Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, tiene como objetivo conseguir una gestión ágil, eficaz, y flexible. Si lo que se pretende es una gestión eficaz, es necesario eliminar o reducir los trámites para que los fondos lleguen de la manera más rápida posible a los encargados de ejecutar los proyectos. Ahora bien, esta difícil ecuación entre agilidad y flexibilidad en los controles puede tener como contrapartida un aumento del riesgo de fraude. El gran error descansa en la creencia que la eliminación o reducción de los trámites para agilizar la gestión no se vea compensada con los controles adecuados, sino, al contrario, con una supresión de los mismos. La situación ideal sería la contraria, que se mejoren los controles, incluso incrementando las plantillas, y no todo lo contrario, suprimiéndolos. El tiempo pondrá las cosas en su sitio
1. Introducción
Estos últimos días estamos acostumbrados a leer mucha noticias, rápidas y novedosas, observamos con asombro la tan esperada entrada de los fondos europeos, entrada que va suponer una transformación, en nuestra sociedad, pues de facto va suponer muchos cambios que nos ayudaran a reconstruir a la España posterior a la COVID -19, que será capaz de afrontar no solo las necesidades actuales sino las incertidumbres que se puedan generar en un futuro.
Podríamos decir que es la primera vez en la historia, de nuestro país, que se inyecta esta cantidad de dinero, y que previsiblemente tiene que servir para ejecutar el plan de recuperación minimizando los efectos económicos derivados de la crisis sanitaria y económica derivada de la pandemia actual.
Se espera que se puedan movilizar hasta 140.000 millones de euros, cerca de un 20% de nuestra capacidad de riqueza anual, en forma de transferencias y préstamos, la mayor cantidad de recursos que se ha destinado, en la historia de nuestro país, a proteger empresas, fundamentalmente pequeñas y medianas, trabajadores y trabajadoras autónomos. Este instrumento de recuperación (NexT generation EU) se materializará en forma de transferencias y préstamos durante el periodo 2021-2026.
Por ese mismo motivo y bajo mi humilde opinión, la de una funcionaria, Interventora de la administración local, cuyo papel precisamente es el de controlar la gestión económica presupuestaria , me dispongo a redactar este artículo de opinión, pues considero un riesgo el no someter esta cantidad de dinero a los oportunos mecanismos de control pues necesariamente y ahora más que nunca el destino de estos fondos debe ajustarse lo máximo posible no solo a los criterios de legalidad, sino también de eficacia, eficiencia, y economía ajustándose a los llamados principios de buena gestión financiera.
Una excesiva laxitud en el control podría suponer un despropósito y un riesgo, pues como es sabido resulta necesario llegar al adecuado equilibrio entre agilidad y rapidez en los procedimientos administrativos (de ahí que la función interventora en régimen de requisitos básicos sea concebida como un sistema de control que precisamente persigue la combinación y equilibrio entre el necesario control previo y la agilidad) , no es menos cierto, que el control siempre ha tenido un fin de interés público, pues el control de los gastos e ingresos públicos es fruto de la ley y de nuestra propia Constitución española.
Nuestra Constitución española de 1978 enuncia entre los derechos y deberes de los ciudadanos un aspecto relativo a la ejecución del gasto público, al señalar en su artículo 31.apartado 2, "El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía”.
Este mandato explícito referido al gasto público hay que ponerlo en conexión con los artículos dedicados al "Gobierno y administración" concretamente el artículo 103.1 que señala :
“La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.”
Por tanto y en el ámbito del control interno es necesario destacar la conjunción de ambos artículos y los criterios recogidos en el mismo, eficiencia y economía que han de regir la ejecución del gasto público y los principios de eficacia y legalidad , que sujetan la actuación de nuestras administraciones públicas.
Lo anterior nos da una idea de la necesidad e importancia de la actividad de control como garantía de la actuación pública, que debe ser controlada, intervenida y fiscalizada con el objetivo de conseguir los principios constitucionalmente expuestos, y en cumplimiento de los principios de transparencia y buena gestión pública.
Por tanto la actividad de control es necesaria para asegurar la legalidad del gasto y su conexión con los intereses generales, evitando de este modo, situaciones fraudulentas y de despilfarro del gasto público.
En este sentido cobra sentido la función de control, concretamente la de control interno que englobaría el conjunto de disposiciones y medidas adoptadas por el ordenamiento jurídico para asegurar los principios de economía, eficacia, eficiencia y legalidad de la actividad económico financiera de los entes públicos desde este punto de vista la acción de control es un complemento básico y necesario que pretende asegurar el buen fin del gasto público .
La función de control en cualquiera de nuestras administraciones públicas tiene cada vez más importancia, pues es ejercida por órganos especializados dentro de una misma entidad y sobre el resto de órganos de un mismo ente.
La regulación de control interno es ejercida en el sector público estatal en el titulo VI de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, general presupuestaria en el ámbito autonómico y en virtud de los principios constitucionales de autonomía (art 2) y autonomía financiera (art. 156.1 de la CE) el control interno queda regulado en las normas de hacienda y presupuesto de las respectivas comunidades autónomas.
