I. Introducción
Tras la aprobación del Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, Galicia ha aprobado la Ley de Simplificación Administrativa y de la Reactivación Económica.
Con esta nueva norma, y continuando la tendencia del resto de CCAA, la lucha económica frente al COVID-19, es el gran caballo de batalla en la actualidad.
La instauración de nuevas medidas tanto coyunturales como estructurales demandadas por toda la población, necesitan de un gran impulso de las AAPP, que necesitarán de la colaboración de todos los agentes sociales (empresas, ciudadanos, etc.…), para ser implementadas de forma óptima.
En el foco de todas estas medidas, nos encontramos con el paradigma de «better regulation», bajo el prisma de la simplificación administrativa y la reducción de cargas; sobre todo en el ámbito de las actividades económicas.
Por ello, creemos que esta norma debe ser visualizada como ya estableció la Exposición de Motivos de la Ley 5/2017, de 19 de octubre, de fomento de la implantación de iniciativas empresariales en Galicia; junto a la Ley 9/2013, de 19 de diciembre, del emprendimiento y de la competitividad económica de Galicia y su reglamento de desarrollo, el Decreto 144/2016, de 22 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento único de regulación integrada de actividades económicas y apertura de establecimientos.
II. Papel de los Ayuntamientos y Normalización de procedimientos
El art. 9 recoge dentro del principio de autonomía local, las actuaciones a llevar a cabo para la recuperación de la actividad económica y del empleo.
Así, dentro del marco de «better regulation» se recalca la ya en vigor, revisión del marco regulatorio y de los procedimientos en relación con los arts. 129 y 130 de la LPAC.
También se recoge la adhesión voluntaria a los instrumentos del Título II de la norma, es decir, fundamentalmente al Sistema de Atención a la Inversión (art. 12).
Esta adhesión al Sistema de Atención a la Inversión, entendemos que será sumamente importante ya que previo Convenio o instrumento similar, y adquirida la condición de «Ayuntamientos Emprendedores», tendrá los siguientes efectos:
- a) Supondrá la incorporación de todos los trámites, incluidos los de carácter urbanístico de competencia del respectivo ayuntamiento, en los formularios y modelos normalizados, elaborados al efecto por la Consellería con competencias en materia de economía y empresa, con el objetivo de agilizar la implantación de las nuevas iniciativas empresariales.
Es decir, el órgano autonómico competente, aprobará y publicará los modelos normalizados obligatorios ex art. 66.6 de la LPAC, que unificarán la tramitación de todos los Ayuntamientos adheridos. Esto impulsará, optimizará y homogeneizará la tramitación administrativa.
- b) Los sujetos promotores podrán presentar a través de él la documentación dirigida al ayuntamiento y recibir las notificaciones procedentes de la administración municipal.
Se establece un cauce similar de «Ventanilla única», que esperemos cobre la importancia que hasta ahora no ha tenido.
- c) Supondrá la asunción por parte de los ayuntamientos de los mismos compromisos señalados en el art. 14 para la Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia.
Estos compromisos serán fundamentalmente, permitir el acceso gratuito a todos los modelos y solicitudes así como a los distintos catálogos elaborados por la Oficina Doing Business Galicia.
- d) Asimismo, supondrá la asunción del compromiso por parte del respectivo ayuntamiento de establecer bonificaciones en el impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras, así como en la tasa por la expedición de la licencia urbanística de obra o por la realización de las actividades administrativas de control en los supuestos en los que la exigencia de licencia había sido sustituida por la presentación de comunicación, cuando sean exigibles, para los supuestos derivados de una iniciativa empresarial, respetando en todo caso lo dispuesto en el Real decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, de refundición de la Ley de haciendas locales, especialmente su art. 103.
Estas bonificaciones ya se reflejaban en el Protocolo General de actuación entre la Xunta de Galicia y la Federación Gallega de Municipios y Provincias (FEGAMP) para fomentar la implantación y fijación de empresas en Galicia mediante la creación de la iniciativa «Concellos Doing Business Galicia», dentro de la previsión de la entrada en vigor de la Ley 5/2017, de 19 de octubre, de fomento de la implantación de iniciativas empresariales en Galicia, que se ha producido el día 26 de octubre.
El art. 7.c) de la citada Ley, ya resaltaba que, los Ayuntamientos racionalizarán el sistema tributario municipal para el fomento de la implantación de iniciativas empresariales, con la previsión de los oportunos incentivos fiscales.
Por otro lado, el Sistema de Atención a la Inversión, supondrá una herramienta fundamental, ya que a través del mismo se canalizará la información general referente a los procedimientos administrativos tanto urbanísticos, ambientales como de constitución de empresas y otros temas de interés como ayudas o incentivos.
