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La reanudación de los procedimientos urbanísticos tras el levantamiento de la suspensión: plazos administrativos y procesales

Hilario M. HERNÁNDEZ JIMÉNEZ

Jefe del Servicio Jurídico de Urbanismo. Ayto. de Alcalá de Guadaíra (Sevilla)

Profesor Asociado del Dpto. de Derecho Público. Universidad Pablo de Olavide (Sevilla)

Fecha última revisión: 26/5/2020

El Consultor de los Ayuntamientos, 25 de Mayo de 2020, Wolters Kluwer

LA LEY 4265/2020

Normativa comentada
Ir a NormaRD 537/2020 de 22 May. (prorroga el estado de alarma declarado por el RD 463/2020, de 14 Mar., por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19)
Aún vigente el estado de alarma, el Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo, acuerda el levantamiento de la suspensión de los plazos administrativos, reanudándose o, en su caso, reiniciándose el cómputo de los plazos con efectos de 1 de junio de 2020.

Cuestiones previas

En momentos donde la inmediatez de los hechos y la aprobación de las normas jurídicas es continua, el comentario de una situación jurídica determinada aconseja extremar la mesura por la más que factible probabilidad de que, al momento de su publicación y lectura, el marco normativo sea distinto. Sirva este apunte para aclarar que la redacción de este comentario se realiza el mismo día de la publicación en el BOE del Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

El Real Decreto 537/2020 prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020 hasta las 00:00 horas del día 7 de junio de 2020, sometiéndose a las mismas condiciones establecidas en el Real Decreto 463/2020 sin perjuicio de lo que se establece en los artículos siguientes. Uno de esos artículos, el 9, señala que «con efectos desde el 1 de junio de 2020, el cómputo de los plazos administrativos que hubieran sido suspendidos se reanudará, o se reiniciará, si así se hubiera previsto en una norma con rango de ley aprobada durante la vigencia del estado de alarma y sus prórrogas».

Dos cuestiones merecen ser precisadas con anterioridad a analizar la aplicación de esta disposición a los procedimientos urbanísticos.

La primera cuestión se refiere al contenido de la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020por el que se acordó la suspensión de los términos y la interrupción de los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público, derogación que se realiza por el Real Decreto 537/2020 con efectos desde el 1 de junio de 2020. Por tanto, desde esa fecha, el cómputo de los plazos administrativos que hubieran sido suspendidos se reanudará, o se reiniciará, si así se hubiera previsto en una norma con rango de ley aprobada durante la vigencia del estado de alarma y sus prórrogas.

El efecto general de la suspensión acordada con el Real Decreto 463/2020 era que, a su levantamiento, como ocurre ahora con la fecha de 1 de junio, se reanudarán los plazos suspendidos. Ya se ha escrito en la Revista Actualidad Administrativa sobre la confusión que provocó la redacción de dicho Real Decreto que se refería a la suspensión de términos e interrupción de los plazos, entendiendo que la disposición adicional tercera se refería realmente a la suspensión de los plazos, por lo que los efectos tras su levantamiento sería la reanudación, no su reinicio; así lo interpretó la Subdirección General de Servicios Consultivos de la Abogacía del Estado en un informe de 20 de marzo de 2020 y en otro más reciente de 18 de mayo de 2020 sobre los recursos especiales en materia de contratación.

El art. 9 RD 537/2020 hace referencia a dos consecuencias jurídicas: la reanudación, propia del levantamiento de la suspensión; y el reinicio, propia de la interrupción y que provoca empezar de nuevo el cómputo del plazo

Sin embargo, el artículo 9 del Real Decreto 537/2020 hace referencia a dos consecuencias jurídicas: la reanudación, propia del levantamiento de la suspensión y que provoca que se compute el resto del plazo no consumido a la fecha de la suspensión y a partir del 1 de junio; y el reinicio, propia de la interrupción y que provoca empezar de nuevo el cómputo del plazo a pesar del tiempo transcurrido a la fecha de la suspensión.