En el ámbito local , el control interno queda recogido en el título VI del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas locales – en adelante TRLRHL- , que tradicionalmente ha venido a regular de forma escasa el control interno local (11 artículos) obligando a los interventores locales a acudir no pocas veces, al modelo de control establecido por la IGAE, así como a las recomendaciones del Tribunal de cuentas y de los órganos de control externos (OCEX) lo que generó diferentes grados de control y fiscalización entre las entidades locales ante la inexistencia de criterios objetivos y homogéneos para determinar el alcance de la fiscalización y en el Real Decreto 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del sector público local (en adelante RCIL) con la pretensión de realizar, con medios propios o externos, el control efectivo del cien por cien del presupuesto general consolidado del ejercicio en la modalidad de función interventora y, al menos, el ochenta por ciento mediante la aplicación de la modalidad de control financiero.
Estas pretensiones se pueden ver hoy afectadas con la nueva regulación que hace el Real Decreto Ley 36/2020 , aprobado en Consejo de Ministros el 22 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la administración pública y para la ejecución del plan de recuperación, transformación y resilencia, pues con la pretensión y objetivo de agilizar los trámites se puede caer en el riesgo de que el destino de estos fondos no sea el adecuado, con las consecuencias económicas que ello supone, no es la primera vez en nuestro país se ve en la tesitura de devolver a la UE parte de la ayuda recibida por una mala gestión de los fondos europeo, lo que nos debería al menos replantearnos las cosas para no asumir más riesgos. No olvidemos los 30 millones de euros que España podría devolver por el proyecto del tramo AVE Madrid Barcelona y que sin duda debería resultar un precedente a la hora de gestionar estos fondos, al no cumplir con las indicaciones de la normativa comunitaria.
La comisión europea ya señaló que España no tiene una buena gestión de los fondos Europeos. A finales del año pasado el Tribunal de Cuentas Europeo señaló que España solo había certificado un 33% de las ayudas, ya que los gastos con cargo al presupuesto de 2019 contiene "demasiados errores” lo que nos alerta de la necesidad de mejorar y fortalecer los controles en vez de suprimirlos y/o debilitarlos con vistas al plan de recuperación contra la COVID-2019.
En el mismo sentido se pronuncian expertos y directivos españoles que consideran crucial la colaboración entre la Administración pública y las empresas españolas para sacar el máximo provecho de las ayudas recibidas, concretamente el 44,2 % de los encuestados opinan (según la encuesta realizada por PwC sobre el fondo europeo de recuperación entre un colectivo de empresarios, directivos y expertos de universidades y centros de investigación económica) en la creación de un grupo de trabajo , que bajo la Presidencia del Gobierno, se ocupe de preparar los proyectos con la estrecha colaboración con las empresas españolas y las comunidades autónomas.
Estos expertos se pronuncian también sobre el grado de condicionalidad de los fondos europeos, similar al que existía para los programas de rescate que se produjeron, entre el 2010 y 2013, con el fin de evitar el riesgo de que no se utilicen correctamente.
España tiene ante sí el importante reto de gestionar las ayudas europeas de forma eficaz y eficiente así como la adecuada utilización de estos fondos para conseguir el fin pretendido, es decir lograr la transformación económica. Se deberá sacar el máximo provecho de estos fondos lo que exige necesariamente una estrecha colaboración entre el sector público y el sector privado
Sin restar importancia a la situación, la crisis global de salud pública que vivimos por la amenaza de la covid-19 se ha mostrado en toda su crudeza como la mayor amenaza que sufre Europa desde la II Guerra Mundial, La pandemia de la covid-19 constituye un desafío sin precedentes para Europa y el mundo que exige una actuación urgente, decidida a escala global, de la UE, nacional, regional y local. Este esfuerzo debe estar orientado a la recuperación social y económica, lo que implica un desafío enorme, pues las últimas perspectivas económicas presentadas por la Comisión Europea a principios de mayo muestran que la economía ha sufrido un duro golpe debido a la crisis sanitaria de la covid-19: la economía de la UE se contraerá al menos en un 7,4 % en 2020, una caída significativamente peor a la que sufrimos en 2009.
En este contexto se aprueba el RD ley 36/2020, que pretende, por una parte, impulsar los instrumentos para que los estados miembros puedan recuperarse, impulsar la inversión privada y apoyar las empresas con dificultades, adoptando las medidas pertinentes gestionando los fondos europeos para impulsar la recuperación económica y social, lo cual debe ir de la mano con un control efectivo de los fondos públicos.
Parece indiscutible el papel que tienen que adoptar nuestras administraciones públicas para el impulso, seguimiento y control de los proyectos del plan, y para conseguir la necesaria absorción de los fondos europeos pues esta absorción será el reflejo del éxito de la ejecución del plan, en ese contexto la administración pública en general, y la local en particular, debe ser lo más ágil y flexible posible , lo que no implica laxitud y relajación en los controles de gasto público de ahí que sea necesario conjugar los necesarios controles del gasto público con la agilidad que requiere la ejecución de estas políticas para la pronta recuperación del país, de ahí que la redacción de este real decreto y las normas que en él se contienen tengan como desafío el cumplir el equilibrio necesario entre agilidad y el correcto control de los fondos públicos.