Además el Sistema de Atención a la Inversión centralizará, facilitará y fomentará la relación e intercambio de información entre interesados y AAPP, a través de las siguientes acciones:
- a) Presentar de forma electrónica, mediante el acceso al Registro Electrónico General, las solicitudes, la documentación y las comunicaciones dirigidas a la Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia y a los ayuntamientos adheridos.
- b) Acceder a la información relativa a los expedientes, de manera que las personas interesadas puedan comprobar en tiempo real el estado de tramitación de sus comunicaciones y solicitudes, incluida la emisión de los informes que la Administración general de la Comunidad Autónoma y las entidades instrumentales del sector público autonómico de Galicia solicitaran la otras administraciones o a las diferentes consellerías que la integran.
- c) Consultar el plazo máximo de emisión de los informes y el sentido del silencio administrativo previstos en la correspondiente norma reguladora.
- d) Consultar las bonificaciones de las tasas y de los impuestos municipales que los ayuntamientos adheridos apliquen a la implantación de las iniciativas empresariales en su ámbito territorial.
- e) Acceder a los modelos de propuesta para la mejora de la regulación económica y de comunicación de obstáculos y barreras a la competitividad económica que se aprueben por la administración autonómica.
III. Colaboración Público-Privada en materia de intervención administrativa
En primer lugar, debemos señalar que respecto a la emisión de los informes en los expedientes de títulos habilitantes, debemos tener en cuenta el art. 9.2 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP), que señala que, en todo caso, el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas (como es el de informar licencias urbanísticas) o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas corresponden exclusivamente a los funcionarios públicos, en los términos que en la ley de desarrollo de cada Administración Pública se establezca.
Así, por ejemplo, los informes emitidos por la figura del «arquitecto honorario» no serán válidos, tal y como se pronuncia la jurisprudencia, entre otras la STSJ de Albacete n.o 99/2016, de fecha 1 de febrero de 2016, rec. 321/2014:
«(…) La figura del arquitecto honorario no existe en nuestro ordenamiento ysupone una clarísima —y grave— transgresión de la reserva de legal del desarrollo de funciones públicas, como es las de informar previamente las licencias(no sólo las urbanísticas, también las de actividad, funcionamiento o "ambientales") a cargo necesariamente no ya de empleados públicos, sino de funcionarios, art. 9.2 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, Estatuto Básico del Empleado Público, a la sazón vigente (…)».
En base a lo anterior y centrándonos en los arts. 54 y 55 de la nueva Ley Gallega (dentro del Título IV «Medidas urbanísticas y de financiación para la reactivación económica»), debemos hacer las siguientes puntualizaciones.
El art. 54 establece que en el caso de que se presente una Certificación de Conformidad por parte de una ECCOM (que no son gestorías), serán facultativos los informes técnicos y jurídicos, es decir, si bien en el caso de la licencia, ésta será otorgada por el Ayuntamiento, podrá asumirse esa Certificación y no emitir los citados informes; siendo el plazo de 1 mes para la resolución del procedimiento y no el de 3 meses estipulado por el art. 357.1 RLSG (art. 143.2 LSG).
La problemática subyacente es quién será el que asuma sin más esos informes…
Al final se duplicará el trabajo y los costes al interesado, ya que nada le salva del abono de tasas administrativas e ICIO, aunque la ley establece en su art.12.2.d) la posible asunción de los Ayuntamientos del compromiso de establecer bonificaciones en relación con las competencias de los mismos enumeradas en el art. 9) y el pago a la ECCOM del Certificado de Conformidad.
Así, en el supuesto caso de que el Certificado no obtenga el visto bueno del Ayuntamiento, el interesado verá frustradas sus pretensiones y su economía.
Por otro lado, este art. 54 llama la atención en cuanto establece que, si el susodicho certificado se presenta con una Comunicación Previa (CP) Urbanística, tendrá efectos inmediatos desde su presentación en el Registro del Ayuntamiento, lo que hace saltar por los aires el art. 361.1 RLSG (art. 146.1 LSG) que regula el plazo de 15 días hábiles de «vacatio» desde la presentación en registro hasta el comienzo de las obras.
El art. 55 da una vuelta de tuerca, al reducir el citado plazo de 1 mes de resolución en 15 días naturales para un «numerus clausus» de iniciativas empresariales, como por ejemplo, las obras en establecimientos de hostelería y turísticos, con el fin de aumentar el distanciamiento social o adecuar las instalaciones a los protocolos sanitarios.
Vistos estos exiguos plazos (1 mes/15 días naturales) para la tramitación administrativa local, choca el plazo de 3 meses otorgado para la emisión de los informes sectoriales por parte de la Administración Autonómica (art. 24.1).
Hemos de recordar que la dilatación en la tramitación de los títulos habilitantes se demora por la emisión de estos últimos informes (Patrimonio, etc..) y no precisamente por el quehacer de los Ayuntamientos…
Por último, en este apartado, hacer mención aparte en este contexto de «liberalización de funciones públicas» al art. 24.2, que recoge la posibilidad de que, cuando un órgano sectorial que deba emitir informe aprecie dificultades para de los anteriores a personas expertas en la materia.