Pues bien, debemos entender que la alusión al reinicio del cómputo del plazo solo puede referirse a lo dispuesto en la disposición adicional octava del Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19. Esta disposición adicional tiene por objeto regular el cómputo del plazo para interponer recursos en vía administrativa o para instar cualesquiera otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje que los sustituyan de acuerdo con lo previsto en las Leyes, en cualquier procedimiento del que puedan derivarse efectos desfavorables o de gravamen para el interesado; en estos casos, dicho cómputo se realizará desde el día hábil siguiente a la fecha de finalización de la declaración del estado de alarma, con independencia del tiempo que hubiera transcurrido desde la notificación de la actuación administrativa objeto de recurso o impugnación con anterioridad a la declaración del estado de alarma.

Es decir, que en los supuestos de la disposición adicional octava del Real Decreto-ley 11/2020 -plazo para interponer recurso administrativo respecto de actos desfavorables o de gravamen para el interesado-, el plazo para recurrir se computará desde su inicio desde el levantamiento de la suspensión, sin considerar el plazo que hubiese transcurrido desde la notificación del acto.

Una interpretación personal y particular de las disposiciones adicionales tercera y cuarta del Real Decreto 463/2020, permite concluir que el plazo para recurrir no está suspendido por la disposición adicional tercera, sino por la cuarta que se refiere al plazo para ejercitar acciones y derechos, siendo que la interposición de un recurso constituye una auténtica acción administrativa; no otra interpretación debe derivarse de la lectura del artículo 62.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana: «Será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales Contencioso-Administrativos la observancia de la legislación y demás instrumentos de ordenación territorial y urbanística».

Si el plazo para recurrir, es decir, para ejercitar una acción ante un órgano administrativo, está suspendido por la disposición adicional cuarta, desconocemos qué plazo suspendido se reiniciará y no se reanudará por haberlo previsto una norma con rango de ley aprobada durante la vigencia del estado de alarma y sus prórrogas. Si la expresión «se reiniciará» se refiere al supuesto de la disposición adicional octava del Real Decreto-ley 11/2020, la opinión sustentada en el presente comentario es que dicha disposición adicional octava va referida a la disposición adicional cuarta y no a la tercera del Real Decreto 463/2020.

Los plazos de los procedimientos administrativos suspendidos se reanudan con efectos 1 de junio de 2020; y la suspensión de plazos de prescripción y caducidad se alza con efectos desde el 4 de junio

En todo caso, la conclusión que debe sustentarse es que, con efectos 1 de junio de 2020, los plazos de los procedimientos administrativos suspendidos se reanudan. Y que la suspensión de los plazos de prescripción y caducidad de derechos y acciones se alza con efectos desde el 4 de junio, reanudándose su cómputo conforme al artículo 10 del Real Decreto 537/2020, excepto respecto del plazo para recurrir actos desfavorables o de gravamen, donde debe entenderse que se reinicia el cómputo del plazo con efectos desde el 4 de junio de 2020.

La segunda cuestión se refiere al modo de aplicar la reanudación de los plazos con efectos desde el 1 de junio de 2020. Si el plazo no se hubiese iniciado porque el acto administrativo se dictó durante el estado de alarma, el cómputo del plazo suspendido se iniciará -no se reanudará por cuanto no se habrá iniciado- con efectos del 1 de junio de 2020. Si el plazo se hubiese iniciado antes del estado de alarma y quedase suspendido por su declaración, se reanudará dicho plazo con efectos del 1 de junio de 2020.