Esta ecuación no debe confundirse, a mi modo de entender las cosas, como mayor discrecionalidad y menor responsabilidad (en el sentido de dar cuenta) de las decisiones públicas, pues a mayor margen de discrecionalidad y menor control más riesgo de fraude y más posibilidades existen de que el destino de los fondos no cumpla con las exigencias comunitarias.
Este RD LEY 36/2020, pretende innovar acometiendo reformas en los procedimientos administrativos, en materia de ejecución del presupuesto y gasto público, en materia de contratación administrativa y como no en lo relativo al control y fiscalización de los fondos públicos.
El borrador inicial contenía una pretensión que ha sido modificada en su redacción final con el objetivo de articular el necesario control de los fondos públicos y la agilidad y flexibilidad en su tramitación para conseguir “a fin de asegurar el mejor equilibrio entre las garantías que ofrece el control previo para evitar una incorrecta aplicación de los fondos y una gestión ágil de los mismos que permita su máximo aprovechamiento“.
De esta forma se ha suprimido- como era lógico- la posibilidad de que pudiera eliminarse de la intervención previa, los expedientes que no resultaran seleccionados en la muestra, pues en la anterior redacción se permita dejar exentos de fiscalización previa los expedientes - que pese a estar financiados con los fondos europeos- no pudieran fiscalizarse en el plazo máximo establecido para ello (5 días hábiles), la redacción anterior contemplaba la posibilidad de aplicar técnicas de muestreo para la fiscalización e intervención previa de estos expedientes. En los casos en que se aplicaran dichas técnicas, los expedientes que no estuviesen incluidos en la muestra no estaban sujetos a fiscalización (fases A y D) o intervención previa (fase de reconocimiento de la obligación) , según procediera.
La redacción anterior era tan “osada“ que en aras de conseguir la ansiada agilidad se permitía eliminar de control previo incluso certificaciones de obra de gran importe sin necesidad de realizar la comprobación previa material, si la acumulación de expedientes era tal que incumpliera el plazo de 5 días hábiles, los expedientes que quedaban fuera de la muestra no estaban sujetos a un control previo.
La redacción definitiva , a mi juicio, con mayor rigor técnico, ha eliminado la posibilidad del muestreo y de la exención de fiscalización previa, sustituyendo ésta , por el control financiero permanente en aplicación del artículo 149.2 de la LGP , posibilidad que queda ahora recogida en el apartado séptimo del artículo 45 del RD.
También lleva un apartado dedicado a la gestión de recurso humanos (art 27 y siguientes sección 2ª) pues resulta necesario , crear ahora unidades temporales de empleo para poder gestionar y ejecutar estos proyectos , unidades para la gestión y ejecución de proyectos europeos con una duración de 3 a 5 años, lo que permitirá de una parte generar empleo a la vez que se requerirá formación adicional para estos proyectos , una formación teórico práctica , que requiera de un alto grado de especialización en materia de colaboración público privada, lo que permite la aprobación de un modelo de relaciones de puestos de trabajo provisional que recojan estas unidades de trabajo. Prevé la Disposición adicional segunda del Real Decreto 36/2020, la asignación de un complemento variable por consecución de objetivos y por asignación de funciones adicionales a tiempo parcial, lo que se traduce en términos de la legislación sobre función pública y retribuciones en una "productividad extraordinaria ” , que es lo que viene a denominarse retribución variable, complemento que se cuantifica en función de unos objetivos prefijados de antemano que permitan sacar adelante los proyectos. Difícil ecuación para conseguir el equilibrio deseado, rapidez, acumulación y fiscalización.
En este contexto pasemos a estudiar las especialidades tanto de índole presupuestaria como de control y fiscalización del gasto de estos fondos públicos.
2. La fiscalización de los Fondos Europeos
Con el pretexto de evitar los denominados “atascamientos o cuellos de botella”, es objetivo de este Real Decreto 36/2020, modificar normas, introducir modificaciones que a veces nada o poco tienen que ver con el fin perseguido. Este régimen específico y singular de fiscalización, como por ejemplo la creación de las agencias estatales que con el fin de agilizar los trámites, se les reconoce una autonomía para evitar los controles. Y todo sabemos que cuanta más relajación, más laxitud y menos control más riesgos de corrupción y fraude. Sin ánimo de criticar este decreto no es menos cierto que la función interventora como función de control preventiva y previa puede a veces entorpecer (en palabras de los gestores que ven al control interno como piedras en su camino) o ralentizar los procedimientos administrativos y no como garantía de su seguridad jurídica y del cumplimiento normativo , pues a mayor control menos riesgo de fraude y por tanto menos posibilidades de un uso inadecuado de los fondos públicos.
