El Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (en adelante TRLRHL) fue muy parco a la hora de regular la función interventora y el control financiero (11 artículos en total), lo que obligó a los interventores locales a acudir la mayoría de las veces, a la aplicación del modelo de control establecido por la Intervención General del Estado (IGAE) a la normativa y recomendaciones del Tribunal de Cuentas y de los órganos de control externo (OCEX), a los dictámenes de los órganos consultivos, y un largo etc. Esta situación derivó en diferentes modelos y grados de fiscalización entre las entidades locales, en una falta de homogeneidad interpretativa ante la inexistencia de criterios objetivos y homogéneos para determinar el alcance de la fiscalización.
Fruto de este escueto desarrollo y con la pretensión de homogeneizar los modelos de control, la metodología de aplicación, los derechos y deberes del órgano de control así como los destinatarios de la información se aprobó el Real Decreto 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen de control interno en las entidades del sector público local (en adelante RCIL), con la pretensión de realizar, con medios propios o externos, el control efectivo del presupuesto.
Cuando han trascurrido más de dos años desde su entrada en vigor —julio de 2018— es hora de hacer una reflexión, que recoja la experiencia del pasado y las nuevas demandas del futuro. Una visión retrospectiva y prospectiva, en que hemos fallado y en qué y cómo podemos ir mejorando, hacia donde vamos, cómo debe ser el control interno cuál es la visión de futuro que requiere de un cambio cultural que contribuya a configurar un nuevo entorno de control así como la manera de entenderlo, que pase por una renovación del personal, y por un cambio tecnológico, de los nuevos conceptos y paradigmas sobre el buen gobierno, gestión de riesgos y los principios rectores y valores éticos de la organización —«Tone at the top»—. Si el tono establecido por los gobiernos y la dirección defienden los valores éticos y laintegridad, los empleados públicos estarán más inclinados a defender esos mismos valores. Sin embargo, si la alta gerencia parece no preocuparse por los valores éticos y únicamente se centra en alcanzar los resultados, los empleados serán más propensos a cometer fraude porque sienten que la conducta ética no es un enfoque o prioridad dentro de la organización.
De este modo la gestión de los riesgos y el nuevo concepto de control interno y de la auditoría pública en la línea del modelo COSO, nos indica «que la cultura de la organización refuerza el entorno de control, ya que establece una serie de expectativas de comportamiento que reflejan su compromiso de cara a la integridad y a los valores éticos de la organización, a su supervisión, responsabilidad por rendir cuentas y su capacidad de evaluación del desempeño» (COSO 2103, p 36).
Debemos seguir avanzando. Para ello resulta necesario realizar un análisis crítico para ver en qué ha fallado el modelo, en un proceso de mejora continua. Observamos con asombro su incapacidad para prevenir la mala gestión, los casos de corrupción, malversación y fraude (Miguel Miaja Fol, revista auditoria pública nº 74 2019).
Por esta razón nuestro modelo de control necesita un cambio cultural que contribuya a mejorar el entorno de control en nuestras organizaciones públicas un cambio en la forma de entender y configurar el control interno más próximo a la definición de control que defiende el informe COSO. Para ello hemos contado con el novedoso artículo de José Claudio ÁLVAREZ VILLAZÓN, y el papel del interventor en la implantación de COSO en nuestras organizaciones (Interventor adjunto en la diputación de Valladolid).
De la incapacidad del modelo actual para dar respuesta a las necesidades de una administración que esté a la altura de las demandas sociales evitando los casos de corrupción y fraude. Para ello, contamos con los artículos de Julio GARCÍA MUÑOZ (coordinador del master universitario de auditoría pública de la UCLM y auditor interno) sobre la gestión del fraude y de la auditoría pública, como con la experiencia práctica del modelo gallego en la gestión y control de riesgos en el sector público, de la mano de Eloy MORÁN MÉNDEZ y Ulpiano VILLANUEVA RODRÍGUEZ, auditores del Concello de cuentas de Galicia.
Otro de los grandes avances que necesita el control interno local es el cambio tecnológico que afectará a la forma de auditar (auditor versus robot). Para ello, Antonio MINGUILLÓN ROY, aportará su experiencia como Auditor Director del Gabinete Técnico de la Sindicatura de Cuentas de la Comunidad Valenciana, examinando la auditoría de los sistemas de información en el control interno local y los nuevos perfiles del auditor público que exigen personal y equipos especializados en:
- • Auditoría de sistemas informatizados.
- • Expertos en datos, Big Data y Cloud.
- • Herramientas de análisis de datos y de visualización.
- • Ciberseguridad.