La expresión «desde esa misma fecha» parece querer decir que el 1 de junio es el primer día del cómputo del plazo reanudado

Ahora bien, la expresión «con efectos del 1 de junio de 2020» ¿implica considerar ese día el primero del cómputo de la reanudación del plazo o debe considerarse como primer día el 2 de junio? De la literalidad del artículo 9 del Real Decreto 537/2020 parece deducirse que es desde el 1 de junio incluido; interpretación que parece quedar reforzada por la Resolución de 20 de mayo de 2020, del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del Acuerdo de autorización de la prórroga del estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, publicada también en el BOE de 23 de mayo, donde se transcribe la solicitud comunicada mediante acuerdo del Consejo de Ministros, de 19 de mayo de 2020: «Décimo: Con efectos desde el 1 de junio de 2020, se derogará la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, relativa a la suspensión de plazos administrativos. Desde esa misma fecha, el cómputo de los plazos que hubieran sido suspendidos se reanudará, o se reiniciará, si así se hubiera previsto en una norma con rango de ley aprobada durante la vigencia del estado de alarma y sus prórrogas». La expresión «desde esa misma fecha» parece querer decir que el 1 de junio es el primer día del cómputo del plazo reanudado.

Levantamiento de la suspensión a los procedimientos urbanísticos

Aclaradas las dos cuestiones comentadas, la aplicación del levantamiento de la suspensión a los procedimientos urbanísticos implicará las siguientes actuaciones:

A) Procedimientos de solicitud de licencias urbanísticas

En los procedimientos de solicitud de licencias urbanísticas, la suspensión acordada en la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020 habrá afectado a los plazos en curso durante el estado de alarma: requerimientos de deficiencias, solicitud de informes sectoriales e, incluso, transcurso de un plazo de información pública (como ocurre con las licencias municipales de obras de gran superficie minorista, conforme exige el artículo 40 del Decreto Legislativo 1/2012, de 20 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Comercio Interior de Andalucía).

Si, por el contrario, el procedimiento de licencia no está sujeto a plazo alguno que deba cumplimentarse necesariamente para emitir el acto resolutorio, podrá resolverse durante el estado de alarma. El levantamiento de la suspensión acordada por el Real Decreto 537/2020 afectará al plazo para practicar la notificación al interesado del artículo 40.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas («toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado») y para entender rechazada la notificación electrónica si no se accede a su contenido transcurridos diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación (artículo 43.2).

Si se trata de recurrir el acto resolutorio del procedimiento de licencia, como hemos indicado antes, el plazo para recurrir no forma parte del procedimiento de la licencia, sino para el ejercicio de una acción, cuyo levantamiento de la suspensión acordada por la disposición adicional cuarta del Real Decreto 463/2020 se produce con efectos 4 de junio de 2020.

B) Procedimientos de restitución de la legalidad urbanística

En los procedimientos de restitución de la legalidad urbanística, el levantamiento de la suspensión con efectos de 1 de junio de 2020 afectará a los plazos de audiencia que hubiesen empezado a correr antes de la declaración del estado de alarma, tras la resolución de incoación del procedimiento, reanudándose el cómputo a partir de esa fecha; y también a los plazos de audiencia respecto de actos de incoación dictados durante el estado de alarma, pero que no han empezado a correr precisamente por la suspensión, por lo que, con efectos de 1 de junio de 2020, se iniciará el cómputo desde el primer día.

Si el plazo de audiencia hubiese transcurrido durante el estado de alarma, nada habrá impedido la resolución del procedimiento de restitución de la legalidad urbanística, sin perjuicio de la suspensión de los plazos para su notificación y recurso, ahora levantados igualmente en los términos antes referidos.

El levantamiento de la suspensión con efectos de 1 de junio afectará también al plazo que la legislación urbanística autonómica aplicable establezca para la resolución del procedimiento y, en su defecto, al plazo de tres meses que, con carácter general, se establece en el artículo 21.3 de la Ley 39/2015. Y también afectará el levantamiento de la suspensión a la acción de la administración para exigir la restitución de la legalidad urbanística, cuyo plazo debe entenderse suspendido desde la declaración del estado de alarma hasta el 4 de junio de 2020.

C) Procedimientos sancionadores

Las mismas consideraciones habría que realizar respecto de los procedimientos sancionadores, con la particularidad de que puede haber un doble plazo de audiencia: uno con la resolución del procedimiento y otro con la propuesta de resolución. También se entenderá levantada la suspensión de los términos que hubiesen sido fijados para la práctica de alguna prueba.