El estudio realizado podrá ser tenido en cuenta para la elaboración del informe del órgano sectorial, siendo responsable la entidad o contratista que lo elabore de la calidad técnica de los trabajos que desarrolle y de las prestaciones y servicios realizados, así como de las consecuencias que se deduzcan para la administración o para terceros de las omisiones, errores, métodos inadecuados o conclusiones incorrectas en la elaboración del estudio, de acuerdo, en particular, con lo establecido por la normativa contractual aplicable, en caso de acudirse para la realización del estudio a un contrato.
IV. Colaboración Público-Privada en materia de evaluación ambiental
El art. 30.2 de la Ley desarrolla el art. 9.5 de la LEA, creando un Banco de sujetos expertos, que tendrá carácter público, en el que figurarán los organismos y personas a los que el órgano ambiental podrá solicitar los informes de carácter científico o técnico en los procedimientos de evaluación ambiental.
Esta colaboración mediante un Banco de Expertos, a priori, no parece problemática en los términos del art. 9.2 del TREBEP, ya que estos informes serán de apoyo, y no sustitutivos de los informes emitidos por el órgano competente.
Sin embargo, sí puede resultar problemático el art. 41, que introduce las Entidades de Colaboración Ambiental (ECAS) en Galicia, como continuación de las ya reguladas en el ámbito gallego, Entidades de Certificación de Conformidad Municipal (ECCOMS).
Entre las funciones de las ECAS figura por ejemplo la colaboración en la tramitación de los procedimientos de evaluación ambiental, en particular en la realización de los trámites de información pública y consultas, o la colaboración en las funciones de inspección ambiental.
En su labor (al igual que las ECCOM) podrán emitir certificados, actas, informes y dictámenes, que podrán ser asumidos por la administración pública competente sin perjuicio de sus competencias, resaltándose que su actuación no podrá sustituir las potestades públicas de inspección, comprobación, control y sanción.
Esta asunción de certificados, actas, informes y dictámenes es la que podrá causar ciertas injerencias en las funciones públicas descritas, pudiendo generar supuestos de responsabilidad patrimonial.
La DT 1ª subraya que, mientras no se cree el Banco de sujetos expertos, el órgano ambiental podrá solicitar en cualquiera de los procedimientos de evaluación ambiental los informes científicos o técnicos a organismos científicos, académicos u otros que posean los conocimientos necesarios, conforme a lo establecido en el art. 30.1.
V. Particularidades de los procedimientos de evaluación ambiental en el ámbito competencial de la Comunidad Autónoma de Galicia
Continuando con el ejemplo analizado, llaman la atención los arts. 35 y 38 de la norma gallega, cuya nomenclatura ya es de por sí clarificatoria, al citar expresamente las particularidades tanto de la EAE como de la EIA en el ámbito competencial de la Comunidad Autónoma de Galicia, así como la Sección 4ª, respecto a los proyectos que puedan afectar a espacios protegidos Red Natura 2000.
Tomando como ejemplo lo señalado anteriormente respecto a las reducciones de plazos en la tramitación administrativa tanto de la EAE como de la IAE, la norma gallega en su art. 32.3 prevé una rebaja de los plazos muy superior a la reflejada en el nuevo RD Ley 36/2020 para el trámite de consultas a las AAPP y a las personas interesadas, que se sitúa en 10 días hábiles en comparación con los 30 hábiles (arts. 22 y 30 LEA) y 20 hábiles (art. 46 LEA).
Tras la reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional, estas adaptaciones probablemente serán objeto de un minucioso y riguroso análisis de constitucionalidad, respecto a la distribución competencial en esta materia.
Fruto de lo anterior, son los numerosos y recientes Acuerdos de las Comisiones Bilaterales de Cooperación entre el Estado y las respectivas CCAA, en referencia a las normas aprobadas últimamente por éstas.
VI. Conclusiones
Es necesaria y urgente la aplicación de medidas económicas que permitan una recuperación ágil, sin embargo la simplificación administrativa y reducción de plazos necesitan una serie de «contrapesos», en pos de la seguridad jurídica tanto de ciudadanos como de operadores jurídicos.
La agilización de trámites administrativos requiere un refuerzo del número y especialización del personal tramitador, sobre todo en la Administración Local, por ser la competente en el otorgamiento de títulos habilitantes.
Ejemplo palpable de lo anterior es el art. 25 que, con gran acierto, establece medidas de agilización procedimental en la emisión de los informes sectoriales por parte de los órganos autonómicos (simultaneidad, concentración).
Por otro lado, la colaboración privada es plausible, pero nunca debe suplir ni prevalecer sobre la labor de los empleados públicos.