Por otra parte la propia organización administrativa lleva tiempo planteándose un cambio de paradigma en el modelo tradicional de control interno. Entre los conceptos de control interno que se señalan tanto en la propia exposición de motivos y el artículo 3 del RCIL, y la definición que ofrece el marco Integrado de control interno COSO, así como las definiciones de auditoría interna del instituto de auditores internos media un abismo cultural. Nuestro modelo se adscribe a una concepción decimonónica del control interno local, basada en la desconfianza del trabajo de los gestores y al OCIL como el único responsable de garantizar, implementar y desarrollar el control interno en la organización. La definición de control interno de COSO implica un modelo en el que toda la organización debe estar implicada hacia el cumplimiento de los fines y objetivos de la organización, ya sea de información, cumplimiento de legalidad y eficiencia.
En este sentido resulta muy interesante la visión que nos ofrece nuestra compañera Soledad LLAMAS TUTOR, al defender el modelo de las tres líneas como una defensa conjunta aplicada a nuestro sector público local. Soledad es Subdirectora de Auditoría Interna, Gestión de Riesgos y Control Interno. Canal de Isabel II.
Según la INTOSAI la función de la auditoría pública reside en hacer posible el proceso democrático de rendición de cuentas, transparencia y mejora de la gestión en definitiva generar confianza a los ciudadanos, en este sentido cobra una especial importancia la redacción del informe de auditoría. El informe es la principal herramienta de comunicación que dispone el auditor, sin embargo muchos auditores no le otorgan la suficiente importancia lo que repercute negativamente en la eficacia del trabajo, en la calidad e impacto de los trabajos de auditoría. De la mano de Eduardo RUIZ GARCÍA el OCIL sabrá como redactar un informe de auditoría para que tenga impacto, sea comprendido, que aporte valor añadido y contribuyan de este modo a mejorar la gestión. Eduardo ha sido durante más de una década Secretario General del Tribunal de Cuentas Europeo. Actualmente trabaja para IDI (Iniciativa para el Desarrollo de la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores) promoviendo el desarrollo democrático de los países a través del fortalecimiento sus SAIS.
En este número especial sobre el control financiero y la auditoría pública tenemos la gran suerte de contar con nuestros compañeros del Ayuntamiento de Tarragona, José Fernando CHICANO JÁVEGA (Interventor general) y Javier REQUEJO GARCÍA (Viceinterventor) que nos cuentan su experiencia con dos de los instrumentos más novedosos del RCIL, el informe resumen y el plan de acción, con el fin de hacer efectiva la finalidad de control interno que como nos indican sus autores «no es otra que la mejora continua de la gestión de las entidades locales».
Otra de las novedades que incorpora nuestro RCIL, es la planificación del control financiero a través de un análisis de riesgos. Tanto en el entorno de control interno como en el del control externo la delimitación y concreción de las áreas de riesgo resultan imprescindibles para detectar ilegalidades, incumplimientos y quebrantos en los fondos públicos. Pilar JIMÉNEZ RIUS, letrada del Tribunal de Cuentas, nos hablará de la responsabilidad contable que enjuicia el Tribunal de Cuentas con unos casos prácticos en los que se ha exigido responsabilidad contable a gestores, a los órganos de control interno y autoridades locales por llevar a cabo una deficiente gestión de los fondos públicos que tenían encomendados.
Una de las razones por las que se tacha a la fiscalización previa como ineficaz es porque se centra en aspectos más formales de legalidad desviando la atención de otros como la eficacia, la eficiencia y la economía (análisis de las «3E») objetivos que se persiguen mediante el control financiero y la auditoría pública. De esta forma el control financiero complementa la función interventora, realiza un control más global y su finalidad es, precisamente, controlar la calidad en la consecución de los resultados. Para analizar los principios de buena agestión financiera, María José FERNÁNDEZ DOMÍNGUEZ (es la Interventora del Ayuntamiento de Boadilla del Monte) analiza el impacto de las «3 E» en el ejercicio del control interno local. Ernest RUIZ GARCÍA e Inma MOLAS PUJOL (Viceinterventor General y la jefa de servicio de asistencia a municipios en el ejercicio de control interno de la Diputación de Gerona) analizan si este enfoque es posible en las pequeñas y medianas entidades locales sobre la experiencia de la Diputación de Gerona.
Como el ejercicio del control financiero y la auditoría publica también es de aplicación a los municipios acogidos al régimen simplificado, Elena VIDAL FERNÁNDEZ, secretaria-interventora y jefa de servicio de fiscalización del Ayuntamiento de Torrent aporta una reflexión sobre la mejora continua de la gestión en las pequeñas entidades locales.