Otra particularidad de los procedimientos sancionadores deriva del artículo 90.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que dispone que «la resolución que ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa», por lo que, si se ha resuelto un procedimiento sancionador conforme a los criterios expuestos (es decir, sin considerar un plazo transcurrido en todo o en parte durante el estado de alarma), al no comenzar el plazo para recurrir hasta el primer día hábil siguiente a la fecha de finalización de la declaración del estado de alarma (disposición adicional octava del Real Decreto-ley 11/2020) -ahora con efectos de 4 de junio de 2020-, el acto no alcanzará firmeza, siendo la sanción inejecutable.

También respecto de los procedimientos sancionadores, el levantamiento de la suspensión de los plazos del procedimiento afecta al plazo para resolver el mismo conforme a lo que disponga la legislación urbanística autonómica aplicable y, en su defecto, el artículo 21.3 de la Ley 39/2015. Y al plazo de prescripción de las infracciones y de las sanciones, cuyos plazos -establecidos por la normativa urbanística autonómica aplicable o, en su defecto, por el artículo 30 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público-, deben entenderse suspendidos desde la declaración del estado de alarma hasta 4 de junio de 2020.

D) Procedimientos relativos a la tramitación de instrumentos de planeamiento o de gestión urbanísticas

Finalmente, respecto de los procedimientos relativos a la tramitación de instrumentos de planeamiento o de gestión urbanísticas, caracterizados por incluir además del trámite de audiencia a los interesados un plazo de información pública, debemos hacer las mismas consideraciones que con los plazos de audiencia: no se podrá entender computado un plazo de información púbica por el tiempo transcurrido durante el estado de alarma. Pero sí podremos publicar un anuncio para información pública durante el estado de alarma, advirtiendo expresamente de la suspensión del plazo correspondiente, suspensión que se levantará con efectos de 1 de junio.

De este modo, si la información pública o el requerimiento de un informe sectorial respecto de un instrumento de planeamiento o de gestión urbanística se inició con anterioridad al estado de alarma, se reanudará el cómputo con efectos de 1 de junio; y si la información pública o el requerimiento del informe no hubiese empezado a correr, se iniciará su cómputo a partir de la fecha citada.

Aprobado el instrumento de planeamiento y de gestión urbanística una vez levantada la suspensión de los plazos del procedimiento correspondiente, vuelven a ser de aplicación las consideraciones anteriores sobre las notificaciones, así como sobre los recursos procedentes.

Ha de advertirse que, respecto de los instrumentos de planeamiento, no cabe la interposición de recursos administrativos en atención a su naturaleza de disposiciones de carácter general, solo en vía contenciosa, cuyos plazos procesales son igualmente alzados con efectos desde el 4 de junio de 2020, conforme al artículo 8 del Real Decreto 537/2020.

E) Levantamiento de la suspensión de los plazos procesales

Un último apunte respecto del levantamiento de la suspensión de los plazos procesales: el artículo 8 del Real Decreto 537/2020 dispone que «con efectos desde el 4 de junio de 2020, se alzará la suspensión de los plazos procesales», suspensión que implica la reanudación del cómputo de los plazos. Ahora bien, debe tenerse en cuenta que el artículo 2 del Real Decreto-ley 16/2020, de 28 de abril, de medidas procesales y organizativas para hacer frente al COVID-19 en el ámbito de la Administración de Justicia, no derogado, establece que «los términos y plazos previstos en las leyes procesales que hubieran quedado suspendidos por aplicación de lo establecido en la disposición adicional segunda del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, volverán a computarse desde su inicio, siendo por tanto el primer día del cómputo el siguiente hábil a aquel en el que deje de tener efecto la suspensión del procedimiento correspondiente».

Es decir, respecto de los plazos procesales para interponer recurso contencioso administrativo contra actos de naturaleza urbanística, con efectos desde el 4 de junio de 2020 se alza la suspensión, empezando a computarse desde su inicio.