Y es que si se relaja la función interventora , comprobando menos requisitos o dedicando menos tiempo para su comprobación , debe cobrar mayor importancia el análisis de riesgos y la planificación en las actuaciones de control financiero (de hecho el propio reglamento prevé la posibilidad de sustituir la función interventora por el control financiero permanente, apartado 7 del art. 45) sin olvidar que el muestreo y las actuaciones de control financiero no son preventivas sino se realizan en un momento posterior y por tanto no tienden a corregir situaciones creadas sino a mostrar los errores del trabajo ya ejecutado. Es decir ante la disyuntiva de control previo y/o posterior el Estado se reserva la posibilidad de acordar el “posterior” para evitar los estancamientos o cuellos de botella, que aunque a priori parece una decisión acertada requiere de un compromiso de los gestores para realizar una gestión adecuada de los fondos públicos que puede verse entorpecida por una mala gestión al no estar intervenida previamente.
Y es que no podemos ser ajenos a la disyuntiva- sobre todo ante la cantidad de dinero que se va a movilizar - de control previo y por tanto mayor seguridad y el control financiero permanente en sustitución de la función interventora.
Hay una cierta resistencia (y lo digo con conocimiento de causa como interventora) de dejar atrás los tradicionales modelos de control, más enfocados hacia el cumplimiento de la legalidad y el ejercicio de la función interventora y orientarse hacia el cumplimiento de los resultados y objetivos que se pretenden conseguir con los fondos europeos.
El cambio de paradigma pasa por entender que el cobro de los fondos europeos no depende del coste efectivo sino de los rendimientos alcanzados, es decir nos pagan por cumplir unos objetivos y no por el coste que le va a suponer al Estado español desarrollarlos, por lo que a mayor eficacia, eficiencia y economía , se obtendrán mejores resultados.
El objetivo está claro, realizar un enfoque prospectivo y de mejora para la toma de decisiones a mayor eficiencia, economía y eficacia, mejora el control centrado en la consecución de los principios de las 3 “E” en términos de resultados inmediatos con el objetivo de dar una valoración independiente de su racionalidad económico financiera y su adecuación a los principios de la buena gestión a fin de detectar posibles deficiencias y proponer recomendaciones.
En este sentido , cobra cada vez mayor importancia el control financiero permanente versus la función interventora, y como no podría ser de otra manera, lo que pretende el Real Decreto Ley 36/2020 es introducir unas técnicas de control más modernas con la vocación de permanencia no solo para la gestión de estos fondos sino con carácter general para cualquier tipo de expedientes , pues si lo que se pretende es una gestión ágil sin descuidar los controles porque no aprovechar en estos momentos el uso de las nuevas tecnologías aplicando los medios necesarios para realizar una fiscalización automatizada basada en la gestión de los datos, porqué no? Porque no ponemos el carro a los pies de los caballos y empezamos a implementar las técnicas sobre tratamiento y automatización de los datos, si algo es capaz de agilizar en estos momentos los procesos administrativos, es, sin duda, la inteligencia artificial y la robótica, podría ser una oportunidad para avanzar en los procesos de automatización. El gobierno del dato. Los datos como activo digital, ahora bien la automatización de los procesos, y entre ellos los de fiscalización requiere de personal humano altamente cualificado y con perfiles muy técnicos, Los auditores y el personal dedicado al control, en general, deberán tener un nivel alto de conocimientos tecnológicos, más profundo que el existente actualmente, debiendo promoverse acciones formativas orientadas a esas nuevas necesidades, dirigidas a los actuales y futuros profesionales.
No debemos obviar un principio contable fundamental que es el de importancia relativa o materialidad, precisamente es este principio el que cuestiona que a mayor cantidad a mayor importe más posibilidad de fraude o de riesgo existe y precisamente por ello lo que debería es mejorarse los mecanismos de control, para que sean más adecuados por lo que de nuevo los procesos automatizados cobran una especial relevancia y el control financiero también utilizando para ello las modernas técnicas de auditoria.
Por otra parte, el control permanente lleva un análisis previo de riesgos , y que la selección de la muestra (salvo que se elija al total de la población) lleva consigo un acto de aleatoriedad o de probabilidad y por tanto la muestra por lo general no coincide con el total de la población lo que deja expedientes a un control posterior que pueden o no ser intervenidos, además como cualquier actuación de control financiero, que se realiza a posterior tiene como inconveniente que esta se aleja en el tiempo y esto es lo que parece deducirse del artículo 45 del RD ley 36/2020, bajo el control previo aplicable a los expedientes que se tramiten financiados con los fondos europeos.
En primer lugar se establece la regla general de que cualquier acto que tenga una incidencia directa en la ejecución del presupuesto, como los actos administrativos de autorización, disposición o compromiso y reconocimiento de la obligación, se ejercerán en régimen de fiscalización de requisitos básicos, con independencia del tipo de expediente y de la cuantía. No procederá, en ningún caso, la aplicación del régimen general de fiscalización.