Fátima LOZANO VILLAVIEJA, es interventora del Ayuntamiento de Azuqueca de Henares, nos presenta una infografía sobre las ideas y la fuerza del control financiero local, como una oportunidad estratégica de mejora en la organización. Finalmente contamos con el excelente trabajo de Javier SÁNCHEZ RUBIO, que nos aporta una visión integral para la implantación del control financiero en las entidades locales, actual Interventor General del Ayuntamiento de Toledo, antes fue el director de la oficina de contabilidad y control financiero del Ayuntamiento de Madrid.
La última parte de este número especial trata sobre una de los aspectos más controvertidos y problemáticos de los municipios españoles, la omisión de la función interventora cuando se produce incumplimientos normativos que pueden derivar en la posible revisión de oficio y la declaración de nulidad. Este tema de máxima actualidad nos lo explicarán desde la doctrina del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana, de la mano de Patricia BOIX MAÑÓ y Teresa VIDAL MARTÍN, como letradas de este órgano consultivo.
Como no podría faltar en este especial, dentro de la crisis económica sanitaria y social que estamos viviendo derivada de la pandemia provocada por coronavirus SARS-CoV-2 (COVID-19), es esencial el control financiero de los nuevos fondos europeos para la recuperación y resilencia, Next Generation, Manuel VILLASALERO DÍAZ (profesor titular y EX Vicerrector de Economía y Planificación de la UCLM) nos brinda la oportunidad de conocer de primera mano los desafíos y oportunidades en la gestión y control de estos fondos.
Jorge CASTEJÓN GONZÁLEZ, director de la Oficina Nacional de Auditoría de la IGAE analiza exhaustivamente la racionalidad de las estructuras públicas, a través de la supervisión continua, un artículo de máxima actualidad ya que responde a preguntas tan evidentes en el contexto de crisis actual sobre la descentralización funcional para el cumplimiento de los objetivos y su impacto en la evaluación de las políticas públicas.
En el ámbito local, probablemente debido a la heterogeneidad de los entes que lo conforman, con el objetivo de entender la difícil y desagradable tarea del interventor, que requiere de un despliegue de conocimientos técnicos, de habilidades personales y directivas, Sandra BARRIO CARVAJAL (auditora de la Cámara de Cuentas de Andalucía) nos ofrece 5 consejos para poder auditar utilizando la inteligencia emocional y las habilidades directivas necesarias para poder desarrollarlo.
Ha sido un honor haber coordinado este número tan especial, el segundo monográfico de control interno local: en el que hemos tenido la suerte de contar con las primeras figuras en el mundo de control interno y/o externo, nacional e incluso internacional, todos ellos han querido aportar sus reflexiones acerca del control interno, fundamentalmente el control financiero y la auditoría pública, que afectan a la gestión pública aportando soluciones y propuestas de mejora.
Quiero agradecer públicamente la colaboración a todos los compañeros que ha participado en este monográfico, por lo que me han enseñado ahora con sus artículos, y por lo que me han ayudado durante toda mi trayectoria profesional. También quiero agradecer la formación que muchos de ellos me han proporcionado durante años a través del Consejo General de Secretarios, Interventores y Tesoreros de administración local (COSITAL) a través de sus actividades docentes y formativas llevadas a cabo en el seno de COSITAL y en sus colegios provinciales, como la formación que actualmente estoy recibiendo, del Master Universitario de auditoría pública de la UCLM y que hemos tenido la suerte de contar con muchos de sus profesores en este número tan especial. Gracias a todos por aportar tanto conocimiento, tanta experiencia y prestigio profesional, todos ellos han contribuido en mi andadura profesional como interventora de la administración local.
Como no podía ser de otro modo, quiero dejar constancia de mi agradecimiento por haber confiado en nuestro proyecto a la prestigiosa revista El Consultor de los Ayuntamientos, y a la multinacional a la que pertenece Wolters Kluwer. En especial debo y quiero agradecer públicamente a Lourdes Bernal Riobóo por su innegable apoyo, y por la confianza en asignarme la tarea de coordinar este Especial. Asimismo quiero dar las gracias a Silvia Ballesteros Arribas por su inestimable ayuda y paciencia conmigo para que este número sea hoy una realidad.
Sin la colaboración de todos ellos, este Especial no habría visto la luz.
Quiero terminar esta presentación con una cita muy utilizada en el mundo de la calidad y la gestión continua, atribuida al científico, William Thomson Kelvin (Lord Kelvin), físico y matemático británico (1824-1907):
«Lo que no se define no se puede medir. Lo que no se mide, no se puede mejorar. Lo que no se mejora, se degrada siempre».
Mari Carmen Aparisi Aparisi