y actividades recreativas que se celebren en establecimientos y espacios abiertos al público.
- 2º Actividades cuya afección sectorial requiera informe/ autorización, por ejemplo en materia de patrimonio, medio ambiente, etc.…
- 3º Actividades Inocuas. En caso de no poder llevarse a cabo todas las actividades de este tipo, podría establecerse un porcentaje de inspección de estas según la «carga de trabajo» del servicio, procediendo a su inspección de forma aleatoria mediante un método previamente establecido y público (alejando la arbitrariedad/discrecionalidad), entre las Comunicaciones Previas/ Declaraciones Responsables presentadas a lo largo del año.
Ejemplos de Planes Obligatorios los encontramos, entre otras normas, en el artículo 44 de la reciente Ley 18/2020, de 28 de diciembre, de facilitación de la actividad económica de Cataluña o en el art. 83 del Decreto 144/2016, de 22 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento único de regulación integrada de actividades económicas y apertura de establecimientos.
Para finalizar este apartado, el artículo 41 resulta novedoso por el tratamiento expreso que hace sobre las infracciones permanentes, considerando como tales los supuestos previstos en las letras a), b), c), e), f) y g) del art. 38; a), b), c), e), f), g) y k) del art. 39; y a), c) y d) del art. 40 de esta Ley, constituidas por un único ilícito que se mantiene en el tiempo y susceptible de interrupción por la sola voluntad del infractor.
IV. Regulación de las Entidades Colaboradoras de Certificación
Los arts. 19 y siguientes recogen estas figuras de forma pormenorizada, destacando que sus funciones, no sustituirán las potestades propias de la administración, pudiendo, en cualquier momento, verificarse las funciones y actuaciones desarrolladas por éstas.
Enlazando esta cuestión con la siempre problemática caracterización de la colaboración público-privada en el ejercicio de funciones públicas ex artículo 9.2 del TREBEP.
El art. 20.2.a) recoge expresamente como posibles entidades colaboradoras de certificación a los colegios profesionales, cuyos colegiados ejercientes, individualmente o asociados en las formas que autoricen las normas profesionales, estén legitimados para actuar en el ámbito de competencias profesionales que les confiera legalmente el título que ostenten.
Es importante salientar que la acreditación de estas entidades deberá determinar con toda precisión la actividad de inspección técnica para la que se interesa la acreditación, no pudiendo ser genéricas, sino que deberá figurar su ámbito concreto de aplicación y las funciones que podrán llevar a cabo.
Entre estas funciones encontramos las enumeradas en el artículo 22.2:
- a) Realizar comprobaciones, informes y certificaciones en su ámbito de actividad. Los informes derivados de visitas de comprobación y la certificación derivada de la comprobación e informe serán firmados por técnico competente de acuerdo con la titulación exigida. La certificación será firmada, además, por el máximo responsable de la entidad colaboradora.
- b) Emitir un documento-resumen en el que consten los requisitos principales de la actividad o establecimiento de que se trate de que, cuando proceda conforme a la normativa sectorial, deberá exponerse por el titular de la actividad o establecimiento en un lugar visible y legible para terceros.
- c) Las que les atribuya la normativa sectorial en cada ámbito específico.
Estas Entidades remitirán al departamento sectorial competente y, cuando proceda, al ayuntamiento, la información sobre su actividad que les afecte con el formato, contenido y periodicidad que se establezcan reglamentariamente. De esta forma, podrá controlarse su actividad periódicamente, facilitará su seguimiento y permitirá llevar su registro a efectos estadísticos.
El art. 25 regula su responsabilidad, indicando que serán responsables de los certificados que emitan y establecen la misma respecto a las formas conjuntas de actuación entre varias, señalando que la entidad que emita el certificado principal será solidariamente responsable con las que emitan los accesorios; mientas que las que emitan los certificados accesorios serán responsables únicamente de los certificados que emitan.
Cuando actúe un colegiado en colegio profesional acreditado en cuyo ámbito profesional resulte exigible seguro de responsabilidad civil profesional, el colegio profesional, en su condición de entidad colaboradora de certificación, y el profesional serán solidariamente responsables.
V. Adaptación de la Ley y su concreta aplicación a las Entidades Locales
En lo referente a la adaptación de la Ley, debemos referirnos a la DF 16ª –anterior DA 4ª del Proyecto de Ley– (Adaptación de régimen de intervención, procedimientos y plazos de silencio e informe), que establece los plazos de desarrollo e implementación de la Ley.
Y respecto a la aplicación de la Ley a las Entidades Locales, la DA 6ª, nos establece su concreta a aplicación, cuando así se establezca expresamente en la misma y, en todo caso, a lo establecido en el título preliminar, excepto el artículo 5, el título II y, cuando en virtud de su normativa específica apliquen los regímenes de declaración responsable y comunicación, los capítulos primero y tercero del título III.
Añadiendo esta DA un segundo punto a lo dispuesto en el Proyecto de ley (DA 8ª), señalando que, en la regulación de los procedimientos de su competencia, en el marco de la legislación básica y sectorial aplicable, las entidades locales observarán los criterios establecidos en el capítulo segundo del título III.
VI. Conclusiones
Continúan los legisladores autonómicos con la implementación del paradigma de «better regulation» y la instauración efectiva del control ex post, en el ámbito de las actividades económicas. En el supuesto de la Ley Aragonesa, se pretende «generalizar expansivamente» el empleo de la DR y CP como títulos habilitantes «ordinarios» a cualquier ámbito de competencia autonómica.
Hay que destacar en la nueva norma el tratamiento exhaustivo de las Entidades Colaboradoras de Certificación (ámbito objetivo, ámbito subjetivo, régimen de responsabilidad, funciones, etc.).
Como aspectos más críticos, la falta de la regulación expresa de un Plan de Inspección Obligatorio (figura ya recogida en todas normas autonómicas coetáneas) y el difícil entramado de adaptación de la Ley recogido en la DF 16ª, con la «cascada» de tramitación de un Proyecto de Ley de aplicación de la Ley de Simplificación (6 meses), de una resolución conjunta de la secretaría general técnica del Departamento competente en materia de administración pública y de la Secretaría General de la Presidencia (1 mes) y de un Decreto para la sustitución de autorizaciones o licencias previas por DR o CP.