Me parece oportuno recordar que este tipo de fiscalización ,en régimen fiscalización de requisitos básicos se adopta (en el caso de la administración local) por el Pleno (art 13 del RCIL) a propuesta del Presidente y previo informe del interventor, por lo que puede darse el caso de que una entidad local no se haya acogido a este régimen especial de fiscalización y opere la regla general de fiscalización ordinaria ,contenida en el apartado 3 del artículo 13 de RCIL , que por cierto también es de aplicación para aquellos gastos de cuantía indeterminada. En igual sentido se pronuncia y con respecto a la Administración General del Estado, el artículo 152 de la LGP.
Para todo tipo de expedientes en ejecución del «Plan», con independencia del tipo de expediente y de su cuantía, se realizará siempre en régimen de fiscalización de requisitos básicos-siempre que venga financiado con fondos europeos-, haya o no acordado el Pleno este régimen especial de fiscalización y con independencia del tipo de expediente, a priori me induce a pensar que su regulación no parece ser muy respetuosa con el principio de autonomía local (que sabemos que siempre es la eterna olvidada) , si el Pleno de la entidad local no ha acordado este tipo de fiscalización, será entonces este Real Decreto el que le impone como su interventor debe fiscalizar los expedientes, teniendo en cuenta además que en el régimen ordinario la responsabilidad sobre la adecuación del expediente a la legalidad recae únicamente en el órgano interventor , al asumir su conformidad sobre el mismo de forma plena.
Quiero señalar que soy partidaria del régimen de fiscalización limitada previa de requisitos básicos pero en todo caso es una decisión del Pleno , previo informe del interventor, y no del Estado sobre la entidad local.
A favor de este tipo de fiscalización- la limitada previa o de requisitos básicos - he de señalar que en este régimen los extremos a comprobar están perfectamente definidos y acordados por lo que no cabe un margen de discrecionalidad, garantizando de este modo un marco de actuación concreto, conocido por la entidad local, y homogéneo para todo el sector local, en cambio en el régimen general (el de fiscalización Plena) , la inexistencia de criterios objetivos y homogéneos plantea problemas a la hora de determinar su alcance , y es precisamente por ello que el Real Decreto ha intentado homogenizar los criterios a fiscalizar regulando este régimen de fiscalización para los expedientes tramitados como consecuencia de la recepción de los fondos Europeos con el objetivo de evitar una cierta subjetividad en la revisión a realizar. Ojo, la redacción definitiva es a mi juicio mejor que la contenida en el borrador inicial, en la anterior redacción no se fiscalizaban todos los requisitos actualmente vigentes , pues los requisitos adicionales aplicables a cada tipo de expediente y que quedan recogidos en los distintos acuerdos de consejo de ministros actualmente vigentes quedaban "suspendidos” y solo eran de aplicación únicamente, aquellos otros, que se regulen para estos expedientes por Acuerdo de Consejo de Ministros, quedando en suspenso, además aquellos otros requisitos adicionales que el Pleno haya considerado como esenciales (art. 13.2 letra c) del RCIL).
La redacción definitiva viene a incluir todos los extremos de general comprobación previstos en el art 152.1 de la Ley general presupuestaria, en tanto no se aprueben los nuevos requisitos de fiscalización , y por tanto siguen vigentes los acuerdos de consejos de ministros aprobados para cada tipo de expedientes, pues la redacción anterior solo incluía unos apartados concretos , apartados a),b),c),d) y f), dejando fuera precisamente los extremos que por su trascendencia en el proceso de gestión determine el Consejo de Ministros.
Todos estos requisitos adicionales se los pretendía cargar de un plumazo el Real Decreto, pero afortunadamente y en pro de la seguridad jurídica no ha sido así.
Ahora bien mientras no existe un nuevo acuerdo del consejo de ministros, para la aplicación de estos fondos, ante un expediente de contratación, con independencia de su cuantía, se tendrá en cuenta la Resolución de 25 de julio de 2018, de la Intervención General de la Administración del Estado, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de julio de 2018, por el que se da aplicación a la previsión de los artículos 152 y 147 de la Ley General Presupuestaria, respecto al ejercicio de la función interventora en régimen de requisitos básicos en el ámbito de los contratos del sector público y encargos a medios propios.
En cuanto se apruebe el acuerdo específico del Consejo de Ministros, los extremos adicionales a fiscalizar serán los que EXPRESAMENTE SE REGULEN PARA ESTE TIPO DE EXPEDIENTES, Y CASUALMENTE SI EL INTERVENTOR(por ejemplo por carecer de personal) o por que se trate de una época del año con mayor carga de trabajo, no pueda cumplir con el plazo improrrogable de 5 días, tendrá un problema porque en esos casos si así se acuerda por el Consejo de Ministros la fiscalización previa será sustituida por el control financiero permanente pero si no se ha acordado deberá cumplir de forma inexorable con ese plazo .. y todos sabemos cómo se las gastan en la administración local, donde todo es de ayer para hoy .. y además hay épocas del año donde se acumula el trabajo, por lo que la solución pasaría necesariamente por contratar más personal para las actuaciones de control.
Será una oportunidad única para introducir las nuevas tecnologías de la información al servicio del control financiero permanente y de auditoría pública incorporando personal más técnico y cualificado
Ya no opera la posibilidad de aplicar técnicas de muestreo en la fase de fiscalización previa, dejando fuera de fiscalización aquellos otros expedientes que no han resultado seleccionados(este párrafo se ha suprimido).
He de señalar que la experiencia previa en la gestión de fondos comunitarios y con los controles adecuados no ha sido todo lo satisfactoria que se esperaba pues ya hemos mencionado que el TCUE nos ha pegado un tirón de orejas al Gobierno español porque los gastos con cargo al presupuesto de 2019 “contienen demasiados errores”, lo que demuestra la necesidad de mejorar los controles con vistas al plan de recuperación contra la covid-19.
El Decreto recoge también, más especialidades sobre la materia de fiscalización y control.
En el despacho de los expedientes gozará de prioridad absoluta los financiados con fondos europeos, debiendo despacharse en el plazo de 5 días, el plazo no es una novedad puesto que en el régimen de fiscalización de requisitos básicos, el plazo es el mismo, esto obviamente generará problemas, ya que en la administración estamos acostumbrados a que todo es urgente todo es para ayer, y claro a esto se une la prioridad y urgencia en la fiscalización de este tipo de expedientes, al que el Decreto le da prioridad absoluta, excepcionando de esta forma la regla general de despacho ordinario de los expedientes por orden de entrada (previsto en la ley 39/2015) , sí además no resultara posible cumplir con los pazos el decreto contempla la posibilidad de que el Consejo de Ministros acuerde la aplicación del control financiero posterior.
Ante la acumulación de expedientes y la posibilidad de incumplir los plazos el consejo de ministros podrá acordar la aplicación del control financiero permanente en sustitución de la función interventora. En el modelo anglosajón, en Estados unidos y Reino Unido, se da mayor importancia al cumplimiento de los objetivos que al cumplimiento de la legalidad y por tanto cobra mayor importancia el control financiero permanente
Dos cuestiones que considero relevantes , la primera que se trata de una intervención limitada previa descafeinada o intervenida pues solo deben comprobarse los extremos generales referidos en el artículo 152.1 de la LGP y los establecidos en los diferentes acuerdos de consejo de ministros actualmente vigentes, esto es, la existencia de crédito adecuado y suficiente, en el caso de que los créditos se financien con ingresos afectados (que es el caso) se comprobará que los mismos son ejecutivos, cuando se trate de contraer gastos de carácter plurianual que se cumplen con lo previsto en el art 174 del TRLRHL, y en el caso del Estado con lo previsto en el art 47 de la LGP, que casualmente, también ha sido modificado de acuerdo con lo señalado en el art 41 de Real Decreto ley 36/2020, pues se amplían los porcentajes de ejecución para los ejercicios futuros y las anualidades de ejecución.
Los extremos de general comprobación serán en todo caso:
En tanto no se apruebe el citado acuerdo específico de Consejo de Ministros, los extremos adicionales a verificar en los expedientes que se financien con cargo a los Fondos de los Planes Next Generation UE serán:
- a) En la fiscalización previa de los actos incluidos en la letra a) del art 150.2 de la LGP.
– Los extremos de general comprobación referidos en el art 152.1 LGP.
– La existencia de informe del Servicio jurídico en aquellos expedientes en que, de conformidad con la normativa aplicable, sea preceptivo.
– La existencia de dictamen del Consejo de Estado en aquellos expedientes en que, de conformidad con la normativa aplicable, sea preceptivo. Con posterioridad a su emisión únicamente se constará su existencia material y su carácter favorable.
- b) En la intervención previa del reconocimiento de las obligaciones, prevista en la letra b) del art. 150.2 LGP.
– Para aquellos tipos de gastos que estén incluidos en los distintos Acuerdos de Consejo de Ministros por los que se da aplicación a la previsión de los artículos 152 y 147 de dicha Ley respecto al ejercicio de la función interventora en régimen de requisitos básicos, en la intervención previa del reconocimiento de la obligación se verificarán los extremos de general comprobación y los adicionales previstos en esos Acuerdos, que resulten exigibles de acuerdo con la normativa aplicable a estos expedientes.
– Para aquellos tipos de gastos que no estén incluidos en dichos Acuerdos de Consejo de Ministros, en la intervención previa del reconocimiento de la obligación se verificarán exclusivamente los extremos de general comprobación referidos en el art. 152.1 LGP.
No quiero terminar este apartado sin señalar que el decreto, además, nos viene a limitar o intervenir la documentación que integran los expedientes administrativos, para que a su vez los intervengamos o fiscalizamos de una forma muy limitada , me resulta extraño que se someta a fiscalización únicamente la documentación estrictamente necesaria para realizar la verificación de los extremos a comprobar -que a su vez serán modificados- por lo que se nos puede escapar al control aspectos clave en la fiscalización de los contratos administrativos, subvenciones , convenios, expedientes de personal, y si perjuicio además de que el órgano interventor tenga como una de sus facultades (art 222 del TRLRHL y art 6.apartados 1,2 ,3 y 4 del RCIL) la posibilidad de obtener cuantos antecedentes, informes y asesoramientos estime convenientes para el ejercicio de control interno y con independencia del medio en que se soporten, facultad o derecho que parece que no esté vetada. En igual sentido se pronuncia, para la Intervención General del Estado el artículo 145 , apartados 2,3 y 4 de la LGP pues uno de los derechos o facultades del órgano de control , es la posibilidad de solicitar aquellos informes o documentos para asegurar un control más eficiente y de calidad.
Por todos estos motivos parece que se nos haya limitado o intervenido (valga la redundancia) a la hora de fiscalizar o intervenir los fondos públicos. Ahora bien el Estado se reserva la posibilidad de sustituir esta intervención por el control financiero permanente, lo que conlleva necesariamente la aplicación de las nuevas tecnologías de la información aplicadas al campo de la auditoría pública que si bien el Estado y ciertas Comunidades Autónomas están preparadas para este cambio de paradigma , no es la misma situación a nivel local donde la aplicación de las TIC en el campo de la auditoría queda muy lejos, parece una “carta a los reyes magos” o un “brindis al sol” porque la mayoría de nuestras entidades locales no están preparadas para este cambio ya que carecen de los medios materiales y humanos necesarios para llevarlas a cabo.
Según el informe COSO (COSO 2O13) el control interno es un proceso, efectuado por la dirección y el resto de personal, diseñado para proporcionar una seguridad razonable con respecto al cumplimiento de los objetivos acerca de la efectividad y eficacia de las operaciones, la fiabilidad de la información financiera y el cumplimiento de las leyes y normas aplicables.
En las Administraciones Públicas no se suele concebir el control interno como en el sector privado, ya que erróneamente se suele asociar el mismo como una responsabilidad exclusiva del interventor cuando debería implicar a toda la organización. En este sentido el decreto modifica no solo las normas de control y fiscalización sino también las relativas a los contratos , a los procedimientos administrativos en fin que se debe ser consciente que lo ideal es reducir posibles factores de riesgo en las organizaciones implicando a los gestores en el cumplimiento normativo.
En una organización moderna el papel del órgano de control interno no es desarrollar el control interno de la organización, sino de verificar que dicho control es diseñado e implementado adecuadamente.
En la Administración pública el control interno no se suele concebir como en el sector privado, el Real Decreto 36/2020, apuesta por una administración más ágil y eficiente lo que conlleva un cambio en la concepción tradicional del control interno en pro del control financiero permanente.
3. Especialidades presupuestarias de los créditos afectados a los Fondos Europeos
En el Título IV, capítulo I se recogen las especialidades en materia de gestión y control presupuestario.
Para flexibilizar la gestión presupuestaria, se propone que los créditos para gastos relacionados con dichos Fondos vinculen a nivel del servicio presupuestario de nueva creación, específico para dicho fin, pudiendo distribuirse entre los diversos conceptos que lo integren, lo que facilita la capacidad de actuación por parte de los gestores.
Se propone incrementar el número de anualidades y autorizar la adquisición de compromisos de gastos que hayan de atenderse en ejercicios posteriores, hasta el máximo previsto por la normativa europea para la ejecución de los proyectos financiados, dado que la mayor parte de los expedientes para la instrumentación del Plan de recuperación van a verse afectados por la superación de límites de los créditos iniciales. Es decir se modifican los porcentajes y las anualidades previstas en el artículo 47 de la LGP, elevando los porcentajes y alargando el número de años a los que se pueden extender los gastos plurianuales hasta un máximo de 5 años.
Se prevé la posibilidad de que las órdenes de cierre del presupuesto de gastos y operaciones no presupuestarias puedan disponer de plazos diferenciados para los créditos vinculados a la gestión de estos Fondos, con el fin de modular el calendario presupuestario en estos supuestos.
Se permite la incorporación de los remanentes de crédito, que amparen compromisos de gastos contraídos, no detrayendo éstos de los créditos del ejercicio siguiente e incrementando con ello los créditos disponibles para el cumplimiento de los hitos y metas acordados, facilitando la obtención de los rembolsos de la Comisión.
Se establece la posibilidad de proceder a la tramitación anticipada de expedientes de gasto de ejercicios posteriores ligados a modificaciones presupuestarias, pudiendo llegar a formalizarse el compromiso de gasto, para cualquier tipo de expediente que se financie con los fondos procedentes del Mecanismo para la Recuperación y Resiliencia.
Esto no resulta una novedad por lo que respecta al ámbito de actuación en la contratación pública local pues la disposición adicional tercera punto 2 de la LCSP, señala que se pueden tramitar anticipadamente aquellos cuya financiación dependa de un préstamo , un crédito o una subvención solicitada o sometiéndola a la condición suspensiva, lo cual en el ámbito local sí que es un obstáculo puesto que la tramitación anticipada choca de facto con los compromisos de carácter plurianual, que quedan regulados en el artículo 174 del TRLRHL, pues la realización de gastos de carácter plurianual obliga a su vez que el inicio de su ejecución se realice en el propio ejercicio presupuestario en el que se autorizan.
Se flexibiliza la posibilidad de realizar pagos anticipados de los fondos comprometidos, con carácter previo a la ejecución y justificación de las prestaciones previstas en este tipo de negocios, pudiendo llegar hasta el cincuenta por ciento de la cantidad total a percibir.
Se asignan competencias para autorizar transferencias y variaciones presupuestarias entre créditos vinculados al Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia consignados en sus presupuestos de gastos a los titulares de los Departamentos Ministeriales y a los Presidentes o Directores de los Organismos Autónomos y resto de entidades del sector público administrativo estatal con presupuesto limitativo.
Como medidas novedosas podemos citar la creación de un servicio presupuestario especializado en la ejecución de estos fondos, con carácter vinculante entre sí, la posibilidad de tramitación anticipada de expedientes de gasto de ejercicios posteriores vinculados a modificaciones presupuestarias, el aumento hasta un 50% del pago anticipado de fondos comprometidos, la adquisición de compromisos de gastos en ejercicios posteriores hasta un máximo de 5 años, la incorporación de remanentes de créditos del ejercicio anterior y el establecimiento de un calendario diferenciado en las órdenes de cierre de ejercicio
4. Conclusiones
Para finalizar, quiero añadir unas pequeñas conclusiones, considero muy acertado que el Gobierno quiera dotar de mayor agilidad y flexibilidad a los expedientes financiados con los fondos europeos pero no a cualquier precio ya que podría resultar muy caro.
Esta mayor agilidad y flexibilidad, se podría conseguir, con respecto al área presupuestaria y de control de gasto público, dotándola de medidas de gestión presupuestaria más agiles y flexibles como las reguladas en el propio Decreto, pero no eliminando requisitos a comprobar, reduciendo plazos, seleccionado muestras y exonerando de control determinados expedientes, bajo la pretensión de dar una mayor agilidad y eficacia en la gestión pública, pues precisamente se podría conseguir todo lo contrario.
Si se dotara de mayor número de efectivos a los órganos de control, los “estancamientos o cuellos de botella” parecerían en un principio reducirse.
Si lo que pretendemos es un gestión ágil, eficaz y transparente se deberán eliminar y reducir los trámites para conseguir que los fondos lleguen a su destino de una manera lo más rápida posible, pero sin caer en la tentación de que la eliminación o reducción de los trámites para agilizar la gestión no se compensa con los controles adecuados, los cuales deberían verse reforzados , mejorados y no suprimidos.
No debemos olvidar el cambio de paradigma en la actuación de nuestras administraciones públicas y los controles que se ejercen sobre ellas.
No es tanto el comprobar el cumplimento de la legalidad (función interventora) ni el coste que le suponen ejecutar estos programas, sino los objetivos del CFP , van más allá pues se persigue un control encaminado más hacia la consecución de unos objetivos y del rendimiento alcanzado. Es decir los fondos europeos se dan para cumplir con unos objetivos el coste que le supone al estado español obtenerlos eso no será lo que nos financien.
Entiendo que para conseguir una mejora paulatina y progresiva en la actuación de nuestras administraciones resulta necesario determinar a priori unos indicadores que permitan el seguimiento del cumplimiento de los objetivos .
Y esos objetivos han de estar prefijados de antemano, para en consecuencia poder evaluarlos.
Tenemos mecanismos de control que permitan monitorizar el cumplimiento de estos objetivos .Hoy en día prácticamente no existen ningunos .
Y finalmente la calidad en el servicio prestado es un elemento presente.
En el modelo anglosajón, como el previsto en Estados Unidos y Reino Unido se da mayor importancia al cumplimiento de los objetivos que al cumplimiento de la legalidad. Y es ahí donde debemos llegar para conseguir la ansiada recuperación económica ocasionada por la pandemia para que los fondos europeos sirvan precisamente para lograr el cumplimiento de los fines perseguidos, dotar a la economía española de la inyección necesaria para poder reactivar la misma y poder volver a los parámetros económicos que existían antes de la pandemia.
Una última reflexión, algunas de las necesidades de gestión más agiles y eficaces que aborda el Real Decreto- Ley podrían convertirse en una oportunidad para avanzar en la automatización y la introducción de las tecnologías de la información aplicadas al control, concretamente a la función interventora y al control permanente.
Bibliografía
• https://hayderecho.expansion.com/2020/12/16/gestionando-los-fondos-europeos-medidas-urgentes-y-mecanismos-de-control-i/
• Fernández Llera, R. y Oviedo Creo, M. (2018):” Un renovado control interno local” Documentos RED Localis, 9/2018
• https://www.pwc.es/es/publicaciones/economia/colaboracion-gobierno-empresas-esencial-ayudas-europeas.html
• https://www.expansion.com/opinion/2020/12/01/5fc52499468aeb7c308b4623.html.fondos europeos: poder sin control. Andrés Betancor.